劉敏樓，蔡中舜

（南京財經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院，江蘇南京210046）

一、問題的提出

“普惠”實際上由來已久，在我國最早可以追溯到周代的井田制——將土地資源進行均等的分配，從而保證勞動者可享受平等的土地使用權(quán)，以達到普惠的目的①。在其他國家，“普惠金融”最早萌芽于15世紀的意大利，修道士通過開展信貸業(yè)務(wù)以抑制高利貸對金融市場的破壞；19世紀的歐洲和日本，已通過郵政系統(tǒng)的儲蓄支付業(yè)務(wù)將金融服務(wù)拓展至貧困人口（姜麗明等，2014）［1］。但是“普惠金融”的概念直至2005年才由聯(lián)合國正式提出，其基本含義為：一個能有效地、全方位地為社會所有階層和群體（特別是貧困與低收入人口）提供服務(wù)的金融體系［2］。雖然學(xué)界對該命題的研究起步較晚，目前也無全面系統(tǒng)的定義，但普惠金融在基層服務(wù)可及性和形式多樣化方面已取得顯著成果，且減貧效果明顯。近年來，普惠金融在聯(lián)合國發(fā)展領(lǐng)域被反復(fù)提及，已有超過50個國家或地區(qū)將普惠金融納為金融發(fā)展的重要目標(biāo)，并于2014年被世界銀行寫入《全球金融發(fā)展報告》特色專題。在我國，順應(yīng)經(jīng)濟深化發(fā)展和扶貧任務(wù)，普惠金融的發(fā)展也逐步提上了日程，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中正式提出“發(fā)展普惠金融”的國家性金融戰(zhàn)略；2015年，“普惠金融”被加入了政府工作報告②，旨在解決現(xiàn)實中農(nóng)村低收入者、小微企業(yè)等弱勢領(lǐng)域的金融問題，通過提供全面、有效的金融服務(wù)，提升人民的生活水平，為國家經(jīng)濟增長提供動力；2016年1月，國務(wù)院印發(fā)了《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》，指明了我國普惠金融未來發(fā)展的道路。

但是，普惠金融在實施過程中也面臨諸多問題，2010年印度小額貸款危機③表明，政策的設(shè)想與政策的效果并不一定是一致的。普惠金融的扶貧目標(biāo)與商業(yè)可持續(xù)性之間還存在著嚴重的不均衡，比如泰國“百萬泰銖鄉(xiāng)村計劃”④和尼日利亞小微企業(yè)股權(quán)投資計劃⑤，由于過高的施行成本，造成了資源利用的低效率，從而政策效果低微。如何改變中國傳統(tǒng)金融體系的金融排斥（financial exclusion），實現(xiàn)普惠金融的“普惠”目標(biāo)，同時又能夠避免普惠金融發(fā)展中的誤區(qū)，需要在現(xiàn)有理論研究基礎(chǔ)上，結(jié)合中國實際，進行有針對性的設(shè)計和規(guī)劃。本文介紹了普惠金融的產(chǎn)生和發(fā)展沿革，按照普惠金融產(chǎn)生的原因、普惠金融的經(jīng)濟影響及普惠金融發(fā)展的商業(yè)性與普惠性兩難的邏輯思路，梳理普惠金融的研究成果。在結(jié)合一些主要國家經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出如何發(fā)展中國普惠金融的政策建議，為下一步中國普惠金融發(fā)展政策制定提供參考。

二、普惠金融的內(nèi)涵及其發(fā)展原因

（一）普惠金融的范疇

聯(lián)合國（2005）將普惠金融定義為能夠合理、有效地為所有群體提供可持續(xù)獲取的、價格適當(dāng)?shù)慕鹑谫Y源，以提升他們消費效用水平的包容性金融體系。2006年，聯(lián)合國發(fā)布“建設(shè)普惠金融體系”藍皮書［3］，其中提到普惠金融的發(fā)展目標(biāo)是構(gòu)建良好的金融運行環(huán)境，讓低收入群體融入金融市場，為他們提供合適的產(chǎn)品和服務(wù)，以抵御經(jīng)濟波動的沖擊。而世界銀行將普惠金融定義為：“在一個經(jīng)濟體內(nèi)，所有成年人都能平等地享受到合理價格的金融服務(wù)（特別是低收入人群）?！笔澜绶鲐毿〗M（CGAP）［4］在2006年則指明普惠金融體系的建立應(yīng)從傳統(tǒng)金融體系中的微觀、中觀和宏觀三個層面入手，全面為排除在金融體系外的貧困群體提供行之有效的金融服務(wù)。世界銀行（2008）［5］定義普惠金融為可廣泛獲得金融服務(wù)且沒有價格、非價格方面的障礙，其衡量指標(biāo)是存款、信貸、支付、保險等金融服務(wù)的可獲性。印度普惠金融委員會（2009）［6］認為，普惠金融是確保弱勢群體和低收入階層以低廉的成本獲得金融服務(wù)和及時、足額的信貸。而成立于2009年的普惠金融聯(lián)盟 （Alliance for Financial Inclusion）則將普惠金融定義為：將受到金融排斥的群體重新納入金融系統(tǒng)中的一系列活動［7］。

