●王麗娟

國家審計(jì)推進(jìn)地方政府性債務(wù)管理路徑初探

●王麗娟

對(duì)公共債務(wù)實(shí)施審計(jì)監(jiān)督，維護(hù)公共財(cái)政的安全性和穩(wěn)定性，是國家審計(jì)的法定職責(zé)。當(dāng)前我國地方政府性債務(wù)審計(jì)工作存在債務(wù)信息掌握不全、隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控難度較大、審計(jì)人員勝任能力受到挑戰(zhàn)，審計(jì)方式信息化程度較低等問題。對(duì)此，文章提出強(qiáng)化對(duì)債務(wù)管理內(nèi)部控制環(huán)境的評(píng)估，以流程為主線強(qiáng)化對(duì)債務(wù)資金流的審查，調(diào)整國家審計(jì)隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，提升審計(jì)人員素質(zhì)，利用信息化技術(shù)，探索審計(jì)新方式等解決路徑。

國家審計(jì) 地方政府性債務(wù) PPP模式 國家治理

一、引言

地方政府性債務(wù)是關(guān)系到一國經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)穩(wěn)定的重大問題，也是國家治理過程中不可忽視的重要一環(huán)。自黨的十八屆三中全會(huì)以來，完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，已經(jīng)正式成為全面深化改革的總目標(biāo)。國家審計(jì)在構(gòu)建和完善國家治理體系，推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化中起著重要的保障作用?；诖耍邳h的十八屆四中全會(huì)上，國家又對(duì)審計(jì)制度的完善、審計(jì)監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立行使、審計(jì)全覆蓋的范圍做出了明確指示。對(duì)公共債務(wù)實(shí)施審計(jì)監(jiān)督，維護(hù)公共財(cái)政的安全性和穩(wěn)定性，是國家審計(jì)義不容辭的職責(zé)。我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)雖然總體可控，但是局部風(fēng)險(xiǎn)不可忽視。中國審計(jì)署一直密切關(guān)注中國政府債務(wù)的規(guī)模及管控情況，致力于發(fā)揮國家審計(jì)作為國家良治 “助推器”和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行“安全員”的作用。

國家審計(jì)作為一種制度安排，是為滿足某種客觀需要而不斷發(fā)展的，因而具有很強(qiáng)的時(shí)代性。2014年 “新預(yù)算法”頒布實(shí)施以后，有關(guān)地方政府性債務(wù)管理的多項(xiàng)制度規(guī)定接連發(fā)布實(shí)施。國發(fā)辦43號(hào)文從指導(dǎo)思想、基本原則、舉債融資機(jī)制、規(guī)?？刂啤㈩A(yù)算控制等多個(gè)方面對(duì)加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理提出具體明確要求。財(cái)政部、國務(wù)院又接連就地方政府性債務(wù)余額限額和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制等一系列問題做出總體部署和系統(tǒng)性安排。這對(duì)研究國家審計(jì)在地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理中的功能識(shí)別提供了新的法律和制度環(huán)境。在地方政府性債務(wù)管理工作中，國家審計(jì)需要時(shí)刻緊跟時(shí)代需求，不斷完善審計(jì)制度，調(diào)整審計(jì)功能和審計(jì)方式等。因此，供給側(cè)改革背景下，地方政府性債務(wù)管理中層出不窮的新情況、新挑戰(zhàn)，為國家審計(jì)加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理提出了現(xiàn)實(shí)需求。

《“十三五”國家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政、政府債務(wù)等社會(huì)薄弱方面的風(fēng)險(xiǎn)隱患，防范系統(tǒng)性和區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)，并提出進(jìn)行政府債務(wù)審計(jì)的總體要求和目標(biāo)，即嚴(yán)格按照協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的部署要求，圍繞提高發(fā)展質(zhì)量和效益這個(gè)中心，貫穿供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這條主線，貫徹黨政同責(zé)、同責(zé)同審的要求，并按照十八屆四中全會(huì)的要求，實(shí)行審計(jì)全覆蓋，做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問責(zé)。這對(duì)國家審計(jì)功能的發(fā)揮提供了明確的要求和方向，對(duì)構(gòu)建或完善地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)評(píng)價(jià)和預(yù)警機(jī)制，創(chuàng)造新的制度供給提出了綱領(lǐng)性的發(fā)展要求。

