王立君

(中國人民大學(xué)書報(bào)資料中心，北京 100872)

反公地財(cái)產(chǎn)視閾下財(cái)政存量資金的法律治理*

王立君

(中國人民大學(xué)書報(bào)資料中心，北京 100872)

財(cái)政存量資金由各預(yù)算單位占有和使用，具有反公地財(cái)產(chǎn)的屬性，表現(xiàn)為所有權(quán)“權(quán)利束”與決策權(quán)的分散。財(cái)政存量資金反公地屬性導(dǎo)致存量資金使用不足，歸集和盤活遇到諸多阻力。從理論角度，公共選擇理論和博弈論為財(cái)政存量資金出現(xiàn)反公地屬性原因提供了很好的解說；從制度角度，宏觀財(cái)政制度和微觀預(yù)算法律制度都是財(cái)政存量資金形成的直接原因。法律治理措施為：通過弱化預(yù)算單位控制權(quán)實(shí)現(xiàn)從權(quán)利上避免反公地悲劇的出現(xiàn)，通過取締違規(guī)財(cái)政專戶實(shí)現(xiàn)從物理上避免反公地悲劇的出現(xiàn)，通過調(diào)整預(yù)算周期實(shí)現(xiàn)從技術(shù)上避免反公地悲劇的出現(xiàn)。

財(cái)政存量資金；反公地財(cái)產(chǎn)；法律治理

由于財(cái)政收入的不平衡和收入增長的減緩，一些政府或政府部門財(cái)政資金緊張問題陸續(xù)顯現(xiàn)，尤其是基層政府財(cái)政緊張問題最為突出，然而與此形成鮮明對(duì)比的是大量財(cái)政存量資金成為“沉睡”的巨額資金*審計(jì)結(jié)果顯示，2012年我國國庫存款余額高達(dá)3.23萬億，政府財(cái)政專戶的資金余額達(dá)到1.42萬億元。參見《盤活財(cái)政存量資金要治好預(yù)算最大化的頑疾》，載《財(cái)政監(jiān)督》2013年第28期，卷首語。。2015年中央及各級(jí)政府采取多種措施盤活這部分資金，并取得了一定成效，截至2015年7月21日，中央部門及單位應(yīng)收回財(cái)政存量資金131億元，地方應(yīng)收回同級(jí)各部門及單位財(cái)政存量資金2438億元*財(cái)政部.關(guān)于盤活財(cái)政存量資金有關(guān)情況的通報(bào)(財(cái)預(yù)[2015]140號(hào))[EB/OL].[2017-01-10].http://yss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengceguizhang/201507/t20150730_1395593.html.。由于現(xiàn)行財(cái)政體制和相關(guān)制度原因，仍有巨額的存量資金沒有收回，徹底盤活財(cái)政存量資金還面臨諸多障礙。財(cái)政資金作為各級(jí)政府直接支配的國有財(cái)產(chǎn)，一部分資金為何會(huì)成為“沉淀資金”？重新歸集使用為何遇到一些部門的消極抵制？本文以反公地悲劇為工具提出財(cái)政存量資金使用困局問題，并進(jìn)一步分析困局產(chǎn)生現(xiàn)有制度原因，最后提出解決困局的路徑和具體措施。

一、財(cái)政存量資金：財(cái)政資金的反公地財(cái)產(chǎn)

財(cái)政存量資金是指沒有按照預(yù)算進(jìn)度執(zhí)行、依然呆在賬上的沉淀財(cái)政資金，其中占較大比例的為財(cái)政結(jié)余、結(jié)轉(zhuǎn)資金。財(cái)政存量資金由各部門、各單位分別控制(即占有、使用)，每個(gè)單位所控制的存量并不算絕對(duì)的“巨額”，但匯集到一起卻是上萬億的“巨額”資金。每個(gè)單位分別控制的財(cái)政存量資金形成財(cái)政資金的反公地財(cái)產(chǎn)(the Anticommons or the Anticommons Property)，匯集、盤活所有存量資金需要付出巨大的努力，從2013年至今中央政府多次部署，但仍未徹底解決。何為反公地財(cái)產(chǎn)？財(cái)政存量資金為什么會(huì)形成反公地財(cái)產(chǎn)？

