童　彬

（重慶行政學(xué)院　法學(xué)教研部，重慶　400041）

一、引言

政府行政決策在全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國(guó)中扮演著重要作用，尤其是政府重大行政決策的科學(xué)化、程序化和法治化。作為行政權(quán)力運(yùn)行的起點(diǎn)，規(guī)范政府重大行政決策行為是規(guī)范行政權(quán)力和建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容。在各級(jí)行政機(jī)關(guān)的重大行政決策中，存在不尊重客觀(guān)規(guī)律、違法決策、專(zhuān)斷決策和未聽(tīng)取群眾意見(jiàn)等問(wèn)題。因此，十八大報(bào)告提出：“堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，健全決策機(jī)制和程序，發(fā)揮思想庫(kù)作用，建立健全決策問(wèn)責(zé)和糾錯(cuò)制度?！笔藢萌腥珪?huì)提出：“建立健全決策咨詢(xún)制度”。十八屆四中全會(huì)提出：“健全依法決策機(jī)制，把公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。”為保證政府重大行政決策立法的科學(xué)化、程序化和法治化，國(guó)務(wù)院法制辦已于2017年6月9日公布《重大行政決策程序暫行條例（征求意見(jiàn)稿）》并征求全社會(huì)的法律建議。政府重大行政決策對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、重大公共利益和人民群眾切身利益可能會(huì)帶來(lái)各種風(fēng)險(xiǎn)（包括社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)）并可能造成巨大損失。因此，政府重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和合法性審查等程序機(jī)制是行政機(jī)關(guān)運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范和合法的評(píng)估方式在重大行政決策做出前進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的全面綜合評(píng)價(jià)和合法性評(píng)估。

然而，關(guān)于政府重大行政決策程序法律制度的理論研究和法律實(shí)踐都無(wú)法符合重大行政決策的現(xiàn)實(shí)需要，如重大行政決策的內(nèi)容、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和決策方式?！靶姓Q策可以分為一般行政決策和重大行政決策，對(duì)于重大行政決策的‘重大’的理解是指具有全局性、長(zhǎng)期性、綜合性等特點(diǎn)的事項(xiàng)，或設(shè)計(jì)決策相對(duì)人較多，成本或金額較大，對(duì)公共利益或公民權(quán)利義務(wù)影響較深刻的應(yīng)屬于重大行政決策?！盵1]事實(shí)上，“行政決策風(fēng)險(xiǎn)是政府行為風(fēng)險(xiǎn)的首要來(lái)源，防范行政決策風(fēng)險(xiǎn)的重要途徑即風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估?！盵2]在政府治理能力現(xiàn)代化、法治化和規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行方式的背景下，政府重大行政決策行為的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與合法性審查等程序機(jī)制是政府行政決策科學(xué)化和規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行的法治保障。關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾切身利益的政府重大行政決策和重要項(xiàng)目等都要進(jìn)行合理性、可行性和合法性評(píng)估，尤其是事關(guān)環(huán)境保護(hù)、社會(huì)穩(wěn)定和依法行政等事項(xiàng)。因此，縣級(jí)以上地方人民政府以及政府部門(mén)、法律法規(guī)授權(quán)的組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在做出重大行政決策時(shí)都應(yīng)當(dāng)認(rèn)真依照行政程序的相關(guān)規(guī)定評(píng)估各種風(fēng)險(xiǎn)和進(jìn)行合法性審查。可見(jiàn)，“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與合法性審查不僅是行政決策科學(xué)化、民主化的制度保障，也是法治政府建設(shè)的重要保證，更是構(gòu)建和諧社會(huì)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定的內(nèi)在要求。”[3]

