（長(zhǎng)江師范學(xué)院 高等教育研究中心，重慶 408100）

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》明確提出“建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度”，自此，我國(guó)高校進(jìn)入現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)與運(yùn)行階段。在現(xiàn)代大學(xué)制度的理念指導(dǎo)下，盡管試點(diǎn)高校根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步貫徹落實(shí)“三重一大”決策制度的實(shí)施辦法》、《校務(wù)會(huì)議制度》、《教職工代表大會(huì)實(shí)施辦法》等制度體系，不斷使黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制趨近完善，但是，“學(xué)術(shù)性行政”的大學(xué)治理理念尚未得到實(shí)踐理性的肯定。［1］在加強(qiáng)辦學(xué)自主權(quán)、學(xué)術(shù)話語權(quán)與學(xué)校管理系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力體制機(jī)制方面仍然未得到科學(xué)的架構(gòu)與合理的運(yùn)行，如何加強(qiáng)、改革和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制似乎成為一道無法逾越的溝坎。大學(xué)章程尚未發(fā)揮預(yù)設(shè)的功能，科學(xué)設(shè)計(jì)大學(xué)管理系統(tǒng)迫在眉睫。

“‘黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制’是一種具有中國(guó)特色的大學(xué)制度安排，堅(jiān)持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是建設(shè)中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度的前提?！保?］大學(xué)內(nèi)部管理體制改革是現(xiàn)代大學(xué)制度健全、合理的微觀基礎(chǔ)。［3］圍繞現(xiàn)代大學(xué)制度背景下如何實(shí)現(xiàn)黨在高校發(fā)展方向的政治性領(lǐng)導(dǎo)，主要觀點(diǎn)可歸屬為“董事會(huì)主義”?！耙岳硎聲?huì)代替黨委的領(lǐng)導(dǎo)，即便授予理事會(huì)選拔和聘用校長(zhǎng)的人事權(quán)”，［4］實(shí)際上存在否定我國(guó)公立高校辦學(xué)方向與政治定性之嫌。建立高校董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制在本質(zhì)上極有可能導(dǎo)致黨在高校管理系統(tǒng)中失去了領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。［5］既違背憲法的規(guī)定，也違背黨章的規(guī)定。事實(shí)證明，高校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制尚未得到認(rèn)識(shí)上的統(tǒng)一。［6］深究其根源，未能從憲法與黨章兩個(gè)制度系統(tǒng)，歷史辯證地理解和執(zhí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是導(dǎo)致大學(xué)“行政化、工程化”和爭(zhēng)權(quán)化的濫觴。［7］

如何加強(qiáng)黨對(duì)高校思想政治教育工作的領(lǐng)導(dǎo)，均衡黨的領(lǐng)導(dǎo)與校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制之間的動(dòng)態(tài)權(quán)限配置，自新中國(guó)成立以來，直至第二十三次全國(guó)高等學(xué)校黨的建設(shè)工作會(huì)議召開，始終處于搖擺之中。盡管“加強(qiáng)黨對(duì)高校的領(lǐng)導(dǎo)是辦好中國(guó)特色社會(huì)主義大學(xué)的根本保證”已被實(shí)踐所證成，［8］然而，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中暴露出不少問題。權(quán)力配置界線不清導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)與負(fù)責(zé)不平衡，［9］組織關(guān)系協(xié)調(diào)不順造成角色顛倒，［10］不夠規(guī)范的議事程序影響整體功能的發(fā)揮，［11］對(duì)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制認(rèn)識(shí)尚未達(dá)成統(tǒng)一則可能是引發(fā)上述問題的根源。［12］黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制既是憲法的授權(quán)，又是黨章根據(jù)憲法規(guī)定的自我展開。憲法內(nèi)蘊(yùn)的人民意志確立了黨在高校擁有領(lǐng)導(dǎo)決策權(quán)的合法性，黨章的先鋒代表肯定黨在高校擁有管理決策權(quán)的歷史性。分工負(fù)責(zé)，相互制約的黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是憲法授權(quán)與黨章規(guī)定在現(xiàn)代大學(xué)制度背景下建設(shè)符合中國(guó)現(xiàn)實(shí)社會(huì)發(fā)展情勢(shì)的有效管理系統(tǒng)。

一、高校的辦學(xué)屬性與黨的政治領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一于憲法確認(rèn)

