付琴雯

法國海域合理利用與保護(hù)的立法與實踐評析

付琴雯

法國擁有較為完善的海域利用和保護(hù)的立法與管理政策，海洋漁業(yè)活動、海洋科學(xué)研究、海洋環(huán)境保護(hù)和保全都是海域可持續(xù)利用的重要內(nèi)容之一。本文選取上述三個領(lǐng)域作為研究對象，梳理法國對待該問題上的主要立法內(nèi)容、歸納分析法國的有關(guān)實踐及其面對的主要挑戰(zhàn)。本文認(rèn)為，雖然活動內(nèi)容不同，但仍可以看到法國在對待海域利用和保護(hù)問題上的一定共性特征，即注重考慮法國不同領(lǐng)土與海域的特點、因地制宜開展海域利用活動，以及注重區(qū)域性的協(xié)調(diào)合作。

[Résumé]La France dispose d’un système législatif et règlementaire bien élaboré en ce qui concerne l’utilisation rationnelle et la protection maritime.Les activités de la pêche maritime, la protection et la préservation du milieu marin, et les recherches scientifiques maritimes font parmi eux les domaines les plus importants.Cet article s’est axé sur ces trois domaines, et étudie leurs mutations législatives, leurs pratiques des états et les défis qu’ils doivent affronter.Même si les contenus des activités de ces trois domaines sont variés, mais la France révèle des caractéristiques identiques dans son attitude pour l’utilisation et la protection maritime : elle met l’accent sur les particularités de ses territoires et prend des mesures appropriées aux conditions locales différentes,de même, elle envisage particulièrement de promouvoir la coopération et la coordination régionale.

法國 海域利用與保護(hù) 海洋漁業(yè) 海洋科學(xué)研究 海洋污染防治

自海洋法成文化編纂以來，海域資源的合理利用與保護(hù)成為三次聯(lián)合國海洋法會議的重要議題之一，各國也通過國際法和國內(nèi)法對海域的利用進(jìn)行種種法律補闕，以健全和維護(hù)其“藍(lán)色國土”的海域開發(fā)及利用權(quán)益。作為陸海復(fù)合型的大國，法國對于海域利用的實踐起步較早，積極參與國際海洋法規(guī)則建構(gòu)，并通過有關(guān)國內(nèi)法轉(zhuǎn)化，建立起了較為全面的海域利用管理制度。法國的海洋漁業(yè)活動、海洋科學(xué)研究和海洋環(huán)境保護(hù)是其中三個重要方面之一，法國對于這三個領(lǐng)域的規(guī)則立場鮮明，在實踐也呈現(xiàn)出不同的特點。通過對三者立法演進(jìn)和實踐挑戰(zhàn)進(jìn)行檢視，體現(xiàn)出法國在對待海域合理利用和海域保護(hù)上的一些共性利益考量。

一、法國海域合理利用和保護(hù)法律的主要內(nèi)容

（一）法國海洋漁業(yè)活動

法國開展海洋漁業(yè)活動和立法規(guī)范起步較早，通過有關(guān)立法保護(hù)在國家管轄范圍內(nèi)海域的漁業(yè)活動權(quán)。早在19世紀(jì)，法國就已頒布有關(guān)法令創(chuàng)設(shè)了海洋漁業(yè)實踐的基本條款。1967年，法國頒布第67-451號法令，廢除了1888年3月1號立法的第1條的外國船只在3海里內(nèi)禁止捕魚條款，并重新規(guī)定禁止外國船只在自領(lǐng)?；€測起的 12海里范圍內(nèi)捕魚。該法令主要是為了將1964年簽署的《倫敦漁業(yè)協(xié)定》有關(guān)規(guī)則轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法，同時，法令考慮到了一些例外的可能性，規(guī)定即使是例外情況的外國船只也必須接受法國漁業(yè)規(guī)章制度的約束。①Fran?ois Monconduet.“Extension des zones de pêches réservées aux pêcheurs fran?ais.” Annuaire fran?ais de droit international, 1967, p.690.在此基礎(chǔ)上，法國多次修改并頒布了1985年5月22號的第85-542號修改法令以及1990年1月25號第90-94號有關(guān)海洋漁業(yè)規(guī)章制度的法令。

值得注意的是，法國非常重視其在海外領(lǐng)土的漁業(yè)利益。1976年7月16號，法國頒布第76-655號立法確定了200海里海域經(jīng)濟(jì)區(qū)活動的法律規(guī)則，隨后通過一系列授權(quán)法令維護(hù)了法國在其海外領(lǐng)土的漁業(yè)利益。從法國海外領(lǐng)土自身的角度來說，由于法國海外領(lǐng)土的島嶼特征強(qiáng)烈，漁業(yè)經(jīng)濟(jì)占當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)收入的大頭，因此，許多海外地方政府希望擴(kuò)大國家管轄海域范圍，以獲取更大的經(jīng)濟(jì)利益。例如，在第三次海洋法會議上，有法屬波利尼西亞代表提出希望將領(lǐng)水寬度擴(kuò)大至200海里，或效仿印尼和菲律賓，對該群島采用群島基線法，但會議最終否決了該群島適用群島基線的建議。②J.F.Dupon.“La zone économique exclusive de Polynésie Fran?aise.” Atlas de la Polynésie Fran?aise.Paris:édition de l’Orstom, 1993, p.2.

