唐 波

(中國石化華北油氣分公司，河南 鄭州 450006)

企業(yè)管理

油氣田企業(yè)環(huán)境保護(hù)法治環(huán)境分析及其應(yīng)對策略

唐 波

(中國石化華北油氣分公司，河南 鄭州 450006)

依法治企是全面推進(jìn)依法治國的基本要求，也是企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的必由之路。環(huán)境保護(hù)法律風(fēng)險已經(jīng)成為油氣田企業(yè)所面臨的主要風(fēng)險之一。本文簡要分析了油氣田開發(fā)與環(huán)境保護(hù)的關(guān)聯(lián)關(guān)系，從環(huán)境保護(hù)法律制度、政府監(jiān)管、企業(yè)違法成本、環(huán)境公益訴訟和公眾環(huán)保意識等五個方面，深刻剖析了油氣田企業(yè)面臨的環(huán)保法治新常態(tài)，重點闡述了油氣田企業(yè)法治精神培養(yǎng)、環(huán)境保護(hù)管理體制建設(shè)、生產(chǎn)組織管理方式轉(zhuǎn)變、環(huán)境信息公開和依法維護(hù)企業(yè)合法權(quán)益等五大應(yīng)對策略。

油氣田企業(yè)；環(huán)境保護(hù)；法治環(huán)境；企業(yè)法治

依法治企是貫徹落實依法治國方略的基本要求，也是實現(xiàn)企業(yè)健康發(fā)展的必然選擇。作為一種高危行業(yè)，環(huán)境保護(hù)法律風(fēng)險已經(jīng)成為油氣田企業(yè)所面臨的主要風(fēng)險之一。深刻認(rèn)識油氣田開發(fā)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)的相互關(guān)系，準(zhǔn)確把握油氣田企業(yè)環(huán)保法治新常態(tài)，科學(xué)制定系統(tǒng)完善的環(huán)境保護(hù)策略，才能有效防控環(huán)境保護(hù)法律風(fēng)險。

1 油氣田開發(fā)與環(huán)境保護(hù)的關(guān)聯(lián)關(guān)系

經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境建設(shè)是一種孿生關(guān)系。作為一種資源采掘業(yè)，油氣田開發(fā)實踐活動與生態(tài)環(huán)境存在著密不可分的關(guān)系。

首先，油氣田開發(fā)與油區(qū)生態(tài)環(huán)境可以相互影響。一方面，油氣田開發(fā)建設(shè)不可避免會對油區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境造成不同程度的破壞和影響。特別是在生態(tài)脆弱地區(qū)，以及生態(tài)、水源和基本農(nóng)田等保護(hù)區(qū)從事油氣田開發(fā)建設(shè)工作，環(huán)保風(fēng)險更大。一些保護(hù)區(qū)已經(jīng)嚴(yán)格禁止油氣田開發(fā)建設(shè)。另一方面，油氣田開發(fā)可以助推生態(tài)建設(shè)。隨著油氣田企業(yè)的健康發(fā)展，特別是大型油氣田的開發(fā)建設(shè)，勢必會帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)實力和發(fā)展動力，加大環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)投入，為修復(fù)和改善當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境創(chuàng)造條件。

其次，企業(yè)是環(huán)境污染治理和生態(tài)修復(fù)的責(zé)任主體。新環(huán)境保護(hù)法確立了“損害擔(dān)責(zé)”原則，規(guī)定“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對所造成的損害依法承擔(dān)責(zé)任”?！董h(huán)境保護(hù)主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》等4個配套辦法，進(jìn)一步強(qiáng)化了排污者的主體責(zé)任，明確了企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的各項義務(wù)，制定了嚴(yán)格的監(jiān)管處罰措施。

第三，油氣田開發(fā)不能以犧牲環(huán)境為代價。油氣田企業(yè)必須妥善處理油氣田開發(fā)和環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)之間的關(guān)系，堅持油氣田開發(fā)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)同步進(jìn)行，實現(xiàn)企業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)與居民生活持續(xù)改善的和諧統(tǒng)一。

