◇張樂(lè)飛

大數(shù)據(jù)時(shí)代下我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放問(wèn)題研究

◇張樂(lè)飛

時(shí)下，各國(guó)政府是現(xiàn)實(shí)社會(huì)中最大的信息資源保有者和控制者。在陽(yáng)光政務(wù)和大數(shù)據(jù)浪潮的推動(dòng)下，開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)在全球范圍內(nèi)開(kāi)展起來(lái)，大數(shù)據(jù)也從技術(shù)領(lǐng)域上升到了國(guó)家層次。增強(qiáng)政府工作透明度，建設(shè)陽(yáng)光政務(wù)，提高政府綜合治理能力，增加公民的社會(huì)福利，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放已然是一項(xiàng)重要的舉措，這也是我國(guó)開(kāi)展電子政務(wù)的一個(gè)重要方向和目的。本文以在大數(shù)據(jù)時(shí)代中，中國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)公開(kāi)的有關(guān)情況為對(duì)象，分析了中國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放所取得的成就、動(dòng)力和存在的問(wèn)題，并提出了相關(guān)的對(duì)策和建議。

數(shù)據(jù)開(kāi)放；陽(yáng)光政務(wù)；信息共享；大數(shù)據(jù)

當(dāng)今世界正處于數(shù)據(jù)大爆炸時(shí)期，數(shù)據(jù)正朝著數(shù)量龐大、種類(lèi)繁多、體系完善、實(shí)時(shí)快速的方向發(fā)展。與此同時(shí)，伴隨電子政務(wù)的深入推進(jìn)和發(fā)展，各級(jí)政府所掌握的信息資源也與日俱增，大數(shù)據(jù)的制高點(diǎn)實(shí)際上已經(jīng)被政府牢牢占領(lǐng)。因此，各級(jí)政府在大數(shù)據(jù)時(shí)代，如何向大眾更好地公開(kāi)這些信息，如何讓這些數(shù)據(jù)的效用發(fā)揮得更好，如何充分發(fā)掘這些數(shù)據(jù)背后潛在的知識(shí)，從而讓政府的辦事效率和社會(huì)治理能力得到提高，增加人民群眾的福祉，是研究政府?dāng)?shù)據(jù)公開(kāi)的主要方向，也是研究政府?dāng)?shù)據(jù)公開(kāi)的目的所在。

一、中國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)公開(kāi)取得的進(jìn)展

（一）電子政務(wù)建設(shè)和政府信息公開(kāi)為政府?dāng)?shù)據(jù)公開(kāi)奠定了基礎(chǔ)。經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展，中國(guó)電子政務(wù)和政府信息公開(kāi)取得了一定的成效，為開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)是電子政務(wù)和政府信息公開(kāi)的進(jìn)一步演化和發(fā)展，從更深的層次來(lái)說(shuō)，政府信息的公開(kāi)化和能否被高效率地利用，必然要經(jīng)歷這一階段。電子政務(wù)的推行提高了政府的信息化水平，積累了大量準(zhǔn)確實(shí)用的數(shù)據(jù)，為開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)在中國(guó)的發(fā)展打下了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。政府信息公開(kāi)的推廣和相關(guān)法規(guī)的頒布施行改變了政府部門(mén)的業(yè)務(wù)習(xí)慣，為開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)奠定了“開(kāi)放”的理念基礎(chǔ)，為真正的“開(kāi)放”營(yíng)造了氛圍[1]。

（二）大城市的政府?dāng)?shù)據(jù)公開(kāi)工作初步開(kāi)展，但全國(guó)范圍內(nèi)的發(fā)展?fàn)顩r并不均衡。政府?dāng)?shù)據(jù)的公開(kāi)主要是為了滿(mǎn)足民眾的知情權(quán)，但開(kāi)放數(shù)據(jù)的意義不僅在于此，它的核心是數(shù)據(jù)的再利用和價(jià)值創(chuàng)造，是將政府?dāng)?shù)據(jù)用可共享的格式放在互聯(lián)網(wǎng)上，讓各方自由使用。當(dāng)前，大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展也使開(kāi)放數(shù)據(jù)的再利用和價(jià)值創(chuàng)造成為可能，中國(guó)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的起步主要得益于大數(shù)據(jù)技術(shù)在中國(guó)的推廣與應(yīng)用，可以說(shuō)是與大數(shù)據(jù)的發(fā)展同步進(jìn)行的。但我國(guó)還沒(méi)有出臺(tái)全國(guó)性的開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)戰(zhàn)略或行動(dòng)計(jì)劃，尚未建立諸如“Data.gov”的全國(guó)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)，也沒(méi)有加入全球性的合作，僅在北京、上海等大城市有了初步發(fā)展，取得了一定的成果。

