包心鑒

社會主義協(xié)商民主的國家治理功能

包心鑒

社會主義協(xié)商民主既是對中華民族優(yōu)秀政治文化、優(yōu)良政治傳統(tǒng)的創(chuàng)造性傳承，又是在新的歷史條件下的偉大政治創(chuàng)造，在國家治理領(lǐng)域具有廣泛參與、決策修補、多元共治、權(quán)力監(jiān)督等功能。這一融歷史經(jīng)驗與政治智慧為一體的民主政治制度，必將在優(yōu)化治國理政、推進國家治理現(xiàn)代化中進一步鞏固、提升、壯大。

協(xié)商民主；國家治理；功能

我國的社會主義協(xié)商民主，既是對中華民族“天下為公、同舟共濟、兼容并蓄、求同存異”等優(yōu)秀政治文化和中國共產(chǎn)黨與各民主黨派 “長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”優(yōu)良政治傳統(tǒng)的創(chuàng)造性傳承，又是適應(yīng)中國特色社會主義新發(fā)展、探索中國特色社會主義政治新形態(tài)的偉大政治創(chuàng)造，“是中國社會主義民主政治的獨有形式和獨特優(yōu)勢”。[1]與西方學術(shù)界倡導的協(xié)商民主不同，我國社會主義協(xié)商民主的獨到之處在于，它是黨領(lǐng)導人民共同治理國家的一種有效政治形式，是把人民當家作主“具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到中國共產(chǎn)黨執(zhí)政和國家治理上來”[2]的一種有效政治制度安排。這也是社會主義協(xié)商民主之所以能為社會各界所接受、具有強大生命力和影響力的奧秘所在。深入揭示和彰顯社會主義協(xié)商民主的國家治理功能，不啻是在優(yōu)化治國理政實踐中進一步推進我國協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的關(guān)鍵。

一、廣泛參與功能

“民主”的原意是“人民的權(quán)力”或“人民進行統(tǒng)治”。在世界政治發(fā)展歷史長河中，不同階級的思想家和政治家，對民主作出過不同的解釋和定位；處于不同社會地位的政治群體和社會成員，對民主也持有不同的理解和認識。馬克思主義經(jīng)典作家運用唯物史觀撥開籠罩在民主之上的種種迷霧，深刻揭示了民主的實質(zhì)和本質(zhì)，這就是：人民在國家制度中的位置。馬克思指出：民主發(fā)展的基本邏輯關(guān)系應(yīng)是—“不是國家制度創(chuàng)造人民，而是人民創(chuàng)造國家制度?！盵3]列寧進一步揭示：“民主是國家形式，是國家形態(tài)的一種。”“民主意味著在形式上承認公民一律平等，承認大家都有決定國家制度和管理國家的平等的權(quán)利?！盵4]從作為國體的國家形態(tài)，到作為政體的國家形式，確認公民平等的政治地位和參與國家管理的平等權(quán)利，這就是民主。從這個本質(zhì)意義上說，民主就是一種國家治理。

現(xiàn)代民主的理論與實踐開辟了兩種通過民主的力量參與國家治理的基本形式：一是競爭式民主亦即選舉民主；二是參與式民主亦即協(xié)商民主。人民通過公平競爭和依法選舉，將管理國家的權(quán)利委托給少數(shù)公職人員行使，從而實現(xiàn)由“權(quán)利”向“權(quán)力”轉(zhuǎn)移、“權(quán)力”代行“權(quán)利”職責。這是維系國家運作、推進國家治理的一種必要選擇。對于社會主義國家治理來說，選舉民主當然是十分重要的，是一種最基本的國家治理方式。因為社會主義雖然在國家治理理念上確認人民是國家的主人，是參與國家治理的主體，國家憲法規(guī)定國家的一切權(quán)力屬于人民，但是不可能做到人人都去專司國家治理事務(wù)，而只能實行權(quán)力委托治理。選民是否具有平等的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，候選人是否具有公平的民主競爭權(quán)利和競爭機會，直接關(guān)系到能否選擇真正代表人民利益和意愿的國家政治架構(gòu)和權(quán)力委托人。同時我們也必須清醒地看到，競爭式民主亦即選舉民主不是萬能的，“票決”更不可能完全解決國家治理中大量的直接涉及人民群眾切身利益的問題。對于絕大多數(shù)公民來說，假如只有投票的權(quán)利而沒有廣泛參與的權(quán)利，人民只有在投票時被喚醒、投票后即進入休眠狀態(tài)，人民代表只有在集中開會時行使表決權(quán)、會議結(jié)束后即處于被閑置狀態(tài)，這樣的民主顯然是形式主義的，解決不了國家治理中大量的日常性事務(wù)。因此，除了選舉民主，現(xiàn)代國家治理還必須開辟更廣泛的民主參與渠道，使人民群眾通過各種制度化的協(xié)商平臺，廣泛地持續(xù)地參與民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。這樣，才能既促進選舉民主更好地代表民意、表達民意，又能使人民群眾對國家治理中的重大問題和涉及自身利益的實際問題有直接表達意見與愿望的機會，同時還能有效地防止和克服由于民主參與渠道不暢而導致的某些非制度化參與現(xiàn)象和過激化參與作為。這就是參與式民主亦即協(xié)商民主所承負的不可或缺的國家治理功能。黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央對社會主義協(xié)商民主的高度重視和科學定位，正是從廣泛參與國家治理這個本質(zhì)層面出發(fā)的。