因此，在新的債務(wù)管理政策背景下，總結(jié)地方政府性債務(wù)審計(jì)工作的經(jīng)驗(yàn)與不足，并根據(jù)“十三五”國家審計(jì)規(guī)劃的要求，探索國家審計(jì)推進(jìn)地方政府性債務(wù)管理的方向和路徑，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

二、地方政府性債務(wù)審計(jì)現(xiàn)狀

縱觀近些年來對(duì)地方政府性債務(wù)的國家審計(jì)工作，可以發(fā)現(xiàn)還存在諸多問題和不足?？偨Y(jié)起來，至少包括以下四方面。

（一）對(duì)債務(wù)信息和數(shù)據(jù)掌握不全，發(fā)現(xiàn)債務(wù)“隱情”難度較大

根據(jù)國務(wù)院要求，審計(jì)署曾于2013年對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行全國性審計(jì)，目的是對(duì)省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政府性債務(wù)進(jìn)行徹底的摸底和測(cè)評(píng)。根據(jù)審計(jì)署披露的數(shù)字，截至2013年6月底，地方政府債務(wù)總規(guī)模約為17.9萬億元，其中負(fù)有償還責(zé)任的直接債務(wù)約為10.89萬億元，或有債務(wù)約為7.01萬億元。然而根據(jù)2014年的審計(jì)報(bào)告，截至2014年底，地方政府性債務(wù)總規(guī)模為24萬億，其中政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為15.4萬億，相比2013年6月增長(zhǎng)約為41.3%，或有債務(wù)8.6萬億，增長(zhǎng)22.9%。有些省份，如貴州、云南等省市債務(wù)擴(kuò)張尤其明顯。對(duì)于地方債激增的原因，相關(guān)人士分析，部分地方政府在2013年上報(bào)時(shí)有所顧慮，傾向于少報(bào)、瞞報(bào)債務(wù)，當(dāng)?shù)弥梢酝ㄟ^發(fā)行地方政府債券等方式置換存量債務(wù)時(shí)，為了獲得債券置換額度，而不再隱瞞。同時(shí)也不能排除在近一兩年地方財(cái)力迅速下滑的背景下，地方政府趁灰色舉債后門被完全堵住前突擊舉債的可能性。

這說明2010年以來，審計(jì)署先后組織開展的全國地方政府性債務(wù)審計(jì)、全國政府性債務(wù)審計(jì)和部分地區(qū)政府性債務(wù)跟蹤審計(jì)，在一定程度上摸清了政府性債務(wù)底數(shù)，促進(jìn)了債務(wù)信息的公開和透明化。但是從2014年地方政府性債務(wù)突增的現(xiàn)象可以推斷，對(duì)地方政府性債務(wù)的國家審計(jì)中可能存在債務(wù)信息和數(shù)據(jù)掌握不全，資金流從哪兒來，政府性債務(wù)形成的資產(chǎn)如何在報(bào)表中顯示，要想摸清地方政府融資問題上的“名堂”，發(fā)現(xiàn)債務(wù)“隱情”，還有較大難度。

（二）“借、用、還”各環(huán)節(jié)未理順，對(duì)或有債務(wù)關(guān)注度不足

根據(jù)審計(jì)署和財(cái)政部官方網(wǎng)站相關(guān)信息，可以看出，近年來，國家審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注了一類債務(wù)，即政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)管理情況。但對(duì)債務(wù)的“借、用、還”各環(huán)節(jié)還未完全理順，尤其是對(duì)地方政府性債務(wù)二三類債務(wù)（也可統(tǒng)稱“或有債務(wù)”，包括政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)）的具體業(yè)務(wù)細(xì)節(jié)關(guān)注較少，債務(wù)報(bào)表中尚未有效確認(rèn)和計(jì)量，對(duì)二三類債務(wù)的信息質(zhì)量要求過低。二三類債務(wù)轉(zhuǎn)化為一類債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防范亟待加強(qiáng)。尤其隨著PPP模式的推廣，防范各種隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的壓力會(huì)越來越大。