反公地財(cái)產(chǎn)是赫勒教授1998年在《反公地悲劇：從馬克思到市場(chǎng)轉(zhuǎn)型過程中的財(cái)產(chǎn)》一文中提出的，是相對(duì)于公地財(cái)產(chǎn)(the Commons or the Commons Property)而言的。公地財(cái)產(chǎn)是指所有人都無權(quán)排除他人使用該資源，若沒有特定制度的約束，該資源會(huì)出現(xiàn)過度使用問題，即出現(xiàn)“公地悲劇”*See Garrett Hardin, The Tragedy of the Commons, Science, Vol. 162,No.3859, (1968),pp.1243-1248.，任何人都能使用的財(cái)產(chǎn)，沒有人會(huì)悉心照料該財(cái)產(chǎn)。反公地財(cái)產(chǎn)是公地財(cái)產(chǎn)的鏡像，是每一個(gè)權(quán)利人都有權(quán)排除他人使用，若沒有特定制度的調(diào)整，該資源會(huì)出現(xiàn)使用不足問題，即“反公地悲劇”*See Michael A. Heller, The Tragedy of the Anticommons: Property in the Transition from Marx to Markets, Harvard Law Review, Vol.111,No.3,(1998), pp.621-688.，進(jìn)而導(dǎo)致稀有資源的浪費(fèi)。赫勒教授最先提出反公地財(cái)產(chǎn)時(shí)，主要指產(chǎn)權(quán)問題，即公地財(cái)產(chǎn)是產(chǎn)權(quán)不明，而反公地財(cái)產(chǎn)是產(chǎn)權(quán)過度。隨著研究的深入，他將反公地現(xiàn)象進(jìn)一步拓展，不僅指產(chǎn)權(quán)過度分散的財(cái)產(chǎn)，還指決策分散的事項(xiàng)、機(jī)構(gòu)設(shè)置的相互制衡等，如聯(lián)合國安理會(huì)五個(gè)常任理事國的一票否決權(quán)*[美]邁克爾·赫勒.困局經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].閭佳譯.北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2009.1-19.。赫勒教授開創(chuàng)性觀點(diǎn)，為解決現(xiàn)實(shí)中的許多僵局(包括財(cái)產(chǎn)的和非財(cái)產(chǎn)的)提供了新的思路。財(cái)政存量資金就是這類現(xiàn)實(shí)困局之一。

財(cái)政資金是政府有機(jī)體運(yùn)行的血液，血液停滯或供血不足會(huì)導(dǎo)致政府有機(jī)體的局部壞死甚至整體癱瘓，美國的財(cái)政懸崖(fiscal cliff)是供血不足的典型表現(xiàn)，而我國財(cái)政存量資金問題是血液停滯的體現(xiàn)。財(cái)政資金作為國有財(cái)產(chǎn)，其所有權(quán)主體法律已明確界定，即全體國民。政府作為全體國民的受托人，實(shí)際享有和行使財(cái)政資金的所有權(quán)。政府不是一個(gè)虛擬主體，而是由各個(gè)機(jī)關(guān)和部門組成的實(shí)體。各級(jí)政府將所募集的財(cái)政資金按照年度預(yù)算劃撥至各個(gè)機(jī)關(guān)和部門，這些單位才真正享有財(cái)政資金的占有權(quán)和使用權(quán)。但是，由于許多財(cái)政資金具有使用上的專項(xiàng)性，即“打醬油的錢不能買醋”，針對(duì)特定項(xiàng)目的財(cái)政資金不能用于其他項(xiàng)目，否則就違反了預(yù)算法、預(yù)算規(guī)則等相關(guān)規(guī)定，而且在最終審計(jì)、決算時(shí)難以通過。

對(duì)于某個(gè)項(xiàng)目的財(cái)政資金而言，由于財(cái)政資金的專項(xiàng)性導(dǎo)致財(cái)政資金在不同項(xiàng)目之間形成反公地現(xiàn)象，無法在不同項(xiàng)目之間調(diào)劑余缺，暫且稱為“項(xiàng)目資金的反公地現(xiàn)象”。“項(xiàng)目資金的反公地現(xiàn)象”是財(cái)政資金使用單位的決策權(quán)受其他主體的制衡，只能按法定用途專項(xiàng)使用。首先，受權(quán)力機(jī)關(guān)的制衡。財(cái)政資金最終所有者是全體人民，作為全體人民的代表——人民代表大會(huì)及常委會(huì)有權(quán)代表全體人民對(duì)資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督。通過決算程序，權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)資金使用的合法性進(jìn)行監(jiān)督。其次，受審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)的一個(gè)重要職責(zé)就是對(duì)國有資金使用情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，其中資金使用的專項(xiàng)性、是否有挪用現(xiàn)象是審計(jì)的一個(gè)重要內(nèi)容。最后，還受其他單位監(jiān)督，如上級(jí)主管部門的監(jiān)督、紀(jì)檢機(jī)關(guān)的監(jiān)督等等。顯然，某個(gè)項(xiàng)目的未使用資金或者結(jié)余資金，作為資金使用單位并不享有真正的決策權(quán)，無權(quán)自由使用，于是形成了部分財(cái)政存量資金。“項(xiàng)目資金的反公地現(xiàn)象”是財(cái)政資金使用的決策權(quán)分散所致。