2 油氣田企業(yè)面臨的環(huán)境保護(hù)法治環(huán)境

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展一枝獨秀，取得了舉世矚目的巨大成就。同時，以犧牲資源環(huán)境為代價的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，也給生態(tài)環(huán)境帶來了嚴(yán)重傷害，我國正面臨著前所未有的資源環(huán)境問題挑戰(zhàn)。環(huán)境污染已經(jīng)成為影響公眾健康和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的突出問題。在全面推進(jìn)依法治國的大背景下，油氣田企業(yè)將面臨極其苛刻的環(huán)保法治環(huán)境。

2.1 環(huán)境保護(hù)法律體系基本建立，管理制度日臻完善

建立完善了環(huán)境保護(hù)法律體系。目前我國涉及環(huán)境保護(hù)的法律約30部，行政法規(guī)約90部?；窘⑵鹨詰椃楦?，環(huán)境保護(hù)法為核心，環(huán)境保護(hù)專項法為主體，環(huán)境保護(hù)資源法和相關(guān)法為補(bǔ)充，環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章為支撐的比較完善的環(huán)境保護(hù)法律體系。

形成了環(huán)境管理配套制度。從國家立法和法治實踐兩個層面，我國已經(jīng)建立起環(huán)境監(jiān)測制度、環(huán)境影響評價制度、跨行政區(qū)域聯(lián)合防治機(jī)制、防治污染設(shè)施“三同時”制度、重點污染物排放總量控制制度和區(qū)域限批制度、排污許可制度和生態(tài)保護(hù)紅線等制度，基本形成了完備的環(huán)境管理制度體系。

2.2 政府環(huán)保責(zé)任加大，行政執(zhí)法力度空前

強(qiáng)化政府責(zé)任，依法行政將成為常態(tài)。政府決策失誤和環(huán)境監(jiān)管不力，是環(huán)境問題的關(guān)鍵因素之一。有數(shù)據(jù)表明，近20年來我國近80%的重大環(huán)境污染事件與政府有關(guān)。環(huán)境問題不能完全通過市場解決，政府必須承擔(dān)起環(huán)境管理的主體責(zé)任。地方政府依法承擔(dān)著改善環(huán)境質(zhì)量、加大財政投入、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)宣傳和普及工作、做好突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急準(zhǔn)備、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)污染設(shè)施建設(shè)等具體職能。國家在實行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度的同時，確立了生態(tài)環(huán)境損害“終身追責(zé)”和“黨政同責(zé)”責(zé)任追究制度，明確了違規(guī)發(fā)放行政許可等25種追責(zé)情形。責(zé)任終身追究制度的建立，必將形成倒逼機(jī)制，促進(jìn)依法行政，行政審批和環(huán)保監(jiān)管將更加嚴(yán)格規(guī)范。

強(qiáng)化環(huán)保部門監(jiān)管處罰權(quán)，環(huán)保執(zhí)法力度前所未有。新環(huán)境保護(hù)法賦予了環(huán)保部門按日計罰、查封扣押、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等新的監(jiān)管權(quán)力和手段?！董h(huán)境保護(hù)主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》等4個配套辦法的出臺，規(guī)范了這些制度的適用范圍、實施程序和督查方式，增強(qiáng)了法律的可操作性，為環(huán)保部門嚴(yán)厲打擊環(huán)境違法行為提供了有力武器。從新法推行以來的環(huán)保法治實踐來看，也充分證實了這一點。

2.3 企業(yè)違法成本顯著提高，責(zé)任人入罪門檻大幅降低

一是行政處罰，企業(yè)難以承受之重。環(huán)境保護(hù)法及其4個配套辦法，一以貫之地貫徹了“加大懲處力度”的思路。按日計罰制度從根本上消除了排污者在限期內(nèi)“合法排污”的違法空間，企業(yè)違法排污不停，行政處罰就不止，處罰額度上不封頂。查封扣押、限制生產(chǎn)和停產(chǎn)整治等監(jiān)管措施，更是讓違法企業(yè)停工、限產(chǎn)、停產(chǎn)直至關(guān)閉成為現(xiàn)實可能。企業(yè)違法排污就會付出沉重代價，違法成本低、守法成本高的歷史將一去不復(fù)返。

