佘玉春

（江蘇警官學院 江蘇南京 210031）

論警察服務的異化及其修正

佘玉春

（江蘇警官學院 江蘇南京 210031）

提供以安全和秩序為內容的公共服務是警察機構的義務,為人民服務是對身為國家公務人員的警察的法律要求，警察服務還是服務型政府建設的必要內容。警察服務存在窄化、泛化和工具化等異化現(xiàn)象。應從樹立公共服務的理念、明確社會服務范圍及再造服務流程等方面對警察服務進行理性定位。

警察；服務；異化；修正

2016年4月22日，河北省人民政府辦公廳發(fā)布《關于在全省施行非警務報警與公共服務平臺分流對接的通知》。通知內容被解讀為“河北110不再受理非警務報警”。早在2003年，江蘇省南京市公安局也曾虛化110報警服務臺“四有四必”（即“有警必接，有難必幫，有險必救，有求必應”）中“有求必應”的承諾。這兩個案例表明，十多年來，公安機關是否應接處“非典型性”警情這個問題還沒有得到徹底的解決。這折射出背后的一個問題：“警察服務的邊界在哪里？”這個問題又可以具體分為兩個問題，即警察應不應該提供社會服務？警察應該提供哪些社會服務？一提起警察，人們首先想到的是他們執(zhí)行法律，控制犯罪和維護秩序。而與人們主觀印象不一致的是，無論是人們向警察的求助還是警察工作的實際內容，其中大部分是與提供各種社會服務有關。如果突破兩者對立的二元思維，從公共服務的視角來詮釋警察的職責，就會發(fā)現(xiàn)，警察執(zhí)行法律和提供社會服務，可以統(tǒng)攝于作為公共行政部門的警察機構的公共服務之中。承認了警察的服務職能，引出另外一個問題，警察“服務”的內涵和外延到底是什么呢？

一、警察服務的法理基礎

（一）警察與“公共服務”。

要準確回答警察是否應該提供社會服務的問題，必須以公共部門（政府）與公共服務的關系為思考的起點。關于這個問題的探討，最早始于政治學對國家起源及其公共性的討論。國家的起源有國家神權說、社會共同體說、社會契約說、國家統(tǒng)治說等等不同的解釋，但國家的終極目的都是“為了人民的和平、安全和公眾福利”，“為了優(yōu)良的生活”，為了“緩和沖突，維持秩序”。 社會契約說假定，在國家產生之前，人類處于無政府的自然狀態(tài)?！半m然他在自然狀態(tài)中享有（自然法所賦予的）那種自然權利，但這種享有是很不穩(wěn)定的，有不斷受別人侵犯的威脅。……這就使他愿意放棄一種盡管自由卻是充滿著恐懼和經(jīng)常危險的狀況；因而他……設法和甘愿同已經(jīng)或有意聯(lián)合起的其他人們一起加入社會，以互相保護他們的生命、特權和地產。這一切都沒有別的目的，只是為了人民的和平、安全和公眾福利[1]。亞當·斯密在其著作《國民財富的性質和原因的研究》中提出政府需要執(zhí)行三個不言而喻的職責和功能：保護本國社會的安全；保護人民在社會中的安全；建立并維護某些公共機關和公共工程。馬克思在1843年就說過，“安全是市民社會的最高社會概念，是警察的概念。整個社會存在之目的就是保證其每個成員的人身、權利以及其財產的安全”[2]。國家是為了滿足安全、公眾福利等公共需要而存在的，公共性是其合法性基礎。警務是與國家共同出現(xiàn)的。換個角度說，國家通過警務提供社會秩序和安全。可見，警察作為現(xiàn)代國家中執(zhí)行警務的專業(yè)群體，不管其所在國家的政治體制、社會經(jīng)濟發(fā)展如何，警務具有“維持社會控制的功能”。提供以安全和秩序為內容的公共服務是警察機構的義務。