我國引進普惠金融概念最早是在2005年，時任中國小額信貸聯(lián)盟秘書長的白澄宇提出用“普惠金融體系”作為“Inclusive Financial System”的中文翻譯⑥，隨后焦瑾璞于2006年翻譯聯(lián)合國《普惠金融體系藍皮書》并提出普惠金融的最初形式是小額信貸和微型金融，并定義為以可持續(xù)性為立足點，優(yōu)化金融資源配置和提高社會福利為目標(biāo)，為社會各個階層（特別是被排斥在傳統(tǒng)金融體系之外的貧困群體）提供包括儲蓄、直接投資、保險、信貸等金融服務(wù)的金融體系。杜曉山（2006）［8］提出了普惠性金融體系是將零散的小微信貸和微型金融，通過科學(xué)的方式重新組織整合，形成一個系統(tǒng)的“金融產(chǎn)業(yè)”，以便為社會中各個群體所用的金融服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。夏園園（2010）［9］提出普惠金融是小額信貸和微型金融實踐發(fā)展的產(chǎn)物，它們的服務(wù)理念是異曲同工的，都是以低收入群體為客戶，力求向他們提供金融服務(wù)，從而體現(xiàn)金融的公平性。周小川（2013）［10］認為，普惠金融是指通過對金融基礎(chǔ)設(shè)施的不斷建設(shè)和完善，以可負擔(dān)的成本將金融服務(wù)擴展到欠發(fā)達地區(qū)和社會低收人人群，向他們提供價格合理、方便快捷的金融服務(wù)。國務(wù)院2016年1月印發(fā)的《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》，對普惠金融作出了明確界定：立足機會平等要求和商業(yè)可持續(xù)原則，通過加大政策引導(dǎo)扶持、加強金融體系建設(shè)、健全金融基礎(chǔ)設(shè)施，以可負擔(dān)的成本為有金融服務(wù)需求的社會各階層和群體提供適當(dāng)?shù)?、有效的金融服?wù)，并確定農(nóng)民、小微企業(yè)、城鎮(zhèn)低收入人群和殘疾人、老年人等其他特殊群體為普惠金融服務(wù)對象。

（二）普惠金融發(fā)展的原因探究

“普惠”存在的現(xiàn)實前提是“普惠金融”產(chǎn)生的起點。 Atkinson（1980）［11］曾提出設(shè)想，若社會中的個體都具有相同的偏好和稟賦，那么大量的帶有普惠目的的經(jīng)濟政策和調(diào)控行為將失去意義。故“普惠”產(chǎn)生并長期存在是由于社會個體要素稟賦的不同，在一定的經(jīng)濟規(guī)則下會導(dǎo)致社會資源在分配和再分配過程中的不均等，經(jīng)濟學(xué)中稱之為先驗不一致性和后驗不一致性假設(shè) （王穎等，2016）［12］。即由于社會個體之間的差異性，導(dǎo)致社會發(fā)展出現(xiàn)兩極分化現(xiàn)象，富人占據(jù)了大量的社會資源（包括金融資源），而低收入人群無法通過資源的利用來改善自身的處境，為了避免貧富差距的擴大而引發(fā)動蕩，“普惠”應(yīng)運而生，旨在為低收入人群提供合理的資源和權(quán)利，在金融體系中的體現(xiàn)即為“普惠金融”。

在20世紀50年代提出的二元金融結(jié)構(gòu)論背景下，研究者提出先驗和后驗不一致性造成的金融資源分配不均，會使得弱勢群體被完全排除在傳統(tǒng)金融體系之外，即金融排斥現(xiàn)象。而無法獲取金融服務(wù)的個人或企業(yè)要完全依賴自身資源來滿足如養(yǎng)老儲蓄、教育投資等金融需求，且獨立面對市場上的系統(tǒng)性和非系統(tǒng)性沖擊（Wolrd Bank，2008）［13］，長期存在的金融排斥不利于金融體系的可持續(xù)發(fā)展。Allen等（2012）［14］提出若低收入個人或企業(yè)在獲取金融服務(wù)的邊際收益高于所需的邊際成本，就值得進行政策干預(yù)，因為普惠金融的產(chǎn)生最初是為了消除傳統(tǒng)金融體系中的金融排斥。

在普惠金融的早期發(fā)展階段，金融服務(wù)的可及性是衡量普惠金融發(fā)展程度的一個重要指標(biāo)。Nimal（2007）［15］提出金融服務(wù)的普及程度對消除貧困起著至關(guān)重要的作用，貧困群體也可以受益于信貸、儲蓄、支付和保險等基礎(chǔ)服務(wù)。而要確保所有個體能享受到金融服務(wù)，僅通過傳統(tǒng)金融中的商業(yè)銀行或大型金融機構(gòu)是難以實現(xiàn)的，20世紀70年代，小額信貸作為重要的金融工具，逐步進入金融市場并成為主流。小額信貸的獨特性表現(xiàn)在它是唯一一個產(chǎn)生機理源于發(fā)展中國家的金融形式，貧困群體可以直接被授權(quán)并使用其服務(wù) （Smith et.al，2007）［16］。1976年，尤努斯在孟加拉國興辦的格萊珉銀行，實行小組貸款模式，向傳統(tǒng)金融機構(gòu)認為無利可圖的婦女群體提供金融，已幫助該國58%的窮人擺脫了貧困。同時尤努斯也提出，信貸權(quán)屬于人權(quán)。在強調(diào)權(quán)利平等的現(xiàn)代社會，所有人都擁有獲得金融資源的平等權(quán)利，普惠金融的產(chǎn)生即是通過法律、法規(guī)的途徑保障弱勢群體的金融使用權(quán)。值得一提的是，在享受權(quán)利的同時要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，對于低收入人群或小微企業(yè)而言，其較低償付能力無法保障貸款及時償還。故普惠金融的產(chǎn)生雖具有法律必然性，但仍存在較大的現(xiàn)實困境。