1954年憲法序言中明確規(guī)定：中國(guó)人民經(jīng)過一百多年的英勇奮斗，終于在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，建立了人民民主專政的中華人民共和國(guó)。1975年憲法第二條規(guī)定：中國(guó)共產(chǎn)黨是全中國(guó)人民的領(lǐng)導(dǎo)核心。1978年憲法繼續(xù)沿襲1975年憲法第二條的規(guī)定，1982年憲法在序言中明確了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，“中國(guó)各族人民將繼續(xù)在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下”集中力量進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。中國(guó)共產(chǎn)黨作為最廣大人民利益的代表者，以工人階級(jí)先鋒隊(duì)的身份，領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家、社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的建設(shè)和發(fā)展。高校管理是建設(shè)社會(huì)主義事業(yè)不可缺少的內(nèi)容之一，這就決定了高校管理是政府的管理內(nèi)容之一。政府是國(guó)家事務(wù)的執(zhí)行者，中國(guó)共產(chǎn)黨是國(guó)家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)者。因此，中國(guó)共產(chǎn)黨在高校設(shè)立黨委，從而保證黨對(duì)高校建設(shè)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)是憲法授權(quán)。

新中國(guó)始于1954年頒布第一部憲法以降，先后頒布實(shí)施的四部憲法均如此規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”。高等教育是國(guó)家教育事業(yè)的主要組成部分，興辦高等教育是教育權(quán)屬于人民的體現(xiàn)。國(guó)家是人民的集合體，通過國(guó)家作為公共管理機(jī)構(gòu)所履行的憲法義務(wù)來實(shí)現(xiàn)人民的教育期待是國(guó)家應(yīng)當(dāng)遵循的憲法責(zé)任。高等教育是廣大人民利益的一部分，在其屬性上屬于全體人民的事業(yè)。1954年憲法第九十四條規(guī)定：中華人民共和國(guó)公民有受教育的權(quán)利。國(guó)家設(shè)立并且逐步擴(kuò)大各種學(xué)校和其他文化教育機(jī)關(guān)，以保證公民享受這種權(quán)利。經(jīng)過“文化大革命”的洗禮，1975年的中國(guó)社會(huì)中整個(gè)政治意識(shí)形態(tài)達(dá)到了絕對(duì)的統(tǒng)一，無產(chǎn)階級(jí)專政下的各項(xiàng)工作都被打上一切服務(wù)于政治高壓的烙印。1975年憲法僅僅在第二十七條規(guī)定中提及“公民有勞動(dòng)的權(quán)利，有受教育的權(quán)利”之外，未規(guī)定國(guó)家發(fā)展、建設(shè)教育的憲法責(zé)任。1978年憲法雖然制定于“文化大革命”結(jié)束之后，但是，專政一切與階級(jí)斗爭(zhēng)的觀念影響仍然凸顯。不過，在國(guó)家教育責(zé)任的憲法安排上，1978年憲要比1975年憲法有著實(shí)質(zhì)上的進(jìn)步。1978年憲法第十三條規(guī)定：“國(guó)家大力發(fā)展教育事業(yè)，提高全國(guó)人民的文化科學(xué)水平”。雖然要求“教育必須為無產(chǎn)階級(jí)政治服務(wù)”，然而，教育被納入憲法內(nèi)容說明國(guó)家對(duì)興辦教育重要性的認(rèn)識(shí)有了根本性的轉(zhuǎn)變。

至1982年憲法，不僅規(guī)定了國(guó)家興辦教育的憲法義務(wù)，而且占用了一條完整的規(guī)范表述彰顯了教育國(guó)家性的憲法地位。1982年第十九條規(guī)定：“國(guó)家發(fā)展社會(huì)主義的教育事業(yè)，提高全國(guó)人民的科學(xué)文化水平”，賦予“國(guó)家舉辦各種學(xué)?！钡膽椃x務(wù)。毋庸置疑，高等教育的辦學(xué)屬性是國(guó)家義務(wù)。雖然國(guó)家“鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織、國(guó)家企業(yè)事業(yè)組織和其他社會(huì)力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)”，但是，高等教育的辦學(xué)主體應(yīng)是國(guó)家，社會(huì)組織作為辦學(xué)主體只是為了均衡教育資源，滿足社會(huì)不斷需要的教育資源，是國(guó)家公辦教育的有益補(bǔ)充。