對(duì)于不同部門的財(cái)政資金而言，不同的使用單位控制著不同的結(jié)余資金，又產(chǎn)生另一種反公地財(cái)產(chǎn)，暫且稱為“部門資金的反公地現(xiàn)象”。財(cái)政資金撥付到各個(gè)預(yù)算單位后，各單位享有這些資金的占有權(quán)和使用權(quán)，每個(gè)年度的結(jié)余、結(jié)轉(zhuǎn)資金都由各個(gè)單位實(shí)際控制。若將這些分散的存量資金匯集到一起，需要各個(gè)單位的同意或者“主動(dòng)交出”。從部門利益考慮，各個(gè)單位不會(huì)輕易同意或者主動(dòng)交出，于是出現(xiàn)了分散的財(cái)政存量資金匯集過程中的“拒不交出”或者“躲貓貓”現(xiàn)象。原因在于：一方面，經(jīng)過努力爭(zhēng)取到的財(cái)政資金，各單位不會(huì)主動(dòng)退回。因?yàn)樵陬A(yù)算范圍內(nèi)，各單位支出越多表明做事越多，對(duì)單位的考核就越有利。另一方面，按照以前的預(yù)算制度(舊《預(yù)算法》的規(guī)定)，上一年度的預(yù)算支出額直接影響下一年度的預(yù)算審批額。于是，各單位能夠在年底突擊支出就盡量支出去，若無法實(shí)際支出的就通過“以撥作支”或者“列支轉(zhuǎn)暫存”等方式實(shí)現(xiàn)在賬面上顯示已經(jīng)支出。因此，財(cái)政存量資金多是在2012年以前形成的，目前盡管上級(jí)政府(尤其是中央政府)要求上交這些資金，但各單位仍通過多種手段規(guī)避上交。“部門資金的反公地現(xiàn)象”顯示巨額的財(cái)政存量資金分別由無數(shù)單位控制，要將分散的控制權(quán)整合到一起要付出巨大的努力，這才是為何中央政府多次部署盤活財(cái)政存量資金卻仍未最終清除的真正原因?！安块T資金的反公地現(xiàn)象”是財(cái)政存量資金所有權(quán)“權(quán)利束”*A.M. Honoré認(rèn)為所有權(quán)“權(quán)利束”包括占有權(quán)(the right to exclusive possession)、使用權(quán)(the right to personal use and enjoyment)等11個(gè)標(biāo)準(zhǔn)成分。See A.M. Honore, Ownership, in Oxford Essays in Jurisprudence 107, 107-28 (A.G. Guest ed., 1961).分散所致，全民是財(cái)政資金的真正所有權(quán)(原始所有者)，各級(jí)政府代表國民行使所有權(quán)(真正所有者)，各個(gè)預(yù)算單位享有財(cái)政資金的占有權(quán)和使用權(quán)。若將全國或某個(gè)地域的財(cái)政存量資金作為一個(gè)整體，最重要的權(quán)利束成分(即占有權(quán)和使用權(quán))極其分散。