當(dāng)然小額信貸并非僅賦予貧困群體金融服務(wù)權(quán)，更起著“平滑消費”的重要作用——小額信貸本著消除貧困的目標(biāo)為客戶提供杠桿支持，進一步擴大了消費自由（Sen，1999）［17］。 基于金融發(fā)展角度，Banerjee（1993）［18］通過構(gòu)建“三部門經(jīng)濟模型”得出結(jié)論：金融發(fā)展水平較低的國家，金融中介成本過高會導(dǎo)致金融包容性較低，低收入者無法取得金融服務(wù)，拉大了收入分配差距。Clarke等人（2002）［19］則對91個國家金融發(fā)展與收入分配相關(guān)的面板數(shù)據(jù)進行了分析，發(fā)現(xiàn)金融發(fā)展對縮小收入差距存在顯著影響。這些研究初步說明了金融體系的不斷完善會催生普惠金融，以提高金融服務(wù)可及性和縮小收入分配差距，而這些優(yōu)化會進一步促進金融的發(fā)展，形成一個良性的循環(huán)。同時普惠金融的產(chǎn)生意味著金融發(fā)展研究向廣度范疇的延伸，具有較大發(fā)展的空間，具體表現(xiàn)為20世紀90年代，“微型金融”已取代“小微信貸”被廣泛提及，其目的是為了擴大貧困群體金融活動的覆蓋范圍（Cull et.al，2013）［20］。隨著金融包容性的日益增長，單一的小額信貸已無法滿足低收入群體的金融需求，還應(yīng)包括儲蓄、匯款、保險和支付等業(yè)務(wù)，微型金融的經(jīng)營者不再是非正規(guī)金融機構(gòu)，也納入了正規(guī)的金融服務(wù)機構(gòu)，如國際金融公司（IFC）致力于私人金融發(fā)展，已在全世界60多個國家建立了100多家分支機構(gòu)，強調(diào)對中小企業(yè)提供“微型金融”服務(wù)支持。截至2014年，全球僅有62%的成年人擁有銀行賬戶（Demirgü?-Kunt et.al，2015）［21］，說明普惠金融仍有較大的發(fā)展空間。

聯(lián)合國在2005首次正式提出“建設(shè)普惠金融體系”，同年9月再次強調(diào)為貧困群體提供金融服務(wù)的重要性，且不應(yīng)將小額信貸和微型金融邊緣化而是將它們整合到主流金融體系之中。由此，普惠金融的演化歷程由小額信貸、微型金融等形式，逐步向更為完善的普惠金融體系發(fā)展（星焱，2015）［22］。

三、普惠金融發(fā)展的經(jīng)濟影響

普惠金融是金融發(fā)展的核心內(nèi)容，即通過不斷的組織創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、渠道創(chuàng)新使所有人獲得享受金融資源的權(quán)利和金融服務(wù)的機會，讓每個人真正參與到經(jīng)濟的發(fā)展中來，從而實現(xiàn)社會的共同富裕。在中國經(jīng)濟逐步進入“新常態(tài)”的階段，普惠金融極有可能成為經(jīng)濟發(fā)展的新動力，同時也存在增長過快導(dǎo)致監(jiān)管缺失的問題，下面通過經(jīng)濟增長、金融穩(wěn)定和結(jié)構(gòu)優(yōu)化等方面具體論述普惠金融對經(jīng)濟發(fā)展的積極和消極作用。

（一）普惠金融對經(jīng)濟發(fā)展的促進作用

衡量經(jīng)濟發(fā)展的核心指標(biāo)即為經(jīng)濟增長，關(guān)于普惠金融與金融經(jīng)濟增長的相關(guān)性研究，學(xué)界普遍基于宏觀的角度，將普惠金融作為金融發(fā)展的一個環(huán)節(jié)來進行實證分析。由于普惠金融的服務(wù)對象主要是低收入群體，Dollar等人（2002）［23］建立模型研究得到：經(jīng)濟在過去較長一段時間內(nèi)（該文中主要指20世紀90年代）增長的主要來源是低收入群體。Beck等（2004）［24］認為被排除在金融市場外的低收入群體會面臨更大的流動性風(fēng)險，這種金融排斥會造成資源配置效率的降低，成為經(jīng)濟增長的阻礙因素。因此，普惠金融的發(fā)展可以消除金融排斥現(xiàn)象，從而促進經(jīng)濟的增長。宋漢光等（2014）［25］通過實證分析得到金融普惠水平相對于金融發(fā)展深度，在經(jīng)濟增長中發(fā)揮著更加重要的作用，而且發(fā)展中國家相比較發(fā)達國家，金融普惠水平在經(jīng)濟增長中的作用更加明顯。