（二）警察與“為人民服務”。

“為人民服務”是我國特有的政治話語，源自1944年9月8日毛澤東在為戰(zhàn)士張思德舉行的追悼大會上所做的一次演講。這個演講經(jīng)整理后以《為人民服務》為題，發(fā)表在延安《解放日報》和國民黨統(tǒng)治區(qū)的《新華日報》等報紙上。其后不久，“為人民服務”演變?yōu)椤叭娜鉃槿嗣穹铡?。中共七大把“中國共產黨人必須具有全心全意為中國人民服務的精神”寫入了黨章，并一直保留。“為人民服務”不僅被確定為中國共產黨及其黨員必須奉行的“宗旨”，而且被寫入了《憲法》，成為國家機關及其工作人員的法定義務。《憲法》第27條規(guī)定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務?！薄吨腥A人民共和國公務員法》第12條規(guī)定，公務員應當履行下列義務……，“全心全意為人民服務，接受人民監(jiān)督”?！吨腥A人民共和國人民警察法》第3條規(guī)定，“人民警察必須依靠人民的支持，保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，維護人民的利益，全心全意為人民服務”。公安機關作為人民民主專政的工具，警察作為國家公務人員，為人民服務是其題中應有之義。

（三）警察與服務型政府建設。

“服務型政府”是我國行政學界提出的一個概念。服務型政府“就是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府”[3]。張康之教授認為，人類社會的行政模式經(jīng)歷了從“統(tǒng)治行政”到“管理行政”再到“服務行政”的演進過程，建構“服務行政模式”是人類行政發(fā)展的必然趨勢[4]。2004年2月21日，原國務院總理溫家寶在中央黨校舉辦的省部級主要領導干部“樹立和落實科學發(fā)展觀”專題研究班結業(yè)式上第一次提出要“努力建設服務型政府”。黨的“十七大”、“十八大”都把服務型政府確立為行政管理體制改革的目標模式。公安機關作為我國政府重要的職能部門，其職能重心的演變也清晰可見，先后經(jīng)歷了從“政治鎮(zhèn)壓”到“打擊犯罪”再到“公眾服務”的轉變過程[5]。新中國成立后的十多年中,公安機關鎮(zhèn)壓反革命、鞏固新生的人民民主政權，充分發(fā)揮了其作為人民民主專政工具的政治鎮(zhèn)壓職能。改革開放后，公安機關被賦予為改革開放和經(jīng)濟建設保駕護航的使命?！胺账幕钡奶岱ㄊ状翁峒肮矙C關的服務職能。1990年，前國家領導人江澤民為濟南交警題詞“嚴格執(zhí)法，熱情服務”，促使公安機關增強服務意識，拓展服務領域，豐富服務手段，警察的服務職能得到重視。2003年，《中共中央關于進一步加強和改進公安工作的決定》中把公安機關的職能調整為“打擊敵人、保護人民、懲治犯罪、服務群眾、維護國家安全和社會穩(wěn)定”。此后，在服務型政府建設的過程中，各地公安機關開展建設服務型公安機關的實踐探索，“服務”的理念在公安公安工作中越來越得到認同。

二、警察服務的異化

異化(Alienation)是一個哲學術語，指自己的素質或力量轉化為跟自己對立、支配自己的東西，或指事物性質朝著相反方向發(fā)展變化的趨勢和結果[6]。警察服務的異化是指現(xiàn)實中的警察服務出現(xiàn)與其原有性質相背離的現(xiàn)象和行為。具體來說，有以下幾種表現(xiàn)形式：

（一）警察服務的窄化。

這是指警察服務實踐中以偏概全，選擇性實施警察服務的范圍和內容。具體表現(xiàn)為：

一是把警察服務狹隘地理解為對群眾的扶困濟弱。如公安機關一些基層所隊在節(jié)假日或績效考核的重要時間節(jié)點走訪慰問轄區(qū)的弱勢群體、孤寡老人、服刑在教人員未成年子女等困難群眾家庭。采取民警自愿捐款的方式或由所隊自籌資金購買米面油等生活用品，走村入戶，訪貧問苦。有的甚至制定長期的幫扶計劃，組織民警開展一對一的助貧、助殘、助孤、助老、助學等活動。這樣的行為如果是民警業(yè)余的個人行為無可厚非，但如果是組織行為，則有待商榷。公安機關作為公共部門，其全部公共權力和資源都應用于提供公共服務，而不是隨意的人道主義救助。這些臨時性的、隨意性的措施也必然不能全面反映警察服務的實質內涵。

