張華

[摘 要]高速公路公司是國(guó)家重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位，經(jīng)過20余年的發(fā)展，高速公路行業(yè)已經(jīng)發(fā)展到比較成熟的階段，逐步從“重建設(shè)”，向“建設(shè)與管理并重”，最終向“重管理”階段邁進(jìn)。內(nèi)部控制作為企業(yè)整體管理的一種有機(jī)結(jié)合，對(duì)高速公路可持續(xù)發(fā)展具有重要的作用。本文圍繞內(nèi)部控制“五要素”及“五目標(biāo)”，分析高速公路公司內(nèi)部控制的設(shè)置和完善。

[關(guān)鍵詞]高速公路；五要素；五目標(biāo)；內(nèi)部控制；關(guān)鍵控制點(diǎn)

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.22.002

[中圖分類號(hào)]F540.58 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2016）22-000-02

2010年4月26日，財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)及保監(jiān)會(huì)等五部委聯(lián)合發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范配套指引》，“配套指引”連同《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》共同構(gòu)成了我國(guó)企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系。關(guān)于內(nèi)部控制的定義，基本規(guī)范中指“由企業(yè)董事會(huì)、管理層和全體員工共同實(shí)施的，旨在合理保證實(shí)現(xiàn)企業(yè)戰(zhàn)略、經(jīng)營(yíng)效率和效果、財(cái)務(wù)報(bào)告及管理信息的真實(shí)、可靠和完整、資產(chǎn)的安全完整等基本目標(biāo)的一系列控制活動(dòng)”。我國(guó)內(nèi)部控制框架沿用了COSO（全國(guó)反虛假財(cái)務(wù)報(bào)告委員會(huì)下屬的發(fā)起人委員會(huì)）報(bào)告的五分法，包括內(nèi)部控制環(huán)境，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通與監(jiān)控等五個(gè)要素。

從內(nèi)部控制定義可以看出，首先，內(nèi)部控制是一項(xiàng)“目標(biāo)管理”，是以企業(yè)重點(diǎn)關(guān)注的目標(biāo)開展控制；其次，內(nèi)部控制是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，是圍繞內(nèi)部控制五要素開展的、涵蓋業(yè)務(wù)的全流程和全方位的一系列控制活動(dòng)。下文就圍繞內(nèi)部控制“五要素”及“五目標(biāo)”，具體分析高速公路內(nèi)部控制的設(shè)置和完善。

1 圍繞內(nèi)部控制“五要素”，分析高速公路企業(yè)內(nèi)部控制的建設(shè)

內(nèi)部控制框架五要素中，內(nèi)部控制環(huán)境是基礎(chǔ)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是前提，控制活動(dòng)是核心，信息與溝通是橋梁，監(jiān)督是保障。五要素相互關(guān)聯(lián)，缺一不可，共同組成一個(gè)企業(yè)的內(nèi)部控制框架。以下就結(jié)合高速公路企業(yè)特點(diǎn)，圍繞五要素具體分析高速公路企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)。

1.1 控制環(huán)境方面

內(nèi)部控制環(huán)境是企業(yè)建立與實(shí)施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，一般包括治理結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)置及權(quán)限分配等。高速公路公司普遍具有事業(yè)和企業(yè)雙重身份，一方面作為行業(yè)管理部門，高速公路的建設(shè)運(yùn)營(yíng)受省政府的統(tǒng)一規(guī)劃和管理；另一方面作為運(yùn)營(yíng)主體及融資平臺(tái)，高速公路公司又具有一般企業(yè)的性質(zhì)?！半p重身份”導(dǎo)致高速公路公司存在政企不分的問題。如何逐步完善公司內(nèi)部控制治理結(jié)構(gòu)，創(chuàng)建一個(gè)良好的內(nèi)部控制環(huán)境，本文認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：①明確規(guī)范董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)營(yíng)層的責(zé)任邊界、議事規(guī)則和運(yùn)行機(jī)制，確立董事會(huì)在內(nèi)部控制構(gòu)建過程中的核心地位；②建立科學(xué)合理的組織結(jié)構(gòu)，在董事會(huì)下設(shè)風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)內(nèi)部控制的具體實(shí)施；③通過企業(yè)文化建設(shè)，建立誠(chéng)實(shí)守信文化，增強(qiáng)企業(yè)凝聚力，也使內(nèi)部控制活動(dòng)落實(shí)到每一位員工身上。

