朱寶麗

(山東建筑大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014)

分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀、國(guó)際考察與監(jiān)管選擇

朱寶麗

(山東建筑大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014)

近年來(lái)分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，對(duì)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了顛覆性影響。分享經(jīng)濟(jì)具有參與主體廣泛、依托互聯(lián)網(wǎng)等特點(diǎn)，實(shí)踐運(yùn)行中存在諸多問(wèn)題，給政府監(jiān)管帶來(lái)壓力和挑戰(zhàn)。歐美等國(guó)在分享經(jīng)濟(jì)監(jiān)管方面各有特色，很多經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。從理論上來(lái)說(shuō)，加強(qiáng)分享經(jīng)濟(jì)監(jiān)管確有必要，但必須逐步明晰監(jiān)管邊界，采取回應(yīng)型監(jiān)管策略是規(guī)范分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理性選擇。為促進(jìn)中國(guó)分享經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，應(yīng)從轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念、加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、完善立法等方面加強(qiáng)監(jiān)管。

分享經(jīng)濟(jì)；法律問(wèn)題；政府監(jiān)管

近年來(lái)，分享經(jīng)濟(jì)(sharing economy，亦稱共享經(jīng)濟(jì))應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)而生，席卷全球，發(fā)展迅速。作為互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的一種，分享經(jīng)濟(jì)利用信息技術(shù)推動(dòng)市場(chǎng)交易，給人們帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、創(chuàng)業(yè)、社交等方面的變化。分享經(jīng)濟(jì)涉及法律關(guān)系復(fù)雜，而現(xiàn)行法律規(guī)定和行政管理體制明顯滯后于實(shí)踐發(fā)展，參與各方信任、消費(fèi)者權(quán)益保障機(jī)制不健全等問(wèn)題也層出不窮。在與現(xiàn)行法律相?；蛘叻扇蔽坏那樾蜗?，如何確定分享經(jīng)濟(jì)的法律地位？政府監(jiān)管的方向和手段如何調(diào)整？國(guó)外在分享經(jīng)濟(jì)監(jiān)管方面有哪些可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)？這些都是我們亟待解決的重要現(xiàn)實(shí)課題。

一、作為新經(jīng)濟(jì)形態(tài)存在的分享經(jīng)濟(jì)

分享經(jīng)濟(jì)通常在兩個(gè)層面使用：一是指平臺(tái)經(jīng)濟(jì)，是在平臺(tái)雙邊市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)下，大眾供給的經(jīng)濟(jì)，這種經(jīng)濟(jì)可以優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，借助網(wǎng)絡(luò)的外部性能不斷降低供給端的邊際成本，但可能會(huì)帶來(lái)相應(yīng)的社會(huì)成本，里夫金、弗里德曼就是在這個(gè)意義上討論分享經(jīng)濟(jì)的。2017年3月國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展指南(征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱《指南》)，也是在這個(gè)層面上使用的。①二是指在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)“閑置資源”的社會(huì)共享，強(qiáng)調(diào)的是“閑置資源”共享，不會(huì)增加社會(huì)成本，帶有傳統(tǒng)的“互助”含義。[1]分享經(jīng)濟(jì)主要有以下三種類型：產(chǎn)品服務(wù)，如美國(guó)Airbnb公司在線為私有房主和顧客牽線搭橋，提供網(wǎng)上租賃中介服務(wù)；再分配市場(chǎng)，主要是二手交易市場(chǎng)；協(xié)同式生活，[2]如美國(guó)的StyleBee公司、河貍家公司等專門提供個(gè)性化美容護(hù)理服務(wù)，知乎、果殼等平臺(tái)提供個(gè)人技能分享等。與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)相比，分享經(jīng)濟(jì)在參與主體、交易方式等方面有顯著的創(chuàng)新之處。

1.分享經(jīng)濟(jì)與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)有何不同

(1)交易對(duì)象主要是尚未進(jìn)入市場(chǎng)的私人資源，轉(zhuǎn)移的是使用權(quán)而非所有權(quán)。如家用汽車、閑置住宅、私人廚房等，屬于利用閑置資源創(chuàng)造新價(jià)值，需求者通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)獲得產(chǎn)品或服務(wù)的使用權(quán)，使用完畢后即返還給所有者，以便于其他消費(fèi)者流轉(zhuǎn)使用，注重的是消費(fèi)者一次性體驗(yàn)。

(2)交易場(chǎng)所不是實(shí)在的物理空間，而是依托互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)進(jìn)行運(yùn)作。隨著大數(shù)據(jù)、移動(dòng)支付等信息技術(shù)的發(fā)展以及信用評(píng)價(jià)體系的引入，一些公司通過(guò)強(qiáng)大的云計(jì)算對(duì)大數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，聚合智能終端，形成極具價(jià)值的技術(shù)平臺(tái)。當(dāng)今流行的分享經(jīng)濟(jì)模式均是依托互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，將零散的供給和潛在的需求配對(duì)，利用平臺(tái)提供支付結(jié)算服務(wù)，降低交易成本和閑置資源的使用成本，提高資源的利用率。

(3)參與主體具有廣泛性、不確定性。分享經(jīng)濟(jì)特別強(qiáng)調(diào)個(gè)體化經(jīng)營(yíng)，除了企業(yè)可以將閑置資源分享外，每個(gè)人都可以成為分享經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)者，將私人資源拿到市場(chǎng)交易，包括自用臥室、車位等，只要愿意拿出來(lái)均可以借助網(wǎng)絡(luò)分享平臺(tái)直接進(jìn)入市場(chǎng)獲取收益。因此，這類模式成員廣泛，參與主體進(jìn)出市場(chǎng)自由，具有很強(qiáng)的不確定性。

(4)重塑人們之間的社交網(wǎng)絡(luò)。信任機(jī)制是分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根基所在。從實(shí)踐來(lái)看，分享經(jīng)濟(jì)通過(guò)交易平臺(tái)的實(shí)名認(rèn)證、背景核實(shí)、評(píng)價(jià)反饋、保險(xiǎn)理賠等機(jī)制，建立了比較完善、獲得認(rèn)可的信用體系，在陌生人之間開通了直接接觸和垂直交流的渠道，使得交易雙方互動(dòng)的強(qiáng)度與親密度超過(guò)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)。這種線上交流和線下對(duì)接的結(jié)合讓參與者切身感受到人際關(guān)系的拉近和社會(huì)信任的上升，對(duì)緩解現(xiàn)代社會(huì)人際疏離、誠(chéng)信體系建設(shè)具有積極意義。

(5)建構(gòu)新型多元?jiǎng)趧?dòng)關(guān)系。分享經(jīng)濟(jì)打破了傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)下個(gè)人與單位之間單一、排他性的勞動(dòng)合約關(guān)系，給人們更多靈活就業(yè)的機(jī)會(huì)，以及自由選擇雇主的權(quán)利，兼職或職業(yè)快速轉(zhuǎn)換成為一種時(shí)尚，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)下固化的科層管理結(jié)構(gòu)被非正式網(wǎng)絡(luò)化、松散化監(jiān)督替代，原有的醫(yī)療、保險(xiǎn)等社會(huì)保障需要在新經(jīng)濟(jì)形態(tài)下予以調(diào)整。

2.為什么會(huì)出現(xiàn)分享經(jīng)濟(jì)

從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)來(lái)看，分享經(jīng)濟(jì)是在信息技術(shù)推動(dòng)下，交易成本最小化的產(chǎn)物。生活中存在一些資源，雖有供求需要，但搜尋、定價(jià)、履約等交易成本過(guò)大，不能完成市場(chǎng)化交易。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展，交易成本明顯降低，并且產(chǎn)生了規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，在相當(dāng)程度上改變了產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)。一些企業(yè)利用新技術(shù)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)的供需信息匹配，輔以良好的用戶體驗(yàn)和信用評(píng)價(jià)機(jī)制，突破傳統(tǒng)商業(yè)模式和交易方式，創(chuàng)新出分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。加上現(xiàn)代人們消費(fèi)觀念從偏好所有權(quán)到使用權(quán)的轉(zhuǎn)變，使得分享經(jīng)濟(jì)內(nèi)生性成長(zhǎng)成為可能。瑞秋·波特斯曼在《協(xié)作消費(fèi)的興起》中指出：“交易成本的明顯減少使徹底的分散消費(fèi)成為可能。”[3]