二、政府重大行政決策程序機(jī)制存在的主要問(wèn)題

（一）政府重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估運(yùn)行模式不健全

政府重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估運(yùn)行模式不健全是導(dǎo)致出現(xiàn)大量風(fēng)險(xiǎn)的重要原因?，F(xiàn)行政府行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估運(yùn)行模式屬于管理主義模式，即政府在重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中居于主導(dǎo)地位而其他主體不能有效參與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估或者參與不夠。政府及其工作部門(mén)在做出重大行政決策時(shí)通常是重大行政決策的制定者和執(zhí)行者?！啊砑鎯陕殹?、缺乏行政決策的公共權(quán)力和非公共權(quán)力監(jiān)控體系等現(xiàn)實(shí)情況都不利于形成行政決策執(zhí)行和監(jiān)督的相互制約的機(jī)制。”[4]因此，政府重大行政決策的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要局限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。因此，在重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程中，人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議并不能全程參與政府重大行政決策的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。向人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議報(bào)告和審議制度的缺失會(huì)造成權(quán)力制約的失衡，并導(dǎo)致重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估缺乏民主性和科學(xué)性。在缺乏權(quán)力監(jiān)督的情況下，政府重大行政決策的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制可能會(huì)流于形式而不能真正限制行政權(quán)力的行使。在全國(guó)各地，各級(jí)地方政府多數(shù)制定了重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制和程序，但主要涉及社會(huì)穩(wěn)定和環(huán)境保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。針對(duì)重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的全面機(jī)制仍然處于探索階段。此外，社會(huì)公眾和民間評(píng)估機(jī)構(gòu)尚且無(wú)法深入?yún)⑴c政府重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估全過(guò)程，甚至在部分地方僅僅流于形式。

（二）政府重大行政決策的合法性審查機(jī)制不完善

政府重大行政決策機(jī)制是權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的直接反映。政府重大行政決策的合法性審查機(jī)制不完善是導(dǎo)致政府重大行政決策存在法律風(fēng)險(xiǎn)的重要原因。政府重大行政決策在決策信息的事前調(diào)研和事后處理上存在諸多問(wèn)題，如信息來(lái)源和信息真實(shí)性。政府重大行政決策在信息采集渠道和信息處理機(jī)制上尚未形成有效的規(guī)范性制度或者法律程序機(jī)制。部分政府重大行政決策方案設(shè)計(jì)不合理并且不合法，進(jìn)而可能出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)。政府重大行政決策方案也可能存在決策方案選擇不民主和論而不證的情況，導(dǎo)致決策者個(gè)人偏好和其他利益可能影響重大行政決策的制定。部門(mén)論證、專(zhuān)家咨詢(xún)、公眾參與、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)相結(jié)合的重大行政決策評(píng)估機(jī)制和法律審查機(jī)制尚不完善。此外，政府重大行政決策合法性審查機(jī)構(gòu)設(shè)置是政府重大行政決策程序機(jī)制的重要問(wèn)題，以及在政府重大行政決策評(píng)估上并沒(méi)有的專(zhuān)門(mén)法律制度和相關(guān)配套措施?！皩?duì)于重大行政決策主體之間的權(quán)限爭(zhēng)議，除了行政協(xié)調(diào)之外，尚沒(méi)有一個(gè)憲法性、司法化的權(quán)限爭(zhēng)議解決機(jī)制，從而使重大行政決策合法性審查主體陷于‘名不正、言不順’的尷尬境地?！盵5]在政府重大行政決策程序法律制度不完善的情況下，政府重大行政決策的科學(xué)化、程序化化和合法化都將受到嚴(yán)重影響。

（三）政府法制機(jī)構(gòu)與公眾參與不充分問(wèn)題

政府法制機(jī)構(gòu)承擔(dān)本級(jí)政府行政行為合法性的審查職能。從法律屬性上講，政府法制機(jī)構(gòu)多數(shù)從屬于政府辦公室或政府辦公廳，且工作人員多數(shù)屬于政府辦公室編制。因此，法律屬性、編制問(wèn)題、經(jīng)費(fèi)問(wèn)題、工作任務(wù)問(wèn)題等導(dǎo)致政府法制機(jī)構(gòu)無(wú)法充分組織政府重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和進(jìn)行合法性審查，從而存在政府重大行政決策主要由政府領(lǐng)導(dǎo)集體討論決定通過(guò)的情況。“由政府法制機(jī)構(gòu)所為的合法性審查程序，介于重大行政決策方案形成之后、提請(qǐng)決策機(jī)關(guān)集體討論決定之前，在這個(gè)中間環(huán)節(jié)作審查，機(jī)時(shí)適當(dāng)，一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題還可以將方案退回起草部門(mén)解決糾正，這種事中審查能夠避免時(shí)候糾正違法決策問(wèn)題造成的被動(dòng)局面和昂貴的糾錯(cuò)成本。”[6]與此同時(shí)，大部分地方黨委并未設(shè)置黨委法制辦審查黨委決定的合法性。盡管部分省級(jí)政府和較大的市政府出臺(tái)了重大行政決策程序的規(guī)章，但是政府重大行政決策程序法律制度仍然存在聽(tīng)取群眾意見(jiàn)不充分等問(wèn)題。政府法制機(jī)構(gòu)或政府辦公室在對(duì)重大行政決策前期調(diào)查、專(zhuān)家咨詢(xún)、組織起草時(shí)容易出現(xiàn)忽視公眾參與的問(wèn)題。“真正意義上的公眾參與，絕不僅僅是召開(kāi)幾場(chǎng)聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)和論證會(huì)，如何在最終的決策中客觀(guān)真實(shí)地反映民意依然是一個(gè)需要進(jìn)一步探索的問(wèn)題?！盵7]

