王世濤*

論人大選舉制度之革新
——從遼寧賄選案切入

王世濤*

賄選事件接連發(fā)生且愈演愈烈，暴露出我國(guó)人大選舉制度存在著系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性的嚴(yán)重弊病，如：人大代表兼職的公私身份混同，人大代表選舉程序缺乏競(jìng)爭(zhēng)活力，人大代表選舉財(cái)政統(tǒng)一支付的經(jīng)費(fèi)窘困，人大代表候選人產(chǎn)生機(jī)制的民主赤字，人大選舉機(jī)構(gòu)監(jiān)督職能的缺失，人大選舉法律責(zé)任制度的偏狹，等等。要從根本上治理賄選，應(yīng)當(dāng)對(duì)我國(guó)人大選舉體制和機(jī)制進(jìn)行全面的革新，包括：建構(gòu)組織一體、職能分殊的選舉機(jī)構(gòu)，形成代表候選人公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制，健全秘密投票和公開計(jì)票制度，確立在競(jìng)選機(jī)制上的選舉經(jīng)費(fèi)規(guī)范管理制度，完善人大選舉的責(zé)任追究制度。

人大代表賄選 選舉制度 制度革新

一、引 言

憲法學(xué)意義上的選舉分為國(guó)家機(jī)關(guān)公職人員的選舉及自治團(tuán)體的選舉兩個(gè)方面，相應(yīng)地，賄選也主要表現(xiàn)為人大代表賄選及村民賄選兩種形式。從普遍性和嚴(yán)重性上看，無論是人大代表賄選還是村民賄選都令人擔(dān)憂。近年來，人大代表賄選在山西的河津和運(yùn)城、湖南的邵陽和衡陽、安徽的巢湖、廣東的清遠(yuǎn)和韶關(guān)以及浙江的松陽、上虞和樂清等地被陸續(xù)披露。2012年12月28日至2013年1月3日，湖南省衡陽市召開第十四屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議，在出席人代會(huì)的527名人大代表中，有518名存在受賄行為，受賄率占98.23%，涉案金額達(dá)1.1億余元。湖南衡陽賄選案中的人大代表受賄比例之高、涉案金額之大為新中國(guó)成立以來前所未有。繼湖南衡陽賄選案后，又一起更為嚴(yán)重的遼寧賄選事件被追查。在遼寧省第十二屆人民代表大會(huì)選舉全國(guó)人大代表的過程中，45名當(dāng)選的全國(guó)人大代表賄選拉票，總涉案人數(shù)高達(dá)523人。遼寧省十二屆人大常委會(huì)本來有62名常務(wù)委員，因涉及賄選的38人代表資格被終止，致使常委會(huì)成員已經(jīng)不足半數(shù)，無法正常履職。賄選事件接連發(fā)生而且越來越嚴(yán)重，暴露出我國(guó)人大選舉體制和機(jī)制存在著系統(tǒng)性和結(jié)構(gòu)性的嚴(yán)重弊病，如選舉體制的僵化、選舉程序的瑕疵、選舉監(jiān)督的虛設(shè)、選舉責(zé)任的局限。因此，在我國(guó)治理賄選，應(yīng)當(dāng)在選舉體制和選舉機(jī)制上進(jìn)行全面革新，而對(duì)參與賄選人員實(shí)施所謂“三層處理方案”[1]鄭磊：《危機(jī)中的自新契機(jī)——從衡陽賄選事件的三層處理方案談起》，載《法學(xué)》2014年第7期?！_認(rèn)并公告“當(dāng)選無效”、辭去代表職務(wù)、授權(quán)籌備組行使相關(guān)職權(quán)——并非治本之策。

二、賄選的重新厘定

所謂賄選（vote buying），顧名思義，即選舉中的賄賂行為，是在選舉中選舉參與人通過一定的金錢、財(cái)產(chǎn)或者其他方式對(duì)參加選舉的代表和選民進(jìn)行賄買。賄選的主體是將要或正在參與選舉的人，賄選的對(duì)象是享有投票表決權(quán)的選舉代表或選民。賄選的方式主要是給予選舉代表或者選民一定的利益，如金錢、財(cái)產(chǎn)、可期待的利益回報(bào)或精神、感情上的享受等。[2]王世濤：《賄選的成因與治理》，載《人大研究》2004年第12期。社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的多樣性使得賄選的手段日益呈現(xiàn)出隱秘、復(fù)雜和智能化的特點(diǎn)，而現(xiàn)有的相關(guān)法律對(duì)于賄選的規(guī)定太過粗糙、籠統(tǒng)，[3]秦前紅:《返本開新——遼寧賄選案若干問題評(píng)析》，載《法學(xué)》2016年第12期。體現(xiàn)為《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》（以下簡(jiǎn)稱《選舉法》）第57條第1款的規(guī)定，即“以金錢或者其他財(cái)物賄賂選民或者代表，妨害選民和代表自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)”。相比之下，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)則規(guī)定的較為細(xì)致，如2011年臺(tái)灣地區(qū)所謂“最高法院檢察署”修訂的“賄選犯行例舉”總結(jié)了24種賄選行為，包括提供有價(jià)證券、日常用品、觀光旅游、增加薪資或工作獎(jiǎng)金，招待至娛樂場(chǎng)所消費(fèi)、免除債務(wù)、代繳稅款、提供或介紹工作機(jī)會(huì)或職務(wù)、免費(fèi)或廉價(jià)提供勞務(wù)、贈(zèng)與公益彩券等。[4]孫瑩：《反賄選立法比較分析》，載《廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第3期。

賄選是一種破壞選舉的違法犯罪行為，應(yīng)當(dāng)受到法律的懲處。賄選直接沖擊的是國(guó)家治理的正當(dāng)性[5]錢錦宇：《選賢舉能、良法之治與國(guó)家治理的現(xiàn)代化——治理理論視域中的賄選及其規(guī)制》，載《東方法學(xué)》2017年第1期。，導(dǎo)致由賄選產(chǎn)生的民意代表機(jī)關(guān)的合法性危機(jī)以及立法行為法律效力的喪失。賄選行為的本質(zhì)就是金錢政治、權(quán)錢交易，是政治腐敗的一種形式。[6]王連花：《從衡陽賄選案看地方人大選舉制度的改革與完善》，載《廉政文化研究》2014年第3期。

有選舉就可能有賄選。賄選的出現(xiàn)并非偶然，但對(duì)賄選應(yīng)當(dāng)辯證地分析。

其一，相對(duì)于“逼選”，賄選是一種“誘選”。前者是武力威逼，后者是金錢利誘。相對(duì)于“刺刀”下的選舉，賄選的選民或代表的人身至少不受威脅，投票時(shí)的意志未受脅迫。曾經(jīng)的伊拉克與今日之朝鮮，國(guó)家領(lǐng)袖幾乎是毫無懸念地以100%的得票率當(dāng)選，創(chuàng)造這一選舉神話的是極權(quán)專制國(guó)家的暴力和恐懼。在民主國(guó)家，不可能進(jìn)行“逼選”，即使有也不可能普遍存在。但在民主國(guó)家，賄選的丑聞卻不絕于耳、時(shí)有發(fā)生。

其二，相對(duì)于“假選”，賄選是某種程度的“真選”。在不存在競(jìng)選機(jī)制的選舉中，候選人的提名具有決定性。如果候選人已經(jīng)被組織內(nèi)定，選民的參與或選舉的過程便失去了意義。這種選舉看似真實(shí)，實(shí)則虛假。而賄選出現(xiàn)的前提是選舉過程中的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。相對(duì)于毫無民意基礎(chǔ)的“假選”，盡管受到“金元政治”的控制，但賄選還具有一定的民主成分，多少還能夠體現(xiàn)選舉人的選舉意志（有時(shí)存在不給錢其實(shí)也要投你票，給錢不一定投你票的情形），其選舉結(jié)果也并非毫無意義?！凹龠x”的選票是沒有什么價(jià)值的，選票與選舉結(jié)果沒有什么關(guān)系，因此也不會(huì)有人賄買；而在賄選過程中，選票有人買，說明選票是有價(jià)值的，選票對(duì)選舉結(jié)果有決定性影響。

可以說，在人類歷史上，有了民主選舉就可能有賄選。但在民主選舉制度下只是使賄選成為一種可能，不能認(rèn)為有民主選舉制度必然有賄選，賄選的產(chǎn)生是諸多因素綜合作用的結(jié)果。