從高等教育的辦學(xué)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)來看，我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)，國(guó)家公辦高校所有的一切有形和無形的資產(chǎn)均屬于公有制內(nèi)容。高等教育作為人民教育事業(yè)體系中的必要構(gòu)成，無論是從國(guó)家主權(quán)、辦學(xué)主體還是從資源配置上來講，高等教育屬于人民事業(yè)中的一部分是憲法的確認(rèn)，唯有如此，憲法蘊(yùn)含的人民意志才能在高等教育事業(yè)的發(fā)展中得以體現(xiàn)。高校管理系統(tǒng)體制機(jī)制必須體現(xiàn)人民意志，并賦予人民代表管理高校的政治權(quán)利。高校管理系統(tǒng)不僅要體現(xiàn)高等教育的專業(yè)性，而且要體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的政治性。為了保證高等教育培養(yǎng)的人才秉承憲法中人民當(dāng)家作主的意志，必須要保證高等教育的專業(yè)性與政治性的統(tǒng)一，即把“培養(yǎng)合格的社會(huì)主義建設(shè)者與可靠的社會(huì)主義事業(yè)接班人”統(tǒng)一到高校管理系統(tǒng)的體制機(jī)制中。執(zhí)政黨作為國(guó)家權(quán)力主體的代表者與行使者，若是黨在高校發(fā)展過程中未能被授予主要的管理主體身份，實(shí)際上是否定了憲法序言的規(guī)定。

1998年頒布實(shí)施的《高等教育法》規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨高等學(xué)校基層委員會(huì)按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程和有關(guān)規(guī)定，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作”，從而以“法定”的形式進(jìn)一步強(qiáng)化了高校黨委權(quán)力的合法性基礎(chǔ)。高校辦學(xué)屬性和黨的政治領(lǐng)導(dǎo)在國(guó)家主權(quán)統(tǒng)一于人民意志的前提下，服從憲法規(guī)定是其先在的法定義務(wù)。高校辦學(xué)屬性是接受黨的政治領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)，黨的政治領(lǐng)導(dǎo)是高校辦學(xué)屬性的內(nèi)定。只有高校接受黨的政治領(lǐng)導(dǎo)，才能保證高校人才培養(yǎng)的民族性、政治性和人民性。黨的政治領(lǐng)導(dǎo)只有深入高校的建設(shè)發(fā)展中去，才能真正體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的意志，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民建設(shè)社會(huì)主義的整體利益。

二、黨委集體領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是黨章實(shí)踐的理性判斷

黨章是黨從事一切工作必須遵循的生命線，每一次牽動(dòng)全局的國(guó)家行動(dòng)或者社會(huì)選擇，都能在黨章中找到精神依據(jù)和條文規(guī)范。黨委行政在高校管理系統(tǒng)中的關(guān)系設(shè)計(jì)與黨章的規(guī)定息息相關(guān)，是黨章關(guān)于一級(jí)黨組織如何履行黨章責(zé)任的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)。1945年6月11日中共七大通過的黨章中只規(guī)定了黨在當(dāng)時(shí)的歷史任務(wù)，并未明確黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位。黨組織的任務(wù)主要是黨的建設(shè)和黨員義務(wù)的履行與監(jiān)督。由此，決定了新中國(guó)成立之后，高校管理系統(tǒng)照搬了前蘇聯(lián)的“一長(zhǎng)制”，即校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。高校按照七大黨章的要求也成立了相應(yīng)的黨委機(jī)構(gòu)，第五十二條規(guī)定其主要任務(wù)是黨的自我建設(shè)和決議實(shí)現(xiàn)。1955年5月，中共中央宣傳部在《關(guān)于學(xué)校教育工作座談會(huì)的報(bào)告》中指出：“學(xué)校中的黨組織和學(xué)校行政互相間都沒有領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)關(guān)系，……為搞好教學(xué)，搞好學(xué)校而協(xié)同進(jìn)行工作?！边@個(gè)時(shí)期高校管理系統(tǒng)實(shí)行雙軌合作制模式，即黨委與行政在管理系統(tǒng)中的關(guān)系既非分工，也非領(lǐng)導(dǎo)，而是協(xié)同合作關(guān)系。應(yīng)當(dāng)說，這種高校管理系統(tǒng)充分顯示了校長(zhǎng)與書記之間的教育境界與教育情懷，既遵循了現(xiàn)代高等教育校長(zhǎng)首長(zhǎng)制的規(guī)律，又實(shí)現(xiàn)了黨對(duì)高校的政治領(lǐng)導(dǎo)。