二、原因探析：理論與制度分析

(一)財(cái)政存量資金反公地屬性的理論原因

首先，公共選擇理論為財(cái)政存量資金出現(xiàn)反公地屬性提供了一種理論解說。公共選擇理論認(rèn)為政府不是無私的社會(huì)公共利益慈善規(guī)劃者，也不是追求社會(huì)福利最大化的忠實(shí)執(zhí)行者*付大學(xué).央地財(cái)稅關(guān)系對(duì)城鄉(xiāng)收入差距影響與財(cái)稅法規(guī)制[J].經(jīng)濟(jì)法學(xué)評(píng)論,2015,(1):134-153.。政府工作人員(尤其是政客)是追求自身政治利益最大化的理性經(jīng)濟(jì)人。布坎南首次將“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)應(yīng)用于政治領(lǐng)域，指出“在經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的前提下，政治家雖然由選民民主選舉產(chǎn)生，但基于經(jīng)濟(jì)人的本性，在諸多社會(huì)公共決策中，他們未必會(huì)代表全社會(huì)的公共利益，也會(huì)追求自身利益的最大化。由于在具體事務(wù)執(zhí)行中，政府不是抽象的概念而是由現(xiàn)實(shí)的政治家組成，因而每個(gè)政府部門的政策往往更關(guān)注他們自身的內(nèi)部發(fā)展，很可能出現(xiàn)部門利益和個(gè)人利益對(duì)公共利益的侵蝕，進(jìn)而背離自身的公共利益代理人角色”*[美]布坎南.自由、市場(chǎng)和國家[M].吳良健等譯.北京：北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1988.28.。除制度原因外，財(cái)政存量資金就是各個(gè)政府部門關(guān)注自身內(nèi)部發(fā)展所致，將部門利益置于公共利益之上，從而出現(xiàn)上級(jí)政府歸集財(cái)政存量資金時(shí)就會(huì)遇到重重障礙?！肮倭艜?huì)因追求自由裁量預(yù)算最大化而做出一些有利于自身的預(yù)算行為”*王銀梅.官僚預(yù)算最大化理論與財(cái)政超收問題探析[J].財(cái)政研究,2012,(2):46.。一些地方政府及其部門以爭(zhēng)取到更多的財(cái)政資金為目標(biāo)，而不會(huì)去評(píng)估這些財(cái)政資金增加了多少社會(huì)福祉，從而出現(xiàn)了因獲得“國家貧困縣”的帽子而歡呼雀躍、大肆慶祝的奇葩景觀。根據(jù)公共選擇理論，財(cái)政資金使用人作為理性的“經(jīng)濟(jì)人”，在追求自身和本部門利益最大化的同時(shí)難以避免地造成財(cái)政存量資金的反公地財(cái)產(chǎn)屬性。對(duì)于部門而言，獨(dú)立控制的財(cái)政存量資金并不意味著是一種損失。

其次，博弈論為財(cái)政存量資金出現(xiàn)反公地屬性提供了另一種理論解說。博弈論可以說是對(duì)局人在可供選擇的多種策略中一般會(huì)選擇對(duì)自身最有利的策略(即最優(yōu)策略)，追求自身效用的最大化，但從整體角度(或團(tuán)體角度)可能不是最優(yōu)策略(甚至可能是較差策略)。質(zhì)言之，個(gè)體的理性選擇可能會(huì)導(dǎo)致集體的非理性。中央與地方政府之間、以及各級(jí)政府其組成部門之間對(duì)財(cái)政存量資金的控制就是一種博弈。一方面地方政府對(duì)從轄區(qū)內(nèi)汲取的財(cái)政收入想擁有更多的支配權(quán)，另一方面，地方政府對(duì)“跑部錢進(jìn)”所得財(cái)政資金當(dāng)然要嚴(yán)加掌控。各個(gè)單位控制著零散的財(cái)政存量資金可能最符合部門效用最大化的目標(biāo)，但從整個(gè)國家財(cái)政系統(tǒng)來說難以實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金效益最大化?？刂普叨嗟揭欢ǔ潭鹊臅r(shí)候，理性的部門選擇最終導(dǎo)致了反公地財(cái)產(chǎn)的集體性悲劇*[美]邁克爾·赫勒.困局經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].閭佳譯.北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2009.114.，這就是博弈論的最經(jīng)典原理之一。盡管在中央政府的高壓之下，各單位處于博弈中的劣勢(shì)，但這種博弈不會(huì)壽終正寢。央地政府之間圍繞財(cái)力分配的博弈從未停止過*王紹光.分權(quán)的底限[M].北京：中國計(jì)劃出版社，1997.31.。例如，截止2015年7月21日，僅國家事務(wù)管理局就還有16.54億財(cái)政存量資金未按規(guī)定交回，可見中央與各部門、各級(jí)政府之間對(duì)存量資金的博弈還將持續(xù)下去。