二是損害索賠，環(huán)境侵權(quán)面臨天價賠償。2015年2月通過的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》，明確了環(huán)境侵權(quán)適用無過錯責(zé)任原則。只要造成環(huán)境污染損害，不論污染者有無過錯，都要承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。同時規(guī)定，“被侵權(quán)人起訴請求污染者賠償因污染造成的財產(chǎn)損失、人身損害以及為防止污染擴(kuò)大、消除污染而采取必要措施所支出的合理費用的，人民法院應(yīng)予支持。”重大環(huán)境污染事件面臨天價索賠將不再是天方夜譚。

三是重典治污，企業(yè)管理者難辭其咎。在環(huán)境違法方面，企業(yè)主管人員和其他直接責(zé)任人員，可能承擔(dān)經(jīng)濟(jì)、行政和刑事三種法律責(zé)任。“兩高”《 關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》明確了“嚴(yán)重污染環(huán)境”的14項入刑標(biāo)準(zhǔn)和“后果特別嚴(yán)重”的11種情形，明顯加大了企業(yè)負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人的處罰力度。比如，只要非法排放、傾倒、處置危險廢物3噸以上，無論是否造成嚴(yán)重后果，都應(yīng)認(rèn)定為“嚴(yán)重污染環(huán)境”，可以判處三年以下有期徒刑。環(huán)境違法的入罪門檻已經(jīng)大幅降低。

2.4 環(huán)境公益訴訟走上臺前，公眾利益不可侵犯

一方面，社會組織成為環(huán)保公益訴訟主體。近年來，我國不斷完善公益訴訟相關(guān)法律，為環(huán)境公益訴訟鋪平道路，主體資格不明不再是環(huán)保公益訴訟的門檻。據(jù)統(tǒng)計，基本符合條件的社會組織超過300家。環(huán)保公益訴訟主體資格的確認(rèn)，將使企業(yè)環(huán)境違法行為處于社會組織的嚴(yán)密監(jiān)督之下。

另一方面，檢察機(jī)關(guān)公益訴訟突出生態(tài)環(huán)境案件。2015年7月1日，全國人大常委會決定授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展環(huán)境公益訴訟改革試點。隨后不久，《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》就已出臺。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，有利于遏制和糾正行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)，以及行政不作為行為，促進(jìn)依法行政，依法監(jiān)管，大幅減少企業(yè)環(huán)境違法的機(jī)會和空間。

2.5 信息公開成為法定義務(wù)，公眾環(huán)保意識逐步覺醒

新環(huán)境保護(hù)法確立了公眾參與原則，增設(shè)“信息公開和公眾參與”專章，賦予社會公眾依法獲取環(huán)境信息，參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》等4個配套辦法秉承立法原意，將環(huán)境信息公開貫穿始終，環(huán)境信息公開已經(jīng)成為政府和企業(yè)的法定義務(wù)。政府環(huán)境保護(hù)主管部門和重點排污單位，應(yīng)當(dāng)以規(guī)定的方式，依法公開有關(guān)環(huán)境信息、環(huán)境監(jiān)測、主要污染物排放等信息。應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報告的建設(shè)項目，建設(shè)單位還要向可能受到影響的公眾說明情況，征求意見。發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境和破壞生態(tài)的違法行為，公民、法人和其他組織都有權(quán)向環(huán)境保護(hù)主管部門進(jìn)行舉報。隨著社會公眾環(huán)保意識的日益覺醒，全民參與環(huán)保監(jiān)督的氛圍正在形成。

3 依法治企的環(huán)保策略

依法治企已經(jīng)成為油氣田企業(yè)生存與發(fā)展的必然選擇，環(huán)境保護(hù)是貫穿于油氣田開發(fā)始終的重要任務(wù)。作為環(huán)境治理的責(zé)任主體，面對嚴(yán)苛的法治環(huán)境，油氣田企業(yè)應(yīng)當(dāng)研究制定系統(tǒng)完善的環(huán)境保護(hù)策略。