（二）法國海洋科學(xué)研究

法國非常重視海洋科學(xué)研究，并在該領(lǐng)域取得了令人矚目的成果。由于海洋科學(xué)研究在法國綜合性海洋活動之中的重要性，法國積極完善國內(nèi)立法、大力推進(jìn)海洋科學(xué)研究機(jī)構(gòu)建設(shè)，保障法國海洋科學(xué)研究活動的開展。

法國將海洋科學(xué)研究分為兩種，即純海洋科學(xué)研究和資源勘探開發(fā)性研究。在秉持該區(qū)分的理念下，法國落實了許多國內(nèi)立法。例如，1971年5月6號，法國頒布第71-360號法令，確定了勘察許可、專屬研究許可和開發(fā)許可頒發(fā)程序的有關(guān)規(guī)定，并針對純科研性質(zhì)的研究作出了特殊批準(zhǔn)要求。在1982年《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）通過后，1986年7月11號，法國頒布第86-826號有關(guān)海洋科學(xué)研究的法律，對1976年頒布的經(jīng)濟(jì)區(qū)法第4條進(jìn)行了修改，并規(guī)定：“（在此區(qū)域內(nèi)），法國政府當(dāng)局具有行使國際法承認(rèn)的有關(guān)海洋環(huán)境的保護(hù)和保全、海洋科學(xué)研究、人工島嶼、設(shè)施和工程的部署和使用的權(quán)利?！绷硗?，為了更好的確保各種研究活動的溝通協(xié)調(diào)，1991年5月14號，法國頒布法令宣布建立海洋科學(xué)技術(shù)項目協(xié)調(diào)委員會。

法國通過立法保障國內(nèi)海洋科學(xué)研究機(jī)構(gòu)的地位及其活動自主權(quán)。1958年，法國成立國家海洋開發(fā)中心（CNEXO）， 并公布“面向海洋”項目計劃，致力于推動海洋生物資源、礦產(chǎn)資源、海底作業(yè)、防治污染和海洋—大氣相互作用五個方面的研究。同時，法國裝備了數(shù)艘海洋科學(xué)考察船，并建立了數(shù)個陸上的海洋科學(xué)研究機(jī)構(gòu)，以推進(jìn)工作的開展。①例如，法國海洋發(fā)展研究中心（CEMA）為開展海洋科學(xué)研究活動，先后建造了SP-3000“潛水碟”號深潛器，“阿基米德號”深潛器，“博哈二號”實驗浮標(biāo)等等。另外，法國建立的研究中心包括位于布列塔尼的海洋中心、位于土倫的地中海海洋基地和位于法屬塔希提島的太平洋海洋中心。1967年，法國立法規(guī)定CNEXO是“具有工商雙重性質(zhì)的公共機(jī)構(gòu)，接受總理管理并具有財政自主權(quán)。隨后根據(jù)1969年法令，CNEXO調(diào)整至工業(yè)發(fā)展和科學(xué)部管理。CNEXO對以公立性質(zhì)為主的法國海洋科學(xué)研究進(jìn)行協(xié)調(diào)，并提供國際合作政策的建議，其明確設(shè)立了科學(xué)知識研究和經(jīng)濟(jì)性開發(fā)的兩大核心利益，前者的發(fā)展旨在實現(xiàn)后者。另外，1971年5月6號，法國頒布第71-360號法令，確定了勘察許可、專屬研究許可和開發(fā)許可頒發(fā)程序的有關(guān)規(guī)定，并針對純科研性質(zhì)的研究作出了特殊批準(zhǔn)要求。1984年，法國海洋漁業(yè)技術(shù)研究院（ISTPM）和國家海洋開發(fā)中心（CNEXO）共同組成法國海洋開發(fā)研究院（IFREMER），②參見呂蓓蕾譯：“法國海洋開發(fā)研究院”，國家自然科學(xué)基金委員會國際合作局編譯資料，中國科學(xué)基金，1991年，77頁。成為法國海洋科學(xué)研究和開發(fā)的國家級職能性機(jī)構(gòu)，也是世界公認(rèn)的全球六大頂尖海洋研究機(jī)構(gòu)之一。

除了法國海洋開發(fā)研究院以外，也存在許多其他具有實力的海洋科研機(jī)構(gòu)，例如：海洋及河流技術(shù)研究中心（CETMEF），該中心直接隸屬于法國生態(tài)及能源可持續(xù)發(fā)展部，主要從事水力學(xué)及應(yīng)用沉積學(xué)領(lǐng)域的開發(fā)及創(chuàng)新、港口及內(nèi)河航運的技術(shù)攻關(guān)等等；又如，法國海軍海洋及水文部門（SHOM），該部門隸屬于法國國防部，早在1971年5月25日，法國就頒布第 71-396號法令，規(guī)定了該部門在水文地理研究上的有關(guān)職權(quán)。該部門主要為法國在有關(guān)國際組織中提供國家海洋水文信息、為國防任務(wù)提供?？諏I(yè)知識和業(yè)務(wù)支持、為海洋及海洋提供公共政策支持等。

發(fā)展海洋科學(xué)研究是法國新海洋政策的支柱之一，具有重要的戰(zhàn)略意義。2009年法國海洋藍(lán)皮書中指出，法國“國家研究和創(chuàng)新戰(zhàn)略”是旨在促進(jìn)法國在國家層面和共同體層面發(fā)展海洋科學(xué)研究的重要戰(zhàn)略，其有關(guān)活動的開展與歐盟的海洋綜合管理政策以及科技發(fā)展研究框架項目緊密相關(guān)。而該創(chuàng)新戰(zhàn)略正在以縱向方式，向其海外領(lǐng)土海域進(jìn)行特殊傾斜。③See Livre bleu - Stratégie nationale pour la mer et les océans, Secrétariat général de la mer, 2009.p.23.

（三）法國海洋環(huán)境的保護(hù)和保全

自第一次海洋法會議以來，法國就表現(xiàn)出強(qiáng)烈的海洋環(huán)境保護(hù)意識和行動力，并通過國內(nèi)立法進(jìn)行積極應(yīng)對。

在1958年《日內(nèi)瓦公海公約》中，第24條規(guī)定各國應(yīng)考慮現(xiàn)有有關(guān)條約規(guī)定，制定規(guī)則，以防止船舶或管道溢油，或因開發(fā)及勘探海床和其底土而對海洋造成的污染。法國雖未批準(zhǔn)該公約，但非常認(rèn)可該條款，并通過國內(nèi)立法和其他的國際協(xié)定作出了相應(yīng)的規(guī)范。例如，1970年9月25號法國頒布第70-871號、第70-872號法令對禁止在水域表面、水下、和領(lǐng)水水域范圍內(nèi)傾倒某些物品作出了具體規(guī)定，以進(jìn)一步推動完善法國的近岸海務(wù)管理體系。1971年，法國頒布第71-94號法令宣布設(shè)立環(huán)境部、確立環(huán)境保護(hù)政策，這標(biāo)志著法國的環(huán)境行政管理進(jìn)入了相對集中的管理體制階段，是個很大的進(jìn)步。