一方面，雖然“新預(yù)算法”剝離了地方投融資平臺(tái)公司的融資功能，但是轉(zhuǎn)型之后的地方投融資平臺(tái)公司仍被允許作為社會(huì)資本參與政府PPP模式。這雖然可以利用該類公司在政府建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施和管理上的一些經(jīng)驗(yàn)，但是由于地方投融資平臺(tái)公司之前與當(dāng)?shù)卣嬖谥芮械暮献鳎词构靖闹妻D(zhuǎn)型之后，也有可能存在或形成新的內(nèi)部利益關(guān)系。因此也須防范原有合作模式的“慣性”，防止政治尋租行為。另一方面，地方政府有時(shí)會(huì)通過包裝項(xiàng)目工程、附加具有傾向性的條款、暗保兜底、不公平回購協(xié)議等方式吸引社會(huì)資本與政府進(jìn)行合作。一旦這種變相借債的模式得到實(shí)現(xiàn)，那么當(dāng)項(xiàng)目的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)或者財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)時(shí)，便又形成了地方政府的債務(wù)。出于此類債務(wù)的新穎性和隱秘性，審計(jì)人員想發(fā)現(xiàn)一點(diǎn)蛛絲馬跡，并追查到底，絕非易事。

（三）現(xiàn)有審計(jì)人員勝任能力受限，審計(jì)人才隊(duì)伍專業(yè)性欠缺

自國家審計(jì)機(jī)關(guān)成立三十多年來，國家審計(jì)隊(duì)伍不斷壯大，出色完成了一系列規(guī)模大、任務(wù)重的審計(jì)工作。但是，隨著新政策、新技術(shù)的出現(xiàn)，國家審計(jì)隊(duì)伍也確實(shí)遇到了一些挑戰(zhàn)。主要表現(xiàn)在，一是相對(duì)于審計(jì)任務(wù)量來說，國家審計(jì)隊(duì)伍人數(shù)相對(duì)偏少，而且由于行政管理層過厚，可利用基層業(yè)務(wù)人員比例偏低，浪費(fèi)了過多的國家審計(jì)資源；二是經(jīng)驗(yàn)型人員過多，在職教育或后學(xué)歷人員比重較大，知識(shí)和人員老化現(xiàn)象嚴(yán)重，學(xué)習(xí)動(dòng)力不足，學(xué)歷層次、知識(shí)結(jié)構(gòu)、執(zhí)業(yè)能力都有待進(jìn)一步提升；三是政治色彩仍然很濃厚，審什么、要誰審、得結(jié)論在很大程度上收到政治級(jí)別和政治任務(wù)的影響，審計(jì)人員缺少獨(dú)立性；四是單一型人員比例過大，但是復(fù)合專業(yè)（審計(jì)+財(cái)政）背景的人才，特別是能適應(yīng)債務(wù)管理新模式的人才偏少。

在此背景下，國家審計(jì)人員借債的決策、債務(wù)資金的使用和監(jiān)督等環(huán)節(jié)尚缺乏有針對(duì)性的審計(jì)。尤其是對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)的重要項(xiàng)目的審計(jì)，事后審計(jì)占多數(shù)。隨著債務(wù)置換、PPP等模式的推廣，各項(xiàng)隱形負(fù)債可能會(huì)大規(guī)模增加。PPP模式對(duì)于防范和化解地方政府性債務(wù)具有非常好的效果，但是該模式在我國發(fā)展還不是很成熟，新模式的運(yùn)用在給地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控方面帶來影響的同時(shí)，地方政府性債務(wù)管理制度與資本市場(chǎng)新型融資模式（PPP模式）不能做到完全銜接，會(huì)使地方政府性債務(wù)產(chǎn)生新的變化，產(chǎn)生新型的地方政府性債務(wù)。面對(duì)層出不窮的新模式，國家審計(jì)能否頂住壓力，快速適應(yīng)新情況，創(chuàng)新審計(jì)思路，改進(jìn)審計(jì)方式方法，還有待觀察。

