李曉琳

商事制度改革是轉(zhuǎn)變政府職能的“先手棋”和“突破口”。推進(jìn)商事制度改革就是從第一道門(mén)改起，還權(quán)于企業(yè)，還權(quán)于市場(chǎng)，能夠極大地降低創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成本，激發(fā)市場(chǎng)主體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新的動(dòng)力。十八屆三中全會(huì)以來(lái)，商事制度改革的成績(jī)相當(dāng)亮眼，這場(chǎng)自下而上推動(dòng)的改革受到社會(huì)各界的廣泛好評(píng)?！笆濉睍r(shí)期，全社會(huì)對(duì)商事制度改革的要求更高、期盼更多，深化改革既要接地氣，也要有高度。

一、商事制度改革現(xiàn)狀

以2013年10月國(guó)務(wù)院印發(fā)《注冊(cè)資本登記制度改革方案》為標(biāo)志，新一輪商事制度改革全面推開(kāi)。本輪改革主要從以下七個(gè)方面推進(jìn)：一是改注冊(cè)資本實(shí)繳制為認(rèn)繳登記制，降低了資金門(mén)檻和百姓創(chuàng)業(yè)成本，提高企業(yè)的資金效率；二是改“先證后照”為“先照后證”，工商登記前置審批許可為后置審批許可，僅保留34項(xiàng)前置審批許可項(xiàng)目；三是2016年10月1日起，“五證合一、一照一碼”登記制度改革在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施，極大地便利了企業(yè)登記注冊(cè)；四是改企業(yè)年檢制為年報(bào)公示制；五是改市場(chǎng)巡查為隨機(jī)抽查，實(shí)現(xiàn)抽查對(duì)象和抽查主體“雙隨機(jī)”；六是簡(jiǎn)化市場(chǎng)主體住所（經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所）登記手續(xù)，釋放住所的存量資源，降低創(chuàng)業(yè)成本；七是推行電子營(yíng)業(yè)執(zhí)照和全程電子化登記管理，提高企業(yè)辦事效率和政府管理效率。

通過(guò)改革，有效改善了我國(guó)的營(yíng)商環(huán)境，在社會(huì)上引起良好反響。2016年前11個(gè)月，全國(guó)新設(shè)企業(yè)498.3萬(wàn)戶，同比增長(zhǎng)27.9%，平均每天新登記企業(yè)1.49萬(wàn)戶，企業(yè)活躍度保持在70%以上。世界銀行《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告2017》顯示，在190個(gè)經(jīng)濟(jì)體中，中國(guó)營(yíng)商環(huán)境排名第78位，比2015年第80位上升了2位。

二、商事制度改革存在的主要問(wèn)題

（一）準(zhǔn)入效率仍有較大提升空間

盡管通過(guò)工商登記注冊(cè)制度改革，企業(yè)出生的時(shí)間大大縮短。但與其他國(guó)家相比，我國(guó)整體營(yíng)商環(huán)境提升空間還很大。根據(jù)世界銀行《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告2017》，“開(kāi)辦企業(yè)”①直接衡量了一國(guó)商事制度效率，中國(guó)此項(xiàng)指標(biāo)在190個(gè)經(jīng)濟(jì)體中僅排名127位，與前沿水平的距離②為81.02，一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化企業(yè)在中國(guó)設(shè)立的手續(xù)有9個(gè)，所需天數(shù)為28.9天③，與世界前沿水平相比手續(xù)仍然較多，時(shí)間較長(zhǎng)。因此我國(guó)商事制度在提高便利化程度、提升準(zhǔn)入效率上還有很大的文章可做。

（二）與新的商事登記制度匹配的監(jiān)管體制仍未理順

商事登記要求不斷降低，“寬進(jìn)”之后市場(chǎng)主體迅速增加，給“嚴(yán)管”帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。先照后證制度是新一輪商事登記制度改革的重要措施，然而與之配套的登記模式與職責(zé)劃分并沒(méi)有轉(zhuǎn)變，造成了證照不銜接、部門(mén)之間責(zé)任推諉的困境。對(duì)于大部分市場(chǎng)主體來(lái)說(shuō)，認(rèn)為營(yíng)業(yè)執(zhí)照包含了雙重資格，有照無(wú)證的經(jīng)營(yíng)行為大量出現(xiàn)，行業(yè)主管部門(mén)與工商部門(mén)之間的監(jiān)管不明確，造成市場(chǎng)的混亂和監(jiān)管的障礙，同時(shí)也增大了登記部門(mén)的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。注冊(cè)資本從實(shí)繳變?yōu)檎J(rèn)繳后，企業(yè)的設(shè)立門(mén)檻大大降低。然而，認(rèn)繳資本是否到位缺少有效監(jiān)督，漫天報(bào)數(shù)的行為屢屢出現(xiàn)，皮包公司再次死灰復(fù)燃，欺騙了廣大投資者，直接造成了市場(chǎng)秩序的混亂，這就背離了改革的初衷。