賄選是公共代表身份的私人化。選舉本為公共事務(wù)，是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的公共利益，但賄選則將這一公益事業(yè)浸泡在利己主義的冰水中。馬克思曾說過，選舉是市民社會(huì)對(duì)政治國(guó)家的直接的、不是單純想象的而是實(shí)際存在的關(guān)系。人從市民到公民的身份轉(zhuǎn)化，即從私法主體到公法主體的轉(zhuǎn)變，而這一轉(zhuǎn)變是通過私法主體參與政治選舉來實(shí)現(xiàn)的。在西方國(guó)家，人的公與私的身份界定明晰，公法與私法兩分，公共道德與私人道德有別。而家國(guó)同構(gòu)的中國(guó)傳統(tǒng)儒家文化最大的特點(diǎn)便是家國(guó)一體，無公法與私法之分，也無公共道德與私人道德之別。國(guó)人的道德素質(zhì)存在的問題很大程度上在于公私不分、假公濟(jì)私；官員腐敗的重要因素亦為公權(quán)私有、國(guó)器家用。賄選便是公共權(quán)力的私人利用，將本為追求民主政治良好秩序的公益兌換成私人利益的滿足。

賄選是政治選舉行為的經(jīng)濟(jì)化。有西方學(xué)者基于市場(chǎng)交易的視角把賄選描述為一種契約行為或者拍賣行為，選民把他們的選票賣給出價(jià)最高的投標(biāo)人。[7]前引注[4]，孫瑩文。選舉的基本價(jià)值追求是實(shí)現(xiàn)公共參與和民主政治，選舉的公正、公平和公開除了依賴于選舉制度本身的程序設(shè)計(jì)，還在于選舉過程不受利益集團(tuán)的影響甚至少數(shù)人的操縱。然而，選舉意味著公共資源的重新分配，而公共權(quán)力獲得者即取得了經(jīng)濟(jì)資源的控制權(quán)。如果政府的權(quán)力受資本的制約，資本必會(huì)肆無忌憚地攫取更大的政治利益為資本服務(wù)。[8]鮮開林、王焱：《不斷完善人大代表選舉制度——以遼寧賄選案為例》，載《人大研究》2016年第12期。因此，人們?yōu)榱双@取一定的經(jīng)濟(jì)資源完全可以不擇手段謀求公共權(quán)力。特別是在資源稀缺的情況下，這一趨勢(shì)更加明顯，經(jīng)濟(jì)學(xué)家稱之為“尋租活動(dòng)”。[9]前引注[2]，王世濤文。布坎南說：“現(xiàn)代公共選擇理論始終強(qiáng)調(diào)，作為‘統(tǒng)治者’的代理人身份采取行為的個(gè)人，與普通公民并無根本不同，方法論上的一致性也提醒我們，個(gè)人在公共選擇和私人選擇中具有相對(duì)的動(dòng)機(jī)?！盵10][澳]布倫南、［美］布坎南：《憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)》，馮克利等譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2004年版，第5頁。在布坎南看來，每個(gè)人都是理性的經(jīng)濟(jì)人，都以追求自身利益最大化為行為目的，政府官員（廣義的政府官員包括議員）也不例外。

三、人大賄選在憲法體制與法律制度上的成因

作為政治的晴雨表，選舉顯現(xiàn)一個(gè)國(guó)家的政治生態(tài)。在腐敗高發(fā)的當(dāng)下中國(guó)，人大賄選的出現(xiàn)不值得嗔怪。當(dāng)然，人大的腐敗與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的腐敗一樣都需要治理，但必須首先要找到病根，這樣才能對(duì)癥下藥。

（一）人大代表選舉體制的弊病

第一，人大代表兼職的公私身份混同。在西方國(guó)家，議員基本上都是專任的，或者議員本身即是一種職業(yè)，議員不允許兼職。這在根本上阻隔了議員的公職與行業(yè)利益或者個(gè)人私利的關(guān)系。不僅如此，西方國(guó)家議員薪酬也較高，有充分的職務(wù)保障，在一定程度上能夠防范議員因?yàn)樯?jì)而貪腐的可能。在我國(guó)，人大代表是兼職的，根據(jù)《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》（以下簡(jiǎn)稱《代表法》）的規(guī)定，“代表不脫離各自的生產(chǎn)和工作”。由于人大代表來自社會(huì)的各行各業(yè)，形式上具有普遍的代表性，但實(shí)際上卻非常容易造成人大代表的公職身份與職業(yè)身份的混淆。當(dāng)有越來越多的商界人士或政界人士兼職人大代表時(shí)，這種身份的混淆實(shí)現(xiàn)了財(cái)富與權(quán)力直接融通。而我國(guó)的各級(jí)人大代表恰恰主要由商界人士和政界人士?jī)刹糠纸M成。從衡陽市省人大代表的構(gòu)成來看，企業(yè)家比例最大，其次是官員。令人驚異的是，遼寧賄選案涉及的45名人大代表中除了2名官員之外，其他43名皆為企業(yè)、公司的董事長(zhǎng)、總經(jīng)理。[11]遼寧賄選案中涉及賄選的45名當(dāng)選全國(guó)人大代表名單及身份，如下：于洪，葫蘆島宏躍集團(tuán)董事長(zhǎng)；王文良，丹東日林集團(tuán)董事長(zhǎng)；王占柱，沈陽鐵路局局長(zhǎng)；王守彬，營(yíng)口青花集團(tuán)董事長(zhǎng)、總經(jīng)理、黨委書記；王寶軍，葫蘆島宏運(yùn)集團(tuán)董事局主席；王春成，遼寧春成工貿(mào)集團(tuán)董事長(zhǎng)；方威，遼寧方大集團(tuán)董事局主席；包紫臣，本溪礦業(yè)集團(tuán)有限責(zé)任公司董事長(zhǎng)；曲寶學(xué)，遼寧寶來石油化工集團(tuán)董事長(zhǎng)；朱景利，中國(guó)石油遼陽石化分公司總經(jīng)理、黨委副書記；劉云文，中國(guó)兵器北方華錦化學(xué)工業(yè)集團(tuán)有限公司（原名遼寧華錦化工（集團(tuán)）有限責(zé)任公司）總經(jīng)理；劉芝旭，中興—沈陽商業(yè)大廈（集團(tuán)）股份有限公司第五屆董事會(huì)董事長(zhǎng)、總經(jīng)理（兼）、董事會(huì)戰(zhàn)略委員會(huì)主任委員；劉清蓮，遼寧省凌海市達(dá)蓮海珍品養(yǎng)殖有限責(zé)任公司總經(jīng)理；劉福祥，中共阜新市委常委，阜新礦業(yè)（集團(tuán)）有限責(zé)任公司董事長(zhǎng)、黨委書記；齊牧，中信錦州鐵合金股份有限公司總經(jīng)理、總工程師；孫壽寬，遼寧嘉晨集團(tuán)有限公司董事長(zhǎng)；李玉環(huán)，現(xiàn)任凱森蒙集團(tuán)有限公司法定代表人，總經(jīng)理；李東齊，中國(guó)中一集團(tuán)黨委書記、董事長(zhǎng)；李海陽，遼寧曙光汽車集團(tuán)股份有限公司董事長(zhǎng)、總裁，兼任遼寧曙光實(shí)業(yè)集團(tuán)有限責(zé)任公司董事長(zhǎng)；楊敏，罕王集團(tuán)董事局主席；何著勝，海城市后英鎂砂集團(tuán)總公司總經(jīng)理；冷勝軍，大連石化公司總經(jīng)理、黨委副書記；宋樹新，葫蘆島七星國(guó)際投資集團(tuán)有限公司董事長(zhǎng)兼總裁；張文成，興城市四家屯街道四家村黨總支書記，四家村企業(yè)集團(tuán)股份有限公司董事長(zhǎng)兼總經(jīng)理；張玉坤，盛京銀行黨委書記、董事長(zhǎng)、行長(zhǎng)；張占宇，凌海電力集團(tuán)董事長(zhǎng)；張國(guó)軍，遼寧萬華企業(yè)集團(tuán)有限公司董事長(zhǎng)；張素榮，鞍山華夏巾幗社區(qū)服務(wù)有限公司總經(jīng)理；張振勇，凌鋼集團(tuán)董事長(zhǎng)、總經(jīng)理、黨委副書記、股份公司董事長(zhǎng)；張曉芳，本鋼集團(tuán)有限公司董事長(zhǎng)、黨委書記；張鐵漢，鞍山寶得鋼鐵有限公司黨委書記、總經(jīng)理；金占忠，遼寧鐵嶺市金都集團(tuán)董事長(zhǎng)、總經(jīng)理；柳長(zhǎng)慶，遼寧科大聚龍集團(tuán)董事局主席；姜秀云，豐遠(yuǎn)集團(tuán)總經(jīng)理；姚庭財(cái)，遼寧華福印染股份有限公司總經(jīng)理；耿洪臣，沈陽市科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)副主席；高寶玉，遼寧營(yíng)口港務(wù)集團(tuán)原董事長(zhǎng)；郭光華，遼寧省錦州新華龍實(shí)業(yè)集團(tuán)有限公司董事長(zhǎng)；常薇，營(yíng)口城市規(guī)劃設(shè)計(jì)院院長(zhǎng)；韓有波，遼寧鐵法能源有限責(zé)任公司董事長(zhǎng)、總經(jīng)理；惠凱，大連港集團(tuán)董事長(zhǎng)；謝文彥，中國(guó)石油遼河油田公司總經(jīng)理；譚文華，錦州陽光能源公司董事長(zhǎng)；燕福龍，國(guó)家電網(wǎng)公司遼寧省電力有限公司總經(jīng)理；魏立東，中石油錦州石化分公司總經(jīng)理。人大代表中企業(yè)家的人數(shù)過多，從積極的方面可以理解為，地方政府想以企業(yè)發(fā)展帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)，因而在推薦人大代表時(shí)向企業(yè)家傾斜。但企業(yè)家們則更愿意通過攫取政治資源尋求企業(yè)利益的最大化。企業(yè)家當(dāng)選人大代表后直接或間接的好處很多，如依照憲法、法律之規(guī)定，人大代表有言論免責(zé)權(quán)和特殊的人身保障權(quán)。人大代表非經(jīng)特定程序不受逮捕和拘留，此種法定特權(quán)為人大代表的“護(hù)身符”。[12]前引注[3]，秦前紅文。再如，能夠?yàn)槠髽I(yè)帶來無擔(dān)保貸款和稅收減免優(yōu)惠。政商精英們出席的人大會(huì)議為權(quán)力與財(cái)富的融通提供了絕佳的平臺(tái)，這也正是企業(yè)家們挖空心思成為人大代表的原因。在官本位和權(quán)力主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)體系中，人大代表實(shí)際上轉(zhuǎn)變?yōu)橐嗌桃喙俚碾p重角色，在商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中占盡優(yōu)勢(shì)。此時(shí)，企業(yè)家人大代表是否還能代表人民令人懷疑[13]我們的政治道德通常會(huì)假定，人大代表是人民選舉的代表人民的利益而無個(gè)人私利的道義君子。然而這一美好的愿望往往被冰冷的現(xiàn)實(shí)擊得粉碎，但人們?cè)诿缐?mèng)驚醒后仍不愿意接受現(xiàn)實(shí)。我國(guó)的人大代表與西方國(guó)家的議員一樣，是權(quán)力的擁有者。權(quán)力濫用的鐵律同樣會(huì)適用人大代表，對(duì)人大代表在任職期間行使權(quán)力的行為應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的法律控制。按照布坎南的觀點(diǎn)，公共選擇理論不必排除作出政府決定的那部分人有其“道德”行為的可能性，但那些認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)仁慈的代理人的假設(shè)分析政府的人，否定對(duì)政府包括由選舉產(chǎn)生政府的任何約束的正當(dāng)性，果真如此，就不存在憲法的邏輯基礎(chǔ)了。（參見[澳]布倫南、［美］布坎南：《憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)》，馮克利等譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2004年版，第5-6頁。），但企業(yè)家直接成為企業(yè)利益的代言人卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。特別是在官本位濃重、營(yíng)商環(huán)境較差的遼寧，有時(shí)企業(yè)不攀附權(quán)力甚至可能難以自保。因此，應(yīng)當(dāng)廢除人大代表的兼職制，代之以人大代表的專職制。這樣可以保證人大代表身份的純粹性，避免人大代表的本職與公職的身份交叉與利益關(guān)聯(lián)，從而杜絕賄選的發(fā)生。