“高校發(fā)展的方向必須具有明確的政治性，并為國(guó)家建設(shè)服務(wù)，”［13］1956年9月，黨的八大通過的黨章明確做出規(guī)定：“黨的基層組織應(yīng)當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督本單位行政機(jī)構(gòu)和群眾組織。”黨的八大確立了黨委在高校管理系統(tǒng)中的領(lǐng)導(dǎo)地位，黨委與行政之間的關(guān)系從合作走向領(lǐng)導(dǎo)，高校內(nèi)部管理系統(tǒng)的體制機(jī)制也隨之發(fā)生了變化。1958年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于教育工作的指示》（以下簡(jiǎn)稱《工作指示》）中指出：“在一切高等學(xué)校中，應(yīng)當(dāng)實(shí)行學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)制；一長(zhǎng)制容易脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)，所以是不妥當(dāng)?shù)摹?。?4］《工作指示》確立了黨組織在高校中的領(lǐng)導(dǎo)地位。然而，政治意識(shí)形態(tài)與行政管理之間的過分緊張導(dǎo)致高校管理系統(tǒng)中出現(xiàn)“以黨代政、黨政不分”的現(xiàn)象，教學(xué)管理系統(tǒng)幾乎成為黨的附屬機(jī)構(gòu)，教學(xué)質(zhì)量明顯下滑。黨委的現(xiàn)實(shí)擔(dān)當(dāng)否定了黨委的價(jià)值功能，八大通過的黨章與《工作指示》中關(guān)于確立黨在高校管理系統(tǒng)中的領(lǐng)導(dǎo)地位被實(shí)踐理性所否定，其價(jià)值上的預(yù)設(shè)功能遭受質(zhì)疑并被現(xiàn)實(shí)矛盾所證明。

1961年頒布實(shí)施的《教育部直屬高等學(xué)校暫行工作條例（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《高教六十條》）中規(guī)定高校管理系統(tǒng)實(shí)行“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的以校長(zhǎng)為首的校務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)制”。這個(gè)規(guī)定無論是從表述的邏輯上，還是從實(shí)施目標(biāo)的指向上，進(jìn)一步否定了1955年5月中宣部公布的《座談會(huì)報(bào)告》中的規(guī)定。《高校六十條》貫徹了黨章關(guān)于各級(jí)管理系統(tǒng)中黨委的領(lǐng)導(dǎo)地位，得到了極高的評(píng)價(jià)，在1961年的廬山會(huì)議上，毛澤東對(duì)之如此評(píng)價(jià)：“這次總算有了我們自己的東西?！?966年8月1日，《人民日?qǐng)?bào)》刊發(fā)社論《全國(guó)都應(yīng)該成為毛澤東思想的大學(xué)校——紀(jì)念中國(guó)人民解放軍建軍三十九周年》，終結(jié)了《高教六十條》的命運(yùn)。同時(shí)，也終結(jié)了高校黨委與行政之間相互配合，互相制約的管理體制機(jī)制。

1969年九大與1973年十大通過的黨章是極不正常的政治產(chǎn)物，但是，堅(jiān)持黨的核心領(lǐng)導(dǎo)沒有變。九大與十大期間，高校系統(tǒng)已經(jīng)名存實(shí)亡，黨章中關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)地位也就無法體現(xiàn)出來。黨的核心領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)化為黨的“一元化”領(lǐng)導(dǎo)并未在1977年十一大通過的黨章中得以糾正，1977年10月恢復(fù)高考之后，高校管理系統(tǒng)如何重建成為當(dāng)時(shí)亟需解決的首要問題。“借口集體領(lǐng)導(dǎo)而無人負(fù)責(zé)，是最危險(xiǎn)的禍害?！保?5］3981980年中央組織部、教育部黨組頒布《關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)的意見》，1983年中宣部和教育部黨組發(fā)布《關(guān)于高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)整工作的幾點(diǎn)意見》，兩個(gè)文件強(qiáng)調(diào)黨委在學(xué)校工作中重要地位的同時(shí)，也無意識(shí)地傳遞了高校管理系統(tǒng)中黨委作用漸漸被淡化的現(xiàn)實(shí)。1985年5月27日《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中規(guī)定：學(xué)校逐步實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，有條件的學(xué)校要設(shè)立由校長(zhǎng)主持的、人數(shù)不多的、有威信的校務(wù)委員會(huì)，作為審議機(jī)構(gòu)。隨著資產(chǎn)階級(jí)自由化思潮的涌起，要不要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅拷問國(guó)家政治體制改革，而且對(duì)高校管理系統(tǒng)中黨委的領(lǐng)導(dǎo)地位也提出質(zhì)疑。1982年十二大通過的黨章確定“應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展教育、科學(xué)、文化事業(yè)”。生產(chǎn)力發(fā)展對(duì)人才的渴望促成大學(xué)實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的管理系統(tǒng)。十三大黨章進(jìn)一步明確實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制單位中的黨組織“應(yīng)以主要精力加強(qiáng)黨的建設(shè)，支持行政負(fù)責(zé)人按規(guī)定充分行使職權(quán)，并對(duì)重大問題提出意見和建議”。由于十二大與十三大通過的黨章力圖通過釋放黨組織的生產(chǎn)力，加強(qiáng)黨的制度化建設(shè)，從而建成解放思想的開放氛圍，在一定程度上忽略甚至是放棄黨在某些領(lǐng)域的核心領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，導(dǎo)致黨在高校管理系統(tǒng)中的地位和作用從“領(lǐng)導(dǎo)降格為支持”。