3.1 培育和弘揚企業(yè)的法治精神

在全社會樹立法治意識，是建設(shè)社會主義法治國家最艱難、最重要的任務(wù)之一。我國從來都不缺少法律，卻比較缺乏對法律的信仰，一些領(lǐng)導(dǎo)干部還不習(xí)慣于用法治的方式解決問題。1985年以來,我國已制定實施了6個五年普法規(guī)劃。30年全民普法,是我國法治宣傳教育的一大壯舉，極大地提高了公民的法律素質(zhì),增強(qiáng)了全社會的法治意識。油氣田企業(yè)素有作風(fēng)硬朗的優(yōu)良傳統(tǒng)，但也存在著為趕工期進(jìn)度而超越程序、突破規(guī)則的行為習(xí)慣，未批先建、先建后批、先施工后合同等現(xiàn)象在油氣田企業(yè)中還普遍存在。培育企業(yè)家的法治精神和企業(yè)的法治文化，讓守法成為一種習(xí)慣，是一項十分重要而緊迫的任務(wù)。弘揚法治精神，推進(jìn)依法治企，首先，要抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，重點培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識和法治精神，堅持依法決策，合規(guī)經(jīng)營，以上率下。其次，要強(qiáng)化各級管理人員法治思維和法治方式訓(xùn)練，形成用制度管人、按規(guī)矩辦事的思維方式和行為習(xí)慣。第三，要加強(qiáng)全員法治宣傳教育，以法治文化教化人，以規(guī)章制度規(guī)范人，形成全員遵紀(jì)守法的氛圍和習(xí)慣。

3.2 建立完善企業(yè)環(huán)境保護(hù)管理體制機(jī)制

一是重構(gòu)企業(yè)環(huán)保管理責(zé)任體系。環(huán)保工作涉及企業(yè)決策、生產(chǎn)建設(shè)、經(jīng)營管理的方方面面，貫穿于油氣田開發(fā)生產(chǎn)的全過程。有權(quán)必有責(zé)，油氣田企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照誰的業(yè)務(wù)誰負(fù)責(zé)、管生產(chǎn)必須管環(huán)保的原則，細(xì)化落實各單位、各部門、各崗位的環(huán)保責(zé)任，依法完善環(huán)保管理責(zé)任體系。

二是依法完善企業(yè)環(huán)保管理制度體系。建立規(guī)范完備的管理制度，是依法治企的必然要求，也是實現(xiàn)依法治企的重要基礎(chǔ)。油氣田企業(yè)應(yīng)當(dāng)深入研究油氣田開發(fā)方面的各種法律，找出法律對企業(yè)環(huán)保的剛性約束和相關(guān)要求，并將其嵌入到企業(yè)管理制度之中，依法建立起完備的制度體系，規(guī)范企業(yè)管理行為，降低環(huán)保法律風(fēng)險。

三是建立完善環(huán)保風(fēng)險評估管控機(jī)制。定期進(jìn)行環(huán)境保護(hù)風(fēng)險梳理，找出潛在的各種風(fēng)險點和風(fēng)險源，列出環(huán)保風(fēng)險清單，劃分風(fēng)險等級，制定風(fēng)險管控措施，細(xì)化落實管理責(zé)任。建立環(huán)保風(fēng)險預(yù)警體系，完善重大風(fēng)險預(yù)案，形成全員全過程環(huán)保風(fēng)險管控機(jī)制。

四是建立環(huán)保管理激勵約束機(jī)制。沒有考核就沒有管理，沒有激勵約束就沒有責(zé)任落實。將環(huán)保責(zé)任作為重要指標(biāo)納入單位、領(lǐng)導(dǎo)班子和個人的績效管理考核體系，并將考核結(jié)果與單位評先、領(lǐng)導(dǎo)干部評價任用和個人績效收入直接掛鉤，才能形成有效的激勵約束機(jī)制。

五是建立環(huán)保事故責(zé)任追究制度。有崗必有責(zé)，失職必追責(zé)。對違反國家法律和企業(yè)規(guī)章制度，違法決策，違章指揮，違規(guī)操作，造成生態(tài)環(huán)境責(zé)任事故的責(zé)任人員，要嚴(yán)格追責(zé)，從嚴(yán)處理，懲前毖后。

3.3 轉(zhuǎn)變企業(yè)生產(chǎn)組織管理方式

在環(huán)保法治新常態(tài)下，未批先建，邊施工邊辦理審批手續(xù)，“三同時”制度不落實等不符合法律規(guī)定和要求的生產(chǎn)組織管理方式必須徹底改變。企業(yè)應(yīng)當(dāng)從依法決策入手，建立完善依法決策機(jī)制，違法的事情不決策，違反程序的事情不決策，損害生態(tài)環(huán)境的事情不決策，“三同時”制度不落實的項目不決策。同時，要重點強(qiáng)化制度的執(zhí)行，加強(qiáng)各級管理人員合法性、程序性等法治思維的培養(yǎng)，養(yǎng)成用制度管人、按規(guī)矩辦事的習(xí)慣，使之成為知法守法用法的典范。