換個(gè)角度來(lái)看，分享經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生推動(dòng)了新型中介型企業(yè)快速成長(zhǎng)，將過(guò)去的個(gè)人與企業(yè)的雇傭關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)人與分享平臺(tái)的合約關(guān)系，合約性質(zhì)發(fā)生改變，市場(chǎng)交易由原先的“勞動(dòng)者—公司—消費(fèi)者”模式轉(zhuǎn)為“勞動(dòng)者—平臺(tái)—消費(fèi)者”新模式。[4]在這當(dāng)中也顯示出，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)變化需要組織創(chuàng)新去實(shí)現(xiàn)新技術(shù)的潛力，正是通過(guò)產(chǎn)業(yè)組織創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)了交易成本的降低，進(jìn)而又促進(jìn)了分享經(jīng)濟(jì)自身的深度發(fā)展。

綜上，分享經(jīng)濟(jì)改變了傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)中法律關(guān)系的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)，將特定的單純供需關(guān)系變成不特定的眾供結(jié)構(gòu)，將過(guò)去的個(gè)人與企業(yè)的雇傭關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)人與分享平臺(tái)的合約關(guān)系，必將給傳統(tǒng)法律和監(jiān)管體制帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。

二、分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的問(wèn)題與監(jiān)管困境

當(dāng)前，分享經(jīng)濟(jì)正在對(duì)傳統(tǒng)商業(yè)模式產(chǎn)生顛覆性影響，使得個(gè)體經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)效率的提高。但是，分享經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)也暴露出很多問(wèn)題，給監(jiān)管帶來(lái)了挑戰(zhàn)和壓力。

1.存在的問(wèn)題

(1)打破市場(chǎng)均衡，給傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)帶來(lái)壓力，引發(fā)不穩(wěn)定因素。分享經(jīng)濟(jì)由于進(jìn)入門檻低，許多加入企業(yè)成本優(yōu)勢(shì)明顯，發(fā)展規(guī)模在短期內(nèi)迅速擴(kuò)張，供給能力隨著平臺(tái)增長(zhǎng)而無(wú)限增大，對(duì)傳統(tǒng)企業(yè)市場(chǎng)份額形成強(qiáng)有力競(jìng)爭(zhēng)，極大地沖擊了原有市場(chǎng)格局、商業(yè)秩序，引發(fā)市場(chǎng)份額和財(cái)富再分配，這必然會(huì)遇到既得利益者的阻撓。以出租車行業(yè)為例，網(wǎng)約車的出現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)出租車帶來(lái)了巨大沖擊，各地出現(xiàn)了罷工、罷運(yùn)等不穩(wěn)定事件。隨著分享經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展，終將引發(fā)深層次的社會(huì)分工與組織革命，影響范圍會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大，由此解決相關(guān)問(wèn)題的復(fù)雜程度和難度可想而知。

(2)產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟度不夠，可能導(dǎo)致新的壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)前，分享經(jīng)濟(jì)處于發(fā)展初期，供給方多為新加入的探索者，產(chǎn)品服務(wù)安全、質(zhì)量保證等還遠(yuǎn)未達(dá)到成熟市場(chǎng)的水準(zhǔn)，在稅收、勞資爭(zhēng)議等方面未形成完善的體系，多數(shù)參與者模仿、同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，尚未創(chuàng)新出與企業(yè)相匹配的發(fā)展模式。另一方面，在有效監(jiān)管缺位的背景下，有可能導(dǎo)致不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。分享經(jīng)濟(jì)模式下，分享平臺(tái)占據(jù)交易的核心和主導(dǎo)地位，交易方式、價(jià)格、結(jié)算工具等關(guān)鍵要素均由平臺(tái)決定，交易參與者只有被動(dòng)接受而無(wú)議價(jià)的機(jī)會(huì)。這種壟斷技術(shù)優(yōu)勢(shì)可能導(dǎo)致搭售、價(jià)格同盟等違法行為，最終損害用戶和消費(fèi)者利益。

(3)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制需要重構(gòu)。一是法律責(zé)任認(rèn)定存在困難。前文已述，分享經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移的是使用權(quán)，注重一次性體驗(yàn)，不同于其他消費(fèi)方式的實(shí)際占有。如果發(fā)生產(chǎn)品質(zhì)量等問(wèn)題，購(gòu)買一般消費(fèi)品的消費(fèi)者可以通過(guò)退貨退款的方式維護(hù)權(quán)益，而消費(fèi)者通過(guò)線上分享平臺(tái)上搜索到異地商戶所登記和提供的信息，若產(chǎn)品服務(wù)存在嚴(yán)重瑕疵，如何維護(hù)權(quán)益？現(xiàn)實(shí)中，平臺(tái)往往是給商戶上黑名單，并返還消費(fèi)者支付的費(fèi)用。分析法律關(guān)系來(lái)看，平臺(tái)僅僅提供了撮合交易的虛擬空間，實(shí)際交易人是供需雙方，表面上應(yīng)由提供者承擔(dān)違約或侵權(quán)責(zé)任，追究平臺(tái)責(zé)任缺乏法律根據(jù)?！断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》只是規(guī)定平臺(tái)在不能提供銷售者、服務(wù)者的真實(shí)名稱(姓名)、地址和有效聯(lián)系方式，明知或者應(yīng)知銷售者、服務(wù)者利用其平臺(tái)侵害消費(fèi)者合法權(quán)益時(shí)才承擔(dān)賠償責(zé)任。二是勞動(dòng)監(jiān)管和安全存在漏洞。分享型企業(yè)網(wǎng)絡(luò)加盟模式重塑了勞動(dòng)關(guān)系，用戶的非職業(yè)化使得保護(hù)其權(quán)益變得困難。如美國(guó)Airbnb房主無(wú)需達(dá)到酒店消防標(biāo)準(zhǔn)，一些專車司機(jī)也沒(méi)有取得出租車營(yíng)運(yùn)許可。三是產(chǎn)品服務(wù)信息披露缺乏監(jiān)督。在分享經(jīng)濟(jì)中，供需雙方都是一般消費(fèi)者，身份隨時(shí)轉(zhuǎn)換，在信息披露和安全保障上存在雙重風(fēng)險(xiǎn)。如在線短租行業(yè)，網(wǎng)站僅僅提供平臺(tái)，對(duì)房主和租客身份、房源信息不做實(shí)質(zhì)性審核，信息失真難以避免。

(4)數(shù)據(jù)存在安全風(fēng)險(xiǎn)隱患。分享平臺(tái)掌握著注冊(cè)用戶的信息，而圍繞時(shí)間、地點(diǎn)、價(jià)格要素展開的平臺(tái)服務(wù)，經(jīng)過(guò)大數(shù)據(jù)等技術(shù)分析，使供求雙方地址、聯(lián)系方式、生活習(xí)慣等隱私信息都暴露于平臺(tái)視野里。如果沒(méi)有嚴(yán)格保護(hù)措施，一旦信息泄露，勢(shì)必?fù)p害到用戶利益。此外，平臺(tái)掌握這類數(shù)據(jù)日積月累，如果不限制使用邊界，基于互聯(lián)網(wǎng)跨越時(shí)空的特點(diǎn)，大量信息被外國(guó)平臺(tái)服務(wù)商掌控的話，數(shù)據(jù)可能被跨境轉(zhuǎn)移，進(jìn)而危及國(guó)家安全。

(5)負(fù)外部性問(wèn)題有待解決。分享經(jīng)濟(jì)在優(yōu)化資源配置、提高經(jīng)濟(jì)效率的同時(shí)，也帶來(lái)了負(fù)外部性問(wèn)題。如短租市場(chǎng)將民用住宅改為商用，會(huì)給房源附近居民帶來(lái)不安全因素，以及交通擁堵、噪聲污染等。

2.現(xiàn)行監(jiān)管體系面臨的沖擊和挑戰(zhàn)