協(xié)商本身就是參與。民主協(xié)商的過程就是吸引社會各界和廣大群眾廣泛參與國家治理的過程。通過經(jīng)常性、制度化的政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、社會基層協(xié)商，尤其充分發(fā)揮政黨協(xié)商的導向、示范和推進作用，建構(gòu)起社會各界和人民群眾知情明政機制和參政議政平臺，使人們經(jīng)常性地參與到國家治理具體實踐中來。協(xié)商民主在給人們提供廣闊參與空間和機會的同時，也內(nèi)在地要求人們提升參政議政水平，把實現(xiàn)自身利益和維護國家利益有機地統(tǒng)一起來，從而形成一種多元主體共同參與良性互動的過程，使各種政治資源和社會資源都能有效地整合到推進國家治理現(xiàn)代化上來。正是從這樣一種政治運行邏輯來說，協(xié)商民主蘊含著豐富的廣泛性、常態(tài)化的大眾參與國家治理的政治功能。

二、決策修補功能

現(xiàn)代國家治理過程，從決定性意義上說，就是決策的科學制定和正確實施的過程。國家治理決策體現(xiàn)為具體的政策和策略。毛澤東曾說過，政策和策略是黨的生命。同樣我們可以說，政策和策略是國家的生命。能否制定并實施正確的政策和策略，直接關(guān)系著能否實現(xiàn)國家繁榮昌盛和人民幸福安康。黨的十八屆三中全會確定的推進國家治理現(xiàn)代化的“全面深化改革的總目標”，包括“治理體系”和“治理能力”兩個方面。治理體系主要是指制度架構(gòu)和體制機制，治理能力則主要是指決策能力和執(zhí)行能力。習近平總書記一再強調(diào)：“國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，兩者相輔相成，單靠哪一個治理國家都不行。治理國家，制度是起根本性、全局性、長遠性作用的。然而，沒有有效的治理能力，再好的制度也難以發(fā)揮作用。同時，還要看到，國家治理體系和治理能力雖然有緊密聯(lián)系，但又不是一碼事，不是國家治理體系越完善，國家治理能力自然而然就越強?？v觀世界，各國各有其治理體系，而各國治理能力由于客觀情況和主觀努力的差異又有或大或小的差異，甚至同一個國家在同一種治理體系下不同歷史時期的治理能力也有很大差異。正是考慮到這一點，我們才把國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化結(jié)合在一起提。”[5]這一重要論述，突出強調(diào)了治理能力對于推進國家治理現(xiàn)代化的特殊意義。

在我國現(xiàn)行國家治理實踐中，進一步改革體制和制度、完善國家治理體系是十分重要的，但在某些領(lǐng)域、某些層面，進一步提升國家治理能力尤其是重大決策能力尤為重要。能否緊緊圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定的重大問題和涉及人民群眾切身利益的實際問題，緊跟社會實踐步伐，適應(yīng)人民群眾訴求，科學制定和適時調(diào)整重大決策和相關(guān)政策、措施，直接關(guān)系到能否實現(xiàn)國家長治久安和人民幸福安康。任何一項決策制定的偏頗或決策實施過程中的疏漏，都有可能帶來社會不安定甚至造成對人民生命財產(chǎn)的損害，這是為許多事實所證明了的教訓。擔負著國家治理重任和人民幸福期待的決策制定者和執(zhí)行者，尤其應(yīng)當清醒意識到自己的政治責任和政治擔當，深入探索國家治理規(guī)律，努力提升國家治理能力，以科學的決策能力和堅定的執(zhí)行能力釋放國家治理體系的政治與社會效能。