(二)財(cái)政存量資金形成的制度原因

1. 財(cái)政資金充盈的原因

由于2012年之前政府財(cái)政資金相對(duì)充足，所以財(cái)政存量資金多在2012年之前集聚形成。實(shí)行“分稅制”之后至2012年之間各級(jí)政府總有各種途徑募集財(cái)政資金。以稅收增長為例，財(cái)政的稅收收入從“分稅制”開始，一直處于快速增長的狀態(tài)，收入總額從1994年5126.88億元(占GDP比重10.64%)到2013年的110497億元(占GDP比重的19.4%)*數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局，http://www.stats.gov.cn/tjsj.訪問日期：2017-01-16。。中央政府分得稅收收入50%左右的資金，在資金充盈情況下，國務(wù)院各部委結(jié)余、結(jié)轉(zhuǎn)資金自然而然地沉淀下來，國務(wù)院也沒有動(dòng)力去處理剩余資金的問題。對(duì)地方政府而言，實(shí)行“分稅制”后稅收收入分成有所下降，但仍有其他途徑可以解決資金短缺問題。途徑之一，2000年之前，地方政府主要依靠預(yù)算外各種罰款、收費(fèi)收入。通過亂罰款、亂收費(fèi)方式所募資金未納入預(yù)算管理，成為一些部門的主要支出來源，是一筆算不清的糊涂賬。預(yù)算外收入填補(bǔ)了資金短缺，各部門也無需動(dòng)用結(jié)余、結(jié)轉(zhuǎn)資金。途徑之二，2000年之后，地方政府通過出售國有土地來籌集財(cái)政資金，形成“土地財(cái)政”*王立君.土地財(cái)政與國家理財(cái)——從土地行政的肇始與弊端說起[J].河南社會(huì)科學(xué),2011,(2):61-66.。全國土地出讓金2011年3.15萬億元、2012年2.69萬億元、2013年4.1萬億元。以2013年為例，土地出讓收入已接近全國總財(cái)政收入的1/3，相當(dāng)于地方財(cái)政收入的2/3?？梢?，在2012年之前，相對(duì)于盤活存量資金而言，各級(jí)政府更容易籌集財(cái)政資金，因而缺乏盤活存量財(cái)政資金的必要和動(dòng)力。結(jié)余、結(jié)轉(zhuǎn)資金沉睡于各個(gè)單位財(cái)政賬戶，中央政府要求歸集時(shí)卻發(fā)現(xiàn)控制權(quán)極其分散。

2.預(yù)算法律制度原因

財(cái)政存量資金的形成主要是預(yù)算制度所致，尤其是《預(yù)算法》等基本制度。其一，上下級(jí)政府之間屬于不同的預(yù)算層級(jí)，不得相互調(diào)用、擠占預(yù)算資金。1994年預(yù)算法(簡稱“舊預(yù)算法”)第23條和2014年預(yù)算法(簡稱“新預(yù)算法”)第30條都禁止上級(jí)政府調(diào)用下級(jí)政府的預(yù)算資金，下級(jí)政府?dāng)D占、截留上級(jí)政府的預(yù)算資金。不同層級(jí)的政府預(yù)算都是由本級(jí)人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)，不可能在上下級(jí)政府之間相互使用財(cái)政資金。依此而言，下級(jí)政府結(jié)余、結(jié)轉(zhuǎn)的資金上級(jí)政府是無權(quán)直接收回的。其二，上一年預(yù)算執(zhí)行情況的參考作用。無論是舊預(yù)算法(第25條)還是新預(yù)算法(第32條)都規(guī)定參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況來編制本年度預(yù)算。各部門為了確保下一年度預(yù)算資金不減少，在上一年度盡量將預(yù)算資金全部支出，即使沒有實(shí)際支出也要從賬面上顯示已經(jīng)支出。盡管新預(yù)算法規(guī)定了跨年度平衡預(yù)算，但各單位為確保每年預(yù)算資金不減少仍是所追求的目標(biāo)。其三，預(yù)算資金的轉(zhuǎn)款專用(新預(yù)算法第63條、“舊預(yù)算法”實(shí)施條例第61、62條)限制了不同項(xiàng)目、不同科目之間資金的調(diào)劑余缺。擅自改變用途的，要追究主管人員和直接責(zé)任人員的法律責(zé)任(新預(yù)算法第92條)。其四，預(yù)算執(zhí)行的起始月份與預(yù)算草案批準(zhǔn)月份的不協(xié)調(diào)。預(yù)算從每年1月1日開始執(zhí)行(新預(yù)算法第18條)，但人大批準(zhǔn)預(yù)算草案已是3月份，中央資金到達(dá)基層時(shí)可能已是5月份，因此一些資金可能難以在半年內(nèi)全部支出完畢。上述這些制度并非都存在積弊，財(cái)政存量資金既是一些正當(dāng)制度的副產(chǎn)品，也是不當(dāng)制度的惡果，如舊預(yù)算法中所規(guī)定的不能跨年度平衡預(yù)算問題。