(1)監(jiān)管對(duì)象具有不確定性。分享經(jīng)濟(jì)中，人人都可以利用閑置資源兼職從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，這必將使個(gè)體從業(yè)者數(shù)量急劇增長(zhǎng)。傳統(tǒng)監(jiān)管是給少數(shù)從業(yè)者以許可資格的方式來(lái)實(shí)施，經(jīng)營(yíng)房屋租賃以及出租車的屬于社會(huì)少部分，但每個(gè)人都是不同領(lǐng)域的消費(fèi)者。分享經(jīng)濟(jì)打破了這種局面，更多的人和資源源源不斷地涌入市場(chǎng)，參與主體變動(dòng)不居、條件各異，增加了監(jiān)管寬度和難度，使得緊張的監(jiān)管資源雪上加霜。

(2)監(jiān)管手段應(yīng)對(duì)不足。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)看，監(jiān)管旨在消除市場(chǎng)失靈，常規(guī)手段有行政許可、資格審查、數(shù)量?jī)r(jià)格管制、質(zhì)量控制等，但這些手段很難在分享經(jīng)濟(jì)中得到有效實(shí)施。如網(wǎng)絡(luò)民宿、網(wǎng)約車、廚房分享等挑戰(zhàn)了土地與房屋用途管制、機(jī)動(dòng)車用途管制、能源用途管制等行政法上的財(cái)產(chǎn)用途管制制度，跨越了行政法市場(chǎng)準(zhǔn)入管制，也使得行政法上職業(yè)資質(zhì)的管制形同虛設(shè)。以出租車市場(chǎng)為例，一方面中國(guó)對(duì)于機(jī)動(dòng)車有著嚴(yán)格的管理體制，將機(jī)動(dòng)車區(qū)分為營(yíng)運(yùn)機(jī)動(dòng)車和非營(yíng)運(yùn)機(jī)動(dòng)車實(shí)施分類管理，兩者在年檢、報(bào)廢、維修、準(zhǔn)駕等方面有明顯不同的管制措施。但是網(wǎng)約車的興起模糊了機(jī)動(dòng)車營(yíng)運(yùn)與非營(yíng)運(yùn)的界限，大量私家車進(jìn)入租車市場(chǎng)導(dǎo)致分類管理模式遭到極大沖擊。另一方面，出租車牌照和駕駛員營(yíng)運(yùn)資格屬于行政審批項(xiàng)目，實(shí)行行業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入和職業(yè)資質(zhì)監(jiān)管，網(wǎng)約車的出現(xiàn)同樣使得這兩種手段出現(xiàn)監(jiān)管困難。此外，出租車客觀上是壟斷經(jīng)營(yíng)，被視為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府可以實(shí)行定價(jià)和數(shù)量控制。但在分享經(jīng)濟(jì)模式下，私家車加入出行服務(wù)，無(wú)論是價(jià)格還是數(shù)量控制手段均無(wú)法實(shí)施。

(3)監(jiān)管法律體系需要完善和重構(gòu)。長(zhǎng)期以來(lái)，政府經(jīng)濟(jì)管制重在市場(chǎng)準(zhǔn)入審批，強(qiáng)調(diào)層級(jí)管理、條塊分割，這與分享經(jīng)濟(jì)跨行業(yè)、跨區(qū)域、網(wǎng)絡(luò)化等特征相抵牾。一些創(chuàng)新在現(xiàn)行法律框架下面臨不合理的約束要求，如網(wǎng)絡(luò)教育企業(yè)被要求必須有線下教學(xué)基地。因此，分享經(jīng)濟(jì)對(duì)監(jiān)管法律提出了挑戰(zhàn)，出臺(tái)適應(yīng)其發(fā)展的法律制度，將成為未來(lái)監(jiān)管工作的重要內(nèi)容。

(4)既有的監(jiān)督機(jī)制存在漏洞。一是勞動(dòng)者保護(hù)。隨著分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一些平臺(tái)用戶逐漸以此為生，這類群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷等問(wèn)題尚無(wú)可行性解決方案。二是稅收管理。分享經(jīng)濟(jì)進(jìn)入的出租車、房屋租賃等特許經(jīng)營(yíng)行業(yè)，是稅收的重要來(lái)源。一些平臺(tái)企業(yè)很可能會(huì)利用離岸避稅港將利潤(rùn)轉(zhuǎn)往國(guó)外。此外，平臺(tái)用戶除繳納平臺(tái)服務(wù)費(fèi)外，無(wú)個(gè)人所得稅或營(yíng)業(yè)稅負(fù)擔(dān)，稅源流失在所難免。三是安全監(jiān)督。酒店、出租車經(jīng)營(yíng)必須符合有關(guān)安全等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，如火災(zāi)、保險(xiǎn)覆蓋等，分享經(jīng)濟(jì)參與者進(jìn)入后，如何落實(shí)這些公共安全要求、如何處置糾紛等均無(wú)配套機(jī)制。四是國(guó)民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)和金融監(jiān)管。目前分享平臺(tái)企業(yè)，多屬于交叉性經(jīng)營(yíng)，很難確定主營(yíng)業(yè)務(wù)，如何科學(xué)分類并納入統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)體系需要探索。對(duì)于一些從事金融的分享型企業(yè)，也需要調(diào)整金融監(jiān)管改革的思路與對(duì)策。

三、分享經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的國(guó)際考察及啟示

1.美國(guó)

在美國(guó)，分享經(jīng)濟(jì)存在很多爭(zhēng)論，立法和監(jiān)管機(jī)構(gòu)都在努力尋求解決方案，對(duì)分享經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管主要是租車和租房領(lǐng)域。

一是在監(jiān)管理念上，審慎對(duì)待分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在聯(lián)邦政府層面，還未頒行特別針對(duì)分享經(jīng)濟(jì)的法律法規(guī)，監(jiān)管主要是由地方政府實(shí)施。聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)(FTC)一直在審慎開展工作，提醒各州和地方政府不要把傳統(tǒng)法律強(qiáng)加于分享經(jīng)濟(jì)之上，致力于探索既鼓勵(lì)創(chuàng)新又能保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的監(jiān)管模式。[5]

二是以地方立法為特色，監(jiān)管權(quán)力分散、執(zhí)行差異明顯。多數(shù)調(diào)整雇傭、合同、身體傷害以及財(cái)產(chǎn)權(quán)利方面的法律都屬于州立法，如加州、科羅拉多州和哥倫比亞特區(qū)已明確立法支持網(wǎng)約車，舊金山通過(guò)立法明確短租的合法地位。從權(quán)力配置上看，每一個(gè)地方政府都享有獨(dú)立的監(jiān)管權(quán)，包括審批分享經(jīng)濟(jì)從業(yè)者資格及其他相關(guān)主體等。規(guī)范網(wǎng)約車市場(chǎng)的規(guī)范都是地方性法律，不同州、不同城市之間的規(guī)范差異很大，即便同處一州地域范圍內(nèi)的兩個(gè)不同機(jī)場(chǎng)，甚至適用不同的規(guī)范。

三是在監(jiān)管工具上，采取行政審批手段。如網(wǎng)約車市場(chǎng)，給網(wǎng)約平臺(tái)單獨(dú)發(fā)許可經(jīng)營(yíng)牌照，允許私家車從事網(wǎng)約車業(yè)務(wù)，對(duì)網(wǎng)約車不采用價(jià)格和數(shù)量管制手段。對(duì)于租房市場(chǎng)采取許可登記制度，要求短租房主先從規(guī)劃部門獲得許可，每年繳納25美元許可費(fèi)，同時(shí)必須到政府登記，上繳稅金購(gòu)買責(zé)任保險(xiǎn)。規(guī)定業(yè)主或承租人有權(quán)在每個(gè)自然年度內(nèi)將住房出租不超過(guò)90天，房主與房客合住的情況下可以全年出租，保留兩年的租賃記錄，并定期報(bào)備等。