第二，人大代表選舉財(cái)政統(tǒng)一支付的經(jīng)費(fèi)窘困。我國(guó)的選舉法規(guī)定選舉費(fèi)用由國(guó)庫(kù)開支，并納入當(dāng)年的公共預(yù)算，通過對(duì)人大會(huì)議的預(yù)算的審議及決算的審計(jì)來控制選舉的公共開支，但沒有通過專門法律對(duì)選舉費(fèi)用進(jìn)行規(guī)范。西方國(guó)家普遍采取多黨競(jìng)選制度，競(jìng)選的宣傳造勢(shì)活動(dòng)都需要大量的資金，甚至選舉費(fèi)用的多寡事關(guān)選舉的成敗。所以，為了防范金錢對(duì)選舉的不當(dāng)影響，西方國(guó)家往往通過立法對(duì)選舉費(fèi)用進(jìn)行規(guī)控。一是要求政黨和候選人必須公開選舉的資金來源和使用情況；二是確定了個(gè)人、企業(yè)和利益集團(tuán)捐款額的上限，如，英國(guó)自1883年起就開始限制選區(qū)的選舉開支，選舉開支的上限主要根據(jù)選舉類型和選民數(shù)量來計(jì)算，其目的就是為了防止候選人用金錢收買選票；[14]李?。骸斗婪顿V選問題的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)綜覽》，載《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2011年第24期。三是嚴(yán)格選舉費(fèi)用管理和會(huì)計(jì)制度；四是對(duì)選舉集團(tuán)之間的財(cái)政差距由國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼制度給予彌補(bǔ)，以防止不法交易，切斷不法利益輸送的管道，減弱或堵塞私人資本或金錢勢(shì)力對(duì)政治權(quán)力的控制。[15]前引注[14]，李巍文。上述關(guān)于競(jìng)選資金的規(guī)定能夠?qū)蜻x人的經(jīng)費(fèi)來源和使用進(jìn)行嚴(yán)格控制，從而有效避免賄選的發(fā)生。我國(guó)對(duì)人大選舉的國(guó)庫(kù)開支僅限于選舉工作中的選民登記、票箱設(shè)置、投票組織等活動(dòng)的必要經(jīng)費(fèi)，但不包括候選人自我介紹宣傳的費(fèi)用。我國(guó)針對(duì)這部分的法律規(guī)定還是空白，而在實(shí)踐中，人大代表賄選恰恰多發(fā)生在候選人自我宣傳階段。目前由于我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡而且政府層級(jí)越低，財(cái)政越窘困，特別是當(dāng)基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政不能保障人大選舉的公共財(cái)政支出的情況下，私人資本的介入不可避免。在人大代表直接選舉的過程中，由于選民生活條件所限，容易被收買。研究表明，社會(huì)資本水平對(duì)其選舉投票行為有重要的影響，低社會(huì)資本水平的選民的投票行為更容易受到選舉環(huán)境、選舉制度和候選人的選舉行為影響。[16]裴志軍、楊峻：《社會(huì)資本、中間投票人和村民選舉中的賄選——基于浙西37個(gè)行政村的調(diào)查》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2011年第11期。這也為賄選留下了很大的隱患。

（二）人大代表選舉程序的缺陷

在人大代表選舉的過程中，確保選舉程序有序運(yùn)行至關(guān)重要。而人大代表選舉之所以會(huì)出現(xiàn)賄選現(xiàn)象的原因之一就是選舉程序存在一定的缺陷，主要是選舉缺乏競(jìng)爭(zhēng)活力，候選人的制度設(shè)計(jì)不合理以及秘密投票與公開計(jì)票的程序存在瑕疵。