（四）政府重大行政決策責(zé)任追究機(jī)制缺失

政府重大行政決策責(zé)任追究機(jī)制是規(guī)范政府重大行政決策行為和追究政府重大行政決策者決策責(zé)任的法律程序機(jī)制。在全面深化改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府重大行政決策責(zé)任追究制度存在較多的法律問(wèn)題，主要表現(xiàn)為決策責(zé)任追究主體不明、決策責(zé)任追究法律程序缺乏、決策責(zé)任追究監(jiān)督缺位、決策責(zé)任者復(fù)出機(jī)制不健全。在現(xiàn)行政府重大行政決策體制下，政府重大行政決策通常由政府常務(wù)辦公會(huì)議或黨委常委會(huì)集體討論決定。在主要領(lǐng)導(dǎo)集體決策的情況下，集體負(fù)責(zé)存在集體承擔(dān)法律責(zé)任的情況，而不是主要行政首長(zhǎng)承擔(dān)主要責(zé)任。集體承擔(dān)責(zé)任讓?xiě)?yīng)負(fù)責(zé)的行政首長(zhǎng)逃避了重大行政決策失誤的法律責(zé)任。在現(xiàn)行體制下，政府重大行政決策責(zé)任追究的主要依據(jù)是各地政府制定的行政程序規(guī)定，如《廣州市重大行政決策程序規(guī)定》、《蘇州市人民政府重大行政決策程序規(guī)定》以及部分黨內(nèi)法規(guī)，如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（2016）、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（2016）和《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》。然而，追究政府行政首長(zhǎng)的決策責(zé)任不應(yīng)當(dāng)僅僅依靠規(guī)范性文件，而應(yīng)當(dāng)以相應(yīng)的法律法規(guī)作為依據(jù)，如《政府重大行政決策程序條例》或者《政府重大行政決策程序法》。政府重大行政決策責(zé)任追究機(jī)制的監(jiān)督缺位導(dǎo)致權(quán)力和責(zé)任體系的不平衡。重大行政決策責(zé)任追究監(jiān)督缺位體現(xiàn)為行政首長(zhǎng)和部門(mén)負(fù)責(zé)人的監(jiān)督機(jī)制長(zhǎng)期缺位、事前和事中監(jiān)督滯后以及監(jiān)督機(jī)制缺乏法律依據(jù)。此外，在行政問(wèn)責(zé)制度趨于法治化的背景下，如果政府重大行政決策責(zé)任追究制度設(shè)計(jì)沒(méi)有規(guī)定行政官員復(fù)出制度，則對(duì)行政官員在政府重大行政決策中責(zé)任追究制度成為一紙具文。

三、政府重大行政決策程序機(jī)制的主要事項(xiàng)和風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型

（一）政府重大行政決策程序機(jī)制的主要事項(xiàng)

涉及社會(huì)公眾切身利益或者對(duì)其權(quán)利有重大影響的政府重大行政決策的主要事項(xiàng)可以類(lèi)型化為三大事項(xiàng)：政府重大項(xiàng)目、政府重大改革、政府重大調(diào)整。政府重大項(xiàng)目可分為重大招商項(xiàng)目和重大建設(shè)項(xiàng)目。重大招商項(xiàng)目包括電子信息產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、汽車(chē)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、裝備制造業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、化工產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、材料產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、消費(fèi)類(lèi)制造業(yè)項(xiàng)目、商貿(mào)流通產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、地產(chǎn)旅游項(xiàng)目、文化創(chuàng)意類(lèi)項(xiàng)目等項(xiàng)目。重大建設(shè)項(xiàng)目包括機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目、港口航運(yùn)項(xiàng)目、高速公路項(xiàng)目、鐵路項(xiàng)目、軌道項(xiàng)目、電網(wǎng)項(xiàng)目、水利項(xiàng)目、油氣管道項(xiàng)目等項(xiàng)目。政府重大改革涉及政府對(duì)自身和社會(huì)的重大改革，如經(jīng)濟(jì)社會(huì)規(guī)劃、環(huán)保體制改革、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、農(nóng)村金融、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。政府重大調(diào)整涉及公民和法人的切身利益，如養(yǎng)老金改革、住房公積金改革、醫(yī)療改革。在政府重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與合法性審查時(shí)，應(yīng)當(dāng)將重大行政決策的主要因素納入，諸如決策背景和目的、決策內(nèi)容、決策合法性、決策成本效益、利益相關(guān)人、決策預(yù)期效益、決策措施、決策影響。在決策程序中，政府重大行政決策的主要事項(xiàng)可以進(jìn)行整體評(píng)估，也可以進(jìn)行對(duì)其重要部分或主要部分進(jìn)行評(píng)估和審查。