四是在監(jiān)管方式上，推行合作監(jiān)管。1990年，美國(guó)通過(guò)《協(xié)商法》，正式認(rèn)可協(xié)商性規(guī)章制定程序。②1996年，以《行政爭(zhēng)議解決法》批準(zhǔn)了《協(xié)商法》，標(biāo)志著規(guī)制性協(xié)商制度最終確立。③這一機(jī)制在分享經(jīng)濟(jì)立法中得到集中體現(xiàn)。各州出臺(tái)分享經(jīng)濟(jì)立法規(guī)范時(shí)，相關(guān)利益集團(tuán)，包括出租車公司及Uber等網(wǎng)約車公司，充分表達(dá)利益訴求。網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和政府成立了合作監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制訂并實(shí)施車輛和司機(jī)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，包括司機(jī)背景審查、駕駛技能、違章記錄等，明確責(zé)任保險(xiǎn)的限度，每輛車最低保額為100萬(wàn)美元。目前，此監(jiān)管模式運(yùn)行平穩(wěn)，效果良好。

2.歐盟

歐洲各國(guó)分享經(jīng)濟(jì)監(jiān)管正在摸索推進(jìn)，大部分國(guó)家采取鼓勵(lì)態(tài)度，但力度有差異。[6]

一是制定發(fā)展規(guī)劃，明確監(jiān)管目標(biāo)。2013年9月，歐盟經(jīng)濟(jì)和社會(huì)委員會(huì)召開聽(tīng)證會(huì)，發(fā)布了《協(xié)作消費(fèi)21世紀(jì)可持續(xù)性商業(yè)模式》。2015年9月，歐盟啟動(dòng)包括分享經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的公眾咨詢，12月發(fā)布了數(shù)字市場(chǎng)戰(zhàn)略的立場(chǎng)文件，敦促成員國(guó)消除人為和法律障礙。2016年3月，出臺(tái)《分享經(jīng)濟(jì)指南》，致力于更統(tǒng)一地在歐盟內(nèi)促進(jìn)分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在2020年戰(zhàn)略計(jì)劃中，歐盟明確監(jiān)管的目標(biāo)之一是提升分享經(jīng)濟(jì)的智能化、可持續(xù)性和包容性，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮其創(chuàng)造就業(yè)、提升生產(chǎn)力的重要價(jià)值。

二是在監(jiān)管手段上，加強(qiáng)教育與交流，整合監(jiān)管資源，簡(jiǎn)化行政手續(xù)。首先，普及分享經(jīng)濟(jì)教育，逐步在初級(jí)、中級(jí)、高等、成人以及職業(yè)教育中，加入分享經(jīng)濟(jì)理論，提升全社會(huì)接受和參與分享經(jīng)濟(jì)的意識(shí)。其次，鼓勵(lì)成員國(guó)試點(diǎn)，加強(qiáng)城市間交流。如借助歐盟市長(zhǎng)之約或智慧城市創(chuàng)新合作伙伴等平臺(tái)，支持開展分享經(jīng)濟(jì)經(jīng)驗(yàn)交流。再次，整合行業(yè)準(zhǔn)入、融資和納稅等機(jī)構(gòu)，設(shè)置一站式服務(wù)平臺(tái)，同時(shí)爭(zhēng)取歐盟多年度財(cái)政框架等政府和其他基金項(xiàng)目的資金支持。最后，破除準(zhǔn)入壁壘，全面貫徹《歐盟服務(wù)業(yè)指令》，明確安全和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，打破各國(guó)行業(yè)準(zhǔn)入壁壘和簡(jiǎn)化行政手續(xù)。

三是重視發(fā)揮行業(yè)組織作用。2013年，歐洲分享經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟成立。該聯(lián)盟整合各方力量，推動(dòng)歐盟和成員國(guó)層面政策的實(shí)施，主要開展：媒體公關(guān)、市場(chǎng)調(diào)研、組織公共辯論和成員國(guó)政策制定者多邊會(huì)議、主動(dòng)參與歐委會(huì)咨詢和提供政策建議，并促使單一數(shù)字市場(chǎng)戰(zhàn)略、可持續(xù)性消費(fèi)和生產(chǎn)行動(dòng)計(jì)劃等與分享經(jīng)濟(jì)有關(guān)的戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。歐盟議會(huì)和歐委會(huì)十分重視行業(yè)組織的建議，在多次咨詢中皆可聽(tīng)到其聲音。

3.英國(guó)

一是頂層設(shè)計(jì)，明確監(jiān)管目標(biāo)。一方面，從試點(diǎn)城市、數(shù)據(jù)采集、信用體系、保險(xiǎn)、政府采購(gòu)到稅收，進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，立體地解決分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展中遇到的障礙。2015年開始，英國(guó)編制財(cái)政預(yù)算，通過(guò)基金(如Waste Prevention Fund)推進(jìn)新技術(shù)在分享經(jīng)濟(jì)中使用和開發(fā)。同時(shí)，政府將建立“分享經(jīng)濟(jì)全球中心”作為監(jiān)管需要達(dá)到的遠(yuǎn)景目標(biāo)，明確建立包含市場(chǎng)規(guī)模、代表企業(yè)數(shù)量、參與人數(shù)等在內(nèi)的指標(biāo)體系，全面評(píng)估監(jiān)管目標(biāo)的完成情況。

二是推動(dòng)政府信息公開，打造服務(wù)型政府。2015年3月，英國(guó)出臺(tái)系列扶持政策，[7]包括建立分享數(shù)據(jù)管理制度，統(tǒng)計(jì)和評(píng)估分享經(jīng)濟(jì)規(guī)模和影響；開放身份核實(shí)和犯罪記錄系統(tǒng)；將分享經(jīng)濟(jì)納入政府采購(gòu)，探索政府資產(chǎn)參與分享；消除數(shù)字鴻溝；等等。旨在為分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供信息在內(nèi)的全方位服務(wù)。此外，在減政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)方面推出一些舉措，如：簡(jiǎn)化稅制，發(fā)布納稅指引，開發(fā)快捷計(jì)算繳稅額的軟件；2015-2016年，大曼徹斯特區(qū)和利茲市劃出專門分享經(jīng)濟(jì)實(shí)驗(yàn)區(qū)，在交通、住宿等領(lǐng)域開展試驗(yàn)。

三是整合社會(huì)監(jiān)管資源，推動(dòng)開展行業(yè)自律。英國(guó)分享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不僅得益于監(jiān)管層面的政策扶持，行業(yè)組織同樣功不可沒(méi)。2015年3月，英國(guó)最有影響力的20家分享經(jīng)濟(jì)企業(yè)成立了行業(yè)組織——Sharing Economy UK(SEUK)，致力于以下目標(biāo)：統(tǒng)一發(fā)聲，宣傳分享經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)監(jiān)管合作，游說(shuō)立法機(jī)構(gòu)；制定行為準(zhǔn)則，從員工培訓(xùn)、維護(hù)行業(yè)信譽(yù)和保障安全等入手，構(gòu)建統(tǒng)一的行為原則和價(jià)值目標(biāo)；通過(guò)支持項(xiàng)目研究、總結(jié)成功案例等，處理發(fā)展中的問(wèn)題。

4.荷蘭

一是在監(jiān)管模式上，采取磋商式合作監(jiān)管模式。2014年2月，阿姆斯特丹在全世界第一個(gè)對(duì)Airbnb完成立法，經(jīng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與企業(yè)多次磋商，就有關(guān)法律實(shí)施達(dá)成一致意見(jiàn)，開啟了監(jiān)管部門與企業(yè)協(xié)商解決監(jiān)管方式的模式。二是監(jiān)管技術(shù)上，采用行政許可和數(shù)量控制手段。規(guī)定房屋評(píng)估月租金須達(dá)到958美元以上(由有關(guān)部門根據(jù)區(qū)域、房屋質(zhì)量、環(huán)境等評(píng)估)才能獲得“個(gè)人閑暇短租”許可，并不得影響社區(qū)和鄰居，如被投訴，則取消許可；每房一批次接待短租訪客不得超過(guò)4人；同一租客不得連續(xù)短租4天以上，每房年整屋短租不得超過(guò)60天。三是創(chuàng)新監(jiān)管工具，發(fā)揮信息披露機(jī)制作用。短租平臺(tái)需在平臺(tái)上向房主及租客明示政府監(jiān)管要求，每年向房主兩次發(fā)郵件提示法律規(guī)定等。