（三）以大數(shù)據(jù)為支撐、信用監(jiān)管為核心的現(xiàn)代化監(jiān)管體系未能及時(shí)建立

準(zhǔn)入方式改變要求監(jiān)管理念和監(jiān)管方式也做出相應(yīng)變化，依靠過(guò)去人盯人、嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)、依靠行政處罰的方式已經(jīng)無(wú)法應(yīng)對(duì)井噴式的市場(chǎng)主體數(shù)量的監(jiān)管要求。同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)等新興業(yè)態(tài)的興起也使得傳統(tǒng)監(jiān)管方式變得有心無(wú)力。在這種形勢(shì)下，以大數(shù)據(jù)手段為支撐、以信用監(jiān)管為核心的現(xiàn)代化監(jiān)管體系亟需建立起來(lái)。

目前，大部分基層市商事管理部門(mén)對(duì)大數(shù)據(jù)監(jiān)管認(rèn)識(shí)不充分，工商、質(zhì)檢、食藥、稅務(wù)、公安、銀行、金融機(jī)構(gòu)等職能部門(mén)的數(shù)據(jù)共享和交換方面還未真正實(shí)現(xiàn)信息互通、資源共享，缺乏統(tǒng)一的技術(shù)平臺(tái)支撐。全社會(huì)以信用為基礎(chǔ)的監(jiān)管體制尚未建立起來(lái)，守信激勵(lì)和失信懲戒機(jī)制尚不健全，守信激勵(lì)不足，失信成本偏低。各地區(qū)、各部門(mén)的信用信息系統(tǒng)發(fā)展參差不齊，個(gè)人信用和企業(yè)信用碎片化、分散化，政府監(jiān)管信用信息歸集難，很多市場(chǎng)主體信息嚴(yán)重不足甚至缺失，信用管理缺少基本的信息支撐。

（四）市場(chǎng)主體退出通道不順暢

市場(chǎng)主體井噴式增加的同時(shí)，被淘汰或放棄經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)主體也大量增加。大量僵尸企業(yè)存在不僅增加了商事管理部門(mén)的工作量，更擾亂了市場(chǎng)的真實(shí)情況。造成這種情況的主要原因包括：一是注銷程序復(fù)雜，包括經(jīng)營(yíng)許可注銷、稅務(wù)注銷、自身債權(quán)債務(wù)的清償、工商登記等，造成企業(yè)注銷成本較高。二是注銷責(zé)任追究制度尚未建立，不注銷的責(zé)任小。三是取消年檢制度后，吊銷力度明顯降低，商事主體強(qiáng)制退出數(shù)量減少。這樣從市場(chǎng)主體來(lái)說(shuō)，主動(dòng)退出成本高，不退出責(zé)任小，自然沒(méi)有激勵(lì)主動(dòng)退出。而市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)又缺少?gòu)?qiáng)制退出的有效手段，使得市場(chǎng)退出機(jī)制缺位。

三、進(jìn)一步深化商事制度改革降低企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成本的建議

（一）進(jìn)一步降低企業(yè)注冊(cè)登記條件，不斷提高準(zhǔn)入效率

尊重企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。修訂《企業(yè)經(jīng)營(yíng)范圍登記管理規(guī)定》，按照“非禁即入”原則，允許企業(yè)自主選擇和填報(bào)經(jīng)營(yíng)范圍。不再對(duì)商事主體一般經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目進(jìn)行審批或許可，經(jīng)登記即可確認(rèn)。依法明確基于公共利益和必要經(jīng)濟(jì)干預(yù)確需加以限制的范圍。積極探索新興行業(yè)主體名稱登記，放開(kāi)企業(yè)名稱庫(kù)，允許企業(yè)在名稱中使用符合國(guó)際慣例、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的用語(yǔ)。