（二）政府重大行政決策程序機(jī)制的風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型

政府重大行政決策法律程序機(jī)制中，重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)可類(lèi)型化為經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型。政府重大行政決策在經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和政策措施制定上應(yīng)當(dāng)評(píng)估決策所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。受到行政績(jī)效考核的制約，政府重大行政決策容易出現(xiàn)短期行為和功利行為，如面子工程和形象工程。政府重大行政決策的不公開(kāi)可能導(dǎo)致信息不對(duì)稱(chēng)、不公開(kāi)和不透明，從而增加經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)交易的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，政府重大行政決策涉及利益相關(guān)人的合法權(quán)益保護(hù)問(wèn)題，從而必須通過(guò)法律風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估。因而，政府重大行政決策的法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估需要對(duì)在民商法、行政法、刑法等領(lǐng)域的法律風(fēng)險(xiǎn)分析和法律風(fēng)險(xiǎn)回避論證。在征地拆遷、違法建筑拆除、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、應(yīng)急管理、城市公共管理等領(lǐng)域制定專(zhuān)項(xiàng)法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法和制度體系。如果一旦出現(xiàn)法律風(fēng)險(xiǎn)，政府就有可能需要面對(duì)行政訴訟、群體事件和行政首長(zhǎng)被追究法律責(zé)任等法律問(wèn)題。政府重大行政決策可能對(duì)生態(tài)系統(tǒng)和人體健康造成巨大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。環(huán)境管理缺乏制度設(shè)計(jì)和政策保障導(dǎo)致政府重大行政決策缺乏環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系。由于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)具有長(zhǎng)期性、不確定性和嚴(yán)重的危害性，因此政府重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度以預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和采取安全措施。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)關(guān)涉社會(huì)矛盾的預(yù)防和社會(huì)管理的創(chuàng)新。由于政府重大行政決策的重大調(diào)整，社會(huì)群體的利益體系受到重大沖擊，因而可能造成社會(huì)矛盾的凸顯。因此，政府重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)當(dāng)建立和健全社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。

四、政府重大行政決策程序法律制度構(gòu)建

（一）政府重大行政決策的調(diào)研論證和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

政府重大行政決策的事前調(diào)研應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新調(diào)研方法和形成調(diào)研機(jī)制。通常，政府重大行政決策的事前調(diào)研應(yīng)當(dāng)由理論性和專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的研究機(jī)構(gòu)或政府部門(mén)進(jìn)行。在整合專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)調(diào)研力量的情況下，重大行政決策的事前調(diào)研可以有效提高調(diào)研成果的針對(duì)性和實(shí)效性。“相關(guān)部門(mén)可以采取一些方式公開(kāi)政府的意向，比如利用一些大眾媒體設(shè)置議題，把公眾沒(méi)有預(yù)先感受與集中關(guān)注的事項(xiàng)形象的呈現(xiàn)在公眾面前，并組織公眾進(jìn)行討論乃至辯論，同時(shí)也進(jìn)行社情民意調(diào)查?！盵8]在調(diào)研方法上，統(tǒng)計(jì)調(diào)查、抽樣調(diào)查、問(wèn)卷調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查等調(diào)研方法均可用于政府重大行政決策的事前調(diào)研。通過(guò)調(diào)查研究，專(zhuān)門(mén)的研究機(jī)構(gòu)和政府部門(mén)形成調(diào)查研究報(bào)告用于政府重大行政決策。此外，政府重大行政決策應(yīng)當(dāng)建立決策咨詢(xún)專(zhuān)家服務(wù)機(jī)制或者依靠智庫(kù)以便論證調(diào)研結(jié)果和評(píng)估各種風(fēng)險(xiǎn)?！皩?zhuān)家咨詢(xún)系統(tǒng)正成為現(xiàn)代政府決策系統(tǒng)的重要組成部分，并以其專(zhuān)業(yè)性、獨(dú)立性、客觀(guān)性在現(xiàn)代決策體系中發(fā)揮著獨(dú)特的社會(huì)功能，在預(yù)測(cè)評(píng)估、制定方案、分析論證等方面具有不可替代的作用。”[9]政府重大行政決策可由政府或相關(guān)部門(mén)聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)或權(quán)威專(zhuān)家對(duì)重大行政決策的主要事項(xiàng)和風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型進(jìn)行評(píng)估和論證。通過(guò)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)和權(quán)威專(zhuān)家對(duì)重大行政決策調(diào)研的論證可以形成較為科學(xué)的評(píng)估報(bào)告以避免重大行政決策引發(fā)的各種風(fēng)險(xiǎn)。