1.2 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面

高速公路從建設(shè)到運(yùn)營(yíng)都有政府的參與和管理，從這一角度看高速公路公司風(fēng)險(xiǎn)基本上是政策風(fēng)險(xiǎn)，公司的建設(shè)運(yùn)營(yíng)對(duì)政府的依賴程度大，公司管理層風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)薄弱，公司內(nèi)部沒有建立一套系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)及相應(yīng)的程序。隨著國(guó)家政企分開的改革，高速公路公司也必將列入改革行列，建立一套規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)管理制度對(duì)高速公路可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要，本文認(rèn)為主要可以從以下幾個(gè)方面著手。

（1）培養(yǎng)一批專業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與風(fēng)險(xiǎn)控制管理人員，成立專門的部門對(duì)公司風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)管理負(fù)責(zé)。收集、并綜合分析行業(yè)相關(guān)內(nèi)部外部數(shù)據(jù)，為企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)控制提供及時(shí)可靠的風(fēng)險(xiǎn)管理信息。

（2）針對(duì)整個(gè)公司的所有業(yè)務(wù)管理行為，找出每項(xiàng)業(yè)務(wù)的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)，制定統(tǒng)一規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)管理制度，并根據(jù)企業(yè)面臨的新環(huán)境及時(shí)作出修訂。

（3）營(yíng)造企業(yè)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理的氛圍，使風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)和制度滲透到每一個(gè)員工。

1.3 控制活動(dòng)方面

根據(jù)基本規(guī)范有關(guān)規(guī)定，企業(yè)應(yīng)當(dāng)“結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，通過手工控制和自動(dòng)控制、預(yù)防控制和發(fā)現(xiàn)性控制相結(jié)合的方法，運(yùn)用相應(yīng)的控制措施，將風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受范圍內(nèi)”。筆者選取了同一集團(tuán)所屬的幾家高速公路項(xiàng)目公司進(jìn)行調(diào)查，這幾家高速公路公司內(nèi)部控制活動(dòng)主要包含授權(quán)審批控制、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制、資產(chǎn)管理控制、預(yù)算控制、運(yùn)營(yíng)分析控制和績(jī)效考評(píng)控制。從各公司目前內(nèi)部控制實(shí)施情況看，公司上下對(duì)內(nèi)部控制還存在一定誤區(qū)。一方面，按照審計(jì)制度的有關(guān)規(guī)定，外部審計(jì)要對(duì)基于財(cái)務(wù)報(bào)告的內(nèi)部控制的有效性發(fā)表審計(jì)意見，內(nèi)部控制很多都涉及對(duì)資金、資產(chǎn)的管控，因此公司內(nèi)部控制主要由財(cái)務(wù)部門牽頭開展，業(yè)務(wù)部門只是被動(dòng)參與。這就導(dǎo)致公司內(nèi)部控制活動(dòng)參與人員范圍窄，沒有一個(gè)從上到下，覆蓋各個(gè)職能部門的內(nèi)部控制體系。另一方面，公司制定的內(nèi)部控制制度還局限于應(yīng)付上級(jí)單位的要求，流于形式，制度的可操作性不強(qiáng)，這就無法充分發(fā)揮內(nèi)部控制對(duì)企業(yè)管理的風(fēng)險(xiǎn)控制作用。為改善這一現(xiàn)狀，本文認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面著手。

（1）建立一套全面系統(tǒng)、可操作性強(qiáng)的內(nèi)部控制制度，作為控制活動(dòng)的依托，使控制活動(dòng)更具規(guī)范性及可操作性。首先，全面系統(tǒng)的內(nèi)部控制制度應(yīng)涵蓋業(yè)務(wù)的全流程和全方位；其次，內(nèi)部控制的可操作性要求設(shè)計(jì)的內(nèi)部控制制度有可驗(yàn)證的軌跡。