全面推行商事登記電子化。大力推進(jìn)以電子營(yíng)業(yè)執(zhí)照為支撐的全程電子化登記管理方式。依法規(guī)范電子簽名應(yīng)用，明確電子營(yíng)業(yè)執(zhí)照和紙質(zhì)營(yíng)業(yè)執(zhí)照具有同等法律效力。完善電子營(yíng)業(yè)執(zhí)照的社會(huì)功能，增加企業(yè)信息公示鏈接功能，擴(kuò)大電子營(yíng)業(yè)執(zhí)照平臺(tái)功能，實(shí)現(xiàn)一照多用。提高商事登記服務(wù)性能，完善登記信息公示制度，建立高效便捷的登記信息公示及查詢系統(tǒng)，方便社會(huì)公眾、政府及有關(guān)部門(mén)查詢企業(yè)信息。

強(qiáng)化小微企業(yè)的服務(wù)力度。支持發(fā)展商務(wù)秘書(shū)企業(yè)，積極引導(dǎo)商務(wù)秘書(shū)企業(yè)為小微企業(yè)提供住所托管服務(wù)及其他配套服務(wù)。通過(guò)推動(dòng)“一址多照”、集群注冊(cè)等住所登記改革，放寬準(zhǔn)入限制。支持建立眾創(chuàng)服務(wù)平臺(tái)，允許眾創(chuàng)空間內(nèi)按工位注冊(cè)企業(yè)。制定新型眾創(chuàng)空間的評(píng)價(jià)和認(rèn)定辦法，對(duì)眾創(chuàng)空間在政策咨詢、項(xiàng)目推介、開(kāi)業(yè)指導(dǎo)、融資服務(wù)、補(bǔ)貼發(fā)放等方面進(jìn)行扶持。積極開(kāi)展新設(shè)立小微企業(yè)跟蹤分析，對(duì)各項(xiàng)政策的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估。

改進(jìn)新技術(shù)、新產(chǎn)品、新商業(yè)模式準(zhǔn)入管理。破除限制新技術(shù)新產(chǎn)品新商業(yè)模式發(fā)展的不合理準(zhǔn)入障礙。支持和鼓勵(lì)互聯(lián)網(wǎng)、金融、環(huán)保、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、教育等領(lǐng)域新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式發(fā)展。對(duì)藥品、醫(yī)療器械等創(chuàng)新產(chǎn)品建立便捷高效的監(jiān)管模式，優(yōu)化流程，支持委托生產(chǎn)等新的組織模式發(fā)展。

（二）理順監(jiān)管體制，推動(dòng)證照銜接

推動(dòng)商事主體資格和經(jīng)營(yíng)資格分離。厘清法人主體登記、營(yíng)業(yè)登記之間的關(guān)系，逐步將營(yíng)業(yè)執(zhí)照轉(zhuǎn)化為法人登記證作為商事主體資格憑證，加強(qiáng)法人登記證應(yīng)用的宣傳工作。對(duì)需要前置審批的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，除涉及國(guó)家安全、公民生命財(cái)產(chǎn)安全等外，實(shí)行許可經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目籌建登記制度。

優(yōu)化工商登記部門(mén)與審批部門(mén)職能劃分。按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管”的原則，明確行政審批部門(mén)對(duì)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的監(jiān)管職能，形成權(quán)責(zé)明確的準(zhǔn)入管理制度。建立工商部門(mén)與審批部門(mén)的信息共享制度，由登記部門(mén)及時(shí)將企業(yè)信息推送至政府信息共享平臺(tái)。

（三）加快大數(shù)據(jù)體系建設(shè)，全面建立信用監(jiān)管機(jī)制

進(jìn)一步加強(qiáng)大數(shù)據(jù)監(jiān)管。建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)中心，形成涵蓋全國(guó)、動(dòng)態(tài)更新的市場(chǎng)主體信息資源支撐體系。充分運(yùn)用信息化手段，以“信息技術(shù)”、“檢測(cè)技術(shù)”為重要支撐，由傳統(tǒng)的手工監(jiān)管模式逐步向以信息化、網(wǎng)絡(luò)化、自動(dòng)化為主的現(xiàn)代監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變。