（四）債務(wù)審計(jì)工作理念較為落后，工作方式信息化程度較低

在對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行審計(jì)時(shí)，審計(jì)人員思路沒有完全打開，一直延續(xù)原有的審計(jì)理念，缺少持續(xù)的改進(jìn)創(chuàng)新。如今，對(duì)于地方政府性債務(wù)的審計(jì)，不能只是停留在查出經(jīng)濟(jì)問題的目的。除了發(fā)揮揭示這樣的功能之外，為實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，國家審計(jì)更需發(fā)揮防御的功能。然而，現(xiàn)有國家審計(jì)模式多在事后進(jìn)行。這樣的模式，一方面不利于預(yù)防債務(wù)資金舉借、使用和償還過程中違規(guī)違法行為的發(fā)生；另一方面，即使是事后審計(jì)，也多是關(guān)注債務(wù)規(guī)模的結(jié)果，而對(duì)于形成過度舉債的原因，審計(jì)人員并沒有或不能進(jìn)行非常細(xì)致深入的分析。事后審計(jì)模式的滯后性不容易及時(shí)發(fā)現(xiàn)地方政府性債務(wù)管理的缺陷和不足，一旦風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大并蔓延，對(duì)于國家整體的財(cái)政安全會(huì)構(gòu)成較大威脅。

當(dāng)前，我國地方政府性債務(wù)管理信息系統(tǒng)尚未有效建成，債務(wù)過程信息并沒有實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)共享?，F(xiàn)有的債務(wù)審計(jì)工作，多由被審計(jì)單位提供紙質(zhì)審計(jì)材料，審計(jì)人員在資料獲取方面具有很大的被動(dòng)性。對(duì)于資料的完整性和真實(shí)性的判斷過程，極大地考驗(yàn)著每個(gè)審計(jì)人員。同時(shí)，手工收集和整理數(shù)據(jù)資料，難免會(huì)出現(xiàn)遺漏、遺失的情況，導(dǎo)致關(guān)鍵數(shù)據(jù)無法充分獲取。因此，利用高科技設(shè)備和系統(tǒng)來建立和實(shí)現(xiàn)債務(wù)審計(jì)的信息化勢(shì)在必行。

三、國家審計(jì)推進(jìn)地方政府性債務(wù)管理路徑

全面建立與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，具體到地方政府性債務(wù)管理層面，需要國家審計(jì)在促進(jìn)債務(wù)管理政策完善落實(shí)，敦促債務(wù)管理人員盡職盡責(zé)，督促債務(wù)資金規(guī)范高效使用，推動(dòng)債務(wù)管理信息系統(tǒng)建設(shè)，加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)時(shí)監(jiān)控預(yù)警等方面發(fā)揮重要作用。為了實(shí)現(xiàn)國家審計(jì)的揭示、預(yù)防和抵御的功能，進(jìn)一步推進(jìn)地方政府性債務(wù)管理，需要從審計(jì)主體和審計(jì)客體尋求改進(jìn)路徑。

（一）強(qiáng)化地方政府債務(wù)管理內(nèi)部控制環(huán)境的評(píng)估

了解被審計(jì)單位的內(nèi)部控制環(huán)境是所有審計(jì)工作中不可缺少的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一般而言，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制環(huán)境主要包括組織框架、管控模式、不相容崗位等方面。因此，在對(duì)地方政府性債務(wù)的國家審計(jì)過程中，需強(qiáng)化對(duì)管理組織框架、管理制度等方面的評(píng)估。完善的機(jī)制體制建設(shè)是做好地方政府性債務(wù)管理的基礎(chǔ)和前提。