二、中國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)公開(kāi)的動(dòng)力來(lái)源

在我國(guó)現(xiàn)行體制下，各級(jí)政府占有、管理和控制著絕大多數(shù)的數(shù)據(jù)資源，是信息資源的強(qiáng)勢(shì)擁有者。更加積極、主動(dòng)、穩(wěn)健地向社會(huì)公開(kāi)政府所掌握的信息資源，不僅能夠促進(jìn)數(shù)據(jù)的深入交流和廣泛傳播，還能以其來(lái)源的規(guī)范性和權(quán)威性推動(dòng)數(shù)據(jù)資源的重新發(fā)掘和利用。在大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，筆者認(rèn)為推動(dòng)我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)公開(kāi)的因素主要有以下幾個(gè)方面：

（一）發(fā)明和應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)是政府?dāng)?shù)據(jù)公開(kāi)的重要前提。通過(guò)查閱文獻(xiàn)資料得知，大數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展的歷史最早可追溯到1887年，美國(guó)統(tǒng)計(jì)學(xué)家赫爾曼為了統(tǒng)計(jì)人口數(shù)據(jù)，使用一種將穿孔卡片從電觸點(diǎn)上移過(guò)的系統(tǒng)，由此開(kāi)啟了數(shù)據(jù)處理的新紀(jì)元?！癇ig data”這一單詞是麥肯錫全球研究院在2011年發(fā)布的《大數(shù)據(jù)：下一個(gè)創(chuàng)新、競(jìng)爭(zhēng)和生產(chǎn)力的前沿》這一研究報(bào)告中首次提出[2]。近年來(lái)，大數(shù)據(jù)大有不斷向社會(huì)各行業(yè)各部門(mén)滲透的趨勢(shì)，日臻成熟和普及的大數(shù)據(jù)技術(shù)也大大提高了政府和人民群眾在信息上的契合度，使公眾要求政府?dāng)?shù)據(jù)公開(kāi)，以及收集利用政府信息資源的需求和愿望越來(lái)越強(qiáng)烈。

（二）政府綜合治理能力的提升客觀(guān)上要求進(jìn)行數(shù)據(jù)公開(kāi)。“一切為了群眾，一切依靠群眾”的宗旨是中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念，作為執(zhí)政黨，政府?dāng)?shù)據(jù)公開(kāi)是踐行群眾路線(xiàn)，提高政府工作透明度和增強(qiáng)綜合治理能力的重要體現(xiàn)?，F(xiàn)實(shí)生活當(dāng)中存在的許多問(wèn)題紛繁復(fù)雜，一些思路和解決方案其實(shí)就隱藏在大數(shù)據(jù)當(dāng)中，實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)公開(kāi)可以最大限度上吸引社會(huì)公眾參與，集思廣益，聽(tīng)取意見(jiàn)和建議，使問(wèn)題充分暴露，從而找出解決方法和制訂更為完善的措施，有利于最優(yōu)制度的出臺(tái)，這也體現(xiàn)了政府角色從管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)變。

（三）陽(yáng)光政務(wù)的深入發(fā)展推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)公開(kāi)。從政府信息公開(kāi)到數(shù)據(jù)公開(kāi)，是政府工作的一大創(chuàng)新與進(jìn)步，更是陽(yáng)光政府的必然要求。公開(kāi)是信息公開(kāi)的重點(diǎn)，其目的是提高政府工作的透明度，監(jiān)督政府有關(guān)工作，從而防止腐敗。而數(shù)據(jù)公開(kāi)，特別是原始數(shù)據(jù)的公開(kāi)強(qiáng)調(diào)的不僅僅是政府工作的行為和態(tài)度，更重要的是數(shù)據(jù)徹底曝光后，公眾可以監(jiān)督和質(zhì)疑政府決策的合法性和合理性，從而更加透明。政府?dāng)?shù)據(jù)公開(kāi)把政府掌握的資源由少數(shù)人知情變?yōu)槎鄶?shù)人知情，從而可以制約權(quán)力的濫用，規(guī)范政府行為，最大限度地減少腐敗，杜絕暗箱操作。

三、政府?dāng)?shù)據(jù)公開(kāi)的阻礙因素

近年來(lái)，雖然中國(guó)政府在數(shù)據(jù)公開(kāi)方面開(kāi)展了不少工作，但實(shí)際效果并不十分明顯，與公眾的需求不對(duì)稱(chēng)，存在著較大差距，究其原因有以下幾點(diǎn)：