其一，人大代表選舉的程序缺乏競(jìng)爭(zhēng)活力。將競(jìng)選機(jī)制引入我國(guó)的人大選舉程序是遏制賄選的必由之路。由于選舉是現(xiàn)行體制下較為開放的民意表達(dá)機(jī)制，人大代表有相當(dāng)?shù)挠绊懥蜋?quán)威性，掌握了一定的公開話語權(quán)，并參與規(guī)則的制定。但因其名額是稀缺的，競(jìng)爭(zhēng)成為必然。[17]束錦：《當(dāng)代中國(guó)選舉中的競(jìng)爭(zhēng)性研究——兼論“賄選”與“競(jìng)選”的制度性應(yīng)對(duì)》，載《探索》2007年第2期。但長(zhǎng)期以來，國(guó)人一直認(rèn)為，競(jìng)選是資本主義國(guó)家的選舉制度，是有錢人的游戲，社會(huì)主義國(guó)家真正實(shí)現(xiàn)了人民民主，不能搞資本主義國(guó)家的競(jìng)選。相應(yīng)地，新中國(guó)成立初及改革開放后的選舉法中始終沒有真正確立競(jìng)選制度。然而，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)利益多元化的背景下，傳統(tǒng)的選舉制度越來越不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的要求，人們參政議政的積極性與主動(dòng)性不斷增強(qiáng)，民間“獨(dú)立候選人”活動(dòng)頻繁，競(jìng)選的訴求日益高漲。其實(shí)社會(huì)主義國(guó)家并不完全排斥競(jìng)選，1997年越南國(guó)會(huì)頒布《國(guó)會(huì)代表選舉法》，該法首次提出國(guó)會(huì)代表正式候選人可以通過新聞媒體從事競(jìng)選活動(dòng)。[18]劉旭東：《越南代表機(jī)關(guān)選舉改革的歷史進(jìn)程、基本經(jīng)驗(yàn)與主要問題》，載《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2016年第5期。我國(guó)1979年選舉法曾規(guī)定：“各黨派、團(tuán)體和選民，都可以用各種形式宣傳代表候選人?！边@可被視為我國(guó)選舉法嘗試引入競(jìng)選機(jī)制，但后來在選舉法修改中取消了這一規(guī)定。2004年修改的選舉法對(duì)實(shí)踐中逐步普及的帶有競(jìng)選因素的代表候選人與選民見面的制度給予了確認(rèn)，但候選人和選民直接接觸范圍太小，受到選舉委員會(huì)規(guī)定范圍的限制，這種見面還不是完全平等而自由的競(jìng)爭(zhēng)。[19]王亦白：《選舉改革迷局中的五條漸進(jìn)路徑》，載《中國(guó)改革》2016年第12期。從某種意義上說，競(jìng)選可以使選舉變得更為真實(shí)，為民主政治注入活力，使社會(huì)的賢達(dá)或有識(shí)之士能夠通過競(jìng)爭(zhēng)脫穎而出，人大代表整體的公益心及能力素質(zhì)也會(huì)由此得到普遍提升。而且，競(jìng)選也不會(huì)危及我國(guó)的政治體制和社會(huì)秩序。即使因競(jìng)選出現(xiàn)局部失序，國(guó)家完全可以通過立法進(jìn)行規(guī)制。

其二，人大代表候選人產(chǎn)生機(jī)制不公平。我國(guó)法律規(guī)定人大代表候選人可以通過各政黨和各人民團(tuán)體提名或者人大代表十人以上聯(lián)名推薦。但實(shí)際上，政黨、人民團(tuán)體的提名比例很高而代表推薦的名額卻很少。不僅如此，選民自薦成為候選人未獲法律承認(rèn)，對(duì)民間“獨(dú)立候選人”的強(qiáng)烈訴求在選舉法修改后仍未有所體現(xiàn)。[20]前引注[19]，王亦白文。那些沒有獲得組織推薦又渴望成為人大代表的候選人，就很有可能通過賄選的方式來實(shí)現(xiàn)自己的目的。對(duì)代表候選人進(jìn)行介紹是一項(xiàng)必要的程序，而我國(guó)的代表候選人是通過推薦產(chǎn)生，所以只能由推薦者進(jìn)行介紹。我國(guó)法律規(guī)定間接選舉的人大代表由大會(huì)主席團(tuán)來介紹代表候選人，但是沒有具體規(guī)定代表候選人的介紹制度。由于主席團(tuán)介紹候選人流于形式，造成很多選舉者對(duì)候選人的情況不了解。對(duì)于選舉者來說，只有對(duì)候選人的情況有全面的了解才能按照自己的意愿來投票。而如果選舉者對(duì)候選人不了解，就會(huì)有“選誰都一樣”的心理。在這種情況下，當(dāng)候選人通過賄選拉票時(shí)，選舉者很容易受到利益的驅(qū)使參與賄選。

其三，秘密投票、公開計(jì)票的法律程序模糊。世界上各國(guó)的選舉法普遍確立了秘密投票、公開計(jì)票制度。但我國(guó)的選舉實(shí)踐卻經(jīng)常出現(xiàn)公開投票、秘密計(jì)票的現(xiàn)象。在我國(guó)選票書寫制度上，由于程序規(guī)范存在漏洞導(dǎo)致在選票書寫過程中的違法行為時(shí)有發(fā)生，如書寫選票時(shí)交頭接耳、互相打探，缺少秘密寫票制度，使一些選民無法按照自己的意愿選擇候選人。賄選實(shí)際上就是獨(dú)立自主的選舉秘密行為被金錢利益打開了缺口。我國(guó)公開計(jì)票制度存在諸多瑕疵。人們經(jīng)常在選舉中看到的情況是；工作人員先把羅列在選票上的候選人名單進(jìn)行公布，然后給參選人發(fā)放選票，參選人投完票后，工作人員不進(jìn)行當(dāng)場(chǎng)計(jì)票卻將選票收走后過幾天宣布當(dāng)選代表。這為選舉的暗箱操作留有余地，為賄選提供了機(jī)會(huì)。[21]在筆者所在的單位，在每次進(jìn)行的民主選舉后，投票箱都會(huì)在眾目睽睽之下被抱走，從不當(dāng)場(chǎng)計(jì)票，也從不公布選舉結(jié)果。對(duì)此，組織部門認(rèn)為理所當(dāng)然。因?yàn)?，投票結(jié)果只作為組織決策的參考。出現(xiàn)上述問題的主要原因是選舉法關(guān)于秘密投票與公開計(jì)票的法律規(guī)定的粗疏和模糊。

（三）人大選舉機(jī)構(gòu)監(jiān)督職能的缺失

我國(guó)間接選舉的選舉組織機(jī)構(gòu)是人大常委會(huì)和人大主席團(tuán)，這樣就會(huì)存在某個(gè)人既是人大常委會(huì)成員又是人大主席團(tuán)成員的情形。如果這個(gè)人也參加選舉的話，就會(huì)造成選舉組織機(jī)構(gòu)的成員同時(shí)也是候選人。遼寧省省委書記、遼寧省人大常委會(huì)主任王珉作為遼寧賄選案的當(dāng)職領(lǐng)導(dǎo)，掌控選舉的全過程，使選舉游離于法律監(jiān)督之外，導(dǎo)致嚴(yán)重的賄選事件。我國(guó)人大代表賄選屢禁不止、愈演愈烈的重要原因在于對(duì)選舉違法行為缺乏必要的監(jiān)督或者監(jiān)督機(jī)制失靈。根據(jù)現(xiàn)行立法，我國(guó)人大代表選舉的法律監(jiān)督機(jī)制主要有兩個(gè)層次：一是選舉主持機(jī)構(gòu)（大會(huì)主席團(tuán)或選舉委員會(huì)）和代表資格審查委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)絕大多數(shù)的、一般性的或常規(guī)性的選舉事宜進(jìn)行監(jiān)督并作出終局裁決；二是司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)（并且只負(fù)責(zé)）對(duì)選民資格案件和選舉犯罪案件進(jìn)行審判監(jiān)督并作出終局裁決。第一個(gè)監(jiān)督層次的問題是“自我監(jiān)督”，第二個(gè)監(jiān)督層次的問題是司法監(jiān)督的范圍有限。[22]王勇：《現(xiàn)行人大選舉監(jiān)督體系的制度缺陷及理論困惑》，載《甘肅社會(huì)科學(xué)》2003年第4期。從衡陽賄選案到遼寧賄選案，參與賄選的人大代表的人數(shù)之多、比例之高就足以說明，我國(guó)人大選舉的監(jiān)督防線完全失守。此外，我國(guó)選舉法還規(guī)定了候選人受原單位和選民的監(jiān)督，但由于在選舉時(shí)，候選人和選民之間缺乏必要的溝通渠道，因此選民很難監(jiān)督人大代表的選舉過程。而在大眾傳媒的監(jiān)督機(jī)制上，我國(guó)人大選舉雖然進(jìn)行公開并對(duì)媒體開放，但開放度仍顯不足，特別是對(duì)代表候選人的曝光度不夠，廣大選民也很難通過媒體充分了解候選人。[23]李境：《關(guān)于人大代表選舉監(jiān)督機(jī)制的探討》，載《湖北省社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第2期。而且沒有真正實(shí)現(xiàn)選舉的全程公開，僅對(duì)媒體進(jìn)行有選擇地開放。這些都為賄選的發(fā)生提供了可能。

（四）人大選舉法律責(zé)任制度的偏狹

我國(guó)《選舉法》對(duì)賄選法律責(zé)任的規(guī)定為：以金錢或者其他財(cái)物賄賂選民或者代表，妨害選民和代表自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)的，違反治安管理規(guī)定的，依法給予治安管理處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。上述法律規(guī)定對(duì)于賄選的責(zé)任追究制度存在重大瑕疵，表現(xiàn)為責(zé)任形式片面，針對(duì)賄選的責(zé)任追究缺乏針對(duì)性。