考察西方國(guó)家的監(jiān)管實(shí)踐，可以得出以下啟示：

第一，堅(jiān)持科學(xué)的監(jiān)管理念，設(shè)定明確的監(jiān)管目標(biāo)，重視新興經(jīng)濟(jì)形態(tài)的作用，支持和包容分享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是當(dāng)前西方國(guó)家較為一致的共識(shí)。第二，監(jiān)管立法不可或缺，但需循序漸進(jìn)。分享經(jīng)濟(jì)畢竟不同于傳統(tǒng)商業(yè)模式，需適時(shí)在法律上明確其地位，但在條件不成熟時(shí)，可以采取模糊性戰(zhàn)略，中央層面不急于立法，僅出臺(tái)指導(dǎo)性意見(jiàn)，而是給地方的試驗(yàn)和探索留有一定余地，推動(dòng)地方立法。第三，明確監(jiān)管范圍，劃定分享經(jīng)濟(jì)邊界。分享經(jīng)濟(jì)不能顯著偏離分享，關(guān)鍵要對(duì)分享與商業(yè)運(yùn)營(yíng)進(jìn)行合理劃界，如規(guī)定對(duì)分享模式不設(shè)限制，對(duì)非分享模式進(jìn)行約束，但特殊情況例外(如荷蘭短租市場(chǎng)允許每年60天非分享出租)。第四，在監(jiān)管手段上，行政審批、發(fā)放許可牌照等仍然是監(jiān)管分享經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)的有效方式。第五，監(jiān)管模式靈活多樣，重視行業(yè)組織的作用。有的監(jiān)管部門既是規(guī)則制定者，有時(shí)也承擔(dān)發(fā)起者角色。美、荷兩國(guó)合作監(jiān)管模式值得借鑒，在此種模式下，企業(yè)積極參與立法，表達(dá)意見(jiàn)，承擔(dān)輔助監(jiān)管任務(wù)，如代征稅、宣傳監(jiān)管法規(guī)、配合執(zhí)法等。此外，行業(yè)組織作用明顯，歐盟和英國(guó)的實(shí)踐表明了這一點(diǎn)。第六，監(jiān)管必須合理平衡各方利益，消除分享經(jīng)濟(jì)的負(fù)外部性。監(jiān)管法律的核心是利益協(xié)調(diào)，如對(duì)家庭酒店業(yè)管制須考慮本地租賃市場(chǎng)與短租市場(chǎng)、出租人與小區(qū)住戶等多方利益平衡。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的負(fù)外部性難以避免，法律則是盡量減少負(fù)外部性，如短租市場(chǎng)對(duì)于消防安全的要求、接待旅客數(shù)量的限制，租車市場(chǎng)對(duì)于司機(jī)背景的審查等，都是為了減少負(fù)外部性。

四、分享經(jīng)濟(jì)納入監(jiān)管視野的理由與策略選擇

分享經(jīng)濟(jì)具有與生俱來(lái)的內(nèi)生性治理方式，是否還需要外部監(jiān)管？這涉及政府與市場(chǎng)的定位問(wèn)題。理論上來(lái)說(shuō)，政府監(jiān)管的出現(xiàn)主要是為了解決市場(chǎng)失靈現(xiàn)象。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，分享經(jīng)濟(jì)下的市場(chǎng)交易活動(dòng)需要登記、納稅、滿足基本公共安全要求，以維護(hù)社會(huì)利益。盡管網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在相當(dāng)程度上解決了信息不對(duì)稱等現(xiàn)象，但并不能完全消除線下需要政府監(jiān)管的領(lǐng)域。前文關(guān)于分享經(jīng)濟(jì)存在的問(wèn)題充分表明，分享經(jīng)濟(jì)也存在市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，政府加強(qiáng)監(jiān)管是十分必要的。那么，接下來(lái)的問(wèn)題是監(jiān)管的邊界在哪里，尺度如何把握。

從國(guó)外來(lái)看，對(duì)分享經(jīng)濟(jì)全面立法較少，有針對(duì)性的監(jiān)管措施缺乏。這與監(jiān)管部門對(duì)待創(chuàng)新的態(tài)度有關(guān)，也從側(cè)面顯示出監(jiān)管部門的認(rèn)識(shí)尚不到位。盡管有些國(guó)家出臺(tái)了規(guī)定，但沒(méi)有從根本上約束分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。從中國(guó)情況來(lái)看，2016年7月，交通運(yùn)輸部等七部委頒布了網(wǎng)絡(luò)約車管理辦法，12月京滬網(wǎng)約車細(xì)則落地，引發(fā)的爭(zhēng)議不絕于耳，但對(duì)于其他領(lǐng)域分享經(jīng)濟(jì)尚未有明確立法?？傮w上看，中國(guó)在隱私保護(hù)、廣告、壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等方面給予分享經(jīng)濟(jì)較為寬松的監(jiān)管環(huán)境，而這些方面在歐美約束甚嚴(yán)，反映出在對(duì)待新生經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)時(shí)，監(jiān)管部門仍未從傳統(tǒng)監(jiān)管思維中轉(zhuǎn)變，尚未找到監(jiān)管的邊界，而這種狀態(tài)很容易造成監(jiān)管走向極端。

從政府監(jiān)管歷史來(lái)看，面對(duì)市場(chǎng)創(chuàng)新時(shí)，監(jiān)管部門經(jīng)常會(huì)采取“全有全無(wú)”的策略，即或是將其視為傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的一種形態(tài)，納入現(xiàn)行監(jiān)管框架內(nèi)，或放任不管，任其野蠻生長(zhǎng)。④綜觀分享經(jīng)濟(jì)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)屬于熊彼特意義上的創(chuàng)造性破壞，是對(duì)傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)方式的革命，其發(fā)展前景有一定的不確定性。如果監(jiān)管走向上述極端，過(guò)寬或過(guò)嚴(yán)，均會(huì)對(duì)分享經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不良影響。本文認(rèn)為，應(yīng)采取回應(yīng)型監(jiān)管策略，科學(xué)評(píng)價(jià)現(xiàn)行監(jiān)管政策目標(biāo)，設(shè)定合理的制度框架，堅(jiān)持漸進(jìn)性和靈活性相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新與規(guī)制的動(dòng)態(tài)平衡。⑤

回應(yīng)型法是伯克利學(xué)派的代表諾內(nèi)特和塞爾茲尼克對(duì)法律現(xiàn)象所做出分類的類型之一，包括壓制型法、自治型法和作為變革方向的回應(yīng)型法。[8]在整個(gè)法律框架中，壓制型法居于基礎(chǔ)性地位，強(qiáng)調(diào)強(qiáng)制性控制力量；自治型法采納規(guī)則模型，注重自治；回應(yīng)型法要求對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化做出積極的回應(yīng)，可視為上述兩類型緩沖帶，擴(kuò)大了法律參與和政治參與，在考慮社會(huì)利益的基礎(chǔ)上重新達(dá)成新秩序。[9]而回應(yīng)型監(jiān)管則是在此法學(xué)理論上的延伸，是指監(jiān)管部門突破“命令—控制”式的單一威權(quán)監(jiān)管模式，運(yùn)用法律控制手段監(jiān)管時(shí)，認(rèn)真對(duì)待和回應(yīng)各方面利益訴求，注重與管理對(duì)象協(xié)商與溝通，引導(dǎo)、支持其參與監(jiān)管，通過(guò)兼顧各方利益平衡實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治和共治。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，對(duì)分享經(jīng)濟(jì)采取回應(yīng)型監(jiān)管，有助于監(jiān)管部門避免在自我局限與經(jīng)濟(jì)利益制約下迷失方向的風(fēng)險(xiǎn)，減少管理阻力。前文中美、荷兩國(guó)合作監(jiān)管模式就是回應(yīng)型監(jiān)管的表現(xiàn)形式?；貞?yīng)型監(jiān)管方式實(shí)質(zhì)上是多中心治理模式的外在表現(xiàn)。這種模式以更強(qiáng)的互動(dòng)性，通過(guò)不同主體來(lái)共享、動(dòng)員和聚合分散的資源，協(xié)調(diào)利益和行動(dòng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)。[10]合作治理網(wǎng)絡(luò)通過(guò)增加治理的范圍，調(diào)動(dòng)起私人資源，使得不同主體共同形成和執(zhí)行政策，進(jìn)而改進(jìn)了政府規(guī)制能力。[11](P103)