任何時(shí)候青年學(xué)生的思想必須保持與社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的革命觀，“思想革命化就是堅(jiān)持馬克思主義的世界觀”。［16］1989年政治風(fēng)波之后，高校思想政治教育工作的嚴(yán)肅性與嚴(yán)重性迫使全社會(huì)深度思考高校管理系統(tǒng)的構(gòu)建。1990年7月17日，中發(fā)（1990）12號(hào)文件要求高校必須實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，從而加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。1992年十四大黨章修正案提出“使黨在改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中更好地發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”。這就從黨內(nèi)法規(guī)的角度確認(rèn)了黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。1996年3月中共中央正式頒發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織條例》和《關(guān)于貫徹〈中國(guó)共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例〉問答》。時(shí)隔兩年之余，1998年6月，中組部、中宣部、教育部黨組聯(lián)合頒發(fā)了《普通高等學(xué)校黨建工作基本標(biāo)準(zhǔn)》?！按髮W(xué)的興旺與否取決于其內(nèi)部由誰控制”，［17］中國(guó)特色社會(huì)主義制度下的大學(xué)應(yīng)當(dāng)由人民管理?！案叩冉逃聵I(yè)健康發(fā)展，離不開高校黨的建設(shè)這個(gè)根本保證。”［18］黨的十七大指出：“黨要始終成為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心。”中共教育部黨組于2014年3月4日印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)直屬高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)的若干意見》，重申堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的重要意義。2014年10月15日，為更好地貫徹《關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），中辦發(fā)出通知：“實(shí)踐證明，這一制度（黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制）符合我國(guó)國(guó)情和高等教育發(fā)展規(guī)律，必須毫不動(dòng)搖、長(zhǎng)期堅(jiān)持并不斷完善”。該《意見》不僅適應(yīng)當(dāng)下“從嚴(yán)建黨，從嚴(yán)治黨”的時(shí)代情勢(shì)，而且也是在對(duì)歷史經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)的基礎(chǔ)之上做出的深刻定論。

2015年修訂的《高等教育法》重申了該條規(guī)定。盡管高等教育法的頒布實(shí)施滯后于《中國(guó)共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《工作條例》），但是，通過黨內(nèi)條例規(guī)定和國(guó)家法律兩個(gè)層面對(duì)高校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制實(shí)現(xiàn)了制度化和法治化。特別是新修訂的《工作條例》，不僅明確了學(xué)校管理系統(tǒng)的體制，而且詳細(xì)界定了學(xué)校管理系統(tǒng)職責(zé)的機(jī)制。這對(duì)于加強(qiáng)黨以黨委形式實(shí)現(xiàn)對(duì)高校思想政治教育的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)又建立黨委阻斷校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制可能造成的黨政不分，符合集體領(lǐng)導(dǎo)與首長(zhǎng)負(fù)責(zé)的雙軌機(jī)制。如果說十八大之前黨章是以概括性的表述規(guī)定高校管理系統(tǒng)的建構(gòu)，那么，十八大則是以明確而具體的規(guī)定通過黨章不僅強(qiáng)化高校管理系統(tǒng)的架構(gòu)邏輯，而且明確規(guī)范了各自的職能與范圍：“實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)制的事業(yè)單位中黨的基層組織，對(duì)重大問題進(jìn)行討論和作出決定”。至此，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制以黨章的名義塵埃落定，現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的管理系統(tǒng)模式以黨的最高決議的形式標(biāo)注了時(shí)代烙印。

