師 索

(西南政法大學，重慶 401120)

【司法實務】

行政部門績效考核中的腐敗控制

師 索

(西南政法大學，重慶 401120)

公權腐敗可以分為外延式腐敗與內(nèi)延式腐敗，在行政部門內(nèi)延式運行中，績效考核出現(xiàn)了直接性腐敗、間接性腐敗與衍生性腐敗等表征。內(nèi)延式腐敗根源于權力在體制內(nèi)部的絕對控制力，更是內(nèi)部政治生態(tài)權力制約體系嚴重失衡的體現(xiàn)，在多個方面具有較大的社會危害性。應從績效考核的源頭、過程、方式與結(jié)果四個方面構(gòu)建績效考核腐敗的控制機制。

績效考核；內(nèi)延式腐?。荒嫣蕴?；逆向評價；控制機制

一、問題的提出

十八大以來，反腐敗成為國家戰(zhàn)略規(guī)劃已經(jīng)得到了國內(nèi)外的廣泛共識。傳統(tǒng)意義上的腐敗，就是擁有公權力的個人不正當?shù)膶嗔εc權力所管轄的經(jīng)濟資源進行利益交換，從而為個人及其關聯(lián)者謀取利益的現(xiàn)象。從國內(nèi)外學界的研究來看，腐敗的外延被歸結(jié)為“政商聯(lián)盟”、“裙帶關系”、“內(nèi)幕交易”等類型，這些研究均突出了權力向社會延展的必然效果，體現(xiàn)了權力對于社會資源的絕對控制能力在不受監(jiān)督或難以監(jiān)督之時的必然失范。

但是，國際透明組織則認為：“公共部門中官員的行為，不論是從事政治事務的官員，還是行政管理的公務員，他們通過錯誤地利用公眾委托給他們的權力，使他們自己或親近于他們的人不正當?shù)睾头欠ǖ母辉Ｆ饋?。[1]這個定義將公權力作出了功能區(qū)分，政治事務和行政管理分別對應著權力內(nèi)延與外延上的理論偏向。也就是說，在公共行政機構(gòu)內(nèi)部的權力運行過程中也存在腐敗，并且在程度和危害上并不亞于對外延展的腐敗。有學者將這種權力內(nèi)延所致的腐敗歸納為“因公腐敗”，即在行政立法、行政審批、績效評估等基本職能領域，因受“公務潛規(guī)則”影響，產(chǎn)生了一條清晰的制度生態(tài)鏈：相機授權——政績激勵——行政交換——軟預算約束——公務賄賂。[2]筆者認為，內(nèi)延式腐敗根源于權力在體制內(nèi)部的絕對控制力，上級部門通過人事、審批、考核控制著下級的組織結(jié)構(gòu)與人員流動，一些垂直管理的部門還涉及財政權益的管理分配。在這種較為封閉的政治生態(tài)中，下級對上級的權力制衡體系長期缺失，滋生腐敗的風險得以加劇。

隨著反腐敗領域的深入與禁區(qū)突破，圍繞腐敗而生的實踐與理論問題和過去刻板印象中的腐敗已然不可同日而語。如何重新定義腐敗的內(nèi)涵與外延、腐敗生成的歸因體系以及如何控制新形勢下的腐敗等系列問題必須用嶄新的視角來審視和解讀方能適應時代需求。本文正是基于這一邏輯徑路，嘗試對公權力內(nèi)延式運行中績效考核出現(xiàn)的腐敗問題進行解構(gòu)，提出切實可行的破解對策。

二、績效考核中的腐敗問題

(一)績效考核的廉政風險性

績效考核(Performance Assessment)通常也稱為業(yè)績考評或“考績”，是指主管部門針對企業(yè)中每個職工所承擔的工作，應用各種科學的定性和定量的方法，對職工行為的實際效果及其對企業(yè)的貢獻或價值進行考核和評價?？冃Э己似鹪从谟墓僦贫?，發(fā)展完善于現(xiàn)代企業(yè)管理制度，目前各國黨政部門與司法機關也引入了績效考核制度，并以文件規(guī)范的形式出臺考核辦法，設置各類考核指標。比如，公安部出臺的《公安機關執(zhí)法質(zhì)量考核評議辦法》要求考核起訴數(shù)、批捕數(shù)等指標，最高人民法院出臺的《關于開展案件質(zhì)量評估工作的指導意見》要求考核法定期限內(nèi)立案率，法院年人均結(jié)案數(shù)，法官年人均結(jié)案數(shù)，結(jié)案率等指標。