采取回應(yīng)型監(jiān)管必須把握以下四點(diǎn)：第一，堅(jiān)持適度監(jiān)管的原則。政府在對(duì)分享經(jīng)濟(jì)做出重大監(jiān)管決策之前，應(yīng)進(jìn)行比例原則和成本收益分析，評(píng)價(jià)監(jiān)管目標(biāo)是否正當(dāng)，監(jiān)管工具箱能否有效達(dá)到監(jiān)管目的，權(quán)衡各方利益損害大小。對(duì)于分享經(jīng)濟(jì)行業(yè)準(zhǔn)入要慎重評(píng)估是否設(shè)定行政審批項(xiàng)目。如果市場(chǎng)能夠在運(yùn)行一段時(shí)間后自然達(dá)到均衡，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的，不必設(shè)定審批項(xiàng)目。第二，保障相對(duì)人的參與權(quán)。制定監(jiān)管規(guī)則時(shí)，以多維度協(xié)商代替單向服從，充分運(yùn)用非強(qiáng)制手段，既要充分尊重分享型企業(yè)和用戶的意見(jiàn)，也要傾聽(tīng)傳統(tǒng)行業(yè)從業(yè)者的聲音，建立理性交流的監(jiān)管決策出臺(tái)機(jī)制。第三，賦予分享經(jīng)濟(jì)行業(yè)組織及其會(huì)員充分的自治空間。第四，承認(rèn)分享平臺(tái)在監(jiān)管治理中的重要地位。沒(méi)有必要急于對(duì)平臺(tái)提出過(guò)分的監(jiān)管要求，要在循序漸進(jìn)中進(jìn)行觀察、加強(qiáng)與平臺(tái)協(xié)商，促成其利用技術(shù)優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)輔助監(jiān)管。

五、分享經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的路徑選擇

1.在監(jiān)管原則上，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，以開放包容的態(tài)度鼓勵(lì)分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展

2016 年中國(guó)分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，交易額約為34520億元，比2015年增長(zhǎng)103%；融資規(guī)模約1710億元，同比增長(zhǎng)130%；參與分享經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的人數(shù)超過(guò)6億，比2015年增加約1億；提供服務(wù)人數(shù)約6000萬(wàn)，比2015年增加1000萬(wàn)；分享經(jīng)濟(jì)平臺(tái)的就業(yè)人數(shù)約585萬(wàn)，比2015年增加85萬(wàn)。未來(lái)幾年仍將保持年均40%左右的增長(zhǎng)速度，2020年交易規(guī)模占GDP比重將達(dá)到10%以上，到2025年占比將攀升至20%左右。[12]可見(jiàn)，分享經(jīng)濟(jì)在中國(guó)的發(fā)展方興未艾，監(jiān)管部門不得不予以重視并采取相應(yīng)手段進(jìn)行管理了。雖然近年來(lái)國(guó)家出臺(tái)的多部重要文件都提出發(fā)展分享經(jīng)濟(jì)，2016年分享經(jīng)濟(jì)首次寫入政府工作報(bào)告，2017年政府工作報(bào)告再次提出支持和引導(dǎo)分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但從一些部門和地區(qū)出臺(tái)的政策看，仍然是主要強(qiáng)調(diào)規(guī)范的多，真正鼓勵(lì)性政策不多，名義支持實(shí)則壓制。各省出臺(tái)的網(wǎng)約車管理政策就是典型事例。這其中既有不懂的原因，也有擔(dān)心出事、不敢放任分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素，同時(shí)也受到傳統(tǒng)利益格局和勢(shì)力抵制的影響。另外，既有的法律法規(guī)也不適應(yīng)分享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如前文所述，分享經(jīng)濟(jì)對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入、資質(zhì)認(rèn)定、法律責(zé)任等帶來(lái)挑戰(zhàn)，如果按照現(xiàn)行法律法規(guī)，很多分享經(jīng)濟(jì)活動(dòng)就有“違法”嫌疑。由此，監(jiān)管部門對(duì)分享經(jīng)濟(jì)的態(tài)度和具體做法對(duì)其發(fā)展就至關(guān)重要了。

因此，監(jiān)管部門應(yīng)本著支持和鼓勵(lì)創(chuàng)新的立場(chǎng)，以包容的心態(tài)給經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新預(yù)留試錯(cuò)空間，對(duì)分享經(jīng)濟(jì)的利弊多觀察一段時(shí)間，預(yù)判和順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展潮流，樹立回應(yīng)型監(jiān)管理念適度做出調(diào)整。司法機(jī)關(guān)也應(yīng)對(duì)此類訴訟審慎裁判。⑥《指南》提出以支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展為核心，按照“包容創(chuàng)新，審慎監(jiān)管，強(qiáng)化保障”的原則，允許和鼓勵(lì)各類市場(chǎng)主體積極探索分享經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)、新模式。我們認(rèn)為，除此之外，政府還應(yīng)遵守“底線監(jiān)管、事后監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)管”的原則，下文詳述之。

2.在監(jiān)管制度架構(gòu)上，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，注重社會(huì)多元利益平衡，健全適應(yīng)分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的民事、財(cái)稅、社會(huì)保障等法律體系

要從國(guó)家層面制定鼓勵(lì)分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，最大限度地適應(yīng)新業(yè)態(tài)的立法訴求，出臺(tái)包容性強(qiáng)的規(guī)定，擴(kuò)大法律和政策的張力和彈性，畫定經(jīng)營(yíng)紅線，明確消費(fèi)者安全保障為底線的準(zhǔn)入監(jiān)管要求，及時(shí)修訂完善明顯阻礙發(fā)展的政策制度。出臺(tái)相關(guān)政策及規(guī)劃時(shí)，注意傾聽(tīng)分享經(jīng)濟(jì)參與者及其利益相關(guān)者意見(jiàn)，協(xié)調(diào)好各方利益。

在法律體系建設(shè)上，一是可在民法、商法、合同法、侵權(quán)責(zé)任法等法律中適當(dāng)增加針對(duì)分享經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容，明確其法律結(jié)構(gòu)，理清分享平臺(tái)、用戶與消費(fèi)者之間的法律關(guān)系。遺憾的是，2017年3月通過(guò)的《民法總則》并沒(méi)有提及分享經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題。二是制定納稅指導(dǎo)政策，采取科學(xué)的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)達(dá)到不同水平的平臺(tái)商戶收取差別性稅收，同時(shí)提供網(wǎng)上稅務(wù)計(jì)算器，便于計(jì)算納稅額。推廣應(yīng)用電子發(fā)票，提高分享經(jīng)濟(jì)納稅服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化水平。三是適時(shí)加強(qiáng)社會(huì)管制方面的立法。完善保險(xiǎn)法相關(guān)內(nèi)容，引導(dǎo)保險(xiǎn)公司開發(fā)適應(yīng)分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新產(chǎn)品，推出分享經(jīng)濟(jì)從業(yè)人員社會(huì)保險(xiǎn)參保繳費(fèi)措施，加強(qiáng)對(duì)平臺(tái)雇工勞動(dòng)權(quán)益以及消費(fèi)者權(quán)益的保障。條件成熟時(shí)，要對(duì)分享企業(yè)資質(zhì)、網(wǎng)絡(luò)支付和產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量等進(jìn)行規(guī)范，如對(duì)短租市場(chǎng)，應(yīng)設(shè)置起碼的健康和安全標(biāo)準(zhǔn)，包括衛(wèi)生、消防等。四是完善統(tǒng)計(jì)立法，建立反映分享經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)計(jì)調(diào)查指標(biāo)和評(píng)價(jià)指標(biāo)。研究創(chuàng)新統(tǒng)計(jì)調(diào)查方法，加強(qiáng)部門間統(tǒng)計(jì)信息共享，暢通數(shù)據(jù)收集渠道，健全統(tǒng)計(jì)核算體系。

3.在監(jiān)管技術(shù)上，充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行監(jiān)管，發(fā)揮各類信用平臺(tái)的作用