三、建立黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是正反經(jīng)驗(yàn)的理性決斷

高校管理系統(tǒng)確定為黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制并非簡(jiǎn)單地從理論價(jià)值到實(shí)踐價(jià)值的邏輯認(rèn)定，而是基于高校管理系統(tǒng)面對(duì)不利于高等教育人民性的正反事實(shí)做出的理性決斷。建國(guó)初期，黨面臨著戰(zhàn)后領(lǐng)導(dǎo)人民恢復(fù)國(guó)家建設(shè)常態(tài)的巨大挑戰(zhàn)，從革命轉(zhuǎn)向建設(shè)絕非把槍桿子換成機(jī)床一般的簡(jiǎn)單。人民與軍隊(duì)、干部與群眾的革命熱情無法替代社會(huì)主義建設(shè)的科學(xué)技術(shù)，為國(guó)家建設(shè)培養(yǎng)大量的專業(yè)性人才成為當(dāng)時(shí)最為要緊的工作。“有步驟地謹(jǐn)慎地進(jìn)行舊有學(xué)校教育事業(yè)的改革工作，爭(zhēng)取一切愛國(guó)的知識(shí)分子為人民服務(wù)?！保?9］迅速恢復(fù)高等教育成為當(dāng)時(shí)滿足社會(huì)主義建設(shè)急需人才的唯一途徑，1950年6月，第一次全國(guó)高等教育會(huì)議上通過《高等學(xué)校暫行規(guī)程》，同年8月由國(guó)家政務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施。該《暫行規(guī)程》規(guī)定：大學(xué)與專門學(xué)院要采取校（院）長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。選擇一長(zhǎng)制管理系統(tǒng)是基于當(dāng)時(shí)國(guó)際環(huán)境和國(guó)內(nèi)發(fā)展態(tài)勢(shì)做出的無奈之舉，即中國(guó)共產(chǎn)黨的國(guó)際視野與當(dāng)時(shí)國(guó)家共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)的戰(zhàn)略相聯(lián)系。

我國(guó)高校管理模式完全照搬前蘇聯(lián)模式，采用“一長(zhǎng)制”管理系統(tǒng)，尤有深刻的歷史原因。一方面，新中國(guó)舉辦高等教育沒有歷史的經(jīng)驗(yàn)積淀，延安抗大雖然具有大學(xué)的雛形，但是無論從形式上還是從內(nèi)容上當(dāng)屬于政治教育，無法應(yīng)用到專業(yè)技術(shù)人才的培養(yǎng)上面；另一方面，基于社會(huì)主義理論的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐，前蘇聯(lián)是當(dāng)時(shí)社會(huì)主義制度的國(guó)家模板。中國(guó)共產(chǎn)黨采取“一邊倒”的外交原則，既是表明國(guó)家政治立場(chǎng)的主權(quán)象征，也是表明愿做小學(xué)生的學(xué)習(xí)態(tài)度。當(dāng)時(shí)前蘇聯(lián)取得的社會(huì)主義實(shí)踐強(qiáng)化了新中國(guó)這一外交原則在國(guó)家建設(shè)進(jìn)程中的深度影響，1958年3月，針對(duì)前蘇聯(lián)國(guó)家建設(shè)存在的問題與新中國(guó)第一個(gè)五年計(jì)劃中發(fā)現(xiàn)的問題，毛澤東認(rèn)為向蘇聯(lián)學(xué)習(xí)是應(yīng)當(dāng)?shù)?，但是不可以照搬，危害很大。其中，“工業(yè)和教育兩個(gè)部門搬得厲害”。［20］關(guān)于黨的集體領(lǐng)導(dǎo)的重要性在八大召開之時(shí)已被深刻意識(shí)到，“我們主張鞏固集體領(lǐng)導(dǎo)?！保?1］從權(quán)威的意義上講，黨對(duì)社會(huì)動(dòng)員力度的強(qiáng)大未能在高校管理系統(tǒng)中得到有效貫徹，只能說明兩個(gè)問題：一是在國(guó)內(nèi)繼續(xù)大規(guī)模建設(shè)中對(duì)人才培養(yǎng)過于看重專業(yè)性而忽略了思想性，一是大學(xué)里從革命戰(zhàn)爭(zhēng)中走出來的干部疏于學(xué)習(xí)而被專業(yè)性的校長(zhǎng)和教授所邊緣化。上述兩個(gè)方面在中共八大之前尚未被清醒地認(rèn)知。