國家審計(jì)可以通過對(duì)內(nèi)部控制環(huán)境的評(píng)估倒逼地方政府性債務(wù)管理機(jī)制體制的優(yōu)化完善。由于國家審計(jì)結(jié)果公開化的鞭策，使得地方政府不斷對(duì)其自身內(nèi)部控制環(huán)境進(jìn)行評(píng)價(jià)并生成評(píng)價(jià)報(bào)告（唐大鵬等，2015）。我國堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)的融資行為，加強(qiáng)管理地方政府性債務(wù)，要研究如何完善組織機(jī)制，設(shè)立專業(yè)的地方政府性債務(wù)管理主管部門，建立上下級(jí)互動(dòng)機(jī)制。同時(shí)，還要抓好政策予以執(zhí)行，堅(jiān)持“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”。通過實(shí)踐對(duì)相關(guān)制度的建立和改進(jìn)進(jìn)行不斷探索，根據(jù)國家相關(guān)法規(guī)制度，結(jié)合各級(jí)政府實(shí)際情況，細(xì)化明確本級(jí)政府債務(wù)管理制度或?qū)嵤┘?xì)則，完善債務(wù)管理的決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制。地方政府債券的發(fā)行要遵循市場(chǎng)化原則，逐步建立地方政府信息披露、地方政府債券市場(chǎng)和信用評(píng)級(jí)制度。對(duì)于當(dāng)前正在如火如荼進(jìn)行中的PPP項(xiàng)目，更要加快制定和細(xì)化各項(xiàng)管理規(guī)范，明確地方政府與社會(huì)資本的權(quán)利和義務(wù)歸屬。只有加大“開正門”力度，疏堵結(jié)合來滿足地方政府對(duì)合理融資的需求，才能對(duì)地方政府非規(guī)范的融資行為進(jìn)行有效遏制。

（二）加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)資金的流程管控和監(jiān)督

圖2 地方政府性債務(wù)資金流向示意圖

國家審計(jì)人員要系統(tǒng)梳理各種融資模式的具體流程，以環(huán)節(jié)和流程為主線，以資金流向?yàn)楹诵模瑢?shí)施對(duì)地方政府性債務(wù)項(xiàng)目的審計(jì)。對(duì)增量債務(wù)的管理，大致可分為決策（申請(qǐng)論證）、執(zhí)行（借款用款）和監(jiān)督（評(píng)估預(yù)警）三大環(huán)節(jié)，每一環(huán)節(jié)有對(duì)應(yīng)多個(gè)具體流程。這對(duì)于存量債務(wù)的置換程序同樣適用，而對(duì)于剩余的存量債務(wù)需主要關(guān)注執(zhí)行和監(jiān)督兩大環(huán)節(jié)。在決策方面，要關(guān)注是否已對(duì)舉債項(xiàng)目的真實(shí)性、必要性和可行性，償債資金來源是否可靠等方面進(jìn)行論證；在執(zhí)行方面，要核查借款審批程序是否正規(guī)，借款金額是否在預(yù)算額度之內(nèi)，債務(wù)資金是否及時(shí)有效使用等；在監(jiān)督方面，要重點(diǎn)關(guān)注債務(wù)管理監(jiān)督主體是否完整，監(jiān)督流程是否順暢，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制是否健全等。國家審計(jì)要通過對(duì)容易產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)環(huán)節(jié)和流程進(jìn)行評(píng)估，識(shí)別和把握審計(jì)重點(diǎn)，以資金流向（如圖2所示）為主線實(shí)施控制測(cè)試和實(shí)質(zhì)性程序。

自“新預(yù)算法”實(shí)施之后，國家開始對(duì)地方政府性債務(wù)實(shí)行限額管理，而債務(wù)規(guī)模的不斷累積主要是由于政府未在預(yù)算約束內(nèi)行使職權(quán)。所以要想使地方政府性債務(wù)得到有效的控制，需要從預(yù)算方面著手。要在預(yù)算中反映債務(wù)的舉借、適用和償還信息，在明確地界定地方政府償債義務(wù)與企業(yè)償債義務(wù)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步對(duì)政府債務(wù)融資實(shí)行硬約束強(qiáng)化。而對(duì)于PPP模式的建設(shè)項(xiàng)目，要嚴(yán)格審查項(xiàng)目是否按照規(guī)范的流程進(jìn)行，尤其是在選擇合作方時(shí)，是否嚴(yán)格運(yùn)用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，避免出現(xiàn)事前確定合作方等不公平現(xiàn)象。