績效考核制度盛行基于以下原因。第一，官方制定的考核辦法并不針對特定個體，而是作為公平、公正、合理的普適規(guī)則而存在，在推行過程中阻力較小。第二，考核績效形成了良好的激勵機制，幾乎每個考核評議規(guī)定中均會對優(yōu)秀等級的單位和員工予以精神或物質(zhì)獎勵，也會對不合格等級的單位或員工予以懲戒。這就促使接受考核的單位或員工必須在工作中發(fā)揮最大效能。第三，通過績效考核的長期運行，形成了一套以考核為中心的人才選拔機制。考核成績靠前的員工將得到更多的上級關注度和職業(yè)榮譽感，較之于平庸員工獲取了更多晉職、晉級機會。第四，績效考核也是一種監(jiān)督約束機制，對于執(zhí)法權、司法權等影響公民基本權利的重大權力，績效考核內(nèi)容在很大程度上為這些權力的行使劃定了范圍和軌跡，避免恣意妄為和過度自由裁量，減少違法違規(guī)行為發(fā)生。

總體而言，績效考核制度的出現(xiàn)順應了社會生產(chǎn)力進步和社會分工的時代需求，通過內(nèi)部權力運行對外部行政管理的決策導向與機制完善，有效補充了國家社會管理的體系結(jié)構(gòu)。但是，績效考核終歸是由人與人之間的權力關系所聯(lián)結(jié)，必然要面臨經(jīng)驗理性與實踐理性的矛盾周折。績效考核制度制定者遵循著“規(guī)訓邏輯”，即在考核制度中利用規(guī)則進行訓化和控制考核對象，其合理性依據(jù)就在于以往的數(shù)據(jù)分析和經(jīng)驗支撐，尤其是在指標設置上，當年數(shù)值通常在往年數(shù)值上加工、修正、調(diào)整而來。然而，執(zhí)法與司法所面臨的社會情境千變?nèi)f化，考核對象所要面臨、解決的問題才是真正決定公務行為的原始邏輯起點。現(xiàn)實中問題導向式的實踐理性與指標導向式的經(jīng)驗理性，時刻都在進行博弈和匹配。

(二)績效考核中的腐敗表征

很多時候，績效考核制度背后的“規(guī)訓邏輯”對執(zhí)法、司法規(guī)律的置若罔聞、對被考核者實踐理性的傷害以及形成的逆向獎勵和淘汰機制表明，績效考核制度還僅僅停留在工具意義上的控制性效力，對于考核制度所衍生出的腐敗風險卻表現(xiàn)出控制乏力，在實踐中生成了直接性腐敗、間接性腐敗與衍生性腐敗三種特殊形態(tài)。

1.直接性腐敗。所謂直接性腐敗，就是發(fā)生在考核者與考核對象之間的不正當利益交換行為，主要表現(xiàn)在下級考核對象為了爭取一定的考核名次而向考核主管部門及人員進行利益輸送。這里的考核名次并非絕對去競爭頂尖名次，也包括績效居中的部門爭取靠前名次，績效靠后的部門避免被評定為不合格等情形。利益輸送的方式也并不限于金錢方式，而是包括了日常請吃和關系互助。即便是金錢輸送，也通常以紅包的形式或其他的名義進行給付，極少出現(xiàn)給予大額賄金的情況。比如，邀請上級考核主管到下級單位進行業(yè)務講座，以講課費的名義給付；邀請上級主管作為下級單位內(nèi)部課題的專家評審人，以評審費的形式給付，等等。盡管雙方不會直接說明請托事項，但彼此都心照不宣。作為一種長期的投資，其回報就是在季度、年終等考核關鍵時期得到上級考核照顧，在平時也能知曉一些考核的重點、要點、加分點。有學者將這種隱匿于人際交往、小集團內(nèi)部利益以及政府績效考核的腐敗稱為隱性腐敗。[3]