法國有關(guān)海洋環(huán)境保護(hù)的法律武器還有被稱為“POLMAR”的海上溢油應(yīng)急計劃。①1970年12月23號和1978年10月12號，法國頒布了海上污染事故應(yīng)急條令；1980年9月8號，法國宣布將“POLMAR計劃”應(yīng)用于法國海外省份和海外領(lǐng)土；1989年9月7號，法國頒布的“NUCMAR計劃”，對有關(guān)在海洋運輸過程中的核材料引起的事故處理辦法做出了規(guī)定。在1997年法國頒布的“打擊海上事故污染”通報的基礎(chǔ)上，2002年3月4號，法國頒布“抗擊海域污染法律規(guī)章”，進(jìn)一步明確了打擊海洋污染的主要機(jī)構(gòu)、行為和責(zé)任領(lǐng)域、活動規(guī)范、各部門協(xié)作及國際協(xié)作、污染物質(zhì)的處理和儲存等問題。

作為數(shù)次近岸石油泄漏污染事故的受害者，法國在應(yīng)對海洋污染防治方面更為積極主動。但無論是從法國參與簽訂的國際協(xié)定、還是法國國內(nèi)采取的規(guī)范性措施，針對的海洋污染對象都較為單一。近年來，法國越來越意識到海洋污染源的多樣性：2015年，法國總理府頒布的《海域安全國家戰(zhàn)略》報告中指出，除了石油污染的其他類型海洋污染，如聚乙烯等細(xì)小顆粒污染、集裝箱遺失污染、海洋噪聲污染等，都會對國家經(jīng)濟(jì)、安全和居民健康帶來影響。通過對本土及其海外領(lǐng)土采取的一系列特別管轄措施，法國近岸海域污染頻次顯著降低。②See Permimer Ministre.Strate?gie nationale de su?rete? des espaces maritimes, adopte?e en comite? interministe?riel de la mer du 22 octobre 2015, p.35.

二、法國海洋資源開發(fā)利用的實踐及特點

（一）法國海洋漁業(yè)活動實踐及特點

法國一直保持著可觀的遠(yuǎn)洋捕魚規(guī)模，漁業(yè)是法國國民收入的重要組成部分之一。然而，法國的漁業(yè)活動存在著地域上的不平衡：法國本土的捕魚活動主要集中在東北大西洋海域，而法國海外領(lǐng)土地區(qū)的捕魚活動則廣闊分散在其所處大洋海域?？傮w來看，法國海洋漁業(yè)規(guī)范和實踐主要受到國內(nèi)、歐盟、國際三個層面因素的考量和約束。

1.受到歐盟共同漁業(yè)政策的重要規(guī)制

實際上，在歐共體成立之初，包括法國在內(nèi)的許多成員國都對共同體漁業(yè)政策建設(shè)缺乏熱情，致使很長一段時間共同體在該問題上處于消極發(fā)展?fàn)顟B(tài)。有學(xué)者認(rèn)為，這主要是由于各國對“共同體法律是否可以保障各國領(lǐng)水范圍以外的漁業(yè)區(qū)部分”存在疑問。①Vignes Daniel-Henri.“La Confe?rence europe?enne sur la pe?che et le droit de la mer.” Annuaire franc?ais de droit international, volume 10, 1964.p.670-688.1970年，歐共體頒布了2141/70有關(guān)漁業(yè)共同政策和管理結(jié)構(gòu)以及2142/70漁業(yè)產(chǎn)品共同市場組織的兩個條例，確立了“平等入漁”的基本原則。然而，由于歐洲各國面積普遍狹小、共有海域廣闊，1982年《公約》規(guī)定的200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度使歐洲各國海洋權(quán)益主張存在潛在沖突，因此，為了避免沖突，歐盟國家逐漸傾向在漁業(yè)方面采取結(jié)盟措施，并通過建立有關(guān)管理機(jī)構(gòu)便利雙邊漁業(yè)合作。②Christian Lequesne.“L’intégration européenne entre émergence institutionnelle et recomposition de l’état.” Colloque CEVIPOF-CERI.Paris: SciencePo, 2000, p.28.1983年，歐洲共同漁業(yè)政策正式成立。1994年7月24日，法國頒布法令對1990年第90-94號法令進(jìn)行了修改，確定了在歐共體管轄范圍內(nèi)水域漁業(yè)的管理與維護(hù)制度。

在法國漁業(yè)活動越來越融入歐盟共同漁業(yè)政策后，法國政府也并未忘記對其海外領(lǐng)土漁業(yè)制度進(jìn)行調(diào)整，但這種調(diào)整也存在領(lǐng)土級別上的不同：首先，由于法國海外省不僅是憲法規(guī)定的共和國領(lǐng)土主權(quán)的一部分，同時也是歐盟“海外邊遠(yuǎn)地區(qū)”③“邊遠(yuǎn)地區(qū)”Région ultrapériphérique（RUP），英文為 Outermost regions (ORs)，是歐盟區(qū)域政策中為推動屬于歐盟成員國領(lǐng)土卻遠(yuǎn)離歐盟本土的海外區(qū)域的發(fā)展而制定的特別措施。1991年《馬斯特里赫特條約》首次對該部分作出明確定義：條約的《關(guān)于共同體邊遠(yuǎn)地區(qū)的聲明》中指出，共同體邊遠(yuǎn)地區(qū)（法國的海外省、亞速爾群島、馬德拉群島和加納利群島）的結(jié)構(gòu)落后狀況由于各種現(xiàn)象（地理位置偏僻、島嶼特征、面積狹小、地形和氣候惡劣，以及對少數(shù)產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)依賴性）而愈加嚴(yán)重。上述各種現(xiàn)象的同時發(fā)生和長期存在，非常嚴(yán)重地阻礙了共同體邊遠(yuǎn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展。因此，會議認(rèn)為，除了建立歐洲共同體條約的各項條款以及二級立法自動適用于共同體邊遠(yuǎn)地區(qū)外，還應(yīng)制定有利于上述邊遠(yuǎn)地區(qū)的專門措施，以滿足該邊遠(yuǎn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的客觀需要。此類專門措施不僅應(yīng)考慮到完善內(nèi)部市場的要求，而且還應(yīng)顧及地區(qū)的實際情況，其目的是幫助上述邊遠(yuǎn)地區(qū)盡快趕上共同體經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的平均水平。詳細(xì)參見：http://ec.europa.eu/regional_policy/fr/policy/themes/outermost-regions/.的一部分，法國積極推動其海外省融入歐盟共同漁業(yè)政策框架。例如，2016年法國頒布第2016-816號“藍(lán)色經(jīng)濟(jì)”立法，法律第十三部分對法國海外省的漁業(yè)制度做出了一些特殊條款，包括規(guī)定法國海外省應(yīng)遵守法國締結(jié)的有關(guān)國際協(xié)定以及歐盟有關(guān)共同漁業(yè)政策，并鼓勵這些地區(qū)地方政府積極參與和加入?yún)^(qū)域性和國際性的漁業(yè)、海洋科學(xué)研究組織。