建設(shè)統(tǒng)一的信用信息平臺(tái)。加快信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，建立和完善以組織機(jī)構(gòu)代碼實(shí)名制為基礎(chǔ)的企業(yè)信用檔案。加強(qiáng)全國(guó)信用信息數(shù)據(jù)查詢、共享平臺(tái)建設(shè)，充分依托個(gè)人身份證號(hào)碼資源和組織機(jī)構(gòu)代碼資源，加快個(gè)人檔案信息和企業(yè)檔案信息系統(tǒng)改造和升級(jí)。制訂統(tǒng)一的數(shù)據(jù)指標(biāo)和計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)規(guī)則，在統(tǒng)一的規(guī)則下逐步建立全國(guó)性、網(wǎng)絡(luò)化的信用征信體系。

建立健全守信激勵(lì)和失信懲戒機(jī)制。以信息公示、信息共享和信用約束等制度，形成“守信褒揚(yáng)，失信懲戒，一處違法，處處受限”的“嚴(yán)管”格局。加大對(duì)守信行為的表彰和宣傳力度，營(yíng)造守信光榮的輿論氛圍；深化信用信息和信用產(chǎn)品的應(yīng)用，對(duì)誠(chéng)實(shí)守信者實(shí)行優(yōu)先辦理、簡(jiǎn)化程序等“綠色通道”支持激勵(lì)政策。制定信用基準(zhǔn)性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方法，完善失信信息記錄和披露制度，使失信者在市場(chǎng)交易中受到制約。

（四）完善市場(chǎng)主體依法退出的市場(chǎng)制度，打造進(jìn)出有序的市場(chǎng)環(huán)境

完善市場(chǎng)強(qiáng)制退出機(jī)制。對(duì)于違反法律法規(guī)禁止性規(guī)定的市場(chǎng)主體，達(dá)不到節(jié)能環(huán)保、安全生產(chǎn)、食品、藥品、工程質(zhì)量等強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)主體，依法予以取締，吊銷相關(guān)證照。完善市場(chǎng)主體妥善安置職工政策和依法退出市場(chǎng)制度。

建立完善簡(jiǎn)易注銷機(jī)制。簡(jiǎn)化和完善注銷流程，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，制定個(gè)體工商戶、未開(kāi)業(yè)企業(yè)、無(wú)債權(quán)債務(wù)企業(yè)簡(jiǎn)易注銷登記辦法，建立完善便捷的市場(chǎng)退出機(jī)制。

建立商事主體除名制度。對(duì)不履行法定義務(wù)或違反商事登記相關(guān)規(guī)定的商事主體，移除出登記名錄。被除名主體喪失商事主體資格，不免除債權(quán)債務(wù)，不免除股東、董事、監(jiān)事、高管人員的法律責(zé)任。高管和董事人員信息記入信用信息平臺(tái)，不再具有繼續(xù)擔(dān)任或轉(zhuǎn)擔(dān)任其他企業(yè)法定代表人、高管或董事的資格?！?/p>

注：

①該項(xiàng)指標(biāo)衡量一家小型或中型有限責(zé)任制公司開(kāi)辦并正式運(yùn)營(yíng)所需要辦理的手續(xù)，耗費(fèi)的時(shí)間和費(fèi)用。為了讓從190個(gè)經(jīng)濟(jì)體搜集來(lái)的數(shù)據(jù)具有可比性，《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》采用了一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化企業(yè)。該企業(yè)為100%由本國(guó)業(yè)主所有，擁有10倍于人均收入的啟動(dòng)資金，從事一般性工業(yè)或商業(yè)活動(dòng)，并且在運(yùn)營(yíng)的第一個(gè)月內(nèi)雇傭10到50人。該項(xiàng)指標(biāo)最近一次的數(shù)據(jù)搜集完成于2016年6月。

②前沿距離顯示當(dāng)前每個(gè)經(jīng)濟(jì)體離“前沿水平”的差距，它代表《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》覆蓋的所有經(jīng)濟(jì)體2005年以在每個(gè)指標(biāo)上來(lái)曾達(dá)到的最佳表現(xiàn)。這使報(bào)告使用者看到某個(gè)經(jīng)濟(jì)體與最佳表現(xiàn)在任何時(shí)間點(diǎn)的差距，并且能評(píng)估經(jīng)濟(jì)體隨著時(shí)間推移在監(jiān)管環(huán)境上的絕對(duì)改進(jìn)。前沿距離反映在0—100的區(qū)間里，其中0代表最差表現(xiàn)，100代表前沿水平。

③此處使用的為男性數(shù)據(jù)。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委體管所）