2.間接性腐敗。所謂間接性腐敗，就是腐敗本身并不直接與相對人發(fā)生關聯(lián)，而是由績效考核作為風險源所引發(fā)的官員權力的外延式腐敗。較為常見的就是地方官員為了政績考核，大搞政績工程、形象工程建設；為滿足GDP增速，在對外招商引資過程中，盲目引入外來資金，擴充資本規(guī)模，引發(fā)無以計數(shù)的外資詐騙案件；變相賤賣國有資產(chǎn)、以損害地方公共利益的方式給予政策優(yōu)惠，而主管官員在這些事件中，也出現(xiàn)了大量瀆職和貪腐，尤其是對外引資與PPP模式更是眾多高官落馬的導火索。而且，考核對象也可能牽涉到間接性腐敗之中，同樣也是為滿足考核指標的構(gòu)成要件，在從事公共事務中，對中間環(huán)節(jié)的必經(jīng)人員進行利益輸送。比如，一項考核指標需要在國家級傳媒得到宣傳才能加以認定。在這個過程中，被考核者就會對負責宣傳的人員進行利益輸送，以確保符合指標的構(gòu)成要件規(guī)定。《人民公安》雜志曾報道某省公安廳將全省公安機關在中央、省級媒體上的發(fā)稿數(shù)作為考核指標，導致省內(nèi)各級公安機關宣傳部門不得不使出渾身解數(shù)邀請記者、編輯游山玩水，請吃送紅。[4]

3.衍生性腐敗。所謂衍生性腐敗，就是腐敗本身并不與考核相關聯(lián)，卻肇始于考核制度的影響力，導致了具備考核權力的人員產(chǎn)生腐敗行為。在現(xiàn)實中，熟知公共部門內(nèi)部考核制度的人員利用考核做文章，在下級機關辦不了的事情，就通過行賄上級官員后打壓下級。表面上看，是上級機關的相關人員利用機構(gòu)權威和職級優(yōu)勢不正當行使權力，其實質(zhì)仍然是上級部門牢牢掌握了下級機構(gòu)的考核權。

(三)績效考核腐敗的危害

1.違背了考核制度初衷。公共行政和司法工作，應秉持實事求是原則，客觀、公正、真實的反映社會運行的原生態(tài)，并通過這些原始數(shù)據(jù)的統(tǒng)計和分析，為頂層設計提供決策。[5]但是由于在這個過程中加入了過多的人為痕跡，以至于公共數(shù)據(jù)和真實績效在一定程度上出現(xiàn)了失真，尤其是掩蓋了一些本應客觀暴露的制度漏洞和機制缺陷，耽誤了最佳的制度改良時機。

2.瓦解了內(nèi)部信任秩序。公務部門存在等級制度無可厚非，行政等級制提供了良好的內(nèi)部流動渠道，健全了人才機制，也維護了相對人的利益訴求機制。上級部門與下級部門之間的良性運作，依靠的并非絕對的等級權威，而是基于公平、公開、公正的信任關系。良好的信任關系可以提升行政效率。在經(jīng)濟學上，考核腐敗可以用“劣幣驅(qū)逐良幣”的原理予以解讀，這無疑在機關內(nèi)部形成了逆淘汰，同樣是認真工作的下級部門，因疏于與上級考核部門聯(lián)絡而在考核中處于劣勢地位，加速了這種不正當競爭的負面效應，瓦解了內(nèi)部信任秩序。

3.形成了“逆淘汰”和“利益團體”?？己烁瘮≡谝欢ǔ潭壬闲纬闪死骊P聯(lián)體，尤其是在考核主管部門同時又是業(yè)務主管部門時，在有限資源的分配上，比如評獎評優(yōu)，職務晉升，課題申報等事項上，將會向利益關聯(lián)體內(nèi)部人員進行傾斜，造成嚴重的機會不均等。長此以往，更是形成了“考核逆淘汰”，即平庸淘汰杰出、劣質(zhì)淘汰優(yōu)勝、小人淘汰君子等，致使具有真才實學和道德操守者，遭到冷遇、排擠、打擊和壓制，[6]圍繞考核運行形成的“利益團體”逐漸成型，加深了內(nèi)部分化與矛盾，更是導致后期腐敗窩案的頻繁爆發(fā)。

4.引發(fā)了大量的衍生性腐敗。比如，法院考核改判率，下級法院為了防止當事人上訴后被改判而導致考核績效受影響，通常會事先向上級法院的對口業(yè)務部門進行請示，然后根據(jù)上級意見進行判決，當事人不服一審判決而上訴的，也只能等來維持原判的結(jié)果，這無疑剝奪了當事人的上訴權。經(jīng)歷過類似事件的當事人在往后案件中就采取迂回策略，直接找上級部門主管人員勾兌，催生了大量的潛規(guī)則，形成了上述的衍生性腐敗。當然，不僅僅是司法系統(tǒng)，行政領域也同樣面臨著更加嚴峻的考驗。