然而，由于屬于歐盟“邊遠(yuǎn)地區(qū)”的法國五大海外省同樣是歐盟內(nèi)部市場的一部分，因此，其漁業(yè)活動也受制于歐盟委員會制定的有關(guān)政策和制度安排。例如，地處南美洲的法屬圭亞那省地方政府和法國中央政府都無權(quán)與巴西簽訂漁業(yè)協(xié)定。①Jacques Ziller.“L'Union europe?enne et l'outre-mer.” Pouvoirs, 2005/2 (n° 113), p.125.也就是說，有關(guān)雙邊漁業(yè)協(xié)定的談判和締結(jié)更是共同體機(jī)構(gòu)的專屬權(quán)利，而海外省無權(quán)自己簽訂協(xié)定。相比之下，法國海外屬國及海外領(lǐng)土（PTOM）實行高度自治，并不受到歐盟共同漁業(yè)政策框架的限制，因此擁有更大的漁業(yè)活動的法律調(diào)整權(quán)利。從更廣的角度來說，這些地方擁有對海洋資源勘探和開發(fā)方面更大的自主權(quán)。

總體來看，作為歐盟政治經(jīng)濟(jì)一體化建設(shè)的重要一環(huán)，歐盟共同漁業(yè)政策經(jīng)過數(shù)次在法規(guī)、資金和市場等方面的持續(xù)改革和調(diào)整，政策體系已逐步完善，雖然在應(yīng)對國際性合作的挑戰(zhàn)上，歐盟的區(qū)域漁業(yè)政策仍體現(xiàn)出其限制性，但它仍是法國調(diào)整漁業(yè)政策和管理漁業(yè)活動的主要影響因素。

2.重視海洋漁業(yè)活動的區(qū)域性合作與治理

在漁業(yè)的合理開發(fā)和利用問題上，很大程度上依賴于區(qū)域性的國際常設(shè)組織進(jìn)行調(diào)整。從海上生物資源的共同開發(fā)來講，它既有國際條約的規(guī)定，也有國際案例的支持，都致力于促進(jìn)漁業(yè)資源的共同開發(fā)與養(yǎng)護(hù)。②楊澤偉：《論海上共同開發(fā)的發(fā)展趨勢》，載《東方法學(xué)》2014年第3期，73頁。從大西洋到地中海再到太平洋，法國加入了許多區(qū)域漁業(yè)組織。

在大西洋地區(qū)，早在1902年，法國就加入了國際海洋開發(fā)理事會（ICES），該理事會總部設(shè)在丹麥哥本哈根，旨在推動和促進(jìn)以北大西洋為中心的國際海洋特別是海洋生物資源的研究，該理事會目前擁有全球最大的海洋漁業(yè)、海洋學(xué)及海洋環(huán)境數(shù)據(jù)庫，并承載著漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展和海洋活動協(xié)調(diào)管理的使命和目標(biāo)。另外，法國參與的大西洋地區(qū)漁業(yè)組織包括：東北大西洋漁業(yè)委員會（NEAFC）；國際西北大西洋漁業(yè)委員會（ICNAF），養(yǎng)護(hù)大西洋金槍魚國際委員會；聯(lián)合國糧農(nóng)組織中東大西洋漁業(yè)委員會；中西大西洋漁業(yè)委員會項目計劃；東南大西洋國際漁業(yè)委員會（ICSEAF）。在地中海地區(qū)，法國加入了地中海漁業(yè)總理事會、地中?？碧娇茖W(xué)國際委員會（CIESM）。在太平洋地區(qū)，法國加入了印度——太平洋地區(qū)漁業(yè)委員會(IPFC)、南太平洋島嶼漁業(yè)發(fā)展署、美洲間熱帶金槍魚委員會(IATTC)、國際捕鯨委員會（IWC）等等。在印度洋地區(qū)，法國加入了聯(lián)合國糧農(nóng)組織主持下成立的印度洋漁業(yè)委員會等。

3.重視公海捕魚活動規(guī)范

早期法國一直通過單邊性條款對有關(guān)區(qū)域中外國船只的捕魚行為進(jìn)行規(guī)范和限制，然而隨著全球漁業(yè)捕撈量的不斷增長，為了維持漁業(yè)儲量、實現(xiàn)漁業(yè)資源的保護(hù)和合理開發(fā)利用，法國認(rèn)為亟需調(diào)整政策，不僅要重視海洋生物資源的流動性特征，并將不同的國家管轄范圍內(nèi)區(qū)域和公海都囊括進(jìn)來。例如，法國同意加入1964年《倫敦漁業(yè)協(xié)定》，該協(xié)定對協(xié)定國的捕魚活動提出了國際監(jiān)管要求，并進(jìn)一步落實了東北和西北大西洋漁業(yè)委員會提出的魚類種群保護(hù)國際監(jiān)管機(jī)制。又如，1970年法國批準(zhǔn)了1958年通過的《公海捕魚和生物資源養(yǎng)護(hù)公約》，該公約對鄰接沿海國領(lǐng)海之外的公海生物資源的生產(chǎn)、維護(hù)、保持及爭端解決作出了規(guī)定。法國也于1970年12月23日頒布第70-1264號法令，對國際公約的國際海洋捕魚制度和程序作出規(guī)定。