依據(jù)法律規(guī)定，賄選的法律責(zé)任包括行政責(zé)任和刑事責(zé)任兩方面內(nèi)容。比如《刑法》規(guī)定妨害選舉活動(dòng)構(gòu)成破壞選舉罪的，按照破壞選舉罪來處罰；對(duì)于沒有達(dá)到刑事責(zé)任的破壞選舉行為負(fù)行政責(zé)任。但上述責(zé)任形式只局限于人身處罰而不包括財(cái)產(chǎn)處罰。作為侵犯他人選舉權(quán)的賄選犯罪，我國(guó)刑法規(guī)定了政治權(quán)利但未明確規(guī)定對(duì)犯罪人相應(yīng)的選舉權(quán)的限制性制裁。

另一方面，我國(guó)現(xiàn)行法律包括《選舉法》《代表法》《刑法》《治安管理處罰法》只規(guī)定了行賄人的法律責(zé)任，但卻沒有對(duì)受賄人的法律責(zé)任作出規(guī)定，或者法律沒有作出規(guī)定讓賄選中的受賄人承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。而西方國(guó)家對(duì)于選舉違法行為實(shí)現(xiàn)“雙罰”，既罰行賄人也罰受賄人。德國(guó)刑法規(guī)定，“意圖使他人不選舉或者以特定的方式選舉而向其提供、承諾或者給予禮物或者其他利益的，處以5年以下自由刑或罰金”，這一條文是對(duì)選舉中的行賄人的處罰；同時(shí)規(guī)定“以不選舉或者以特定方式選舉為代價(jià)，向他人索要、讓他人承諾或者接受禮物或其他利益的，處以和以上相同的刑罰”，這一條文是對(duì)選舉中的受賄人特別是索賄人的處罰。

四、人大選舉制度體制與機(jī)制的革新

我國(guó)的選舉體制及選舉制度存在著結(jié)構(gòu)性的嚴(yán)重缺陷，而這些缺陷都與人大代表賄選事件的發(fā)生存在一定的關(guān)聯(lián)。因此，要想從根本上革除賄選的弊害，就必須實(shí)現(xiàn)選舉體制及法律制度的創(chuàng)新。

（一）建構(gòu)組織一體職能分殊的選舉機(jī)構(gòu)

根據(jù)我國(guó)《選舉法》的規(guī)定，在人大代表直接選舉的縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人民代表大會(huì)設(shè)立選舉委員會(huì)，選舉委員會(huì)受同級(jí)或上級(jí)人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。為避免選舉委員會(huì)成員與代表候選人的身份混同，《選舉法》規(guī)定，選舉委員會(huì)的組成人員為代表候選人的，應(yīng)當(dāng)辭去選舉委員會(huì)的職務(wù)。除此之外，筆者認(rèn)為還應(yīng)當(dāng)避免選舉委員會(huì)成員與本級(jí)人大常委會(huì)成員的身份混同，建議通過立法規(guī)定：選舉委員會(huì)成員不能成為本級(jí)人大常委會(huì)成員。如果選舉委員會(huì)成員成為本級(jí)人大常委會(huì)成員，則需要辭去選舉委員會(huì)的職務(wù)或者人大常委會(huì)的職務(wù)。選舉委員會(huì)成員的任期要長(zhǎng)，而且會(huì)員應(yīng)該相對(duì)固定，不能隨意更換，委員會(huì)成員不能被無故免職，這樣能夠提升選舉委員會(huì)成員的穩(wěn)定性及業(yè)務(wù)素質(zhì)。[24]朱應(yīng)平：《論我國(guó)人大代表選舉委員會(huì)民主化和公正化構(gòu)造》，載《人大研究》2010年第5期。需要注意的是，選舉委員會(huì)的設(shè)立是為了讓選舉組織機(jī)構(gòu)能夠保持相對(duì)的獨(dú)立性，以實(shí)現(xiàn)選舉的公平、公正，防范不法的選舉行為比如賄選的發(fā)生。

我國(guó)的選舉委員會(huì)的主要職責(zé)是組織選舉，但《選舉法》卻未專門規(guī)定選舉的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。有學(xué)者建議：由上級(jí)人大常委會(huì)作為本級(jí)人大選舉的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)。[25]前引注[22]，王勇文。然而，這一設(shè)計(jì)在實(shí)踐中仍然無法保證監(jiān)督者與主持者的角色分離。域外選舉監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要有兩種形式，第一種形式是選舉主持機(jī)構(gòu)，第二種形式為司法機(jī)關(guān)。[26]前引注[4]，孫瑩文。選舉主持機(jī)構(gòu)一般被命名為選舉管理委員會(huì)或者選舉委員會(huì)。第一種形式實(shí)際上賦予選舉組織機(jī)構(gòu)以選舉監(jiān)督權(quán)，也就是作為選舉組織者同時(shí)又是選舉的監(jiān)督者。這利于避免機(jī)構(gòu)的疊床架屋，但沒有直接實(shí)現(xiàn)異體監(jiān)督。當(dāng)然，選舉主持機(jī)構(gòu)也需要監(jiān)督，那么這一對(duì)監(jiān)督者的監(jiān)督權(quán)只能交給終極的監(jiān)督者——司法機(jī)關(guān)。

我國(guó)《選舉法》規(guī)定的選舉委員會(huì)的職責(zé)包括：劃分選區(qū)，分配代表名額；進(jìn)行選民登記，審查選民資格，公布選民名單；受理對(duì)于選民名單不同意見的申訴，并作出決定；確定選舉日期；了解、核實(shí)并組織介紹代表候選人的情況；根據(jù)較多數(shù)選民的意見，確定和公布正式代表候選人名單；主持投票選舉；確定選舉結(jié)果是否有效，公布當(dāng)選代表名單等。從上述規(guī)定不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的選舉委員會(huì)的法律地位是選舉組織者而不是選舉監(jiān)督者。如何建構(gòu)我國(guó)的選舉監(jiān)督體制，目前有兩種選擇模式：要么直接賦予選舉委員會(huì)以選舉的監(jiān)督權(quán)，要么在選舉委員會(huì)之外另設(shè)一個(gè)專門的選舉監(jiān)督委員會(huì)。筆者認(rèn)為，雖然另設(shè)選舉監(jiān)督委員會(huì)可能會(huì)增強(qiáng)選舉監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，但選舉委員會(huì)與選舉監(jiān)督委員會(huì)同設(shè)在人大內(nèi)部，受人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，其獨(dú)立性無法保證，而且可能造成機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事。因此，目前較為穩(wěn)妥和可行的選擇是在《選舉法》規(guī)定的選舉委員會(huì)的職責(zé)中增加規(guī)定選舉監(jiān)督職責(zé)。然而，根據(jù)我國(guó)《選舉法》的設(shè)計(jì)，選舉委員會(huì)是臨時(shí)機(jī)構(gòu)，只在選舉時(shí)成立，選舉一結(jié)束即告解散。這不利于其行使選舉監(jiān)督權(quán)，應(yīng)當(dāng)將選舉委員會(huì)常設(shè)為人大的專門機(jī)構(gòu)。

根據(jù)《選舉法》的規(guī)定，實(shí)行人大代表間接選舉的全國(guó)、省、市不設(shè)選舉委員會(huì)而由本級(jí)的人大常委會(huì)主持選舉。雖然間接選舉沒有直接選舉那么多繁雜的事務(wù)，但仍然有重要的選舉組織工作，特別是在人大代表換屆選舉的過程中。因?yàn)槿舜蟪Ｎ瘯?huì)作為人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)行使其他重要的法定職責(zé)。不設(shè)選舉委員會(huì)，使人大常委會(huì)既行使了大會(huì)主席團(tuán)的職權(quán)，也實(shí)際上行使了選舉委員會(huì)的職權(quán)，造成選舉的監(jiān)督權(quán)主體不明。衡陽與遼寧賄選恰恰發(fā)生在人大代表間接選舉的省、市兩級(jí)，值得反思?？梢姡陂g接選舉的層級(jí)對(duì)人大選舉的監(jiān)督更應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)。在全國(guó)、省、市人大代表間接選舉的層級(jí)設(shè)立選舉委員會(huì)并行使選舉監(jiān)督權(quán)非常必要。目前，間接選舉層次人大不設(shè)選舉委員會(huì)，如果修改《選舉法》，賦予選舉委員會(huì)以選舉監(jiān)督權(quán)卻對(duì)全國(guó)、省、市人大沒有約束力，則會(huì)降低修法的價(jià)值。因此，建議在間接選舉的層級(jí)，即全國(guó)、省、市三級(jí)人大增設(shè)選舉委員會(huì)。同時(shí)，要強(qiáng)化全國(guó)、省、市三級(jí)人大選舉委員會(huì)的監(jiān)督職責(zé)。