（三）調(diào)整國家審計(jì)隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，提升審計(jì)人員素質(zhì)

審計(jì)人員的專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備是否與審計(jì)目標(biāo)相匹配是影響審計(jì)結(jié)果科學(xué)性和合理性的重要因素。因此要注重調(diào)整國家審計(jì)隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，提升國家審計(jì)人員素質(zhì)。一方面，國家審計(jì)主要部門要加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有審計(jì)人員的培訓(xùn)，激發(fā)現(xiàn)有審計(jì)人員的學(xué)習(xí)自主性，提高其對(duì)審計(jì)新方式和審計(jì)新環(huán)境的接受性和適應(yīng)性。另一方面還要積極選拔和任用優(yōu)秀審計(jì)人才，為現(xiàn)有審計(jì)隊(duì)伍注入新鮮元素。根據(jù)時(shí)代發(fā)展需要，合理調(diào)整選拔標(biāo)準(zhǔn)，采取競(jìng)爭(zhēng)上崗模式，定期考核工作，并設(shè)立一定的獎(jiǎng)懲機(jī)制。推進(jìn)國家審計(jì)職業(yè)化改革發(fā)展，注重國家審計(jì)職業(yè)資格或職業(yè)資質(zhì)。適時(shí)引入注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)機(jī)制，發(fā)揮注冊(cè)會(huì)計(jì)師的專業(yè)性。

不同的項(xiàng)目也需要不同類型的審計(jì)團(tuán)隊(duì)。隨著PPP建設(shè)項(xiàng)目的迅速增加，對(duì)高素質(zhì)審計(jì)人才的需求也日益增長(zhǎng)。對(duì)PPP建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)工作要求審計(jì)人員必須掌握有關(guān)PPP模式的各項(xiàng)國家政策法規(guī)和運(yùn)行程序，同時(shí)還需要具備經(jīng)濟(jì)、金融和法律等專業(yè)知識(shí)背景。因此，國家審計(jì)機(jī)關(guān)要有針對(duì)性的培養(yǎng)和組建能勝任PPP模式建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的復(fù)合型人才團(tuán)隊(duì)，不斷創(chuàng)新審計(jì)工作方式，提高審計(jì)專業(yè)能力。在團(tuán)隊(duì)組建初期，為規(guī)避因缺乏足夠的專業(yè)性而得出不合理審計(jì)結(jié)論的情況，可以邀請(qǐng)具備PPP模式理論或?qū)崙?zhàn)經(jīng)驗(yàn)的專家提供專業(yè)指導(dǎo)和咨詢，從而提升審計(jì)效率、降低審計(jì)成本。

（四）探索國家審計(jì)新方式，提高審計(jì)信息化水平

盡管目前的國家審計(jì)形式多為事后審計(jì)，然而國家審計(jì)機(jī)關(guān)具有專職的監(jiān)督審查職能，有權(quán)根據(jù)法律法規(guī)，對(duì)各級(jí)各類公共部門進(jìn)行事前、事中和事后的監(jiān)督，揭露各種違規(guī)違紀(jì)和違法犯罪行為，防范各類貪污腐敗和瀆職行為的發(fā)生（劉家義，2012）。由此貫穿事前、事中和事后的全過程跟蹤審計(jì)得到了越來越多的接受和認(rèn)同。跟蹤審計(jì)具有過程性突出、時(shí)效性強(qiáng)、效益性明顯等特點(diǎn)，在及時(shí)發(fā)現(xiàn)與披露問題、揭示風(fēng)險(xiǎn)、推動(dòng)政策措施落實(shí)等方面發(fā)揮了重要作用（宋常、楊華領(lǐng)等，2016）。