決策權(quán)力和決策能力相輔相成，但又不完全是一回事情，擁有決策權(quán)力不可能自然而然地產(chǎn)生科學決策能力，更不意味著決策權(quán)力越大決策能力就越強。對于任何一級決策集體和任何一個決策者而言，決策能力都不是決策權(quán)力所自然生發(fā)的，更不是一蹴而就、一勞永逸的?？茖W的決策能力和正確的執(zhí)行能力只能來自于虛心向人民群眾學習、向社會實踐學習，廣聽民意、廣集民智、廣開言路、廣謀良策。社會主義協(xié)商民主，正是在提升決策能力、促進科學決策方面彰顯了不可或缺的國家治理功能。社會主義協(xié)商民主的一個鮮明特點是在決策形成之前和決策實施過程之中開展廣泛協(xié)商，把民主協(xié)商貫穿于、滲透于決策制定和決策實施的全過程，努力形成有利于減少決策失誤、彌補決策疏漏的民主共識。任何重大決策都是一種不斷完善的過程，都不可能天然完美無缺，因此從一定意義上說，民主協(xié)商的過程，也就是決策修補的過程。這是社會主義協(xié)商民主在決策問題上的突出優(yōu)勢和特有功能，這一優(yōu)勢和功能顯然是選舉民主所不可能具備的。選舉民主往往側(cè)重于結(jié)果的評判，根據(jù)決策實施效果，通過投票的方式?jīng)Q定對有關(guān)決策者的信任度。顯然，如果某項決策含有紕漏并已在執(zhí)行過程中產(chǎn)生負面效應(yīng)，那樣即使選舉民主程序再周密，也挽救不了決策過失帶來的損失。

三、多元共治功能

傳統(tǒng)治理與現(xiàn)代治理的本質(zhì)區(qū)別在于是“統(tǒng)治”還是“共治”、是“一元”還是“多元”。隨著經(jīng)濟市場化和社會多元化新型經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的形成，我國已進入“多元共治”新時代，這是推進國家治理現(xiàn)代化的深層動因和根本依據(jù)。在當前全面深化改革的攻堅階段和全面建成小康社會的決勝時期，社會成員政治價值訴求和政治參與行為愈益呈現(xiàn)多元化趨勢，對國家發(fā)展和社會事務(wù)，人們會作出多樣性的價值評判，也希望更廣泛更深入地參與對國家和社會事務(wù)的治理，以期更充分地表達自己的民主企望和民主權(quán)利。這樣一種多元政治價值訴求和政治參與行為，是發(fā)展社會主義民主政治的寶貴政治資源，是推進國家治理現(xiàn)代化不可或缺的民心基礎(chǔ)和民意參照。黨的十八大以來，社會主義協(xié)商民主之所以被提到更加凸顯的位置并賦予新的時代內(nèi)涵，其深層社會動因正在于此。在各類民主協(xié)商平臺上，各種意見、建議、愿望、訴求得以充分的合理的表達，政治權(quán)力和行政權(quán)力趨于“軟化”，權(quán)力的運作需要經(jīng)過充分協(xié)商、多元共議的過程才能具有合法性和有效性。這樣一種協(xié)商民主過程，無疑一方面可以使民愿民意進入決策層，最大限度地發(fā)揮在國家治理中的基礎(chǔ)性作用；一方面可以有力促進黨政機構(gòu)順應(yīng)民意改進工作，最大限度地減少決策制定中的失誤和決策執(zhí)行中的疏漏，不斷提升國家治理能力現(xiàn)代化水平。這樣一種民主協(xié)商、多元共治的過程，其真諦就是習近平總書記所深刻揭示的：“在人民內(nèi)部各方面廣泛商量的過程，就是統(tǒng)一思想、凝聚共識的過程，就是科學決策、民主決策的過程，就是實現(xiàn)人民當家作主的過程。這樣做起來，國家治理和社會治理才能具有深厚基礎(chǔ)，也才能凝聚起強大力量。”[6]