司法機(jī)關(guān)對(duì)選舉的監(jiān)督不容忽視，比如人民檢察院有權(quán)對(duì)選舉行為進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)選舉中出現(xiàn)的賄選犯罪進(jìn)行偵查。但是按照我國(guó)的憲法體制，檢察院由人大產(chǎn)生、受人大監(jiān)督并對(duì)人大負(fù)責(zé)，因此如何讓檢察院對(duì)賄選的人大代表進(jìn)行監(jiān)督，需要克服體制上的障礙。有人認(rèn)為，對(duì)于人大選舉的監(jiān)督可以由同級(jí)檢察院提請(qǐng)上級(jí)檢察院進(jìn)行。但這涉及國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，檢察機(jī)關(guān)的層級(jí)的上調(diào)并不能理順其與權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系。根據(jù)法律，人大代表享有人身豁免權(quán)，即在人大會(huì)議期間非經(jīng)大會(huì)主席團(tuán)的許可或者在人大閉會(huì)期間非經(jīng)本級(jí)人大常委會(huì)的許可不受逮捕。也就是說，涉嫌賄選犯罪的人大代表只有經(jīng)過人大主席團(tuán)或人大常委會(huì)的許可才可以由刑事偵查機(jī)關(guān)執(zhí)行逮捕。值得關(guān)注的是，我國(guó)正在進(jìn)行監(jiān)察體制的重大改革。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立將實(shí)現(xiàn)對(duì)公職人員監(jiān)督的全覆蓋，人大代表作為公職人員當(dāng)然也應(yīng)當(dāng)納入國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督范圍。檢察院的反貪污賄賂及反侵權(quán)瀆職的刑事偵查權(quán)也納入國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)范圍。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公，這可能會(huì)出現(xiàn)國(guó)法與黨紀(jì)的融合問題。如過去紀(jì)檢委對(duì)違紀(jì)者進(jìn)行的“雙規(guī)”“雙指”，被未來的國(guó)家監(jiān)察法轉(zhuǎn)化為對(duì)被監(jiān)察對(duì)象的“留置”，而且不受我國(guó)《刑事訴訟法》的約束。這樣，涉嫌賄選的人大代表過去的人身豁免權(quán)的法律效力如何認(rèn)定？筆者認(rèn)為，將人大代表作為國(guó)家監(jiān)察法規(guī)制對(duì)象進(jìn)行“留置”，就意味著人大代表原來的“護(hù)身符”失去了魔力。也就是說，人大代表違法賄選納入國(guó)家監(jiān)察法的調(diào)整范圍，則無需再經(jīng)人大主席團(tuán)或者人大常委會(huì)的許可，國(guó)家監(jiān)察委就可以直接進(jìn)行“留置”。這意味著，人大代表不再僅象征著一種榮譽(yù)、地位和利益，還不得不承受巨大的風(fēng)險(xiǎn)、付出更大的代價(jià)?？梢韵嘈?，在國(guó)家監(jiān)察法出臺(tái)后，企業(yè)家對(duì)于賄買人大代表的身份會(huì)重新進(jìn)行成本效益的核算，為了經(jīng)濟(jì)利益是否還有必要冒政治風(fēng)險(xiǎn)。果真如此，則賄選的空間將受到極大的擠壓。

由于選舉工作復(fù)雜、覆蓋面廣，因此，應(yīng)當(dāng)利用各種監(jiān)督手段對(duì)選舉進(jìn)行監(jiān)督。在實(shí)踐中，人大代表的賄選大多是私下交易，國(guó)家選舉監(jiān)督機(jī)構(gòu)很難發(fā)現(xiàn)，所以發(fā)掘大眾媒體對(duì)人大選舉的監(jiān)督作用非常必要。因此，應(yīng)當(dāng)對(duì)人大代表的相關(guān)情況充分公開，包括對(duì)人大代表個(gè)人全部財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行公開，對(duì)其在選舉前后以及選舉過程中個(gè)人財(cái)產(chǎn)狀況的變化進(jìn)行監(jiān)控。如果發(fā)現(xiàn)非正常的資金支出，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查，在查清事實(shí)的情況下進(jìn)行處置。同為社會(huì)主義國(guó)家的越南，在2002年首次規(guī)定，國(guó)會(huì)代表候選人必須進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)。[27]前引注[18]，劉旭東文。此外，還應(yīng)當(dāng)對(duì)選舉過程進(jìn)行全程開放，包括在整個(gè)選舉過程中，不設(shè)限地允許媒體進(jìn)行拍攝報(bào)道，在選舉會(huì)場(chǎng)從始至終不間斷地進(jìn)行網(wǎng)上直播。對(duì)于人大代表選舉會(huì)前、會(huì)后的私下交易行為，發(fā)動(dòng)群眾進(jìn)行舉報(bào)，并設(shè)立一定的獎(jiǎng)勵(lì)。

（二）形成代表候選人公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制

針對(duì)目前我國(guó)人大代表候選人的產(chǎn)生、審查以及介紹等方面的問題，應(yīng)該建立一套規(guī)范的代表候選人制度，讓代表候選人實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)。完善的代表候選人制度應(yīng)該包括候選人的產(chǎn)生、審查、介紹以及與選民互動(dòng)和完善競(jìng)選機(jī)制等方面。

在人大選舉過程中，代表候選人的產(chǎn)生尤為關(guān)鍵。目前，我國(guó)政黨和人民團(tuán)體提名的比例過分高于代表聯(lián)名推薦的比例，這樣就使得一些想成為人大代表的候選人因?yàn)闊o法達(dá)到被推薦條件而失去機(jī)會(huì)。因此，應(yīng)當(dāng)改變候選人的產(chǎn)生方式，即應(yīng)當(dāng)適當(dāng)降低政黨、人民團(tuán)體推薦的名額比例。除了推薦以外，代表候選人可以通過自薦的方式產(chǎn)生，并且自薦人能夠與其他候選人進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)然，要對(duì)自薦者的資格進(jìn)行必要的審查，防止盲目任意自薦而增加選舉的公共成本。這樣就可以通過立法打通合法競(jìng)爭(zhēng)選舉的渠道，相應(yīng)地，賄選這種非法途徑便會(huì)受阻。

當(dāng)然，所有代表候選人都應(yīng)該由選舉委員會(huì)來進(jìn)行審查。具體審查內(nèi)容包括代表候選人的工作經(jīng)歷、政治面貌、思想政治品德和個(gè)人素質(zhì)。另外，針對(duì)遼寧賄選案中存在大量的企業(yè)家代表等現(xiàn)象，要提高對(duì)企業(yè)家的審查標(biāo)準(zhǔn)，不能只關(guān)心企業(yè)家的企業(yè)規(guī)模和盈利情況，還要審查他們的信用記錄、納稅記錄以及企業(yè)是否有違法經(jīng)營(yíng)的問題等，一旦發(fā)現(xiàn)企業(yè)有違法問題、失信記錄，則立即取消企業(yè)代表候選人資格。選舉委員會(huì)應(yīng)當(dāng)將候選人信息向全體選民公開，并加大對(duì)候選人的信息公開程度，確保選民的知情權(quán)，通過提高選民的參與程度來提高選舉的透明度，避免暗箱操作及選舉的幕后交易。

當(dāng)前介紹代表候選人主要由選舉委員會(huì)或人大主席團(tuán)來進(jìn)行，但對(duì)代表候選人的介紹不夠全面細(xì)致且流于形式。其實(shí)對(duì)代表候選人最熟悉的莫過于自己，但代表候選人自我介紹的環(huán)節(jié)往往被忽視。我國(guó)《選舉法》只規(guī)定，接受推薦的代表候選人應(yīng)當(dāng)向選舉委員會(huì)或者大會(huì)主席團(tuán)如實(shí)提供個(gè)人身份、簡(jiǎn)歷等基本情況。這也導(dǎo)致選民對(duì)候選人了解不夠，在這種情況下，選民的選舉往往不是出于理性，而是更容易被其他因素如感情因素和利益因素干擾。為了讓選民更加了解候選人，候選人可以自己印發(fā)簡(jiǎn)歷、發(fā)表演講等，但對(duì)占用公共資源進(jìn)行自我宣傳應(yīng)當(dāng)有嚴(yán)格的限制性規(guī)定。應(yīng)當(dāng)完善代表候選人會(huì)面制度，候選代表都應(yīng)該列席人大會(huì)議，在人大會(huì)上做自我介紹并接受代表的詢問。允許代表候選人在公共場(chǎng)合發(fā)表演講、公開辯論，對(duì)演講內(nèi)容和時(shí)間要有相應(yīng)的限制。競(jìng)選的范圍要限制在本地區(qū)，不能任意擴(kuò)大，同時(shí)要對(duì)競(jìng)選的組織和不當(dāng)行為進(jìn)行監(jiān)控，以防止競(jìng)選中的違法行為包括賄選行為。