在PPP模式中，從國家審計(jì)的角度研究，要強(qiáng)化事前審計(jì)的監(jiān)督觀念，重點(diǎn)關(guān)注PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中的項(xiàng)目庫進(jìn)出機(jī)制、專家評(píng)審機(jī)制、招投標(biāo)程序、合同訂立等具體環(huán)節(jié)，抓住關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。全過程跟蹤審計(jì)方式將審計(jì)節(jié)點(diǎn)前移，有利于保證審計(jì)工作的完整性和有用性，通過實(shí)時(shí)的信息監(jiān)控可以盡早發(fā)現(xiàn)問題，并及時(shí)提出有針對(duì)性的解決建議，充分發(fā)揮審計(jì)的揭示、防御功能。但是出于對(duì)審計(jì)工作任務(wù)量和審計(jì)人員數(shù)量的考慮，對(duì)全部項(xiàng)目實(shí)施全過程跟蹤審計(jì)，可行性不高，可以分類選擇項(xiàng)目試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后再行推廣。

全過程跟蹤審計(jì)等新型審計(jì)方式方法的實(shí)現(xiàn)，離不開信息技術(shù)的運(yùn)用和創(chuàng)新。優(yōu)化改進(jìn)現(xiàn)有債務(wù)管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)與審計(jì)信息系統(tǒng)的對(duì)接，實(shí)現(xiàn)信息實(shí)時(shí)傳遞和共享，有利于國家審計(jì)人員實(shí)時(shí)監(jiān)督，一方面可以發(fā)揮審計(jì)的威懾力，另一方面也可以提高審計(jì)工作效率。例如，在PPP項(xiàng)目管理中，引進(jìn)建筑信息模型（BIM）技術(shù)（孫凌志等，2016）。該技術(shù)不僅能實(shí)現(xiàn)覆蓋項(xiàng)目全周期的數(shù)據(jù)公開與共享，便于全過程實(shí)時(shí)監(jiān)督管理，還可以為審計(jì)人員提供工程造價(jià)審核等環(huán)節(jié)的參照性指標(biāo)，有利于快速確定審計(jì)重點(diǎn)，提高審計(jì)的效率和效果。

四、結(jié)論及未來展望

總之，在我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，地方政府性債務(wù)審計(jì)工作也面臨各項(xiàng)挑戰(zhàn)。為堅(jiān)決落實(shí)國家審計(jì)在促進(jìn)國家重大決策部署落實(shí)、維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全、提升國家治理能力的監(jiān)督作用，國家審計(jì)相關(guān)部門和人員要積極探索新的債務(wù)審計(jì)工作機(jī)制和工作方向，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，提升審計(jì)技術(shù)和能力。

隨著我國對(duì)地方政府性債務(wù)管理的要求更加嚴(yán)格，規(guī)定更加明確，國家審計(jì)人員的工作也會(huì)更加具有針對(duì)性，精細(xì)化程度也會(huì)更高。同時(shí)信息科學(xué)技術(shù)的日新月異，也為地方政府性債務(wù)聯(lián)網(wǎng)審計(jì)方式和大數(shù)據(jù)審計(jì)方法的實(shí)現(xiàn)提供了可能。要通過國家審計(jì)，充分發(fā)掘債務(wù)預(yù)算編制部門、預(yù)算審核部門、預(yù)算執(zhí)行部門、項(xiàng)目合作單位、監(jiān)督檢查部門等在債務(wù)管理流程、資金監(jiān)管方面的功能和作用，形成監(jiān)管合力，建立覆蓋舉債、用債、還債全過程的信息共享和監(jiān)控體系，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，確保國家經(jīng)濟(jì)安全，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

（本文系2016年度國家自然科學(xué)基金青年基金項(xiàng)目“差異模式下社?；鹗袌?chǎng)化投資研究：風(fēng)險(xiǎn)測(cè)度方法與風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制”〈71602022〉、2015年中國博士后科學(xué)基金項(xiàng)目“社?；鹭?cái)務(wù)償付能力評(píng)價(jià)體系與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制”〈2015M581037〉、2015年度遼寧省財(cái)政科研基金項(xiàng)目“新《預(yù)算法》貫徹實(shí)施過程中的問題及對(duì)策研究——基于內(nèi)部控制視域”〈15D003〉的階段性研究成果）

（作者單位：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院/中國內(nèi)部控制研究中心）

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[5]唐大鵬，李鑫瑤.國家審計(jì)推動(dòng)完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的路徑[J].審計(jì)研究，2015，(02).