5.造成了帶病提拔現(xiàn)象的屢禁不止。考核腐敗的又一危害就是對考核對象的評價失真。由于官員考核方法比較簡單、范圍狹小、力量薄弱、時間短促，很難準確發(fā)現(xiàn)干部存在的深層次問題。一些貪腐官員落馬后，追溯其從政經(jīng)歷可以發(fā)現(xiàn)，每年的檔案中仍然被考核為優(yōu)秀。另一些貪腐官員則是常年被舉報、上訪，仍然被評為各類先進、模范、帶頭人，甚至在高校兼任博士生導師等職務。這說明考核機制在監(jiān)督制約方面存在著重大缺陷，官員級別越高，考核機制對其的監(jiān)督制約作用就越顯乏力。

三、績效考核腐敗現(xiàn)象原因分析

(一)利益關聯(lián)下的考核競爭

考核制度的困境在于如何驅(qū)動考核對象遵循既定規(guī)則的軌跡和范疇，從而保證公共績效在質(zhì)和量上的最低保障。但同時下級機關績效的累積也構(gòu)成了上級機關的自成績效，必然導致上級機構(gòu)也成為政治錦標賽的參與者，甚至成為現(xiàn)實績效逐利者，最高績效和已經(jīng)取代了最低績效和，成為考核重點。為了取得最高績效和，就必須將下級績效最大化。為了防止下級機關僅僅滿足于基本考核目標，上級在制定考核方案時，必然將考核指標與下級機關的領導績效利益、個人績效利益捆綁在一起，從而在下級機關中也形成競爭氛圍，在資源有限的客觀環(huán)境中，尤其涉及到政績和晉升時必然出現(xiàn)腐敗，甚至出現(xiàn)“區(qū)政府為爭取投資立項向市委書記行賄”的怪相。[7]

(二)內(nèi)部政治生態(tài)的制約失衡

權力必須實現(xiàn)制約才能規(guī)范權力的運行。在我國現(xiàn)有的考核制度中，通常只有上級考核下級績效的制度，缺乏下級反向評價上級的制度。這種權力的垂直不對等，造成了上級對下級考核的絕對話語權和自由裁量權。盡管中央組織部在2013年12月專門印發(fā)《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核的通知》，試圖淡化地方政府的政績競爭。但地方考核排名依然熱度不減。一些地方機關雖然取消了排名，改為了優(yōu)秀、合格、不合格的檔次劃分，但是優(yōu)秀名額怎么分配，分數(shù)怎么計算，不合格的怎么處理，都在上級的掌控范圍內(nèi)。有些地區(qū)機關直接將所有考核單位的績效放在一張表中予以公示，實質(zhì)仍然在暗中排名。

(三)逆向績效思想的催生

可以說，績效考核腐敗是全方位的，不僅有過度重視“有功”色彩的，也有退而求其次采取“無過”色彩，甚或基于“平穩(wěn)過渡”而在績效考核中制造腐敗。比如，在信訪考核中，如果遇到纏訪戶，地方的信訪指標很快就會用完，為了避免考核不合格，信訪干部通常會討好派出所、賄賂信訪局、綜治辦，接訪部門的干部會第一時間通知當?shù)匦旁L人員，不登記、不上報，以便獲得不間斷好處，甚至“人頭費”。[8]這種“不求有功，但求無過”的逆向績效思想是當下公共部門從政心態(tài)的真實寫照。在針對“官員怕什么”的一項民間調(diào)查中，64.4%的受訪者認為當下官員最怕“工作上出事兒”，其“求穩(wěn)怕亂”心態(tài)的束縛了工作拳腳，形成了特有的“不出事邏輯”。[9]

四、遏制績效考核腐敗的對策

(一)源頭治理：考核指標的科學設定

績效考核腐敗的源頭在于考核權的運行失范，而考核權的構(gòu)成與考核指標緊密關聯(lián)?？己酥笜嗽蕉嘣椒爆?，考核權力也就越大。因此，源頭治理考核腐敗，必須先從考核辦法、考核指標的結(jié)構(gòu)、要素入手進行改革。一是縮減“綜合籠統(tǒng)”和“細枝末節(jié)”兩類過寬、過細的考核指標，防止考核指標體系的臃腫和低效。二是只考核一些本質(zhì)性、必要性的項目，對那些可考可不考的堅持剔除。三是增加“人民滿意度”考核，增加其在考核總分值中的比重，并構(gòu)建相應的監(jiān)督機制和選擇機制，防止參與評價的民眾“被代表”。四是確立考核指標制定的民主機制?？己酥笜说闹付?，應該由上級機關和下級機關結(jié)合往年數(shù)據(jù)情況共同商議決定，因為下級機關顯然對社會狀況更為了解，增加了考核指標的“地氣”。