另外，法國也支持建立國際常設(shè)性組織，以進(jìn)一步加強(qiáng)各國在公海漁業(yè)的有關(guān)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和制度問題上進(jìn)行協(xié)商和調(diào)整。2002年，法國參議院提出同意適用《公約》有關(guān)海洋資源的法律草案。草案指出，目前公海非法捕魚行為日益嚴(yán)重，法國有必要盡快進(jìn)行對其國內(nèi)法上的法律補闕，以加強(qiáng)針對公海捕魚的國家監(jiān)管權(quán)，進(jìn)一步維護(hù)法國在公海的漁業(yè)資源利益。①André Boyer, Projet de loi portant accord d'application de la convention sur le droit de la mer relatif aux ressources halieutiques.Rapport n° 327 (2001-2002) fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 19 juin 2002.Available at: https://www.senat.fr/rap/l01-327/l01-327.html.

（二）法國海洋科學(xué)研究的實踐及特點

1.重視海洋科學(xué)研究自由與國際合作

純科研性質(zhì)的海洋科學(xué)研究是一項低敏感領(lǐng)域活動，法國是在該領(lǐng)域投入和成果最多的國家之一。法國一直努力實踐“海洋科學(xué)研究自由”的政策和制度，但這種自由具有一定限制和前提條件，因為它建立在維護(hù)國家安全基礎(chǔ)之上。正如在第三次海洋法會議中法國代表瑪利亞尼（Mariani）指出的，“合法的、有益的海洋科學(xué)研究應(yīng)具有自由性，或者至少說是具有一定的自由形式。但“這種自由并不是一種缺乏規(guī)范的、無政府狀態(tài)”，而是“應(yīng)作出促進(jìn)研究的最大努力?！雹贒éclaration de Mlle MARIANI, document Nations Unies A/AC.138/SC.III/SR.29.需考慮到一些因素，如海洋環(huán)境的保護(hù)和保全、尊重其他方面的海洋利用活動并注重相互間的協(xié)調(diào)、尊重國家的主權(quán)權(quán)利等。

法國也非常重視各國科研機(jī)構(gòu)相互間交流和國際合作。法國參與與地中?？茖W(xué)勘探國際委員會、國家海洋考察理事會（ICES）展開交流合作，以及與美國、蘇聯(lián)、英國、瑞士、日本等國建立海洋科研交流機(jī)制等。

2.著力推進(jìn)法國海外領(lǐng)土的海洋科學(xué)研究

21世紀(jì)以來，法國海外領(lǐng)土專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的擴(kuò)展已經(jīng)上升到了法國海洋政策的最高層次，是其在全球海洋治理中的競爭王牌，而其潛在經(jīng)濟(jì)利益的實現(xiàn)更是需要強(qiáng)大的科技和人才力量支撐。一直以來，法國憑借其廣大的海外領(lǐng)土，在世界不同區(qū)域獨立或合作開展海洋科學(xué)研究活動，也正因為如此，法國致力于建立在全球不同海區(qū)進(jìn)行科學(xué)研究的最大自由。不過值得注意的是，由于法國所涉海域眾多，海域的過于分散性可能拉低科考的可盈利性。

近年來，法國的海洋科學(xué)研究重心已經(jīng)越來越轉(zhuǎn)向其海外領(lǐng)土地方海域。擔(dān)任海洋科學(xué)研究牽頭力量的法國國家海洋開發(fā)研究院（IFREMER）與法國海外領(lǐng)土科技研究中心（ORSTOM）一道合作，在法國歐洲以外海域尤其是太平洋地區(qū)的研究上取得了豐碩的成果。同時，法國海外領(lǐng)土自身研究實力也不容小覷，已經(jīng)成為許多地方政府新的著眼點，為地方發(fā)展帶來突破。例如，法屬留尼旺政府發(fā)表報告稱，海洋科學(xué)研究已經(jīng)成為法國推進(jìn)新海洋政策的重要支柱之一，而法國印度洋海域可以并必須成為整個歐洲海洋科學(xué)發(fā)展的前沿平臺。留尼旺省和馬約特省都成立了區(qū)域海洋研究機(jī)構(gòu)（PRM），并與其他科研機(jī)構(gòu)一道合作，推進(jìn)對南印度洋和法屬南極洲和南極領(lǐng)地海域的海洋科學(xué)研究。①Les services de l’état à La Réunion, Livre bleu sur océan indien, november 19, 2015.Avalable at:http://www.reunion.gouv.fr/le-livre-bleu-sud-ocean-indien-a147.html.而法屬波利尼西亞專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的海底資源具有經(jīng)濟(jì)開發(fā)潛力，該地區(qū)也顯露出先進(jìn)的科技實力，協(xié)同法國國防部海洋學(xué)和水文地理處（SHOM）、法國海洋開發(fā)研究院（IFREMER）等部門在該地區(qū)的作業(yè)，為該地區(qū)的海域開發(fā)提供了強(qiáng)而有力的科研力量。

法國在其海外領(lǐng)土開展的以軍事為目的的海洋科學(xué)研究有上升之勢。如前所述，海洋科學(xué)研究自由是建立在維護(hù)國家安全的基礎(chǔ)上的，但近年來，國家海上安全面臨著海盜、偷渡、難民等新議題。從地緣角度來說，法國領(lǐng)土多樣又分散，不少島嶼都是法國在海外的軍事基地，是法國在全球不同地域活動的戰(zhàn)略前檐。因此，法國認(rèn)為應(yīng)對這些的重要手段是加強(qiáng)在當(dāng)?shù)氐膰篮桶踩α?，且需以科學(xué)實力為支撐。