多元共治的基本前提和必要條件，一是平等，二是包容。這也是社會主義協(xié)商民主的鮮明特質(zhì)。平等是民主的精髓，民主即意味著人人享有平等的地位和平等的權(quán)利，在國家治理、社會事務(wù)、法律地位面前人人平等。沒有平等的地位和平等的權(quán)利，人民民主無從談起，國家治理無所依托。在全面建成小康社會的關(guān)鍵時期，社會成員多元化政治價值訴求突出表現(xiàn)為平等性政治期待—人們不僅期待結(jié)果平等，希望從國家現(xiàn)代化和社會民主進程中享有更多更加平等的民主權(quán)益，不斷增強民主獲得感；而且期待過程平等，希望有更多平等的機會參與公共治理，充分表達自己的民意訴求。社會主義協(xié)商民主的一個本質(zhì)特征就是平等對話、平等商量。參與協(xié)商各方以平等的身份、平等的姿態(tài)就共同性話題進行平等協(xié)商、求得共識。在協(xié)商民主平臺上，沒有“我說你聽、我拍板你照辦”現(xiàn)象，更沒有高低尊卑之分。執(zhí)政黨、參政黨、國家權(quán)力機構(gòu)、政府組織、社會團體、社會各界人士以及普通民眾在共同協(xié)商平臺上進行平等交流和坦誠對話，無疑可以極大地增進政治發(fā)展共識，最大程度地確保人們平等期待的表達和平等權(quán)利的實現(xiàn)，從而形成推進國家治理和社會治理的強大合力。

社會主義民主是絕大多數(shù)人的民主。在人民當家作主這一共同政治價值目標下，最廣泛地凝聚一切政治團體和社會力量，形成最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，促進政黨關(guān)系、民族關(guān)系、宗教關(guān)系、階層關(guān)系、海內(nèi)外同胞關(guān)系的和諧，是中國式民主的內(nèi)在優(yōu)勢和本質(zhì)體現(xiàn)，是推進國家治理現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。實現(xiàn)和鞏固這樣一種生動活潑的政治局面，就要正確處理一致性和多樣性的關(guān)系，充分釋放社會主義民主的包容性功能。社會主義協(xié)商民主從其實現(xiàn)路徑和表現(xiàn)形態(tài)來說就是包容性民主。我國協(xié)商民主的主體涵蓋各黨派、各團體、各民族、各階層、各界別和各方面人士，通過廣泛多層制度化的民主協(xié)商，圍繞治國理政、國計民生重大問題以及人民群眾關(guān)注的熱點難點問題進行廣泛充分商量，有事多商量、遇事多商量，做事多商量，眾人的事情由眾人商量，最大限度地兼容各方面利益，最大限度地包容各方面訴求，最大限度地匯融各方面建議，無疑可以形成各方面均可接受與采納的公共政策和公共措施，找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)，共同推進政治民主、社會和諧和國家繁榮。

四、權(quán)力監(jiān)督功能

加強對公共權(quán)力的監(jiān)督與制約，防止權(quán)力被濫用而產(chǎn)生權(quán)力腐敗，既是現(xiàn)代國家治理的題中應(yīng)有之義，又是推進國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。權(quán)力腐敗，是自有國家以來就一直存在的現(xiàn)象，古今中外，概莫能外。國家是凌駕于社會之上的公共權(quán)力，任何公共權(quán)力都有脫離社會的可能，都時刻面臨被腐蝕的危險。如果權(quán)力失去制約和監(jiān)督，就必然導致以權(quán)謀私、恃權(quán)腐敗。權(quán)力腐敗，是寄生在國家機構(gòu)上的最大毒瘤，腐敗不除，國家治理現(xiàn)代化無從談起。

反對和根治權(quán)力腐敗的利器是民主監(jiān)督。當年黃炎培訪問延安時向毛澤東提出如何防止“政怠宦成”“人亡政息”現(xiàn)象重演，擺脫國家政權(quán)“其興也勃焉，其亡也忽焉”的周期率問題時，毛澤東明確回答：我們已經(jīng)找到了新路，我們能夠跳出這種周期率；這條新路，就是民主監(jiān)督；只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。對于社會主義國家治理來說，民主監(jiān)督的實質(zhì)是政治監(jiān)督、權(quán)力監(jiān)督。民主監(jiān)督是否有用、有效，關(guān)鍵取決于我們的政治制度和政治架構(gòu)是否有利于將權(quán)力置于人民監(jiān)督之下，取決于人民是否擁有真正的民主監(jiān)督權(quán)利。人民對公共權(quán)力的監(jiān)督，不僅表現(xiàn)在選舉權(quán)上，即在民主選舉時通過對候選人的投票表達自己的監(jiān)督權(quán)利，而且更重要的是在日常政治生活中，即擁有廣泛而經(jīng)常的知情權(quán)、參與權(quán)，通過參與民主決策和民主管理充分表達自己的監(jiān)督權(quán)利。這就是選舉民主和協(xié)商民主在人民民主監(jiān)督權(quán)上的各自功能及其實現(xiàn)。對于人民依法有序監(jiān)督國家權(quán)力來說，選舉民主是重要的、有效的，然而能否確保國家權(quán)力按照人民的意志、符合人民的利益健康運行，關(guān)鍵還在于人民是否擁有經(jīng)常廣泛的政治參與機會，能否在政治參與中充分表達自己的民主監(jiān)督意愿、行使自己的民主監(jiān)督權(quán)利。這就是習近平總書記深刻指出的：“社會主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實踐。”[7]社會主義協(xié)商民主，則是在更廣泛的社會層面開辟了人民持續(xù)參與國家治理從而有效監(jiān)督國家權(quán)力的偉大實踐。