（二）政府重大行政決策的合法性審查機(jī)制

政府重大行政決策事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由政府法制機(jī)構(gòu)或者政府組織法律專(zhuān)家或者法律顧問(wèn)進(jìn)行合法性審查，并出具政府重大行政決策合法性審查意見(jiàn)書(shū)?！爸卮笮姓Q策的合法性審查是指各級(jí)政府及其工作部門(mén)在重大行政決策作出前，應(yīng)當(dāng)將重大行政決策方案交由法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查，未經(jīng)合法性審查或者經(jīng)審查不合法的，不能提交會(huì)議討論和作出決策。”[10]政府重大行政決策事項(xiàng)的合法性審查應(yīng)當(dāng)覆蓋政府主要的行政決策事項(xiàng)，即重大行政決策事項(xiàng)是否與法律、法規(guī)或者規(guī)章相符合。政府重大行政決策的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、評(píng)估報(bào)告、征求意見(jiàn)材料、專(zhuān)家咨詢(xún)報(bào)告、聽(tīng)證材料、法制機(jī)構(gòu)的法律意見(jiàn)等材料都應(yīng)當(dāng)成為合法性審查的內(nèi)容。政府重大行政決策的合法性審查范圍主要包括政府重大投資性項(xiàng)目、政府對(duì)外簽訂合同、重大或者重要國(guó)有資產(chǎn)處置、政府重大行政許可等重大行政決策事項(xiàng)。在法律專(zhuān)家或法律顧問(wèn)出具法律意見(jiàn)書(shū)后，政府法制辦對(duì)法律意見(jiàn)書(shū)進(jìn)行審查并作為政府重大行政決策的法律保障。政府重大行政決策未經(jīng)法制機(jī)構(gòu)或者政府法律顧問(wèn)進(jìn)行合法性審查便不能提交政府常務(wù)辦公會(huì)議集體討論和做出行政決策。不同級(jí)別的行政決策應(yīng)當(dāng)有不同的合法性審查方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和縣級(jí)以上行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)由政府法制機(jī)構(gòu)做出合法性審查；垂直管理的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)由上級(jí)法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查。