經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展離不開穩(wěn)定的金融環(huán)境。關(guān)于普惠金融對金融穩(wěn)定所起的積極作用，Hannig等人（2010）［26］提出普惠金融能提高金融效率與社會穩(wěn)定，原因是普惠金融帶來的風(fēng)險主要是處于金融市場風(fēng)險底端的機構(gòu)層面上，其特點是大量的低收入群體客戶只有有限的余額且交易量小，其風(fēng)險可以通過一系列措施規(guī)避，所以對系統(tǒng)性風(fēng)險的影響并不顯著；王穎、陸磊（2012）［27］認為普惠金融的建設(shè)有助于優(yōu)化金融資源配置，改善中小企業(yè)融資狀況，促進金融穩(wěn)定并實現(xiàn)整體盈利水平的提高。而通過總結(jié)格萊珉銀行的實踐經(jīng)驗，可以發(fā)現(xiàn)，盡管普惠金融業(yè)務(wù)交易成本高、無抵押物保障，但普惠金融服務(wù)對象金融需求強烈、信用程度較高，普惠金融的介入可以讓這些群體的財務(wù)更加健康、未來生產(chǎn)生活更有保障、前景更好，減少了高利貸等非正規(guī)融資，降低了系統(tǒng)性風(fēng)險。關(guān)于中國普惠金融與金融穩(wěn)定，焦瑾璞（2014）［28］認為在有效的金融監(jiān)管框架下，普惠金融和金融穩(wěn)定之間存在正相關(guān)關(guān)系，特別是近些年來中國的金融體系積累的大量風(fēng)險上移，應(yīng)該通過發(fā)展大量小型金融機構(gòu)和多元的金融產(chǎn)品，分散系統(tǒng)性金融風(fēng)險，把風(fēng)險控制在個別機構(gòu)或區(qū)域。

另外，普惠金融本身具有促進公平的特征。關(guān)于與金融結(jié)構(gòu)優(yōu)化的關(guān)系，Sarma（2010）［29］在報告中提出：普惠金融促進了金融資源的有效配置，因此可以降低成本，此外獲得適當(dāng)?shù)慕鹑诜?wù)可以顯著提高日常財務(wù)管理的效率；吳志遠（2016）［30］提出普惠是著力于優(yōu)化貨幣配置效率、增進投資效率、提升全要素生產(chǎn)率的效率型工具，是基于效率追求而派生出的公平（機會公平）結(jié)果。金融結(jié)構(gòu)的優(yōu)化帶來的社會效率提升屬于經(jīng)濟發(fā)展的一個重要方面，基于此角度，普惠金融有利于經(jīng)濟的發(fā)展。

（二）普惠金融的負面影響

普惠金融在其發(fā)展過程中，也逐漸暴露出了很多問題。有學(xué)者認為普惠金融對經(jīng)濟增長影響不顯著甚至?xí)璧K經(jīng)濟增長，江春等人（2007）［31］利用中國的數(shù)據(jù)進行實證研究表明，信貸規(guī)模的增加不能改善社會公平，金融深化則在一定程度上擴大了社會差距，從而阻礙了經(jīng)濟的增長；李濤（2016）［32］通過實證分析發(fā)現(xiàn)：僅有投資資金來自銀行的企業(yè)比率這一金融中介融資指標(biāo)對世界各經(jīng)濟體的經(jīng)濟增長均有著穩(wěn)健且顯著的負面影響，其他普惠金融指標(biāo)并沒有穩(wěn)健且顯著的影響。

普惠金融的負面影響不僅體現(xiàn)在阻礙經(jīng)濟增長方面，美國次貸危機和印度小額貸款危機，還揭示了快速增長的金融包容性對金融穩(wěn)定的沖擊。Khan（2011）［33］指出，在某些情況下，金融包容會對金融穩(wěn)定產(chǎn)生負面影響：第一，如果通過降低貸款標(biāo)準來擴大對貧困人口的貸款覆蓋將不利于金融穩(wěn)定，次貸危機就是一個教訓(xùn)；第二，如果銀行為了服務(wù)小微客戶而將某些職能如貸款評估外包給其他機構(gòu)，也會加大銀行的聲譽風(fēng)險；第三，如果對微型金融機構(gòu)監(jiān)管不力，此類機構(gòu)貸款的增加將會減弱整體的監(jiān)管效力，增大金融體系的風(fēng)險。De la Torre（2013）［34］則認為普惠金融的風(fēng)險暴露是由于金融監(jiān)管機構(gòu)難以適應(yīng)金融系統(tǒng)中未受管制部分的快速增長，從而影響到金融的整體穩(wěn)定。較高的金融包容性往往會導(dǎo)致信貸量的快速擴張，而因此暴露的風(fēng)險是難以監(jiān)測和規(guī)避的，會對金融穩(wěn)定形成挑戰(zhàn)（Mehrotra，2014）［35］。Dabla（2015）［36］對現(xiàn)行普惠金融的主要形式——小額貸款服務(wù)進行了具體分析，認為更高的信貸可獲得性有可能導(dǎo)致銀行體系產(chǎn)生更多的不良貸款，對金融穩(wěn)定性產(chǎn)生影響。另有部分學(xué)者的實證研究表明，普惠金融對金融穩(wěn)定是否存在消極影響很大程度上依賴于外部制度環(huán)境。Sahay等（2015）［37］對跨國數(shù)據(jù)進行研究發(fā)現(xiàn)，在不同國家監(jiān)管有效性存在巨大差異的情況下，金融包容水平的提高會對金融穩(wěn)定產(chǎn)生不同的影響。那些金融監(jiān)管水平較弱的國家，隨著信貸可獲得性的提高，風(fēng)險準備金下降得更快，對金融穩(wěn)定產(chǎn)生不利影響；相反，那些監(jiān)管水平較強的國家，隨著信貸可獲得性的提高，有助于金融穩(wěn)定。