社會主義協(xié)商民主具有民主參與的過程性，通過全過程的民主協(xié)商，確保重大決策不發(fā)生偏漏，更好地順乎民意、合乎實際。人民是協(xié)商民主的主體，社會主義協(xié)商民主的基礎(chǔ)在人民、重點也在人民。所謂協(xié)商民主，說到底就是要全過程地聽取民意，協(xié)商于決策之前和決策之中，根據(jù)人民群眾的意見和建議來決定和適時調(diào)整黨和國家的決策和工作，包括及時修正某些決策及其實施過程中的不完善、不準確之處，從制度上保障協(xié)商成果進入決策、落到實處，使各級黨政機關(guān)的工作更好地順乎民意、為民謀利。

社會主義協(xié)商民主具有民主參與的直接性，通過面對面的民主協(xié)商，使黨和國家機關(guān)工作人員直接傾聽人民群眾的批評意見。在國家政治生活和廣泛社會生活的各個層面大力發(fā)展協(xié)商民主，就經(jīng)濟社會發(fā)展的重大問題和涉及群眾利益的實際問題及時地經(jīng)常地開展民主協(xié)商，讓公民與官員之間開展面對面的對話與討論，這無疑既是對民意民智的最好反映，又是對政治權(quán)力的最好監(jiān)督，可以有力督促黨政機關(guān)改進工作作風，樹立良好形象，及時防止脫離人民群眾現(xiàn)象的發(fā)生。

社會主義協(xié)商民主具有民主參與的平等性，通過平等參與和平等對話，使公共權(quán)力自覺置于人民群眾監(jiān)督之下。平等是民主監(jiān)督的前提。參與協(xié)商各方以平等的身份、平等的姿態(tài)就共同性話題進行平等協(xié)商、坦誠對話，有事多商量，遇事多商量，做事多商量，眾人的事情由眾人商量，無疑可以有效地消除公共權(quán)力與社會成員之間的某些誤解和隔閡，極大地增進政治發(fā)展共識，找到有利于協(xié)同治理和合作治理的最大公約數(shù)。正是從這個意義上說，建立在平等基礎(chǔ)上的協(xié)商民主本身就是一種民主監(jiān)督。

社會主義協(xié)商民主的國家治理功能，歸結(jié)到最本質(zhì)的一點就是“在治國理政時在人民內(nèi)部各方面進行廣泛商量”。[8]毛澤東說過：“國家各方面的關(guān)系都要協(xié)商?！蔽覀兊恼笆歉嗣裆塘哭k事的”“可以叫它是個商量政府”。[9]習近平總書記指出：“在中國社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦?！盵10]以平等參與、共同商量為鮮明品格的社會主義協(xié)商民主，既是我們黨在長期實踐中形成的優(yōu)良政治傳統(tǒng)，又是在新的歷史條件下的偉大政治創(chuàng)造。這一融歷史經(jīng)驗與政治智慧為一體的民主政治制度，必將在優(yōu)化治國理政、推進國家治理現(xiàn)代化進程中進一步鞏固、提升、壯大。

[1][2]習近平.在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話[N].人民日報,2014-09-22.

[3]馬克思恩格斯全集(第1卷)[M].北京：人民出版社,1972：281.

[4]列寧選集(第3卷)[M].北京：人民出版社,2012：201.

[5]習近平關(guān)于全面深化改革論述摘編[M].北京：中央文獻出版社,2014：27-28.

[6][7][8][9][10]習近平.在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話[N].人民日報,2014-09-22.

包心鑒，男，中國政治學會副會長，中國科學社會主義學會副會長，山東大學博士生導師，濟南大學政法學院名譽院長、教授。濟南大學“民主法治建設(shè)與國家治理現(xiàn)代化研究中心”主任，主要研究方向為政治學，民主政治、政治發(fā)展與政治改革。