（2）調(diào)動(dòng)公司所有部門的員工，使內(nèi)部控制活動(dòng)覆蓋到整個(gè)公司和每一個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)。

1.4 信息與溝通方面

信息與溝通在內(nèi)部控制中起基礎(chǔ)和連接的作用，為企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管理提供必要的支持。根據(jù)高速公路日常運(yùn)營(yíng)活動(dòng)，高速公路公司主要由收費(fèi)系統(tǒng)、監(jiān)控系統(tǒng)、通訊系統(tǒng)與財(cái)務(wù)系統(tǒng)等組成，如何將這些相對(duì)獨(dú)立的信息系統(tǒng)形成有效的信息共享平臺(tái)，為公司內(nèi)部控制活動(dòng)提供基礎(chǔ)和橋梁，是加強(qiáng)企業(yè)信息與溝通的關(guān)鍵。

1.5 監(jiān)管方面

監(jiān)管環(huán)節(jié)是公司內(nèi)部控制執(zhí)行的有力保障。對(duì)高速公路公司來說，內(nèi)部控制的監(jiān)管外部主要是政府部門，內(nèi)部監(jiān)管活動(dòng)主要是財(cái)務(wù)部門牽頭的預(yù)算及績(jī)效考評(píng)制度，監(jiān)管相對(duì)還比較片面和薄弱。為加強(qiáng)內(nèi)部控制監(jiān)管工作，本文認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行。

（1）應(yīng)該設(shè)立專門的監(jiān)管部門負(fù)責(zé)內(nèi)部控制監(jiān)管工作，并把公司的公司治理及內(nèi)部控制制度作為監(jiān)管的重點(diǎn)常抓不放，促進(jìn)監(jiān)管的法制化、制度化。

（2）在監(jiān)管方式上要將現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管與非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管有效結(jié)合，加強(qiáng)監(jiān)管的持續(xù)性與嚴(yán)肅性。

2 圍繞內(nèi)部控制“五目標(biāo)”，分析高速公路企業(yè)內(nèi)部控制關(guān)鍵控制點(diǎn)

內(nèi)部控制是企業(yè)整體管理的有機(jī)結(jié)合，企業(yè)內(nèi)部控制是圍繞企業(yè)關(guān)心的五目標(biāo)開展的全流程、全方位的一系列控制活動(dòng)。高速公路行業(yè)有其自身行業(yè)特點(diǎn)，這些特點(diǎn)決定了高速公路企業(yè)內(nèi)部控制的設(shè)置有其自身的關(guān)鍵控制點(diǎn)，以下就圍繞內(nèi)部控制五目標(biāo)逐項(xiàng)分析。

2.1 企業(yè)戰(zhàn)略方面

企業(yè)戰(zhàn)略是一個(gè)自上而下的整體性規(guī)劃過程，在企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)中起著導(dǎo)向的作用。從高速公路目前發(fā)展階段看，已經(jīng)發(fā)展到比較成熟的階段，正逐步從“重建設(shè)”向“重運(yùn)營(yíng)管理”邁進(jìn)，為實(shí)現(xiàn)高速公路企業(yè)可持續(xù)發(fā)展，公司戰(zhàn)略目標(biāo)應(yīng)逐步轉(zhuǎn)向高速公路多元化戰(zhàn)略。要實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)，最重要的是如何對(duì)戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行層層分解，落實(shí)到每個(gè)部門、每個(gè)員工。在具體內(nèi)控設(shè)置上，一方面可加強(qiáng)宣傳與培訓(xùn)，依托企業(yè)文化建設(shè)將多元化戰(zhàn)略目標(biāo)融入全體員工的思想意識(shí)中；另一方面可將戰(zhàn)略目標(biāo)分解成公司績(jī)效考核指標(biāo)，在公司各個(gè)層面形成高速公路多元化經(jīng)營(yíng)的創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)全員朝戰(zhàn)略目標(biāo)邁進(jìn)。