（三）政府重大行政決策的公開(kāi)聽(tīng)取意見(jiàn)機(jī)制

政府重大行政決策公開(kāi)聽(tīng)取意見(jiàn)制度是政府重大行政決策增加透明度和公眾參與度的重要方式。“社會(huì)自治化程度和自我治理能力逐漸提高，社會(huì)公眾及各方精英參與政府決策和利益表達(dá)渠道逐漸拓寬?！盵11]政府重大行政決策公開(kāi)聽(tīng)取意見(jiàn)制度分為正式聽(tīng)取意見(jiàn)和非正式聽(tīng)取意見(jiàn)制度。正式聽(tīng)取意見(jiàn)制度可采取通過(guò)社會(huì)公眾公開(kāi)征求意見(jiàn)、舉行聽(tīng)證會(huì)、召開(kāi)會(huì)議和座談會(huì)座談、調(diào)查問(wèn)卷、實(shí)地走訪(fǎng)等方式進(jìn)行；非正式聽(tīng)取意見(jiàn)制度可采取電話(huà)、信箱和論壇等方式進(jìn)行。在公開(kāi)聽(tīng)取意見(jiàn)制度中，聽(tīng)證制度是較為規(guī)范的重大行政決策程序方式。涉及重大公共利益和群眾切身利益的重大行政決策事項(xiàng)都應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證會(huì)進(jìn)行聽(tīng)證。除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密等重大行政決策事項(xiàng)外，聽(tīng)證會(huì)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)舉行并聽(tīng)取聽(tīng)證參加人對(duì)重大行政決策的質(zhì)證和辯論。在聽(tīng)證會(huì)上，應(yīng)當(dāng)告知聽(tīng)證參加人政府重大行政決策的內(nèi)容、理由、依據(jù)、評(píng)估報(bào)告等主要事項(xiàng)。在聽(tīng)證會(huì)中，對(duì)于合理意見(jiàn)和建議應(yīng)當(dāng)充分吸納，并且意見(jiàn)情況應(yīng)當(dāng)以書(shū)面形式告知聽(tīng)證參加人。專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性的重大行政決策應(yīng)當(dāng)采用專(zhuān)家審查的方式進(jìn)行論證。人大代表、政協(xié)委員、政府參事、專(zhuān)家學(xué)者、有利害關(guān)系的公民、法人和相關(guān)組織都可參與重大行政決策的論證。除應(yīng)當(dāng)保密的重大行政決策外，該行政決策應(yīng)當(dāng)通過(guò)政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)、官方報(bào)刊等方式予以公布和解讀。

（四）政府重大行政決策的集體討論決定機(jī)制

政府重大行政決策集體討論決定機(jī)制可區(qū)分為事前機(jī)制、事中機(jī)制和事后機(jī)制。事前機(jī)制是要求政府重大行政決策草案應(yīng)當(dāng)建立在征求公眾意見(jiàn)、部門(mén)意見(jiàn)、合法性審查、合理性審查等程序規(guī)則基礎(chǔ)之上。政府重大行政決策草案經(jīng)過(guò)政府常務(wù)辦公會(huì)或者政府領(lǐng)導(dǎo)全體會(huì)議集體討論是集體討論決定機(jī)制的前提?！巴菩姓?wù)會(huì)議議題會(huì)簽制度，凡是需要提交政府常務(wù)會(huì)議的重大決策，均需相關(guān)部門(mén)事前會(huì)商并由主要負(fù)責(zé)人審核簽字?！盵12]事中機(jī)制需要承辦部門(mén)對(duì)重大行政決策草案的各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行說(shuō)明和相關(guān)部門(mén)做出補(bǔ)充說(shuō)明。唯有如此，在重大行政決策起草者和決策者之間才能實(shí)現(xiàn)信息對(duì)稱(chēng)和做出決策，如《湖南省行政程序規(guī)定》第40條規(guī)定：重大行政決策在集體審議的基礎(chǔ)上由行政首長(zhǎng)做出決定?！姓组L(zhǎng)的決定與會(huì)議組成人員多數(shù)人的意見(jiàn)不一致的，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由。政府常務(wù)會(huì)議或者政府全體會(huì)議，應(yīng)當(dāng)記錄重大行政決策方案的討論情況及決定，對(duì)不同意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)特別載明。事后機(jī)制要求留存集體決定的會(huì)議記錄、會(huì)議紀(jì)要以及相應(yīng)的報(bào)批程序。在重大行政決策集體討論做出最終決定后，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)公布重大行政決策的結(jié)果。

（五）跟蹤政府重大行政決策的執(zhí)行效果和后評(píng)估機(jī)制

評(píng)估政府重大行政決策的執(zhí)行效果是重大行政決策實(shí)施的重要方式，如建立問(wèn)題反饋機(jī)制。在政府重大行政決策機(jī)制中，重大行政決策的執(zhí)行效果成為重大行政決策的重要指標(biāo)?！秶?guó)務(wù)院全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》要求建立決策跟蹤反饋制度?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》要求建立重大行政決策實(shí)施情況后評(píng)價(jià)制度。在政府及其部門(mén)重大行政決策實(shí)施后，政府及其部門(mén)要通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、跟蹤調(diào)查、抽樣檢查等方式，有效反饋并處置重大行政決策的主要問(wèn)題，進(jìn)而降低決策失誤帶來(lái)的損失。政府重大行政決策后評(píng)估制度可在做出重大行政決策時(shí)確定或者實(shí)施后確定。后評(píng)估制度的應(yīng)以下列內(nèi)容為主：決策實(shí)施成本和效益、決策實(shí)施帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)因素、決策實(shí)施帶來(lái)的問(wèn)題、決策實(shí)施帶來(lái)的教訓(xùn)和經(jīng)驗(yàn)、決策實(shí)施結(jié)果和制定目的以及決策實(shí)施的合理建議。重大行政決策承辦單位應(yīng)緊密跟蹤決策效果和社會(huì)關(guān)注，并對(duì)負(fù)面影響較大的行政決策進(jìn)行評(píng)估和提出整改方案。政府重大行政決策后評(píng)估制度對(duì)重大行政決策的科學(xué)化和程序化有著制約作用，是減少重大行政決策各種風(fēng)險(xiǎn)的制度依據(jù)。