（三）健全秘密投票和公開計(jì)票制度

秘密寫票是為了防止投票人受他人的干預(yù)，以保證選舉的公正性；而公開計(jì)票則是為了保證選民的知情權(quán)。我國(guó)現(xiàn)行的法律沒有完全確立秘密寫票與公開計(jì)票制度，這也造成了諸多選舉的違法行為和暗箱操作。

法國(guó)1795年憲法第31條就明確規(guī)定，所有選舉應(yīng)該實(shí)行秘密投票。1820年的法律更詳細(xì)地規(guī)定了投票程序：投票人從主持選舉的官員那里拿到空白紙張，在桌子上秘密地寫下候選人的名字，折疊后交由選舉官員投入選票箱。1830年，法國(guó)對(duì)選舉程序加以修訂以增強(qiáng)其秘密性。在書寫選票時(shí)，提供給選民單獨(dú)的桌子，此桌子與選舉官員所處位置有一定的距離。書寫選票要想保密，就必須有秘密寫票的地點(diǎn)。[28]前引注[18]，李巍文。我國(guó)《選舉法》規(guī)定：全國(guó)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表的選舉，一律采用無記名投票的方法。選舉時(shí)應(yīng)當(dāng)設(shè)有秘密寫票處。這一規(guī)定過于原則和簡(jiǎn)化，不具有可操作性。鑒于此，在《選舉法》中關(guān)于秘密投票應(yīng)當(dāng)作出更詳細(xì)的規(guī)定。如人大會(huì)場(chǎng)要設(shè)立秘密寫票的地點(diǎn)和設(shè)施，選民可以依次進(jìn)入秘密寫票地點(diǎn)書寫選票并直接投放到投票箱。選票的樣式要由選舉組織機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)，在格式、尺寸和顏色上必須一致，即所謂“澳大利亞式選票”[29]澳大利亞最早由政府按照統(tǒng)一格式、尺寸、質(zhì)地、顏色印制并分發(fā)給選民的無記名選票。。必要時(shí)可以加入防偽標(biāo)志，避免出現(xiàn)不同類型的選票和假票。投票會(huì)場(chǎng)只設(shè)置一個(gè)投票箱，所有的秘密寫票都要投入唯一的票箱之中，這樣才能發(fā)揮秘密寫票制度的作用。

計(jì)票要在現(xiàn)場(chǎng)選民的監(jiān)督下進(jìn)行，這樣不但能保證選民的知情權(quán)和參與權(quán)，還能在很大程度上避免賄選的發(fā)生。在實(shí)踐中，一些賄選對(duì)象就是選舉組織的工作人員，由選舉組織的工作人員在后期的選票統(tǒng)計(jì)工作中做手腳。在衡陽賄選案中，竟然有68名工作人員（占工作人員的絕大部分）被收買。[30]莫紀(jì)宏：《直面“三個(gè)挑戰(zhàn)”:衡陽賄選事件的法理透析》，載《法學(xué)評(píng)論》2014年第2期。在遼寧賄選案中，也發(fā)現(xiàn)了人大代表以金錢或者其他財(cái)物賄賂選舉工作人員的情形。如果實(shí)行公開計(jì)票則可以在一定程度上避免此類現(xiàn)象的發(fā)生。我國(guó)《選舉法》對(duì)計(jì)票和監(jiān)票只做了原則性的規(guī)定：投票結(jié)束后，由選民或者代表推選的監(jiān)票、計(jì)票人員和選舉委員會(huì)或者人民代表大會(huì)主席團(tuán)的人員將投票人數(shù)和票數(shù)加以核對(duì)，作出記錄，并由監(jiān)票人簽字。這一規(guī)定顯然對(duì)計(jì)票的違法行為不能起到規(guī)制的作用。因此，建議修改《選舉法》，對(duì)計(jì)票作出細(xì)致的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)在投票結(jié)束后在投票現(xiàn)場(chǎng)打開票箱立即進(jìn)行計(jì)票，不能有時(shí)間間隔，也不能易地計(jì)票。在計(jì)票人選上，雖然法律規(guī)定代表候選人的近親屬不得擔(dān)任監(jiān)票人和計(jì)票人，但是代表候選人也不能成為計(jì)票人和監(jiān)票人，而且計(jì)票人與監(jiān)票人不能交叉重疊。候選代表如果對(duì)投票統(tǒng)計(jì)結(jié)果有異議可以向選舉組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行申訴。這樣能在很大程度上避免選舉過程中舞弊事件的發(fā)生。

（四）確立在競(jìng)選機(jī)制上的選舉經(jīng)費(fèi)規(guī)范管理制度

我國(guó)的《選舉法》對(duì)競(jìng)選的態(tài)度一直諱莫如深，雖然近年來在立法上有些細(xì)微的突破，體現(xiàn)在《選舉法》的規(guī)定：選舉委員會(huì)根據(jù)選民的要求，應(yīng)當(dāng)組織代表候選人與選民見面，由代表候選人介紹本人的情況，回答選民的問題。但這并不意味著我國(guó)選舉法確立了競(jìng)選制度，因?yàn)榇砗蜻x人與選民的見面是被選舉委員會(huì)組織的，而且代表候選人只能介紹自己并被動(dòng)地回答問題，而不能主動(dòng)地宣傳。然而，目前在我國(guó)的選舉中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)競(jìng)選機(jī)制的合法化與規(guī)范化對(duì)遏制賄選會(huì)發(fā)揮重要的功能。候選人可以按法律規(guī)定進(jìn)行公開競(jìng)爭(zhēng)，這就為候選人的“較量”提供了一個(gè)制度化的平臺(tái)，從而杜絕因制度性因素——“競(jìng)選無門”而導(dǎo)致候選人在暗地里進(jìn)行賄選。[31]前引注[17]，束錦文。

如果允許競(jìng)選的因素融入我國(guó)的選舉制度，私人資本的介入就不可避免。我國(guó)的《選舉法》禁止私人對(duì)選舉進(jìn)行資助，并規(guī)定：公民參加各級(jí)人民代表大會(huì)代表的選舉，不得直接或者間接接受境外機(jī)構(gòu)、組織、個(gè)人提供的與選舉有關(guān)的任何形式的資助。這一規(guī)定與《選舉法》原則上不認(rèn)可競(jìng)選是一脈相承的。因此，在將競(jìng)選機(jī)制引入我國(guó)選舉法的基礎(chǔ)上，修改我國(guó)的選舉經(jīng)費(fèi)的立法尤為必要。當(dāng)然，我國(guó)不可能搞西方國(guó)家那樣的多黨競(jìng)選制度，但有必要在選舉程序中加入一定的競(jìng)爭(zhēng)因素或機(jī)制。因此，我國(guó)的人大選舉仍應(yīng)以公共財(cái)政支付為基礎(chǔ)，私人資金只是彌補(bǔ)公共財(cái)政資金的不足，起到補(bǔ)充的作用。人大代表候選人只是在競(jìng)選過程中如自我宣傳和介紹時(shí)才可以動(dòng)用個(gè)人的資金。當(dāng)然，為了防止私人資本對(duì)政治選舉的不當(dāng)影響，可以通過立法對(duì)人大代表候選人的選舉經(jīng)費(fèi)進(jìn)行限制，如禁止進(jìn)行幕后金錢交易，禁止不當(dāng)?shù)乩觅Y金擴(kuò)大影響而打壓競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，確定選舉費(fèi)用的上限。在禁止人大代表候選人進(jìn)行幕后金錢交易方面，建議法律規(guī)定：對(duì)于人大代表候選人的個(gè)人賬戶進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控；對(duì)于代表集團(tuán)利益的候選人來說，要對(duì)企業(yè)的賬戶進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)控并要求企業(yè)提供財(cái)務(wù)報(bào)表，檢查資金往來情況，從而避免候選人的賄選行為。