2.2 經(jīng)營(yíng)效率、效果方面

目前高速公路業(yè)務(wù)收入主要來源于通行費(fèi)收入及服務(wù)區(qū)等路產(chǎn)配套設(shè)施經(jīng)營(yíng)收入，成本支出主要為財(cái)務(wù)費(fèi)用和養(yǎng)護(hù)成本支出。高速公路行業(yè)屬政策性行業(yè)，通行費(fèi)收入受政府行業(yè)管理體制及法規(guī)政策的影響比較大，如何對(duì)成本支出進(jìn)行管控是實(shí)現(xiàn)高速公路經(jīng)營(yíng)效率目標(biāo)的關(guān)鍵。高速公路成本支出中，財(cái)務(wù)費(fèi)用主要來源于高速公路貸款修路政策下形成的高負(fù)債，高速公路負(fù)債水平與計(jì)劃、工程、財(cái)務(wù)等相關(guān)業(yè)務(wù)密切相關(guān)。對(duì)此，籌資集體決策原則、嚴(yán)格的籌資程序和崗位分離控制、籌資后續(xù)的評(píng)價(jià)及責(zé)任追究制度都是行之有效的控制手段。

2.3 財(cái)務(wù)報(bào)告及管理信息的真實(shí)可靠完整

財(cái)務(wù)信息質(zhì)量控制首先要提高財(cái)務(wù)人員的綜合素質(zhì)，從人事招聘、員工培訓(xùn)環(huán)節(jié)進(jìn)行控制。財(cái)務(wù)信息質(zhì)量控制的另一個(gè)關(guān)鍵是建立會(huì)計(jì)信息質(zhì)量的監(jiān)督與檢查系統(tǒng)。此外，建立完善的經(jīng)營(yíng)績(jī)效考核制度及經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度也是控制的關(guān)鍵。

2.4 資產(chǎn)安全完整方面

高速公路屬于重資產(chǎn)行業(yè)，主要由高速公路路產(chǎn)及配套附屬設(shè)施組成，對(duì)路產(chǎn)及附屬設(shè)置的養(yǎng)護(hù)及清查是管理的重點(diǎn)，隨著信息科技的進(jìn)步，加強(qiáng)信息技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)化和程序化技術(shù)是路產(chǎn)管理的關(guān)鍵。另外，高速公路的一個(gè)主要業(yè)務(wù)是通行費(fèi)收入征收，由于征收過程涉及的資金流量大，涉及的收費(fèi)人員多，因此通行費(fèi)資金也是高速公路資產(chǎn)管控的一個(gè)重點(diǎn)。收入稽核、進(jìn)款解繳及收費(fèi)票據(jù)管理都是管控的重點(diǎn)，不相容職務(wù)分離、強(qiáng)制輪換、實(shí)行票款信息化監(jiān)控等都是行之有效的管理手段。

2.5 遵循國(guó)家法律法規(guī)和有關(guān)監(jiān)管要求

知法才能守法，要達(dá)到這一控制目標(biāo)，首先要加強(qiáng)公司法制文化建設(shè)，加強(qiáng)法制培訓(xùn)；其次，是將法制法規(guī)嵌入業(yè)務(wù)流程和信息化建設(shè)中。

3 結(jié) 語

內(nèi)部控制涉及面廣，一個(gè)企業(yè)的內(nèi)部控制建設(shè)是一個(gè)全員共同參與的過程，是以業(yè)務(wù)為起點(diǎn)和終點(diǎn)，全流程和全方位涵蓋業(yè)務(wù)。在管理實(shí)施中，一個(gè)內(nèi)部控制制度的有效性取決于其可考量性和可驗(yàn)證性。針對(duì)這些問題，一個(gè)行之有效的方法是企業(yè)實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化管理，標(biāo)準(zhǔn)化管理是一個(gè)系統(tǒng)工程，橫向涉及企業(yè)各具體業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定，縱向貫穿制度制定、培訓(xùn)、督查、考核等環(huán)節(jié)。思考探索如何將標(biāo)準(zhǔn)化管理應(yīng)用于高速公路內(nèi)部控制建設(shè)對(duì)高速公路可續(xù)持發(fā)展具有重要意義。

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