（六）政府重大行政決策的責(zé)任追究機(jī)制

政府重大行政決策的責(zé)任追究機(jī)制應(yīng)當(dāng)制度化、程序化和法治化。政府重大行政決策首先需要確立重大行政決策的責(zé)任主體。在重大行政決策過(guò)程中，決策的行政首長(zhǎng)、決策的部門(mén)和審批部門(mén)、決策的實(shí)施部門(mén)以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)均參與了重大行政決策的全過(guò)程。因此，在責(zé)任追究上，主要負(fù)責(zé)人、相關(guān)部門(mén)和機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。其次，政府重大行政決策需要明確具體責(zé)任。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，如果重大行政決策的決策部門(mén)沒(méi)有進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，則應(yīng)當(dāng)追究決策部門(mén)的行政責(zé)任?！皯?yīng)當(dāng)厘清落實(shí)決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的責(zé)任，做到‘誰(shuí)決策，誰(shuí)組織評(píng)估，誰(shuí)不組織評(píng)估，誰(shuí)就要承擔(dān)責(zé)任’。對(duì)于沒(méi)有進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，導(dǎo)致決策有問(wèn)題和執(zhí)行下去造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)肅追究責(zé)任?！盵2]相應(yīng)地，審批部門(mén)、實(shí)施部門(mén)、評(píng)估機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。政府重大行政決策應(yīng)當(dāng)有立法的保障，明確規(guī)定重大行政決策的責(zé)任主體、責(zé)任形式、責(zé)任追究機(jī)制等具體內(nèi)容。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果應(yīng)當(dāng)成為政府重大行政決策的重要依據(jù)。政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)全面反饋政府重大行政決策的執(zhí)行效果并決定是否調(diào)整或者停止。如果重大公共建設(shè)項(xiàng)目等需要重大調(diào)整的，則需要重新啟動(dòng)重大行政決策程序制度。未進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的政府重大行政決策出現(xiàn)影響社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后果應(yīng)當(dāng)依照“誰(shuí)決策誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則追究法律責(zé)任。因此，“全國(guó)人大常委會(huì)或國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)盡快制定《政府決策法》，對(duì)政府決策主體的范圍、決策程序、決策失誤的表現(xiàn)、問(wèn)責(zé)制的啟動(dòng)、責(zé)任追究程序、國(guó)家賠償范圍、制裁方式、權(quán)利救濟(jì)等進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定?！盵13]

五、結(jié)語(yǔ)

在法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)一體建設(shè)中，政府重大行政決策程序法律制度可在較大程度上保證政府重大行政決策的科學(xué)化、程序化和法治化和避免政府重大行政決策出現(xiàn)重大失誤?！皬闹卮笮姓Q策范圍的界定來(lái)看，重大行政決策關(guān)系民眾的切身利益，有些重大行政決策涉及面廣，一旦作出，將會(huì)對(duì)相關(guān)的利益主體帶來(lái)持續(xù)的影響，因此，科學(xué)決策顯得非常必要。”[14]政府重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與合法性審查等程序機(jī)制是化解重大決策風(fēng)險(xiǎn)的良好制度，因此探索風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與合法性審查等程序機(jī)制成為構(gòu)建重大行政決策程序法律制度的重要方式?！罢疀Q策行為的重要性及其社會(huì)影響的廣泛性，以及濫用權(quán)力和違法失職等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，使得加強(qiáng)對(duì)政府決策的法律制約，在整個(gè)政府決策法治化過(guò)程和體系中，具有舉足輕重的作用。”[13]因此，保證政府重大行政決策科學(xué)化、程序化和合法化必須進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和合法性審查等法律程序機(jī)制以避免重大行政決策的盲目性和提高重大行政決策的合理性和合法性。

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