二是形式主義的窗口單位建設。一些基層所隊將服務型公安機關建設偏狹地理解為公安機關服務窗口建設，借上級公安機關對于建設窗口單位的規(guī)范要求，將服務重點放在窗口單位的硬件建設上，滿足于統(tǒng)一外觀標志標識，劃分功能區(qū)域，改善基本服務設施，創(chuàng)建整潔有序的環(huán)境，而忽視軟件建設。窗口單位、窗口部門依然是“門難進，口難開，臉難看，事難辦”。 當然，踐行警察服務的宗旨可以以改善辦事環(huán)境、方便群眾辦事等為突破口或起點，但僅僅做這些努力還不夠。警察服務應該在行政理念、決策機制、責任體系和行為方式等方面都有所體現(xiàn)，最重要的是公安機關與群眾之間關系的轉變，即由原來的“以警方為本位”轉變?yōu)椤耙怨駷楸疚弧?，從以公安機關的需求為導向轉變?yōu)橐怨竦男枨鬄閷颉?/p>

（二）警察服務的泛化。

這是指在警察服務實踐中，不能準確領會警察服務的核心精神，無限擴大警察服務的范圍，或者虛化警察服務的邊界。這也表現(xiàn)在兩個方面：

一是認為公安機關的所有工作都是為民服務。這是曲解了一些文件、政策、理論中的論斷，如“管理就是服務”、“公共服務就是促進社會公平的所有工作”以及“公共服務就是政府的一項基本職能或國家公務人員的職責和工作屬性”等等。這些提法、論斷側重于對管理、公共服務性質的界定，而不能理解為“服務”的范圍和內容。對警察服務內容的界定過于概括和含糊，其實質是放棄了對警察服務的要求。

警察服務泛化的另一個表現(xiàn)是無限擴大警察服務的范圍。如上世紀90年代中期各地公安機關110報警服務臺承諾的“四有四必”。“四有四必”中的“有求必應”逐漸成為社會群眾“有困難找警察”的普遍心理，遇到不屬于警察職責范圍內的日常生活中的困難也向警察求助，導致基層公安機關不堪重負，做了很多職責范圍之外的事情，占用了本來就稀缺的警力資源，公安機關反而因職責不清，工作重點不明，影響了本職工作，招致群眾的不滿。

（三）警察服務的工具化。

這是指在服務群眾的過程中有功利心理，把警察服務作為爭取群眾認同的手段，而不是把警察服務作為目的。由于警務“被認為是運用刑法強制權力，最終依靠使用暴力解決沖突的主要手段”，警務或多或少遭到被警務者的反對[7]。所以，世界現(xiàn)代警察之父羅伯特·比爾(Robert Peel)從一開始就倡導警察的服務角色，以爭取在民眾中贏得警務功能的合法化。我國公安工作很早就認識到“專群結合”的重要性，一直以來，以“全心全意為人民服務”為宗旨以贏得群眾支持。但是，在現(xiàn)實中，有些基層所隊及民警將“為人民服務”庸俗化，將服務作為換取群眾提供案件偵破線索、給公安機關的社會評價打高分，甚至幫助公安機關應付上級工作檢查的籌碼。當群眾的配合支持不是影響工作效能的關鍵因素時，又恢復居高臨下的長官姿態(tài)。警察服務的工具化暴露了公安機關及其民警的實用主義心理以及工具理性的邏輯，基于現(xiàn)實的功利性動機提供服務，而漠視群眾的現(xiàn)實需要。這也反映出一些公安機關及民警頭腦里并沒有樹立服務理念，而是典型的管制理念。在這種管制理念下，提供的只能是政府本位下的服務，即在有利于公安機關的社會管理、服從于公安機關利益的前提下提供服務。