總的來說，普惠金融對經(jīng)濟發(fā)展的影響有利有弊。建立與之相適應(yīng)的制度和監(jiān)管體系，才能發(fā)揮普惠金融的內(nèi)在潛力，從而對國民經(jīng)濟的增長和結(jié)構(gòu)優(yōu)化帶來正面影響。同時，它強調(diào)改善金融生態(tài)環(huán)境、促進經(jīng)濟社會和諧發(fā)展的機理，更是此前金融發(fā)展各分支理論較少涉足的。未來該領(lǐng)域?qū)W術(shù)研究的重點應(yīng)該是完善“以普惠金融為代表的金融廣度發(fā)展”的理論邏輯、實證檢驗各個維度的理論機理、考察理論框架的適用條件以及可能存在的負面效應(yīng)等。

四、普惠金融的普惠性與商業(yè)性的沖突及均衡

普惠金融的早期依靠政策的扶持，發(fā)展較為順利，但其為實現(xiàn)減貧目標(biāo)而帶來的成本過高問題逐漸暴露，即“普惠性”和“商業(yè)性”難以均衡的內(nèi)生性問題。下面分別就普惠金融的“普惠性”和“商業(yè)性”進行探討，并對兩者間的沖突和均衡作簡要總結(jié)。

（一）普惠金融的普惠性

普惠金融誕生之初是為了消除傳統(tǒng)金融體系中存在的排斥現(xiàn)象，其“普惠性”可以克服邊緣化所導(dǎo)致的向部分群體提供金融服務(wù)的障礙，從而達到減貧的目的。Beck等人（2012）［38］利用跨國數(shù)據(jù)進行回歸分析發(fā)現(xiàn)，促進普惠金融能實現(xiàn)收入公平、減少貧困，且金融體系越發(fā)達，收入不公平下降和貧困減少越快。Demirguc-Kunt等（2012）［39］在世界銀行報告中提出，普惠金融可以增加貧困群體的儲蓄和借款數(shù)量，使他們得以積累資本、提升個人信用，逐步脫離貧困。也有學(xué)者從金融產(chǎn)品角度論證普惠金融對減貧的意義，如使用貸款或儲蓄可以增加消費、抵御健康問題沖擊，或者幫助家庭購買耐用品、改善居住條件、支付教育費用等，保險等金融產(chǎn)品則有助于幫助窮人管理風(fēng)險（Collins et.al，2009）［40］。

另外，“普惠性”還可以表現(xiàn)在保護金融消費者方面，Honohan （2008）［41］利用跨國數(shù)據(jù)進行回歸后發(fā)現(xiàn)，促進普惠金融能使小企業(yè)和窮人更好地利用投資機會，充分實現(xiàn)自我保護。而根據(jù)世界銀行2013年的報告：現(xiàn)行普惠金融缺乏強有力的金融消費者保護，普惠金融發(fā)展所帶來的對經(jīng)濟增長的積極作用可能會嚴重削弱。

（二）普惠金融的商業(yè)可持續(xù)性

早期學(xué)者曾對普惠金融的有效性產(chǎn)生過質(zhì)疑，認為普惠金融在全球的廣泛流行是為了緩解社會矛盾、減少社會不公平而產(chǎn)生的，需要投入大量的補貼以維持金融可獲得性（Marcus Taylor，2012）［42］。 從 20 世紀 90 年代開始，帶有商業(yè)性的微型金融成為了普惠金融的主要形式 （World Bank，2008）［43］，“商業(yè)性”看似與“普惠性”相悖，但其是普惠金融長期有效運行的保障。Mehrotra等人（2009）［44］認為，普惠金融要以可負擔(dān)的成本向那些受金融排斥的弱勢群體和低收入階層提供金融服務(wù)，強調(diào)要付出一定成本。在Kalpana（2005）［45］的研究中，有些小微信貸機構(gòu)將貸款發(fā)放給看似有效“創(chuàng)業(yè)女性”，卻忽視了其客戶缺少專業(yè)技能和面對市場的實際競爭力，導(dǎo)致了低收入群體雖然能享受金融服務(wù)但無法改善自身狀況的窘境。Diniz等人（2011）［46］也認為普惠金融雖會帶來一定的經(jīng)濟促進作用，但對低收入群體放貸時會存在高風(fēng)險，導(dǎo)致低收入人口過度負債等問題。Kaboski等人（2012）［47］對泰國開展“百萬泰銖鄉(xiāng)村基金計劃”的數(shù)據(jù)進行分析后得出，由于缺乏對商業(yè)可持續(xù)性的考慮，依賴于政府單方面的政策扶持，造成了該計劃的成本遠高于收益，而減貧效果并不顯著。在理論上，普惠金融能夠帶來減貧效果，提高低收入人群效用，而正規(guī)金融擴張須考慮各方面帶來的成本，尤其是在民間金融盛行的國家。故普惠金融的推行不能忽視成本，也要強調(diào)商業(yè)可持續(xù)性。