（三）法國保護(hù)海洋環(huán)境的實踐及特點

1.堅持“重防”的海洋環(huán)境保護(hù)立場

法國在應(yīng)對海洋環(huán)境污染的策略上更為“重防”?！芭c其治病不如防病”的觀念長期貫穿于法國外交理念中，也同樣體現(xiàn)在了海洋環(huán)境保護(hù)的實踐中。由于六十年代遭受油溢污染事故的影響，法國意識到采取預(yù)防性措施的重要性，并積極簽署了數(shù)個有關(guān)海洋防治污染協(xié)定。在第三次海洋法會議上，法國代表團(tuán)就強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)海洋安全航行規(guī)則，因為“必須對引起事故的原因進(jìn)行應(yīng)對，而不是事故的影響；②UN.Doc.A.AC.138/SC III.SR.7同時，法國數(shù)次建議應(yīng)考慮到可能的污染威脅而采取和執(zhí)行干預(yù)措施，并指出這種干預(yù)的權(quán)利來源不僅應(yīng)來自國際性條約，也應(yīng)該來自國際習(xí)慣法。法國對該立場的堅持最終在《公約》第221條第1款③《公約》第221條第1款規(guī)定：“本部分（避免海難引起污染的措施）的任何規(guī)定不應(yīng)妨礙各國為保護(hù)其海岸或有關(guān)利益，包括捕魚、免受海難或與海難有關(guān)的行動所引起，并能合理預(yù)期造成重大有害后果的污染或污染威脅，而依據(jù)國際法，不論是根據(jù)習(xí)慣還是條約，在其領(lǐng)海范圍以外，采取和執(zhí)行與實際的或可能發(fā)生的損害相稱的措施的權(quán)利?！斌w現(xiàn)出來。

2.重視國際協(xié)定的締結(jié)與國際合作

作為數(shù)次海岸航行事故污染受害國，法國在應(yīng)對海洋污染議題上活躍主動，在國際海洋污染防治活動中擔(dān)當(dāng)積極角色。法國積極參與在國際海事組織框架內(nèi)的行動，同時重視締結(jié)國際技術(shù)性協(xié)定，以強(qiáng)化防治污染的法律條款框架。法國參與締結(jié)的國際協(xié)定包括：《1969年國際干預(yù)公海油污事故公約》和《1973年干預(yù)公海非油類物質(zhì)污染議定書》；《1971年關(guān)于設(shè)立國際油污損害賠償基金公約》及其1976年議定書；《防止傾倒廢棄物及其他物質(zhì)污染海洋的公約》（《1972年倫敦公約》）；1973年《國際防止船舶造成污染公約》（MARPOL）及1978年議定書及1984年修正條款。同樣，法國也參與了在地中海、北海、加勒比海和南太平洋地區(qū)等數(shù)個區(qū)域性海洋污染防治協(xié)定的締結(jié)，例如在 1992年于巴黎簽署的《東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)公約》等。

隨著法國等歐盟國相繼批準(zhǔn)《執(zhí)行協(xié)定》和《公約》，除了將《公約》有關(guān)規(guī)定作出相應(yīng)國內(nèi)法轉(zhuǎn)化外，法國的許多政策和措施也需要將歐盟海洋戰(zhàn)略中“可持續(xù)發(fā)展”這個重要議題結(jié)合起來。由于歐盟眾多國家共享同一海域，地緣政治和經(jīng)濟(jì)上都具有共同的環(huán)境關(guān)切，作為歐盟事務(wù)的重要發(fā)聲者，法國致力于推進(jìn)海洋污染區(qū)域防治的合作落實。例如，在合作保護(hù)海洋環(huán)境的議題上，地中海區(qū)域采取“廣泛適應(yīng)性公約——議定書”模式，既保證了合作的基礎(chǔ)，又具有適應(yīng)于各國具體履約能力的靈活性。①張相君：《區(qū)域合作保護(hù)海洋環(huán)境法律制度研究》，載《中國海洋大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2011年第4期，2頁。歐盟也通過有關(guān)立法，對行駛在歐盟國家海域的船舶執(zhí)行更為嚴(yán)格的硫化物排放標(biāo)準(zhǔn)，并將地中海作為排放監(jiān)控區(qū)。

3.法律應(yīng)對手段較為豐富，但系統(tǒng)性不足

法國先參與有關(guān)國際協(xié)定的締結(jié)，再將其轉(zhuǎn)化為國內(nèi)立法，以“實用主義”著稱的法國立法機(jī)構(gòu)以局部“對癥下藥”的方法，通過了一系列的法律條文，以確保國際協(xié)定法律規(guī)則在國內(nèi)法中的順利實施。但從另一個角度來說，這不免給人造成一種混亂無序的印象。

由于海洋污染的聯(lián)動性特征，許多海域污染事件都牽涉到數(shù)個國家。從區(qū)域?qū)用婵矗瑲W盟雖然在該問題上采取了許多舉措，但也同樣存在“創(chuàng)可貼”式的應(yīng)對特征。歐盟陸續(xù)制定出的海上安全措施便是海洋事故發(fā)生后的產(chǎn)物：例如，1999年“艾麗卡”號（Erika）沉沒事件促使歐盟制定了一攬子措施加強(qiáng)海上安全。然而，這樣的應(yīng)對方式不僅使得沿岸國付出了更多的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境代價，同時也使區(qū)域內(nèi)海洋治理顯得更加零散、缺乏整體考慮，不利于歐盟海洋綜合治理體系的形成和運作。無論是法國立法部門、還是歐盟的海上應(yīng)對政策，都存在這方面的治理短板，這都是法國目前所需面對的挑戰(zhàn)和調(diào)整的重點之一。