分享經(jīng)濟(jì)吸引大量自然人加入，監(jiān)管部門無(wú)法逐一審查。但分享經(jīng)濟(jì)依托互聯(lián)網(wǎng)，所有交易都在網(wǎng)上生成，交易記錄一般不可能更改。監(jiān)管部門完全可以利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算技術(shù)實(shí)現(xiàn)對(duì)分享經(jīng)濟(jì)的監(jiān)測(cè)。因此，要運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，建立網(wǎng)上巡查機(jī)制，對(duì)分享經(jīng)濟(jì)交易海量信息進(jìn)行處理，將違法失信、經(jīng)營(yíng)銷售、交易數(shù)據(jù)進(jìn)行匯聚整合和關(guān)聯(lián)分析，實(shí)現(xiàn)高效采集、消費(fèi)維權(quán)、投訴舉報(bào)、實(shí)時(shí)監(jiān)控，統(tǒng)一公示平臺(tái)信用信息，推動(dòng)守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的精準(zhǔn)化，提高監(jiān)管和服務(wù)的針對(duì)性和有效性。要指導(dǎo)分享企業(yè)利用雙向評(píng)價(jià)、第三方認(rèn)證和信用評(píng)級(jí)等手段，管理網(wǎng)上交易方信用記錄，強(qiáng)化對(duì)資源提供者的身份認(rèn)證和信用管理，提升源頭治理能力。同時(shí)，完善國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)和金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)各類信用平臺(tái)互通對(duì)接，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)之間的信息共享，整合各類網(wǎng)絡(luò)信用數(shù)據(jù)，建立符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的現(xiàn)代征信體系。

4.在監(jiān)管手段上，選擇合理的監(jiān)管手段，重視信息工具和事后監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)

要分類使用市場(chǎng)準(zhǔn)入的監(jiān)管手段。鑒于分享經(jīng)濟(jì)具有跨界融合的特點(diǎn)，對(duì)傳統(tǒng)的資格審查和許可準(zhǔn)入管制模式提出了挑戰(zhàn)。因此，要避免用舊辦法管制新業(yè)態(tài)，合理界定不同行業(yè)領(lǐng)域分享經(jīng)濟(jì)的業(yè)態(tài)屬性，分類細(xì)化管理，防止一刀切?！吨改稀诽岢鰣?jiān)持底線思維，對(duì)于涉及生命財(cái)產(chǎn)安全、社會(huì)穩(wěn)定、文化安全、金融風(fēng)險(xiǎn)等方面的業(yè)態(tài)和模式，嚴(yán)格規(guī)范準(zhǔn)入條件。這種底線思維有利于保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，也有利于分享經(jīng)濟(jì)向著良性的方向繼續(xù)發(fā)展。但是對(duì)于如何界定分享經(jīng)濟(jì)的底線，我們有不同的看法。我們認(rèn)為應(yīng)遵循《行政許可法》第12、13條設(shè)定和不設(shè)行政許可的標(biāo)準(zhǔn)，《指南》使用社會(huì)穩(wěn)定、文化安全、金融風(fēng)險(xiǎn)等不確定概念，這些用語(yǔ)既不是法律用語(yǔ)，不容易操作和認(rèn)定，也因其內(nèi)涵過(guò)于不明確而在操作中成為什么都能裝的籮筐，使得底線原則形同虛設(shè)。本文認(rèn)為，分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展中涉及《行政許可法》第12條第(一)、(三)項(xiàng)規(guī)定的內(nèi)容應(yīng)堅(jiān)持底線原則，第(二)、(五)項(xiàng)是可以放松監(jiān)管的領(lǐng)域，如果按照第13條可以解決的，也可以放松監(jiān)管，發(fā)展分享經(jīng)濟(jì)。故清理制約分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行政許可、商事登記等事項(xiàng)，進(jìn)一步放寬資源提供者在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面的條件限制，是放松監(jiān)管、促進(jìn)分享經(jīng)濟(jì)改革的重點(diǎn)內(nèi)容。

相對(duì)于行政審批而言，利用信息工具是低成本、低干預(yù)程度的監(jiān)管手段，如信息披露、信息共享和信息留存等。信息披露可以制約平臺(tái)商戶，便于消費(fèi)者獲取信息，也可以使監(jiān)管部門更好地把握平臺(tái)經(jīng)濟(jì)整體狀況，降低管制成本，改進(jìn)監(jiān)管績(jī)效。內(nèi)容包括強(qiáng)制信息披露，如質(zhì)量、價(jià)格、產(chǎn)品提供者的基本信息等，同時(shí)禁止虛假信息或誤導(dǎo)信息發(fā)布。⑦信息留存是監(jiān)管機(jī)關(guān)強(qiáng)制有關(guān)經(jīng)營(yíng)者確保相關(guān)信息有一定時(shí)間的留存，主要是為了出現(xiàn)爭(zhēng)議時(shí)明確法律責(zé)任和責(zé)任追究。⑧強(qiáng)制信息共享主要是要求經(jīng)營(yíng)者與行政監(jiān)管機(jī)關(guān)實(shí)施信息共享，便于行政監(jiān)管機(jī)關(guān)掌握相關(guān)情況。行政機(jī)關(guān)必須與企業(yè)保持緊密的信息共享機(jī)制，否則行政機(jī)關(guān)的督促、監(jiān)管作用無(wú)法體現(xiàn)出來(lái)。但在私營(yíng)部門與政府部門的信息共享上需要注意法律邊界：共享信息的范圍如何界定，信息提供的方式和共享信息的使用等。在信息提供方式上，主要存在自愿提供和強(qiáng)制提供兩種方式，選擇不同方式的出發(fā)點(diǎn)是要兼顧打擊違法和尊重私營(yíng)機(jī)構(gòu)的私權(quán)，不能無(wú)限擴(kuò)大強(qiáng)制提供的范圍。關(guān)于共享信息的范圍，公私共享信息的目的是為了維護(hù)交易安全，因此公私共享信息的范圍應(yīng)當(dāng)是有限的，而且應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制與此目的的相關(guān)性。關(guān)于共享信息的使用，出于對(duì)私營(yíng)部門信息保密的需要，應(yīng)當(dāng)規(guī)定國(guó)家收集私營(yíng)部門信息的條件以及使用規(guī)則。如獲得這些信息的管理部門必須采取適當(dāng)?shù)念A(yù)防措施，以確保信息不會(huì)被未經(jīng)授權(quán)的人或機(jī)構(gòu)獲??；未經(jīng)信息提供者的書面同意，不得進(jìn)一步將信息披露給其他主體等。

此外，在未設(shè)定分享經(jīng)濟(jì)行政許可制度時(shí)，著重加強(qiáng)事后監(jiān)督管理，通過(guò)引入約談、違法事實(shí)公布等相對(duì)新穎的事后監(jiān)管方式，來(lái)有效遏制違法行為，以免出現(xiàn)監(jiān)管真空。

5.在監(jiān)管結(jié)構(gòu)上，形成線上線下雙層監(jiān)管結(jié)構(gòu)，發(fā)揮平臺(tái)自律監(jiān)管的作用

對(duì)于分享平臺(tái)，應(yīng)該采用避風(fēng)港原則，大力支持其發(fā)展。線下交易行為也需要傳統(tǒng)監(jiān)管部門履行職責(zé)，但在監(jiān)管實(shí)施上可以探索。分享經(jīng)濟(jì)大多依托少數(shù)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，這些企業(yè)掌握著用戶的絕大部分信息，許多平臺(tái)已建立起比較成熟的自律監(jiān)管體系，部分地解決了過(guò)去只能依靠行政管理的問(wèn)題。在這種情況下，監(jiān)管的最優(yōu)選擇是通過(guò)直接監(jiān)督平臺(tái)而間接實(shí)現(xiàn)對(duì)平臺(tái)從業(yè)人員的管理。具體來(lái)說(shuō)，要督促平臺(tái)加強(qiáng)身份登記審查，規(guī)范與用戶協(xié)議簽訂，明確各方權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，健全交易規(guī)則、安全保障、消費(fèi)者保護(hù)、不良信息處理等管理制度，完善信用監(jiān)控、制止侵權(quán)行為，做好證據(jù)保存，與監(jiān)管部門建立投訴舉報(bào)、違法案件通報(bào)機(jī)制。同時(shí)，賦予平臺(tái)行使代繳稅費(fèi)等準(zhǔn)公共服務(wù)平臺(tái)性質(zhì)的法律職能，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)資源提供者的間接調(diào)控和規(guī)制。當(dāng)然也要適度限制授權(quán)范圍，防止權(quán)力濫用。