（三）普惠性與商業(yè)性的沖突及均衡

Banerjee（2011）［48］提出，小額信貸等普惠金融形式在未來較長時期，是解決貧困問題的唯一方法，普惠金融的發(fā)展是絕不可能脫離其社會減貧目標(biāo)而存在的。但Mersland（2010）［49］等人通過對現(xiàn)行小微信貸企業(yè)的模式研究，發(fā)現(xiàn)部分小微信貸企業(yè)開始以利益最大化為目標(biāo)，即出現(xiàn)了“使命漂移”的現(xiàn)象。針對該現(xiàn)象，尤努斯在2014年中國小額信貸峰會上發(fā)言指出：普惠金融類小額信貸的一個重點要素是幫助那些貧窮的人從貧窮中脫離出來，但在實際運行過程中，出現(xiàn)了“商業(yè)性小微信貸”和“社會性小微信貸”兩種分化，前者已經(jīng)背離了普惠金融的目標(biāo)，后者才是值得倡導(dǎo)的模式?？梢悦鞔_的是，普惠金融的發(fā)展應(yīng)該以消除貧困的社會任務(wù)為首要目標(biāo)，輔之以可持續(xù)性的商業(yè)化，以減少金融服務(wù)成本為發(fā)展重點，提高小微信貸企業(yè)的“存活率”，從而兼顧“普惠性”和“商業(yè)性”。

五、對中國的政策啟示

從上述研究可以看出，普惠金融的本質(zhì)是發(fā)展問題⑦。雖然在學(xué)術(shù)界，普惠金融至今尚未形成一套成熟的經(jīng)濟理論，但它一直被視為可以解決貧困問題、促進經(jīng)濟增長、實現(xiàn)包容性社會的一種重要機制（Easterly，2006）［50］。建立一個惠及所有民眾的金融體系，既需要拓展廣度，也需要拓展深度，其對經(jīng)濟增長和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的促進作用是值得肯定的，而對金融穩(wěn)定的負面影響則需要通過外部制度建設(shè)來進行規(guī)避。另外，普惠金融發(fā)展要解決的重點是“普惠性”和“商業(yè)性”難以均衡的內(nèi)生性問題，始終強調(diào)以消除貧困為首要目標(biāo)，兼顧商業(yè)可持續(xù)性。

中國發(fā)展普惠金融面臨著“新常態(tài)”下結(jié)構(gòu)調(diào)整、鼓勵創(chuàng)新、扶持中小企業(yè)發(fā)展等機遇，同時也面臨著較大挑戰(zhàn)，如缺少早期小微信貸和微型金融的實踐基礎(chǔ)，傳統(tǒng)金融機構(gòu)（大型商業(yè)銀行）為主體的金融機構(gòu)難以有效支持普惠金融的發(fā)展，且我國經(jīng)濟發(fā)展程度在地域上存在很大的差距，造成的金融排斥程度較高，提升金融包容性的任務(wù)更為艱巨。因此，更好普及與發(fā)展普惠金融，需要在如下幾方面進一步努力。

（一）應(yīng)注重頂層設(shè)計在普惠金融發(fā)展中的作用

頂層設(shè)計的構(gòu)建既能彰顯一國實施普惠金融的堅定決心與務(wù)實態(tài)度，也能推動本國的普惠金融框架與國際標(biāo)準接軌，從而融入全球普惠金融實踐主流，進一步提升本國的經(jīng)濟增長區(qū)域與全球影響力。墨西哥和巴西兩國開展普惠金融工作起步較早，2011年墨西哥成立了普惠金融國家委員會（CONAIF），制定并實施普惠金融國家規(guī)劃，設(shè)定中長期目標(biāo)，在聯(lián)邦、州、地市層面制定和執(zhí)行普惠金融政策，參與金融知識教育的合作，推動普惠金融監(jiān)管框架作必要改革；同年，巴西成立全國普惠金融委員會（PNIF），該委員會工作目標(biāo)是在全國提供適當(dāng)?shù)钠栈萁鹑诜?wù)［51］。

焦瑾璞（2014）［52］提出，我國普惠金融尚未形成整體戰(zhàn)略規(guī)劃并且缺乏頂層設(shè)計，在統(tǒng)一探索構(gòu)建國際普惠金融戰(zhàn)略規(guī)劃的同時，也要從國家層面考慮構(gòu)建戰(zhàn)略規(guī)劃。2015年1月，銀監(jiān)會新設(shè)普惠金融部⑧，負責(zé)推進銀行業(yè)普惠金融工作，但僅限于對銀行、融資性擔(dān)保機構(gòu)、小貸和網(wǎng)貸業(yè)務(wù)的監(jiān)管，尚未形成有效規(guī)模。2016年年初，國務(wù)院印發(fā)的《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》也再次強調(diào)頂層設(shè)計。因此，我國可借鑒國際經(jīng)驗，完善普惠金融“頂層”設(shè)計，專門成立“普惠金融委員會”或在貨幣當(dāng)局內(nèi)部專門設(shè)立普惠金融部門，統(tǒng)一布局，營造一個讓金融機構(gòu)實現(xiàn)商業(yè)可持續(xù)的政策環(huán)境。

（二）合理強調(diào)金融穩(wěn)定，監(jiān)管要做到寬嚴結(jié)合

在發(fā)展普惠金融的過程中，監(jiān)管易陷入過度強調(diào)金融穩(wěn)定、防范金融風(fēng)險的誤區(qū)，從而導(dǎo)致非自愿金融排斥的增加，特別是在監(jiān)管政策收緊時，金融機構(gòu)傾向于限制低收入人群獲得金融服務(wù)，這樣一來有悖于普惠金融的扶貧初衷。