3.4 建立完善環(huán)境信息公開與輿情應(yīng)對機(jī)制

企業(yè)發(fā)展受社會環(huán)境的影響和制約，也在一定程度上影響和改變著外部環(huán)境。油氣田企業(yè)應(yīng)當(dāng)充分滿足公眾的環(huán)境知情權(quán)和參與權(quán)，妥善處理好企業(yè)管理與社會環(huán)境的關(guān)系。建立企業(yè)環(huán)境信息公開制度，定期公開應(yīng)當(dāng)依法公開的環(huán)境信息，有利于公眾了解真相，建立社會信任基礎(chǔ)。完善輿情應(yīng)對機(jī)制，在出現(xiàn)突發(fā)環(huán)境事件時及時準(zhǔn)確公開事實真相，有利于防止謠言散布和擴(kuò)散，及時化解公眾疑慮和社會恐慌。

3.5 建立依法維護(hù)企業(yè)合法權(quán)益機(jī)制

一是依法應(yīng)對行政處罰。隨著政府依法行政力度的不斷加大，油氣田企業(yè)面臨行政處罰的風(fēng)險越來越大。對于依法合規(guī)做出的行政處罰，企業(yè)應(yīng)當(dāng)不折不扣地執(zhí)行。對于法律運用不當(dāng)和程序違法的誤罰、錯罰，應(yīng)當(dāng)充分運用行政申訴、行政復(fù)議和行政訴訟等法律賦予的權(quán)利，依法維護(hù)企業(yè)的合法權(quán)益。企業(yè)依法維護(hù)自身的合法權(quán)益，也有利于推動政府依法行政，為企業(yè)創(chuàng)造更好的法治環(huán)境。

二是依法加強(qiáng)承包商管理。要依法處理好與承包商之間的環(huán)保責(zé)任劃分。依法該由企業(yè)承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任，企業(yè)必須自行承擔(dān)；依法該由承包商承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任，必須落實到承包商頭上。要加強(qiáng)承包商生產(chǎn)施工全過程監(jiān)管，有效防控承包商帶來的環(huán)境事故和法律風(fēng)險。

三是依法打擊涉油違法犯罪行為。涉油案件不僅會擾亂油氣田正常的生產(chǎn)秩序，帶來重大的經(jīng)濟(jì)財產(chǎn)損失，還會造成油氣泄漏等安全環(huán)保惡性事件。油氣田企業(yè)應(yīng)當(dāng)運用法律武器主動維權(quán)，堅決打擊各種涉油違法犯罪行為，嚴(yán)防偷盜和破壞造成的環(huán)境污染和侵權(quán)責(zé)任。

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The Environmental Protection Legal Environment Faced by Oil and Gas Fields and Countermeasures

Tang Bo
(SINOPEC North China Oil and Gas Company, Zhengzhou 450006, Henan Province, China)

Running enterprises according to law is the basic requirement of comprehensively promoting the rule of law and the only way for enterprises to achieve sustained and healthy development. Environmental protection legal risk has become one of the major risks facing oil and gas f elds. The paper brief y analyzes the relationship between oil and gas f eld development and environmental protection, and dissects the new normal of environmental protection faced by oil and gas f elds from the f ve aspects of environmental protection legal system, government supervision, costs of breach, public interest litigation and public environmental awareness. It also lays out five measures to cope with the situation, including cultivating the spirit of running the enterprise according to law, developing an environmental protection management system, shifting production organization and management mode, providing access to environmental information and safeguarding the company’s legitimate rights and interests.

oil and gas f elds, environmental protection, legal environment, running enterprises according to law

2016-11-25。

唐波（1968—），男，四川省南充人。畢業(yè)于西南石油大學(xué)油藏工程專業(yè)，碩士。高級經(jīng)濟(jì)師，現(xiàn)任中國石化華北石油局、華北油氣分公司副總法律顧問、企管（法律）處副處長。電子郵箱：tangbo905@163.com。