6.在監(jiān)管模式上，扶持行業(yè)組織成長(zhǎng)，探索推進(jìn)合作監(jiān)管

目前，互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域已成立不同功能和類型的行業(yè)協(xié)會(huì)，在這方面可以借鑒美、荷兩國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，探索加強(qiáng)合作監(jiān)管。在合作監(jiān)管模式下，政府、行業(yè)協(xié)會(huì)以及平臺(tái)企業(yè)間存在一個(gè)梯度結(jié)構(gòu)的權(quán)力分享機(jī)制，三者扮演著不同的角色，平臺(tái)類企業(yè)實(shí)行自律監(jiān)管，外部服從于政府及行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)管，形成多方治理機(jī)制。首先，政府要加強(qiáng)與平臺(tái)企業(yè)的合作，建立數(shù)據(jù)分享機(jī)制，直接從平臺(tái)獲取第一手?jǐn)?shù)據(jù)，或者協(xié)助平臺(tái)設(shè)計(jì)平臺(tái)準(zhǔn)入和交易規(guī)則。如美國(guó)的Uber公司，主動(dòng)加強(qiáng)與紐約市政府合作，向其公開披露收集的各類信息，為政府研究城市交通、出臺(tái)政策提供極大便利。又如，可以從滴滴、快的專車平臺(tái)獲取營(yíng)運(yùn)所有數(shù)據(jù)用于監(jiān)管。其次，扶持行業(yè)組織成長(zhǎng)，加強(qiáng)溝通協(xié)作。如美國(guó)的Indiegogo、Rocket Hub和Wefunder三家公司成立了眾籌業(yè)務(wù)監(jiān)管協(xié)會(huì)，英國(guó)的Zopa、Funding Circle和Rate-Setter公司發(fā)起設(shè)立P2P網(wǎng)貸協(xié)會(huì)。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)同樣出現(xiàn)了類似行業(yè)組織，可進(jìn)一步推動(dòng)其發(fā)揮作用，鼓勵(lì)其出臺(tái)行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和自律公約。再次，監(jiān)管部門出臺(tái)原則性的遠(yuǎn)景目標(biāo)后，指導(dǎo)行業(yè)組織和會(huì)員企業(yè)結(jié)合實(shí)際制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、行動(dòng)方案去落實(shí)，將外在監(jiān)管約束內(nèi)化為自覺(jué)行動(dòng)。最后，保障分享經(jīng)濟(jì)主體規(guī)則制定的參與權(quán)。制定監(jiān)管措施、采取技術(shù)手段時(shí)，要充分聽(tīng)取行業(yè)組織及會(huì)員的意見(jiàn)，或通過(guò)談判、質(zhì)詢等形式確定監(jiān)管目標(biāo)，合作起草行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等。

注釋：

①發(fā)改委發(fā)布的《分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展指南(征求意見(jiàn)稿)》認(rèn)為，分享經(jīng)濟(jì)主要是指利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)將分散資源進(jìn)行優(yōu)化配置，提高資源利用效率的一種新型經(jīng)濟(jì)形態(tài)。

②Negotiated Rulemaking Act of 1990, Pub. L. No. 101-648, 104 Stat. 4969.

③Administrative Dispute Resolution Act of 1996, Pub. L. No. 104-320, 11(a), 110 Stat. 3870.

④Gillian Hadfield：“Legal Barriers to Innovation: The Growing Economic Cost of Professional Control over Corporate Legal Markets”,60 Stan.L.Rev.1689,1695(2007).

⑤Michael Taylor：“The Search for a New Regulatory Paradigm”,49 Mercer L.Rev.793(1998);Sofia Ranchordas：“Experimental Legislation:The Whys and the Woes”,1 Theory & Prac. Legis,415 (2013);Jonh Braithwaite：“Responsive Regulation and Developing Economies”,34 World Development,884, 884-888(2006).

⑥2016年12月30日，山東省濟(jì)南市市中區(qū)法院就原告陳超訴被告濟(jì)南市城市公共客運(yùn)管理服務(wù)中心行政處罰一案做出裁判，撤銷監(jiān)管部門處罰決定，充分體現(xiàn)出司法部門對(duì)于分享經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)的寬容和審慎態(tài)度。因涉及對(duì)使用滴滴專車軟件載客司機(jī)的處罰決定，又被稱為“互聯(lián)網(wǎng)專車第一案”。

⑦如《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》第19條規(guī)定，(網(wǎng)約車企業(yè))在提供網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車服務(wù)時(shí)，提供駕駛員姓名、照片、手機(jī)號(hào)碼和服務(wù)評(píng)價(jià)結(jié)果，以及車輛牌照等信息。《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》第14條規(guī)定：從事新聞、出版以及電子公告等服務(wù)項(xiàng)目的互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者，應(yīng)當(dāng)記錄提供的信息內(nèi)容及其發(fā)布時(shí)間、互聯(lián)網(wǎng)地址或者域名。

⑧如《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》第18條第2款規(guī)定：網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)留存從事網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車服務(wù)的駕駛員真實(shí)身份及聯(lián)系方式?！痘ヂ?lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》規(guī)定：互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)記錄上網(wǎng)用戶的上網(wǎng)時(shí)間、用戶賬號(hào)、互聯(lián)網(wǎng)地址或者域名、主叫電話號(hào)碼等信息；互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者和互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)提供者的記錄備份應(yīng)當(dāng)保存60日，并在國(guó)家有關(guān)機(jī)關(guān)依法查詢時(shí)，予以提供。

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[7] 蔡雄山,徐一俊.基于英國(guó)“分享經(jīng)濟(jì)全球中心”戰(zhàn)略的深度分析[EB/OL].http://www.tisi.org/Article/lists/id/4426.html.

[8] 諾內(nèi)特,塞爾茲尼克.轉(zhuǎn)變中的法律與社會(huì):邁向回應(yīng)型法[M].張志銘，譯.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2002.

[9] 董正愛(ài).社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展中生態(tài)秩序的法律構(gòu)造:基于利益博弈與工具理性的結(jié)構(gòu)分析與反思[J].法學(xué)評(píng)論,2012,(5).

[10] 李玫.西方政策網(wǎng)絡(luò)理論研究[M].北京:人民出版社,2013.

[11] Jacob Torfing.Governance Networks[A].David Levi-Faur.Oxford Handbook of Governance[Z].Oxford:Oxford University Press,2012.

[12] 中國(guó)分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告2017[EB/OL].http://www.sic.gov.cn/News/79/7747.htm.

(責(zé)任編輯：知 魚)

Development, International Inspection and Regulatory Options of Sharing Economy

ZHU Baoli

(School of Law, Shandong Jianzhu University, Jinan 250014, China)

The rapid development of sharing economy in recent years has imposed great impact on the traditional economy. Sharing economy is characterized with wide participants and dependence on the Internet, but it leads to many problems and brings pressure and challenges to government regulation. The United States and Europe countries have their own characteristics in terms of the sharing economy regulation, and their experience is worth learning. Theoretically, the regulation of sharing economy needs to be strengthened, and the regulatory boundaries should be gradually clarified and a responsive regulatory approach is the rational choice to regulate the development of sharing economy. For healthy development of China’s sharing economy, it is necessary to change the concept of supervision, strengthen the top-level design and perfect the legislation.

sharing economy, legal issues, government regulation

2016-12-28

山東省社科規(guī)劃項(xiàng)目“私人規(guī)制視閾下的公共工程監(jiān)管研究”(14DFXJ03)；中國(guó)法學(xué)會(huì)課題“公共工程私人規(guī)制的行政法研究”(CLS[2014]D019)。

朱寶麗，山東人，法學(xué)博士，山東建筑大學(xué)法學(xué)院副教授，國(guó)家行政學(xué)院博士后，主要從事政府監(jiān)管和行政法治研究。

F069.9

A

1004-8634(2017)04-0060-(09)

10.13852/J.CNKI.JSHNU.2017.04.008