Dittus和Klein（2011）［53］曾指出，應(yīng)根據(jù)不同金融服務(wù)和創(chuàng)新的風(fēng)險屬性來設(shè)計不同的監(jiān)管規(guī)則。而中國經(jīng)濟長期存在地區(qū)發(fā)展不均衡現(xiàn)象，在《北京大學(xué)數(shù)字普惠金融指數(shù)（2011-2015年）》報告⑨中，作者通過綜合省級、城市和縣域三個層級的數(shù)字普惠金融數(shù)據(jù)建立指標(biāo)，分析后得出數(shù)字普惠金融存在較大的地區(qū)差異。故為了支持我國普惠金融發(fā)展，在現(xiàn)行金融監(jiān)管和宏觀調(diào)控政策中應(yīng)加入一些差異化扶持措施，以應(yīng)對目前中西部落后地區(qū)金融服務(wù)不足的情況。另外，監(jiān)管部門還應(yīng)積極探索普惠金融差異化的監(jiān)管技術(shù)和制度，通過寬嚴相濟的差別化監(jiān)管，引導(dǎo)各類金融機構(gòu)主動提供普惠金融服務(wù)。星焱（2016）［54］提出普惠金融存在不同的發(fā)展階段，應(yīng)采取不同的干預(yù)政策。我國尚處于普惠金融發(fā)展的初級階段，應(yīng)采用外生手段進行引導(dǎo)，設(shè)置分層監(jiān)管結(jié)構(gòu)，在宏觀調(diào)控方面要求政府部門健全財政、貨幣監(jiān)管政策，建立有利于金融服務(wù)渠道建設(shè)的財稅支持政策體系；而微觀調(diào)整上需要各地區(qū)因地制宜制定和完善相關(guān)普惠金融管理條例，明確從事小額信貸業(yè)務(wù)的組織或機構(gòu)的定位。

（三）推廣基層金融服務(wù)的同時，更要保護金融消費者權(quán)益

普惠金融的核心之舉就是提高金融服務(wù)覆蓋率，不僅要求傳統(tǒng)金融機構(gòu)實現(xiàn)銀行物理網(wǎng)點和保險服務(wù)深入基層，完善偏遠地區(qū)和貧困地區(qū)的機構(gòu)建設(shè)，也鼓勵新型小額貸款、微型金融機構(gòu)利用自身優(yōu)勢，建立起貼近社區(qū)，服務(wù)“三農(nóng)”、小微企業(yè)和低收入群體的各類型服務(wù)設(shè)施。另外，在不具備設(shè)立物理網(wǎng)點條件的邊遠貧困且金融機構(gòu)空白地區(qū)，姜麗明（2014）［55］提出可以借鑒肯尼亞手機銀行和巴西代理銀行的實踐經(jīng)驗，創(chuàng)新性地以技術(shù)手段代替?zhèn)鹘y(tǒng)物理網(wǎng)點，以免除鋪設(shè)物理網(wǎng)點的高成本。

完善普惠金融基層建設(shè)后，應(yīng)當(dāng)開展金融知識宣傳活動，提高基層網(wǎng)點和服務(wù)的利用效率，而更重要的是各項普惠金融政策要與金融消費者教育和權(quán)益保護緊密結(jié)合。胡文濤（2015）［56］認為我國成年人正規(guī)金融機構(gòu)賬戶擁有率較高，宜通過降低費用等方式保障金融消費者對賬戶的權(quán)利，同時積極推進多元化金融服務(wù)、采取要求金融機構(gòu)承擔(dān)一定社會責(zé)任等措施，使弱勢群體享有切實的金融交易權(quán)。周小川在全國政協(xié)十二屆四次會議上⑩強調(diào)了金融消費者權(quán)益的保護，金融教育有助于提升消費者的風(fēng)險意識和自我保護能力，而金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)重視金融消費者需求的多元性與差異性，積極支持欠發(fā)達地區(qū)和低收入群體等獲得必要、及時的基本金融產(chǎn)品和服務(wù)。

（四）推動普惠金融多元發(fā)展，把握傳統(tǒng)普惠金融行業(yè)的轉(zhuǎn)型

單一的基礎(chǔ)服務(wù)并不能滿足消費者日益增長的金融需求，始終追求創(chuàng)新和多元化的發(fā)展，才是普惠金融的前進動力。近年來，新興的數(shù)字普惠金融緩解了過去融資難、融資貴的狀況，為普惠金融提供了新的載體和豐富的金融資源。許英杰（2014）［57］提出近年來我國普惠金融的產(chǎn)品服務(wù)和商業(yè)模式雖有了很大的提升，但單一、大銀行主導(dǎo)的金融結(jié)構(gòu)沒有發(fā)生根本改變，金融機構(gòu)創(chuàng)新能力和國際競爭力仍顯不足。所以，改革重點應(yīng)落在傳統(tǒng)普惠金融方面，發(fā)揮市場在金融資源配置中的決定性作用，推進利率市場化改革并借助存款保險制度，使有真實需求的個人和企業(yè)能夠以合理的價格、方便及時和有尊嚴地獲取全面的、高質(zhì)量的金融服務(wù)。結(jié)合傳統(tǒng)金融機構(gòu)的資源優(yōu)勢和人才優(yōu)勢，鼓勵商業(yè)銀行設(shè)立小微企業(yè)貸款專營機構(gòu)；允許不同類型的企業(yè)法人和自然人投資參與新型微型金融機構(gòu)，激發(fā)民間資本活力。