（一）法律層面的不完善不利于數(shù)據(jù)的公開(kāi)。公民有信息知情權(quán)，這是政府?dāng)?shù)據(jù)公開(kāi)的前提，也是一項(xiàng)基本的權(quán)利，受到《世界人權(quán)宣言》的保護(hù)，并得到國(guó)際社會(huì)的廣泛認(rèn)可。但就當(dāng)前而言，制度上仍存在著依法申請(qǐng)公開(kāi)的漏洞，保密需要經(jīng)歷一個(gè)相當(dāng)繁瑣的程序，這個(gè)制度缺陷也就成為某些地方政府拒絕向公眾公開(kāi)數(shù)據(jù)的借口。固然有公開(kāi)意識(shí)滯后服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)這一更深層次的原因，但顯而易見(jiàn)的則是制度上的不完善。除此之外，政府明文規(guī)定可以公開(kāi)的數(shù)據(jù)種類(lèi)和范圍并不明確，這在某種程度上也限制了政府?dāng)?shù)據(jù)公開(kāi)的廣度和深度。

（二）數(shù)據(jù)壟斷產(chǎn)生的巨大利益阻礙了政府?dāng)?shù)據(jù)公開(kāi)。從理論上來(lái)說(shuō)，政府的身份是公共利益的分配者和協(xié)調(diào)者，這決定了其不得將政府所掌握的數(shù)據(jù)當(dāng)作商品，從事商業(yè)上的往來(lái)。但在實(shí)際生活中，政府往往會(huì)將其壟斷的數(shù)據(jù)資源委托下屬單位或相關(guān)企業(yè)進(jìn)行數(shù)據(jù)的采集利用，開(kāi)展增值服務(wù)，從而獲得高額壟斷利潤(rùn)。數(shù)據(jù)壟斷帶來(lái)的巨大利益促使不法行為層出不窮，它不僅阻礙了政府?dāng)?shù)據(jù)公開(kāi)的步伐，同時(shí)也使公平有序的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和機(jī)制遭到破壞，不利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

（三）高質(zhì)量數(shù)據(jù)的要求和高額的維護(hù)成本限制了政府?dāng)?shù)據(jù)公開(kāi)。開(kāi)放的數(shù)據(jù)必須要有權(quán)威的數(shù)據(jù)來(lái)源，采取科學(xué)的方法，以客觀(guān)的態(tài)度采集高質(zhì)量的數(shù)據(jù)才能滿(mǎn)足公眾的需求。不穩(wěn)定不可靠甚至虛假偽造的數(shù)據(jù)極易造成差錯(cuò)和誤導(dǎo)，引起用戶(hù)的不滿(mǎn)和糾紛。此外，數(shù)據(jù)開(kāi)放所需開(kāi)支也不是一勞永逸的，需要后期的管理維護(hù)和資金投入，如果沒(méi)有足夠的資本來(lái)運(yùn)行和更新，容易造成虎頭蛇尾從而引起用戶(hù)不滿(mǎn)。因此，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放是一個(gè)長(zhǎng)期棘手的問(wèn)題，在資源有限的情況下，開(kāi)放什么數(shù)據(jù)，以何種方式開(kāi)放數(shù)據(jù)需要慎之又慎。

四、大數(shù)據(jù)時(shí)代公開(kāi)政府?dāng)?shù)據(jù)的措施

（一）在法制層面上進(jìn)行規(guī)范化管理，營(yíng)造相對(duì)有利于數(shù)據(jù)公開(kāi)的環(huán)境。隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，公眾對(duì)信息的需求與日俱增，未來(lái)政府需要保密的數(shù)據(jù)越來(lái)越少，向社會(huì)公開(kāi)的數(shù)據(jù)越來(lái)越多。但這又涉及另一個(gè)難題，即在對(duì)社會(huì)公開(kāi)數(shù)據(jù)的同時(shí)如何讓公眾的個(gè)人隱私和企業(yè)的商業(yè)秘密得到保護(hù)。因此，一套更具有針對(duì)性和準(zhǔn)確性的法律法規(guī)體系亟待頒布[3]。更為具體的是，一方面，隱私權(quán)的保護(hù)和安全性的提高是要盡量保證的，杜絕違規(guī)侵權(quán)使用數(shù)據(jù)資源；另一方面，最合理有效的措施就是以法律條文的形式來(lái)明確規(guī)定政府所掌握的信息資源可以對(duì)公眾公開(kāi)的范圍和程度，并對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)公開(kāi)中出現(xiàn)的特殊情況予以一定的制度容錯(cuò)，同時(shí)，大力破除部門(mén)分割的數(shù)據(jù)壁壘，及時(shí)有效地對(duì)公眾開(kāi)放數(shù)據(jù)，提高資源利用率。