列寧在《左派幼稚病》一書中指出：“只能由廣大群眾根據(jù)他們的切身經(jīng)驗(yàn)來認(rèn)識(shí)?！保?2］1953年12月中央發(fā)出統(tǒng)購統(tǒng)銷的指示造成了社會(huì)上出現(xiàn)不滿與恐慌的情緒，而此時(shí)黨內(nèi)高層在對(duì)待統(tǒng)購統(tǒng)銷上的分歧意見，同樣影響到大學(xué)。懷疑黨的領(lǐng)導(dǎo)的潛意識(shí)悄然進(jìn)入高校的話題，學(xué)術(shù)自由助長(zhǎng)了對(duì)這一質(zhì)疑的深挖。追求學(xué)術(shù)自由的一長(zhǎng)制基于管理系統(tǒng)中權(quán)威地位的法定分配徹底壓倒了黨委在政治方向上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。針對(duì)行政系統(tǒng)出現(xiàn)的官僚主義作風(fēng)，黨中央決定自1957年5月1日起正式進(jìn)行第四次整風(fēng)運(yùn)動(dòng)。這次整風(fēng)運(yùn)動(dòng)涉及范圍延伸至高等院校的黨組織，力圖加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。這是針對(duì)1956秋至1957年夏，全國(guó)數(shù)所院校高達(dá)萬余人的罷課請(qǐng)?jiān)缸龀龅姆e極回應(yīng)。［23］整風(fēng)運(yùn)動(dòng)“在民主黨派和高等學(xué)校等知識(shí)分子成堆的地方，歐美知識(shí)背景多的地方，意見比較集中。富有熱情而政治幼稚的青年學(xué)生，表現(xiàn)得更為突出”。［24］1957年6月12日，“最近這個(gè)時(shí)期，在民主黨派中和高等學(xué)校中，右派表現(xiàn)得最堅(jiān)決最猖狂”的黨內(nèi)斷論更加提出強(qiáng)化黨委領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)實(shí)性。同年12月，《清華大學(xué)物理教研組對(duì)待教師寧“左”勿“右”》的情況反映出高校黨委中出現(xiàn)了從黨委領(lǐng)導(dǎo)到黨委專制直至黨政不分的現(xiàn)實(shí)情況。

事實(shí)證明，“一長(zhǎng)制”導(dǎo)致高校意識(shí)形態(tài)朝向不利于社會(huì)主義建設(shè)的方向發(fā)展，黨的領(lǐng)導(dǎo)在高校政治思想的純潔度標(biāo)注下出現(xiàn)了動(dòng)搖。隨后黨委領(lǐng)導(dǎo)又變成了黨政不分，直接影響大學(xué)教學(xué)質(zhì)量的提高。1958年初《人民日?qǐng)?bào)》社論宣布“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要大躍進(jìn)，文教衛(wèi)生事業(yè)也要大躍進(jìn)”則強(qiáng)化了黨委“一把抓”的領(lǐng)導(dǎo)地位，教學(xué)質(zhì)量受到嚴(yán)重干擾。如何配置黨委與校長(zhǎng)之間的權(quán)限成為教育領(lǐng)域最為棘手的問題。1961年9月，《教育部直屬高等學(xué)校暫行工作條例（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《高教六十條》（草案））頒布之前面向黨內(nèi)發(fā)出了征求意見稿。意見稿中明確提出兩點(diǎn)值得關(guān)注：“一是高等學(xué)校必須以教學(xué)為主，努力提高教學(xué)質(zhì)量；二是改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方法和領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)，加強(qiáng)思想政治工作。學(xué)校中黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力集中在學(xué)校黨委一級(jí)?！鄙鲜鰞牲c(diǎn)足以看出，高校管理從實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制轉(zhuǎn)向黨委領(lǐng)導(dǎo)的邏輯轉(zhuǎn)換。

1985年5月27日，中共中央發(fā)出《關(guān)于教育體制改革的決定》中規(guī)定：學(xué)校逐步實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，有條件的學(xué)校要設(shè)立由校長(zhǎng)主持的、人數(shù)不多的、有威信的校務(wù)委員會(huì)，作為審議機(jī)構(gòu)。同時(shí)，對(duì)此前黨政不分的現(xiàn)象也作了進(jìn)一步的規(guī)范：學(xué)校中的黨組織要從過去那種包攬一切的狀態(tài)中解脫出來。這個(gè)表述驗(yàn)證了高校教學(xué)、科研被黨委大包大攬的問題是客觀存在的，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制成為解決黨政不分的現(xiàn)實(shí)選擇?！皩?shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是為了解決職責(zé)不明，黨政不分的弊端，建立高效率的科學(xué)管理體制?！保?5］然而，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制面對(duì)中國(guó)社會(huì)特有的發(fā)展態(tài)勢(shì)顯現(xiàn)出其政治理性的脆弱。