(二)過程治理：建立考核權運行的制約機制

績效考核權力運行體系的絕對下置性導致了對考核對象的絕對控制權和話語權，權力必須得到制約，否則再小的權力也能生成極大的罪惡?？冃Э己吮仨毜玫街萍s，并且是雙向制約，才能最大限度地預防腐敗。一是建立由下至上的逆向考評機制，由所有考核對象共同對考核者進行匿名評價，包括下級政府、部門對上級政府部門的各項領導性、指導性、服務性工作進行分類評價與總體評價，對上級部門的考核工作進行公正性、實效性、廉潔性進行打分。二是考核部門的上級單位要建立不定期抽檢制度，即建立一種高層制約機制。省級主管考核部門要不定期對地市一級的考核主管部門針對區(qū)縣單位的考核結(jié)果進行抽檢，包括審核工作材料，詢問工作人員以及實地視察等等。

(三)方式治理：創(chuàng)新考核評價方式

權力的濫用、腐化，并不在于權力大小，而在于權力是不是得到了制約。權力大小設置僅和權力屬性、權力的作用對象密切相關，而沒有監(jiān)督制約的權力，即便是警察的治安盤問權，也要出大問題。孟德斯鳩認為：“從事務的性質(zhì)來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力?！盵10]績效考核權力的制約，除了上述的內(nèi)部制約外，還需要尋求來自第三方的監(jiān)督?？梢試L試引入社會中立機構(gòu)進行績效評估，尤其是對一些重大項目、工程的考核，更要加大制約力度，實現(xiàn)公平、公正。另外，也可以在公開上建立制約機制，若考核對象對考核結(jié)果產(chǎn)生異議的，可以申請參評資料公開，這也反向?qū)崿F(xiàn)了制約。

(四)結(jié)果治理：加大對考核腐敗查處力度

考核腐敗非常隱秘，并且通常以日常交往、親情友情聯(lián)絡、業(yè)務指導作為掩護，很難被發(fā)現(xiàn)，也很少出現(xiàn)為了爭奪考核名次的賄賂大案，甚至很難構(gòu)成犯罪。但是，考核腐敗屬于公權力的內(nèi)延式腐敗，如果行政部門的內(nèi)在權力機制失范，必然降低權力外延過程的廉政風險控制力，就其危害性和本質(zhì)而言，已經(jīng)成為了公權腐敗第一層級的風險源。績效考核中出現(xiàn)的種種腐敗怪相，和長期以來該領域發(fā)案少、查處難度大密切相關。各級檢察機關與紀檢監(jiān)察部門應當強力介入公共行政部門和司法部門的績效考核過程中，通過巡查、抽樣、訪談、聽取意見等方式，發(fā)現(xiàn)違法違紀事件，開辟反腐敗的新興領域。

[1]胡鞍鋼.中國：挑戰(zhàn)腐敗[M].杭州：浙江人民出版社,2001.

[2]郭健鳴.“因公”腐敗及其防治的系統(tǒng)機制[J].學習與探索，2014(7).

[3]邱忠霞.當前中國的隱性腐敗問題及其治理[J].中州學刊，2013(8).

[4]思 明.警惕發(fā)稿競賽滋生新聞腐敗[J].人民公安，2005(24).

[5]高松林,師 索.公安機關辦理刑事案件指標執(zhí)法之檢察監(jiān)督[J].國家檢察官學院學報，2016(3).

[6]人民論壇問卷調(diào)查中心.關注官場逆淘汰[J].人民論壇，2014(9).

[7]金澤剛.區(qū)政府行賄市委書記案：判決怎能避重就輕？[N].南方都市報，2016-06-20.

[8]馬 靜.“銷號”中的腐敗[J].人民論壇，2013(8).

[9]張瀟爽.調(diào)查報告分析：當前官員怕什么?顧慮什么?郁悶什么?[J].人民論壇，2014(21).

[10][法]孟德斯鳩.論法的精神(上)[M].張雁深，譯.北京：商務印書館，1982.

(責任編輯：張建萍)

2017-01-06

2014年度重慶市社會科學規(guī)劃項目“貪污賄賂犯罪的刑法治理研究”(項目編號：2014BS053)；重慶工商大學2014年度科研平臺開放課題《法治反腐的實現(xiàn)路徑與研究方法》(項目編號：1456013)。

師 索(1987-)，男，四川資陽人，西南政法大學博士研究生，重慶市南岸區(qū)人民檢察院助理檢察員，重慶廉政研究中心特聘研究員，主要研究犯罪學、反腐敗、刑事司法。

DF636

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1672-1500(2017)01-0095-04