除了制度原因之外，還有其他主客觀原因，如預(yù)算編制不合理，預(yù)算執(zhí)行滯后，因客觀條件變化，雖全部財(cái)政資金已到位但項(xiàng)目暫停實(shí)施，等等。

三、法律治理：破解財(cái)政存量資金困局的策略

解決反公地悲劇問題無非有三條路徑：政府、市場(chǎng)和社群，即政府管制、私有化和社群協(xié)商。對(duì)于財(cái)政存量資金而言，其本身作為國有資產(chǎn)，解決反公地悲劇問題只有一條路徑就是政府管制。政府管制所應(yīng)采取的最重要手段就是法律，通過相關(guān)法律制度的調(diào)整來破解財(cái)政存量資金困局。

(一)從權(quán)利上：弱化預(yù)算單位對(duì)存量資金控制，強(qiáng)化使用效益

因所有權(quán)“權(quán)利束”分散而導(dǎo)致的反公地悲劇，需要集中所有權(quán)“權(quán)利束”；因決策權(quán)分散而導(dǎo)致的反公地悲劇，則需要集中決策權(quán)。財(cái)政存量資金既存在“權(quán)利束”分散又存在決策權(quán)分散，需要政府通過法律手段歸集權(quán)利束和決策權(quán)。

權(quán)利束和決策權(quán)歸集需要弱化控制權(quán)，而強(qiáng)化使用效益。弱化控制權(quán)就是弱化預(yù)算單位對(duì)財(cái)政存量資金的占有權(quán)和使用權(quán)。新預(yù)算法(第42條)雖然明確結(jié)轉(zhuǎn)資金可跨年度使用，且明確連續(xù)兩年未用完的視為結(jié)余，但對(duì)控制權(quán)的最終處置仍未明確。財(cái)政部2015年2月17日發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)地方盤活財(cái)政存量資金有關(guān)事項(xiàng)的通知》(簡稱“15號(hào)文”)雖明確了處置方式和程序，但仍然存在諸多問題。其一，15號(hào)文作為規(guī)范性文件效力層級(jí)太低，且對(duì)地方政府及預(yù)算部門拒不執(zhí)行時(shí)缺乏法律責(zé)任的威懾。其二，15號(hào)文規(guī)定將“一般公共預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金”和“政府性基金預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)資金”全部用于補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。若將大量的存量資金轉(zhuǎn)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，是否會(huì)產(chǎn)生財(cái)政資金新的“沉睡”方式。其三，15號(hào)文規(guī)定兩年以上“轉(zhuǎn)移支付結(jié)轉(zhuǎn)資金”和“部門預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金”由同級(jí)財(cái)政部門收回。同級(jí)財(cái)政部門能否真正收回可能要打一個(gè)問號(hào)。后兩種問題依然是強(qiáng)調(diào)結(jié)轉(zhuǎn)、結(jié)余資金由預(yù)算單位占有、使用的結(jié)果，難以根除存量資金的困局。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)完善新預(yù)算法的相關(guān)規(guī)定弱化預(yù)算單位對(duì)存量資金的控制權(quán)，應(yīng)直接明確結(jié)余兩年以上的資金可以由上級(jí)財(cái)政部門、甚至中央財(cái)政部門直接收回；同時(shí)應(yīng)明確預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金所占預(yù)算總額的法定比例，避免比例過高而出現(xiàn)調(diào)節(jié)基金的“沉睡”。