4.法國核試驗與海洋環(huán)境污染的問題

法國的核試驗問題是法國在應(yīng)對海洋環(huán)境保護(hù)中的敏感區(qū)域。六七十年代以來，法國一直堅持獨立自主的外交政策和國家防務(wù)，而其核心便是推進(jìn)發(fā)展法國核力量，法國在南太平洋領(lǐng)地的一些島嶼則是法國開展核試驗的重要場所，并堅定維護(hù)在南太平洋進(jìn)行核試驗的權(quán)利，否認(rèn)妨害公海自由原則以及否認(rèn)有證據(jù)顯示對公海造成環(huán)境影響。在60年代，聯(lián)大通過數(shù)項決議對核武器和熱核武器試驗表示譴責(zé)（特別是大氣層核試驗），并指出由于可能對環(huán)境造成污染，準(zhǔn)備舉行核武器試驗的國家應(yīng)放棄它們的計劃。然而，法國多次投票反對有關(guān)核試驗的聯(lián)大決議，并在國際司法實踐中為該行為進(jìn)行辯解。例如，在1973年“澳大利亞、新西蘭訴法國核試驗案”中，②1966年至1972年間，法國多次在法屬波利尼西亞地區(qū)進(jìn)行大氣層核試驗，并在試驗期間設(shè)立“危險區(qū)”，禁止外國船只和飛行器在該區(qū)域的通過，1973年，澳大利亞和新西蘭將法國告上國際法院，請求裁定法國違反國際法，并向法院請求臨時保全措施。其中，澳方主要認(rèn)為法國的行為已經(jīng)對公海的航行和飛越自由造成了嚴(yán)重?fù)p害，且放射性物質(zhì)導(dǎo)致了公海的嚴(yán)重污染以及對本國的污染；與澳方類似，新方強(qiáng)調(diào)法國的行為嚴(yán)重侵犯國家領(lǐng)土主權(quán)、人身安全及公海自由的權(quán)利。法方認(rèn)為，從程序上，法國并未通過1958年《公海公約》、也并未批準(zhǔn)1963年《禁止部分核試驗公約》，訴方以有關(guān)國際條約為依據(jù)的控訴對法國沒有約束力；從實體上，法國否認(rèn)核試驗必然損害了海洋環(huán)境，并否認(rèn)違反國際法的有關(guān)義務(wù)。①根據(jù) 1971年的一份報告顯示，法國承認(rèn)大氣中含有一部分放射性物質(zhì)，但否認(rèn)核試驗增加了海洋污染的情況。同時，法國代表賈內(nèi)爾（Jeannel）先生在第三委員會中重申到，目前唯一確認(rèn)的是法國的核爆破可能會在某些時候?qū)Ｑ蟓h(huán)境造成損害，但沒有證據(jù)表明“核試驗的有關(guān)影響物質(zhì)流入了海洋”。同時，法國表示法國遵守了國際法有關(guān)義務(wù)，并“采取了一切可能的措施”防治污染。See Tiewul, S.Azadon.“International Law and Nuclear Test Explosions on the High Seas.” Cornell International Law Journal, 1974.

面對聯(lián)合國的人類環(huán)境會議、裁軍會議、第三次海洋法會議中針對法國核試驗問題的種種質(zhì)疑和反對，法國都保持著堅定的態(tài)度并多次強(qiáng)調(diào)自身立場。不過，在核試驗開展了50年后，2009年6月30日，法國國民議會一讀通過就上世紀(jì)法國核試驗中的受害老兵進(jìn)行賠償?shù)姆ò?。?jù)統(tǒng)計，1960年到1996年間，法國在撒哈拉、法屬波利尼西亞等地進(jìn)行了210次核試驗，可能導(dǎo)致約15萬名平民和軍人遭受核輻射。②Les victimes d'essais nucléaires seront indemnisées, 50 ans après Gerboise bleue.June 30, 2009.Available at:http://www.leparisien.fr/flash-actualite-politique/les-victimes-d-essais-nucleaires-serontindemnisees-50-ans-apres-gerboise-bleue-30-06-2009-565330.php.2010年1月2日，法國頒布第2001-2號立法，正式承認(rèn)并賠償法國核試驗受害者。③LOI n° 2010-2 du 5 janvier 2010 relative à la reconnaissance et à l'indemnisation des victimes des essais nucléaires fran?ais.該舉動實質(zhì)承認(rèn)了法國的行為侵犯了人權(quán)、違反了國際法，但在核試驗給海洋和他國環(huán)境帶來污染的問題上，法國仍持否定態(tài)度。

三、法國海域合理利用與保護(hù)的實踐評析

新世紀(jì)以來，法國進(jìn)一步表露“海洋強(qiáng)國野心”，其廣闊的海外領(lǐng)土是其海域利用與保護(hù)的主要支點，是其拓展海洋權(quán)益的重要籌碼。法國通過國際法和國內(nèi)法維護(hù)和調(diào)和其海洋權(quán)益、通過各層級合作確保其在不同海域資源開發(fā)和利用上的共進(jìn)、通過進(jìn)一步發(fā)展科學(xué)技術(shù)落實海域的“藍(lán)色開發(fā)”。

（一）法國的海域利用注重“因地制宜”

法屬領(lǐng)土遍布世界主要大洲大洋，各地區(qū)地緣經(jīng)濟(jì)和地緣政治特征各不相同，海洋資源具有強(qiáng)烈的生物多樣性特征，實施單一資源利用或開發(fā)方案是不現(xiàn)實的，因此法國考慮到各地方的不同特點，因地制宜的進(jìn)行調(diào)整和推進(jìn)。

法國主要領(lǐng)土海域的生物、能源和礦物資源都是未來法國經(jīng)濟(jì)增長的重要支點。例如，法屬圭亞那省專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)石油資源豐富。2013年，殼牌法國總裁宣布其第一次鉆井探明的海底礦資儲量或達(dá)3億桶。石油已成為該省經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的著力點，法國政府委派任務(wù)組對當(dāng)?shù)厥唾Y源勘探和開發(fā)活動進(jìn)行監(jiān)督；圭亞那省成立石油監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會，以確保國家、地區(qū)政府、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)和環(huán)保組織等開活動相關(guān)方的信息共享。

除了法國的歐洲陸地領(lǐng)土外，法國在海外的領(lǐng)土具有強(qiáng)烈的島嶼屬性以及生態(tài)脆弱性，也給予其更直觀應(yīng)對全球氣候變化的行動契機(jī)。由于法國海外領(lǐng)土島嶼屬性強(qiáng)烈，人口居住分散，地方發(fā)電成本及居民用電花費昂貴。這也促使當(dāng)?shù)卦缭缤度氲娇稍偕茉撮_發(fā)和利用中，推進(jìn)海洋能源的科學(xué)研究和使用是促進(jìn)該目標(biāo)實現(xiàn)的主要源泉。2009年，法國頒布“格勒內(nèi)爾一號”環(huán)境立法，①Loi n° 2009-967 du 3 ao?t 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement.立法設(shè)立使法國海外四省可再生能源比重在 2020年達(dá)到50%（馬約特為30%）的目標(biāo)。同時，第56條規(guī)定；“發(fā)展能源儲存及電網(wǎng)管控技術(shù)、提高可再生能源生產(chǎn)比重，以鞏固海外領(lǐng)土地區(qū)能源自主；在瓜德魯普、圭亞那、馬提尼克以及留尼旺開展不同示范性項目，以期在2030年實現(xiàn)能源自主?！?/p>