（二）政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)意識(shí)的提高，一套合理完善的考評(píng)體系不可或缺。保護(hù)數(shù)據(jù)是政府部門(mén)的職能，而不是公開(kāi)數(shù)據(jù)；但在大數(shù)據(jù)時(shí)代這個(gè)背景下，政府又不得不通過(guò)開(kāi)放數(shù)據(jù)來(lái)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管理模式，提高政府?dāng)?shù)據(jù)利用率，建設(shè)更加高效陽(yáng)光的政府。為此，可以將數(shù)據(jù)開(kāi)放的成效作為業(yè)績(jī)考核，建立全面完善的評(píng)估體系和監(jiān)督體系，同時(shí)干部的選拔任用和獎(jiǎng)罰也適當(dāng)參考評(píng)估監(jiān)督的結(jié)果，使數(shù)據(jù)公開(kāi)這項(xiàng)工作得到有關(guān)部門(mén)的重視，從而讓政府工作人員數(shù)據(jù)服務(wù)的意識(shí)不斷提高[4]。

（三）將民生需求作為政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的目標(biāo)，最大限度上滿(mǎn)足公眾的需求。數(shù)據(jù)來(lái)源穩(wěn)定可靠、更新?lián)Q代迅速及傳播擴(kuò)張快捷是政府?dāng)?shù)據(jù)公開(kāi)的客觀(guān)要求，所以數(shù)據(jù)的收集和利用、后期運(yùn)營(yíng)和維護(hù)成本都會(huì)限制著政府公開(kāi)的數(shù)據(jù)種類(lèi)多少、規(guī)模和范圍的大小以及層次的深淺。據(jù)對(duì)各國(guó)開(kāi)放數(shù)據(jù)有關(guān)資料的統(tǒng)計(jì)，公眾關(guān)注的熱點(diǎn)與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民生的需求有著密切關(guān)系，他們?cè)谡_(kāi)的各類(lèi)信息中所占比例最高。因此，中國(guó)各級(jí)政府及有關(guān)部門(mén)應(yīng)該把握需求這個(gè)出發(fā)點(diǎn)，最先公開(kāi)社會(huì)關(guān)注度較高、經(jīng)濟(jì)效率顯著、數(shù)據(jù)來(lái)源可靠的數(shù)據(jù)，從而使政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放工作在財(cái)政資金有限的情況下更好地滿(mǎn)足人民群眾現(xiàn)階段的需求。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，盡管我國(guó)在政府?dāng)?shù)據(jù)公開(kāi)方面已經(jīng)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但與美國(guó)、英國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家相比還存在一定的距離，在滿(mǎn)足社會(huì)和公眾對(duì)數(shù)據(jù)公開(kāi)的需求上，仍然還有一系列的問(wèn)題值得思考，有大量的工作需要開(kāi)展和深入，可謂任重而道遠(yuǎn)。所以，我國(guó)政府應(yīng)盡快在國(guó)家層面進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，建立起完善的法律體系和合理的政績(jī)?cè)u(píng)估體系，積極樹(shù)立政府主動(dòng)為人民服務(wù)的意識(shí)，整合利用各地區(qū)和部門(mén)的數(shù)據(jù)，以人民群眾的實(shí)際需求為導(dǎo)向，從而激發(fā)政府所掌握的數(shù)據(jù)在提高綜合治理能力和辦事效率方面的巨大潛力，更加切實(shí)有效地服務(wù)公眾。

[1]黃思棉，張燕華.當(dāng)前中國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)建設(shè)存在的障礙：以北京、上海政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放網(wǎng)站為例[J].中國(guó)管理信息化，2015（07）.

[2]黃思棉，秦鳳薇.大數(shù)據(jù)時(shí)代中國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)公開(kāi)面臨的阻礙與對(duì)策研究[J].法制與社會(huì)，2015（04）.

[3]孫艷艷，呂志堅(jiān).中國(guó)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展策略淺析[J].電子政務(wù)，2015（05）.

[4]王云慶，劉佳慧.大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下我國(guó)電子政務(wù)創(chuàng)新模式[J].黨政干部學(xué)刊，2013(12).

（作者單位：安徽師范大學(xué)）