強(qiáng)化財(cái)政存量資金的使用效益要求不能為了去存量而去存量，要注重財(cái)政存量資金支出的績效。新預(yù)算法與舊預(yù)算法比更加注重支出績效問題，新預(yù)算法有六處提到財(cái)政資金使用績效問題，毫無疑問同樣適用于財(cái)政存量資金。弱化控制權(quán)是為了提高使用效率，而強(qiáng)化績效是為了確保支出質(zhì)量。雖然財(cái)政部在2011年發(fā)布了《財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，但財(cái)政支出績效并不高。由預(yù)算單位編制支出績效報(bào)告、同級(jí)財(cái)政部門審查監(jiān)督(更多是形式審查)的模式，導(dǎo)致很多績效評(píng)價(jià)流于形式。我國要將績效評(píng)價(jià)制度落到實(shí)處，應(yīng)借鑒美國《2010年的政府績效與結(jié)果現(xiàn)代化法案》(GPRA現(xiàn)代化法案)*See Government Performance and Results Modernization Act, https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/PLAW-111publ352/html/PLAW-111publ352.htm.的做法。由美國國會(huì)頒布的GPRA現(xiàn)代化法案由專門機(jī)構(gòu)對(duì)政府支出績效進(jìn)行評(píng)估，由美國國會(huì)會(huì)計(jì)署對(duì)政府各部門財(cái)政支出進(jìn)行績效考核，由管理和預(yù)算辦公室對(duì)財(cái)政支出績效計(jì)劃、績效報(bào)告等有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)。該法案幫助美國國會(huì)能夠獲取精確的支出項(xiàng)目目標(biāo)、足夠的項(xiàng)目績效和成本信息，有助于國會(huì)政策制定、支出決策與監(jiān)管*See United States General Accounting Office, Managing for Results: Using GPRA To Help Congressional Decisionmaking and Strengthen Oversight, Government Accountability Office Reports, 2000, 35(1):177-201.。我國各級(jí)人大常委會(huì)現(xiàn)有的財(cái)經(jīng)委員會(huì)由于人力與專業(yè)所限難以勝任績效評(píng)價(jià)工作，為了確保財(cái)政支出的質(zhì)量，可嘗試在各級(jí)人大常委會(huì)設(shè)置專門的財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)部門。

(二)從物理上：加強(qiáng)國庫的收支管理，取締違法財(cái)政專戶

弱化預(yù)算單位財(cái)政資金的控制權(quán)，是從權(quán)力上避免反公地財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)生，而取締違法財(cái)政專戶是從物理上減少反公地財(cái)產(chǎn)的形成。一部分財(cái)政存量資金的形成，與違規(guī)開立財(cái)政專戶有關(guān)，如有的預(yù)算單位將國庫資金轉(zhuǎn)入財(cái)政專戶虛列支出，即“列支轉(zhuǎn)暫存”等方式。各預(yù)算單位通過在商業(yè)銀行私自開立財(cái)政專戶，讓一部分財(cái)政存量資金從物理上脫離國庫的控制，游離于中央及上級(jí)政府監(jiān)管之外。具體言之，根據(jù)2013年財(cái)政部《財(cái)政專戶管理辦法》(即46號(hào)文)，應(yīng)具備三個(gè)條件之一才能開立財(cái)政專戶*《財(cái)政專戶管理辦法》第6條，開立財(cái)政專戶須具備下列條件之一：(1)法律、行政法規(guī)或國務(wù)院、財(cái)政部文件規(guī)定開立財(cái)政專戶；(2)國際金融組織或外國政府貸款、贈(zèng)款協(xié)議條款規(guī)定開立財(cái)政專戶；(3)國庫單一賬戶不能滿足資金管理核算要求，需要開立財(cái)政專戶。，一些預(yù)算單位依據(jù)第3個(gè)條件(即國庫單一賬戶不能滿足資金管理核算要求)違規(guī)開立財(cái)政專戶。各種違規(guī)財(cái)政專戶讓財(cái)政資金使用監(jiān)管極其困難，讓分散的財(cái)政存量資金歸集遇到挑戰(zhàn)。盤活財(cái)政存量資金重要一環(huán)就是加強(qiáng)國庫對(duì)存量資金的集中管理，取締違法財(cái)政專戶。新預(yù)算法第56條第2款*第56條第2款：對(duì)于法律有明確規(guī)定或者經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的特定專用資金，可以依照國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立財(cái)政專戶。與46號(hào)文相比更加嚴(yán)格了財(cái)政專戶的管控，對(duì)徹底清除違法財(cái)政專戶起到?jīng)Q定性作用。冰凍三尺非一日之寒，財(cái)政專戶在一些地方依然存在，一些存量資金依然秘密的趴在財(cái)政專戶中。因此，各級(jí)政府應(yīng)進(jìn)一步清理財(cái)政專戶，全面實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金(包括存量資金)的國庫集中支付，提升國庫的支付效率。