同時，為了更好的協(xié)調(diào)各地區(qū)的海洋發(fā)展動態(tài)，1995年法國頒布第95-1232號法令宣布成立海洋部際間委員會（CIMER），以集合調(diào)動負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)、外交、國防、工業(yè)、環(huán)境、海外省和海外領(lǐng)土、交通、預(yù)算、漁業(yè)等有關(guān)部部長，審議國內(nèi)和國際在海洋各領(lǐng)域的政策、確定政府各部門在不同海洋活動中的行動導(dǎo)向——尤其是海域利用及保護(hù)、加強(qiáng)海上及海床洋底資源的可持續(xù)管理方面。2011年，CIMER決定收集和規(guī)整所有與法國海洋邊界和區(qū)域有關(guān)的法律條文和規(guī)則，以提高在國際法上的應(yīng)對有效性。②Olivier Archambeau.“L'espace maritime mondial rede?coupe?, un eldorad'eau pour la France.” Paris:Herme?s, 2012/2 (n° 63), p.139.

（二）注重海域的區(qū)域性合作、協(xié)調(diào)開發(fā)爭議

法國的海外領(lǐng)土主要集中在南太平洋和印度洋海域，與非洲、大洋洲、中南美洲的區(qū)域合作聯(lián)系緊密，法國海洋資源的開發(fā)與利用不得不考慮區(qū)域性因素。目前，法國海外領(lǐng)土與有關(guān)鄰國間仍存在島嶼主權(quán)爭議和劃界爭議，但法國傾向通過更加務(wù)實的方式推動區(qū)域性共融，以減緩對本國海洋活動的阻力。例如，2007年，法屬馬約特省與科摩羅群島創(chuàng)建高級別政府工作小組以推動兩地區(qū)的經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展；而法國和毛里求斯簽署的有關(guān)特羅姆林島的經(jīng)濟(jì)、科技和環(huán)境合作框架正等待議會批準(zhǔn)。

值得注意的是，法國“非歐盟領(lǐng)土”的海洋資源開發(fā)和利用仍需要考慮“歐盟因素”。如前所述，歐盟“海外邊遠(yuǎn)地區(qū)”是歐盟領(lǐng)土完整的一部分，是隸屬于其有關(guān)成員國不可分割的領(lǐng)土實體?！昂Ｍ膺呥h(yuǎn)地區(qū)”領(lǐng)土自然資源豐富，是歐盟經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的突破點，不過，歐盟好像仍然對其內(nèi)部的“南北合作”存在擔(dān)憂。

以漁業(yè)為例，受到歐盟共同漁業(yè)政策的規(guī)制，漁業(yè)成為歐盟成員國在海洋活動中權(quán)力共享的重要領(lǐng)域。歐盟共同漁業(yè)體系存在地緣因素和政策調(diào)控上的矛盾，其設(shè)立的漁業(yè)捕撈配額限制并不符合“邊遠(yuǎn)地區(qū)”的實際情況，與一些非洲國家和太平洋島國簽訂了漁業(yè)合作協(xié)定反而直接便利了“邊遠(yuǎn)地區(qū)”的競爭者。即便近年來歐盟已經(jīng)意識到需特別顧及海外邊遠(yuǎn)地區(qū)特殊的地理和經(jīng)濟(jì)因素，但矛盾依然存在：2012年5月，歐盟與馬達(dá)加斯加簽訂漁業(yè)合作協(xié)定，歐盟每年支付97.5萬歐元使歐盟船只得以進(jìn)入馬達(dá)加斯加漁區(qū)，此外歐盟還宣布每年為該地區(qū)支付 55萬歐元發(fā)展基金，卻同時中斷了對屬于“邊遠(yuǎn)地區(qū)”的法屬留尼旺省和馬約特省的船只建設(shè)資助，①See Rapport n° 616 du 27 juin 2012 de M.Serge Larcher sur la proposition de résolution européenne de MM.Maurice Antiste, Charles Revet et Serge Larcher visant à obtenir la prise en compte par l'Union européenne des réalités de la pêche des régions ultrapériphériques fran?aises.法國對此表示不滿。

盡管促進(jìn)其海外省和地方行政區(qū)域融入歐盟各層次活動是必要之舉，但在許多領(lǐng)域，歐盟的機(jī)制都體現(xiàn)出缺乏靈活性的特征。因此，法國在積極推動海外領(lǐng)土海洋權(quán)益與歐盟整體政策融合的同時，也逐步意識到，有必要通過推動歐盟制度的調(diào)整，更好地維護(hù)法國在各海域的開發(fā)及利用權(quán)益。

除了在歐盟框架內(nèi)的調(diào)整，法國也積極推動其各領(lǐng)土地區(qū)與所在地的區(qū)域性組織的共同發(fā)展。例如，法屬圣皮埃爾和密克隆群島代表法國加入了西北大西洋漁業(yè)組織和大西洋金槍魚類保護(hù)委員會；2006年，新喀里多尼亞和法屬波利尼西亞加入太平洋島國論壇（PIF），該論壇旨在推進(jìn)南太平洋地區(qū)的漁業(yè)、海運、環(huán)境與氣候變化等共同關(guān)心問題上的合作與協(xié)調(diào)。在國際上，作為一個實體的歐盟都或多或少參與到了不同區(qū)域性組織的活動中來，因此，法國需考慮多層次合作的諸多因素，在不同角色的背景下盡量保持其立場和姿態(tài)的一致性。

作者單位：武漢大學(xué)中國邊界與海洋研究院

（責(zé)任編輯：王力）