（五）可依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)解決成本問題，但不能忽視對其管控

隨著移動互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)、云計算、智能終端等數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，區(qū)塊鏈技術(shù)的引入，為普惠金融服務(wù)提供了新思路。謝平（2012）等［58］認為互聯(lián)網(wǎng)金融因為拓展了交易可能性邊界，服務(wù)了大量不被傳統(tǒng)金融覆蓋的人群，表現(xiàn)出“長尾”特征?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺降低了交易成本和運營成本，提高了資金融通效率，打破了傳統(tǒng)金融的局限，能夠通過整合大眾、小額的資金需求形成規(guī)模優(yōu)勢，這與普惠金融的發(fā)展內(nèi)核是相契合的。另外，互聯(lián)網(wǎng)金融借助技術(shù)與機制優(yōu)勢，拓展了金融服務(wù)的廣度和寬度。大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用，確保了普惠金融的可持續(xù)性，且互聯(lián)網(wǎng)金融天然的“民主性”，是踐行普惠金融進而實現(xiàn)我國金融民主化發(fā)展方向的最佳路徑。2016年，北京大學(xué)發(fā)布課題報告《數(shù)字科技推動普惠金融》?中指出，以上海和西藏為例，2011年兩者的差距是5倍，而現(xiàn)在這個差異已經(jīng)下降到1.5倍。該報告認為，地、縣兩級的分指數(shù)也都證實了數(shù)字普惠金融地區(qū)差異迅速縮小，該數(shù)據(jù)也說明了互聯(lián)網(wǎng)金融能夠緩解傳統(tǒng)金融體系地區(qū)發(fā)展不平衡的問題，進一步推進了普惠金融的扶貧目標(biāo)，而其低成本的推廣也兼顧了商業(yè)可持續(xù)性，很好地解決了普惠金融的這一內(nèi)生矛盾。

我國互聯(lián)網(wǎng)金融正處于高速上升階段，對普惠金融的發(fā)展甚至整體經(jīng)濟的促進作用是顯著的，同時帶來的問題也不容小覷。丁杰（2015）［59］提出，我國互聯(lián)網(wǎng)金融在發(fā)展過程中無法克服自身的逐利性，出現(xiàn)了目標(biāo)偏移和投資歧視，甚至存在融資成本高于傳統(tǒng)金融產(chǎn)品的現(xiàn)象，與普惠金融目標(biāo)嚴重相悖。故現(xiàn)階段的主要任務(wù)是發(fā)揮大數(shù)據(jù)在風(fēng)險控制中的作用，解決信息泄露導(dǎo)致的金融信息保密權(quán)、網(wǎng)絡(luò)交易引起的金融財產(chǎn)權(quán)保障等問題，以金融創(chuàng)新實現(xiàn)對傳統(tǒng)金融的差異化和補充化，劃定互聯(lián)網(wǎng)金融邊界，優(yōu)化互聯(lián)網(wǎng)金融生態(tài)，結(jié)合信息技術(shù)解決傳統(tǒng)服務(wù)困境，為促進普惠金融的良性發(fā)展而努力。

注釋：

① 楊志玖：《關(guān)于中國封建社會土地所有制的理論和史實問題的一般考察》，《陋室文存》，中華書局出版社，2002年版。

②2015年3月5日，在第十二屆全國人民代表大會第三次會議上，國務(wù)院總理李克強所作的政府工作報告。

③2010年發(fā)生在印度南部安德拉邦的、由小額貸款引發(fā)的經(jīng)濟危機。

④2001年在泰國開始實施，是世界上最大的、由國家主導(dǎo)的普惠金融項目之一。

⑤始于2001年，具體做法為政府要求國內(nèi)商業(yè)銀行每年從稅前利潤中提留10%作為儲備基金，進行SMEs的股權(quán)投資。

⑥2005年，中國小額信貸聯(lián)盟開展“國際小額信貸年”推廣時所用的宣傳標(biāo)語。

⑦希勒曾提出金融民主化概念，與本文所講的普惠金融一脈相通，都認為金融應(yīng)更廣泛地滲入到民眾生活中去，賦予民眾平等參與和獲得金融體系的權(quán)利。它們的不同在于普惠金融主要從滿足金融需求角度強調(diào)為社會各階層和群體提供適當(dāng)有效金融服務(wù)。參見希勒：《金融與好的社會》，中信出版社，2012年12月版。

⑧銀監(jiān)會2015年1月20日宣布進行機構(gòu)調(diào)整：新設(shè)普惠金融部，涉及原銀監(jiān)會二部的小企業(yè)辦、合作部的農(nóng)村金融服務(wù)監(jiān)管處、融資性擔(dān)保部及新成立的小貸公司協(xié)會、網(wǎng)貸業(yè)務(wù)（指P2P）等。

⑨2016年7月30日，在第三屆互聯(lián)網(wǎng)金融外灘峰會上發(fā)布。

⑩2016年3月在北京召開。

? 2016年11月11日，在北京大學(xué)互聯(lián)網(wǎng)金融研究中心舉辦的首屆年會上發(fā)布。

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