(三)從技術(shù)上：建立年度預(yù)算與中期預(yù)算相結(jié)合的預(yù)算周期制度

相對(duì)于控制權(quán)的權(quán)利性、財(cái)政專戶的物理性而言，財(cái)政預(yù)算周期則更具有技術(shù)性。消除財(cái)政存量資金反公地屬性措施之一，就是從技術(shù)上探索建立年度與中期預(yù)算相結(jié)合的預(yù)算制度。根據(jù)不同支出項(xiàng)目的特性，采取不同的預(yù)算周期，顯然是一項(xiàng)縝密的技術(shù)工作，本文無法就此具體展開論述，僅就年度預(yù)算和中期預(yù)算的調(diào)整與結(jié)合作簡要的闡釋。首先，完善年度預(yù)算周期制度。由于從每年1月1日開始執(zhí)行新一年預(yù)算與全國人民代表大會(huì)批準(zhǔn)預(yù)算草案不吻合，完善年度預(yù)算周期應(yīng)調(diào)整年度預(yù)算執(zhí)行的起止時(shí)間。世界很多國家的年度預(yù)算周期并不與公歷年相一致，而是依據(jù)各國的實(shí)際情況來確定年度周期*如美國年度預(yù)算周期是從當(dāng)年的10月1日至次年9月30日，日本是從當(dāng)年的4月1日至次年的3月31日，澳大利益是從當(dāng)年的7月1日至次年6月30日，英國也是從當(dāng)年的4月1日至次年的3月31日，等等。。筆者建議應(yīng)在全國人大召開會(huì)議之后的次月開始執(zhí)行新一年度的預(yù)算，即從當(dāng)年的4月1日至次年的3月31日。其次，探索建立中期預(yù)算周期制度。預(yù)算的年度性也是造成財(cái)政資金沉淀的一個(gè)因素，很多項(xiàng)目需要多年才能實(shí)施完成，第一年將全部資金都撥付之后可能需要幾年才能支出完畢，會(huì)造成財(cái)政資金臨時(shí)性的流動(dòng)不暢。因此，根據(jù)不同項(xiàng)目的特點(diǎn)，可建立1年以上10年以下的中期預(yù)算制度，視項(xiàng)目資金支付進(jìn)度情況分期撥付財(cái)政資金。

財(cái)政存量資金反公地屬性的形成是多種綜合因素所致，需要采取多種措施予以治理。除了上述幾個(gè)制度外，還要完善預(yù)算法律制度的其他方面，如提升預(yù)算編制的科學(xué)性、提高財(cái)政資金撥付效率、建立全口徑預(yù)算制度等等。除了法律手段之外，中央及上級(jí)政府還可以采取政治手段、行政手段、經(jīng)濟(jì)手段等多條途徑，促使各預(yù)算單位歸集并盤活財(cái)政存量資金。

On Legal Governance of Financial Surplus Fundsfrom the Perspective of Anticommons

WANG Li-jun

(InformationCenterforSocialSciences,RUC,Beijing, 100872China)

Financial surplus funds are occupied and used by the budget units, have the characteristic of anticommons, which is characterized by the dispersion of the bundle of rights and decision-making power. The characteristic of anticommons leads to insufficient use of financial surplus funds, and many obstacles are encountered in collecting and activating the funds. From the theoretical point of view, the public-choice theory and game theory provide a good explanation for the emergence of anticommons in the financial surplus funds; From the institutional point of view, the macro-financial systems and the micro-budget systems are the direct causes of the emergence of financial surplus funds. Legal governance measures: by weakening the control-right of budget units, we can avoid the emergence of the tragedy of anticommons from the right; by banning illegal financial accounts, we can avoid the tragedy of anticommons from the physics; by adjusting the budget cycle, we can avoid the tragedy of anticommons from the technical.

financial surplus funds; anticommons; legal governance

2017-03-26

本文系天津市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目“天津反公地資源的識(shí)別與法律治理研究”(TJFX16-012)階段性成果。

王立君，女，中國人民大學(xué)書報(bào)資料中心編審，法學(xué)博士，主要研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)與國際法學(xué)。

DF43

A

1672-769X(2017)03-0041-06