1978年十一屆三中全會(huì)釋放的改革動(dòng)力，在經(jīng)濟(jì)上取得的巨大成就催生了政治體制改革的要求。面對(duì)物價(jià)上漲、分配不公與權(quán)力尋租，不利于黨的領(lǐng)導(dǎo)的言行不僅在社會(huì)上不斷傳播，而且進(jìn)入高校并成為大學(xué)生熱論的話題。1986年底發(fā)生了波及全國(guó)不少城市的學(xué)潮最終演變?yōu)?989年春夏之交的政治風(fēng)波。期間暴露出高校黨委對(duì)大學(xué)生思想政治教育的乏力，高校管理系統(tǒng)的權(quán)威建立與辦學(xué)方向發(fā)生的偏差只能通過明確并加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)的措施得到解決。自1978年以后長(zhǎng)達(dá)12年的時(shí)間里，高校管理系統(tǒng)更多強(qiáng)調(diào)了校長(zhǎng)的分工負(fù)責(zé)制，忽略了特別是忽視了系一級(jí)黨組織的建設(shè)。高校決策層的思想黨性建設(shè)未能延伸至高?；鶎狱h的建設(shè)，以至于抓住了高校教學(xué)隊(duì)伍的政治覺悟建設(shè)，卻丟掉了高校培養(yǎng)對(duì)象的思想教育，直接導(dǎo)致資產(chǎn)階級(jí)自由化思想侵蝕高校思想政治教育工作陣地。1989年起于高校的政治風(fēng)波，不能不說與高校黨的領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)在基層的弱化有著直接的關(guān)系。事實(shí)證明，高校必須自上而下、上下同步加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是確保高校貫徹黨的教育方針、路線和政策的根本保證。但是，高校秩序的形成需要權(quán)威的存在。校長(zhǎng)分工制在某種意義上分享了權(quán)威的唯一性，在法治尚未成為高校秩序源泉的時(shí)代，政治權(quán)威與教學(xué)權(quán)威在決定高校政治穩(wěn)定與教育發(fā)展的方向上發(fā)生了內(nèi)在的沖突。由此，黨委與校長(zhǎng)分工的結(jié)果要么是分權(quán)，要么是各自為戰(zhàn)。無論哪一種分工，倘若沒有最后的權(quán)威作為決策命令，分工最終導(dǎo)致高校教學(xué)與管理秩序走向無序。權(quán)威無論來自個(gè)體，還是源自集體，高校管理系統(tǒng)不能離開權(quán)威。關(guān)鍵的問題在于如何讓權(quán)威更好地發(fā)揮決策性的作用的同時(shí)，降低權(quán)威帶來的反動(dòng)專制。從理論上講，校長(zhǎng)作為個(gè)體，不能與黨委集體并列參與高校的管理。在黨委集體與校長(zhǎng)個(gè)體之間必須通過制度授權(quán)，賦予其中一個(gè)主體擁有絕對(duì)權(quán)威的決策權(quán)。

結(jié) 語

黨委領(lǐng)導(dǎo)是憲法意志的授權(quán)，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)是黨章紀(jì)律的規(guī)定，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制體現(xiàn)了依憲治國(guó)和加強(qiáng)黨的建設(shè)在高等教育領(lǐng)域的意志統(tǒng)一。如何科學(xué)構(gòu)建高校黨委行政在管理系統(tǒng)中的位次關(guān)系，實(shí)質(zhì)是一個(gè)管理學(xué)問題。黨委屬于決策層，應(yīng)當(dāng)為大學(xué)的辦學(xué)定位和人才培養(yǎng)負(fù)責(zé)；校長(zhǎng)及其學(xué)術(shù)委員會(huì)是教研管理層，應(yīng)當(dāng)貫徹落實(shí)黨委的集體決議。決策錯(cuò)誤應(yīng)由黨委負(fù)責(zé)，民主集中制決定了黨委書記的決策責(zé)任；管理低效應(yīng)由校長(zhǎng)負(fù)責(zé)，教學(xué)委員會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)及其他屬于校長(zhǎng)管轄的各類組織采取何種方式實(shí)施管理，校長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)。對(duì)于校長(zhǎng)而言，在其教研管理的過程中，既可以采取民主集中制，也可以采用首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。黨委不應(yīng)當(dāng)干涉校長(zhǎng)管理的方式方法，更不應(yīng)當(dāng)直接過問校長(zhǎng)對(duì)黨委決議的貫徹落實(shí)。校長(zhǎng)作為黨委成員之一，履行黨內(nèi)決議是一名黨員的天職。

［1］劉獻(xiàn)君.中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度思考［J］.中國(guó)高等教育，2012，（24）.

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