三、警察服務的理性定位

美國學者羅納德·J．奧克森(Ronald J．Oakerson)認為，（公共）服務供應是指一系列集體選擇行為的總稱，它就如下事項作出決定：需要提供什么樣的產品和服務，產品和服務的數(shù)量和質量標準，需要籌措的收入數(shù)和如何籌措，如何約束和規(guī)范公共產品和服務消費中的個人行為，以及如何安排產品和服務的生產[8]。警察服務的理性定位涉及到公安機關行政理念、組織結構、與公民的關系、行為方式、警察的角色定位等多方面的調整與配合。

（一）基于公安機關合法性確立公共服務理念。

如前所述，為社會民眾提供安全、秩序這樣的公共服務是公安機關獲得合法性的基礎。所以公安機關應該全面樹立服務公眾的理念，而不是只針對特殊的少部分群體提供服務。對于公安機關而言，“公眾”包括以下幾類，一是涉嫌違法犯罪的對象，二是行政活動的相對人，三是向公安機關求助的群眾。這意味著公共服務的理念應該滲透到公安機關打擊犯罪、行政管理、解困助弱等各方面的實踐中。在打擊犯罪活動中，一方面要嚴厲高效地預防和打擊犯罪，特別是嚴重影響社會秩序和群眾安全感的犯罪活動，以切實維護社會秩序和人民群眾的生命、財產安全，另一方面，也要嚴格遵循法律程序，合法、公正地辦案，維護犯罪嫌疑人的合法權益。在公安行政活動中，公安機關在戶籍管理、出入境管理、交通管理等方面要盡力為公眾提供安全、便利、有序的服務。要依法行政，規(guī)范行政行為。簡化辦事程序，提高行政審批效率；實行警務公開，尊重公眾的知情權，提高公安行政工作的透明度。在提供社會救助的活動中，對于確實屬于公安機關職責范圍的，應有高度的責任感，不推諉，不敷衍，按照有關規(guī)程及時處置；對于不屬于公安機關職責范圍的，應積極分流到其它政府職能部門，而不該事不關己，高高掛起，拖延，搪塞，影響社會求助的及時處置?？傊?，各級公安機關應圍繞服務行政的理念完善公安工作體制機制，使公安工作適應服務行政的要求。廣大公安民警應將“服務”貫穿在本職工作的方方面面。

（二）基于警察法定職責明確社會服務范圍。

公安機關應基于法律法規(guī)所規(guī)定的職責確定社會服務的邊界，既不推諉逃避，縮小服務范圍，也不好大喜功，擴大服務范圍。

首先，公安機關打擊犯罪及行政管理活動應納入廣義的“公共服務”范疇。按照經(jīng)濟理論中的公共物品理論，安全和秩序具有消費的非競爭性與非排他性，是典型的純公共物品。據(jù)此，警察對外履行的職能——不管是打擊犯罪的相關活動還是公安行政管理的活動——都是公共服務，且是公安機關的核心業(yè)務，是公安機關的“主業(yè)”，都應按照公共服務的精神和標準高效完成。而與對外履行的職能相對的公安機關內部管理如人事管理、財務管理等等工作不應納入公共服務范疇。明確這一點的意義在于：在警力配置中，應確保公安機關履行對外職能的警力，不應將過多警力滯留在管理部門而導致一線警力不足，影響公安機關對外職能的有效履行。

其次，基于公安機關的法定職責明晰社會服務的范圍?！吨腥A人民共和國人民警察法》規(guī)定，“人民警察的任務是維護國家安全，維護社會治安秩序，保護公民的人身安全、人身自由和合法財產，保護公共財產，預防、制止和懲治違法犯罪活動”。這很清晰地明確了公安機關的任務必須與而且只與危及安全、秩序的情形有關。在一個職能清晰、分工明確的政府體系中，政府各職能部門既不能缺位，也不能越位。凡與安全、秩序無關的社會求助不應納入公安機關社會服務的范疇。比較典型的如“110”報警服務臺接到的要求警方送病人去就醫(yī)、幫助取落在家中的鑰匙、甚至請警察代買早飯等無理要求，警方應表明態(tài)度，不予受理。一些地方公安機關作出的“不再受理非警務報警”的決定應該給予理解和支持。但更重要的是要從法律法規(guī)的層面做好頂層設計，使公安機關對社會服務的提供范圍有統(tǒng)一、清晰的法定邊界。

（三）基于流程再造創(chuàng)新公共服務方式。

公安機關不僅要制定明確的公共服務范圍，還要制定簡潔的公共服務流程，以服務理念指導警務實踐。政府部門的公共服務流程是公眾對服務質量和效率的直觀感受，程序簡潔會使公眾感受到政府服務的高效和品質。政府流程再造是政府改革及質量管理的核心內容。管制思維是我國公安機關多年來的行政思維，因而，傳統(tǒng)的管理流程一般都是按照職能劃分，分散在多個不同的部門。群眾為完成一項審批程序，要花費大量的時間和精力，奔走于各個部門之間，給當事人帶來很大的困難，嚴重影響了群眾對公安機關的滿意度。同時還由于業(yè)務流程分散復雜，不易實施全程控制，導致監(jiān)督困難，服務質量失控。因而，應實施“流程再造”，重構公安機關公共服務方式。公安機關的流程再造涉及很多方面，凡是有助于提高公共服務效率和質量的環(huán)節(jié)都應該加以完善。健全服務型公安機關的運行機制，如處警機制、警務協(xié)調機制、監(jiān)督機制和問責機制等，為公安機關公共服務職能的發(fā)揮提供制度保障。借助于公安信息化的普及，盡可能采取便民措施，在戶籍管理、交通管理、出入境管理、消防管理等方面為群眾提供便利，并實行服務質量承諾，提高辦事效率，提高服務質量。通過公安微博、公安微信等方式，及時向群眾發(fā)布警情提示、治安通報，增強群眾的安全防范意識，指導群眾防范財物被盜、網(wǎng)絡詐騙等，減少經(jīng)濟損失。

結語，公安機關是服務型政府的重要職能部門。公安機關的公共服務涉及群眾生活的方方面面。深入理解警察服務的法理基礎，有助于理解警察服務的內涵，避免將警察服務窄化、泛化和工具化，從理念、內容及流程等方面規(guī)范警察服務。

[1][英]約翰·洛克.政府論（下篇）[M].葉啟芳，瞿菊農譯.北京：商務印書館,2013：6.

[2][英]Alison Wakefield.社會發(fā)展與警務變革——公共領域的社會化警務[M].郭太生，等譯.北京：中國人民公安大學出版社，2009:7.

[3]劉熙瑞.服務型政府——經(jīng)濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇[J].中國行政管理，2002，（7）：5-7.

[4]張康之.論行政發(fā)展的歷史脈絡[J].四川大學學報(哲學社會科學版),2006,(2):51-57.

[5]姜 忠.我國與英美國家警察服務職能的演變及其啟示[J].公安研究,2008，（4）：66-70.

[6][法]孟德斯鳩.論法的精神(上冊)[M].張雁深譯.北京:商務印書館，1961:154.

[7][英]羅伯特·雷納.警察與政治[M].易繼蒼，等譯.北京：知識產權出版社，2008:10.

[8][美]羅納德·J．奧克森.治理地方公共經(jīng)濟[M].萬鵬飛譯.北京：北京大學出版社，2005:183.

(責任編輯:李宗侯)

D035.31

：A

：1674-5612（2017）01-0086-05

江蘇高校哲學社會科學研究基金資助項目《組織因素對警察公共服務動機影響機理研究》（2014SJB240）；江蘇省社科基金項目《服務型政府建設背景下的警務變革研究》（16ZZB03）；“江蘇高校品牌專業(yè)建設工程資助項目”(TAPP)

2016-09-12

佘玉春，（1974- ），女，江蘇揚州人，江蘇警官學院講師，南京大學行政管理專業(yè)博士，研究方向:公共行政、警察管理。