（五）完善人大選舉的責(zé)任追究制度

賄選是選舉過程中的賄賂行為，帶有一定的圖利性，因此有必要對(duì)賄選行為進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性制裁。西方國(guó)家對(duì)于賄選的違法行為就進(jìn)行財(cái)產(chǎn)處罰，如德國(guó)刑法規(guī)定，對(duì)于提供、承諾或者給予禮物或者其他利益的賄選犯罪行為，除給予5年以下自由刑的刑罰，還要處以罰金。美國(guó)密西西比州《選舉法》規(guī)定，“任何人出賣選票或試圖出賣選票的行為都是違法的;任何人用金錢或其他具有實(shí)際價(jià)值的物品收購(gòu)選票的行為同樣是違法的。任何人有上述行為違反了本條規(guī)定，即犯有輕罪并相應(yīng)地處以不少于50美元不多于500美元的罰金”[32]前引注[4]，孫瑩文。。從賄選犯罪的性質(zhì)及西方國(guó)家對(duì)賄選的立法例出發(fā)，建議我國(guó)的《刑法》應(yīng)當(dāng)增設(shè)對(duì)賄選違法犯罪的財(cái)產(chǎn)罰，在《治安管理處罰法》中應(yīng)當(dāng)加大罰款的處罰幅度。

賄選作為破壞選舉的行為，侵犯的是其他公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。而選舉權(quán)和被選舉權(quán)是憲法確認(rèn)的公民的政治權(quán)利。作為一種法律責(zé)任，賄選的違法行為人的憲法上的政治權(quán)利是不是應(yīng)當(dāng)受到限制呢？對(duì)于侵害他人選舉權(quán)的人進(jìn)行相應(yīng)的選舉權(quán)的限制是合乎法理的。約翰·密爾在《自由論》中說，對(duì)自由的唯一限制就是不要侵犯到別人的同樣的自由。這是一種基于權(quán)利而產(chǎn)生的義務(wù)，當(dāng)公民行使權(quán)利時(shí)妨礙了他人權(quán)利，那么其權(quán)利就應(yīng)當(dāng)受到限制，在法律中這種對(duì)權(quán)利的限制（義務(wù)）便轉(zhuǎn)化為責(zé)任，從而實(shí)現(xiàn)了權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的統(tǒng)一。西方國(guó)家的法律對(duì)于危害他人政治權(quán)利的行為人可以限制其相應(yīng)的政治權(quán)利。如在美國(guó)幾個(gè)州，賄選的法律后果之一是喪失選舉資格，對(duì)候選人來說是喪失競(jìng)選資格或者說被選舉權(quán)，對(duì)選民來說是喪失投票資格或者說選舉權(quán)。例如，新罕布什爾州選舉法規(guī)定任何人被確定了賄選罪名即喪失投票權(quán)。阿拉巴馬州與阿肯色州的法律規(guī)定對(duì)于在任何選舉中競(jìng)選任何公職的候選人，一經(jīng)定罪賄選，將剝奪其擔(dān)任任何公職的資格。[33]前引注[4]，孫瑩文。在香港地區(qū)，賄選行為只要被判有罪，就會(huì)被同時(shí)被判處資格懲罰，即5年內(nèi)不得被提名為行政長(zhǎng)官，立法會(huì)、區(qū)議會(huì)或村代表選舉的候選人。[34]戴激濤、路慶祎：《治理賄選，亟待法律規(guī)制——從遼寧拉票賄選案說起》，載《人大研究》2017年第2期。我國(guó)《刑法》第256條規(guī)定：“在選舉各級(jí)人民代表大會(huì)代表和國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員時(shí)，以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選舉文件、虛報(bào)選舉票數(shù)等手段破壞選舉或者妨害選民和代表自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑、拘役或者剝奪政治權(quán)利。”該政治權(quán)利即包括選舉權(quán)和被選舉權(quán)。但由于賄選侵害的是他人的選舉權(quán)或被選舉權(quán)，而不是一般的政治權(quán)利。而且因?yàn)橘V選限制選舉權(quán)之外的政治權(quán)利也不合適。因此，建議在我國(guó)《刑法》中規(guī)定，對(duì)于侵害他人選舉權(quán)的破壞選舉的違法犯罪行為人，可以根據(jù)后果、情節(jié)輕重附一定期限地限制其選舉權(quán)或被選舉權(quán)，而不是籠統(tǒng)地限制政治權(quán)利。

賄選是雙方互動(dòng)型違法犯罪，行賄人和受賄人都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相當(dāng)?shù)姆韶?zé)任。而我國(guó)對(duì)行賄人追究的法律責(zé)任較為嚴(yán)格，甚至包括刑事責(zé)任。但對(duì)受賄人卻“從輕發(fā)落”，顯然有失法律公平。以遼寧賄選案為例，那些收受了賄賂的選舉人員只是被取消了人大代表資格或者“勸退”而已。取消人大代表資格或者“勸退”不算是嚴(yán)格意義的法律責(zé)任，受賄人只是失去了人大代表的身份，但實(shí)際上已經(jīng)得到了賄金的彌補(bǔ)。這種“罰嫖不罰娼”的做法只會(huì)縱容賄選行為，加劇賄選現(xiàn)象的蔓延。因此，相關(guān)法律應(yīng)當(dāng)進(jìn)行修改，即對(duì)賄選的受賄人規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，如沒收違法所得，并處以違法所得一定倍數(shù)的罰金，使其得不償失。另外，還可以規(guī)定對(duì)受賄人附一定期限地限制其選舉權(quán)與被選舉權(quán)。

在我國(guó)的刑法中，賄選與其他欺騙、威脅和偽造選票行為一樣被視同破壞選舉罪。其實(shí)賄選與其他破壞選舉的行為有實(shí)質(zhì)的不同，其獨(dú)特性就體現(xiàn)在通過一定的利益交換在選舉中進(jìn)行賄賂，是選舉中的利益輸送型犯罪。因此，對(duì)其進(jìn)行的刑罰應(yīng)當(dāng)區(qū)別其他選舉犯罪行為。只有這樣，才能有針對(duì)性地懲治賄選犯罪行為。目前域外一些國(guó)家比如美國(guó)、德國(guó)和荷蘭等都在刑法中單獨(dú)規(guī)定了賄選罪，日本《公職選舉法》規(guī)定了公職收買罪，并將收買罪進(jìn)一步細(xì)分為：事前收買罪，利害誘導(dǎo)罪，事后收買罪，利益收受，要求、承諾罪以及交付、受交付罪、周旋勸誘罪。[35]前引注[3]，秦前紅文。一些地區(qū)如香港，通過立法區(qū)分賄選與其他違法行為，并對(duì)賄選犯罪專門進(jìn)行刑事處罰。香港地區(qū)制定了《選舉（舞弊及非法行為）條例》，調(diào)控選舉的舞弊行為與非法行為，其中賄選作為選舉的舞弊行為，其法定情形通過立法被明確列舉。[36]前引注[34]，戴激濤、路慶祎文。我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒成功的經(jīng)驗(yàn)，在刑法中單獨(dú)規(guī)定賄選罪，并相應(yīng)地規(guī)定賄選的刑事責(zé)任：有賄選行為的，情節(jié)嚴(yán)重的，處以行賄人員3年以下有期徒刑、拘役或者剝奪政治權(quán)利，并處以罰金；對(duì)于受賄人員，根據(jù)情節(jié)輕重處1年以下有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權(quán)利，并處以罰金。

五、結(jié) 語

選舉制度是民主政治的核心和基礎(chǔ)，賄選腐蝕的是民主政治的根基。當(dāng)下，我國(guó)的人大代表賄選的嚴(yán)重程度已遠(yuǎn)超出人們的想象，突破了民主政治的底線，對(duì)憲法體制構(gòu)成嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。只有認(rèn)清賄選的本質(zhì)，找到賄選體制和制度上的成因，并通過法律制度的革新，才能最大限度地遏制賄選的發(fā)生。亡羊補(bǔ)牢，猶未晚矣。

The sharp rise in bribery at election has revealed that the election system for choosing the delegates to the People's Congress in China is systematically and structurally defected. The major problems include: the delegates do not work full time when serving their term, thus mixing their public and private identities together; there is a lack of competition in the process of election; the government's unified coverage of the spending on election and the lack of specified regulations on the financial support from other sources cause a lot of difficulties; the democracy in the mechanism of choosing the candidates is in deficit to some extent; the election commission fails to fully play its supervisory function; and the accountability in the election is also short of sufficient and clear legal definition. Therefore, an effective control of the bribery at election depends on a comprehensive reform of the system and mechanism for electing the delegates to the People's Congress.Among others, the reform should include establishing a specialized election organ with a unified organization and a differentiated function; introducing the mechanism of promoting fair competition between different candidates; improving the secret balloting and public vote counting system; establishing the system regulating the fund for the election campaign; and perfecting the accountability system for the election of the delegates to the People's Congress.

delegates to the people's congress; bribery at election; election system; reform of the system

*大連海事大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。感謝大連海事大學(xué)法學(xué)院博士后、現(xiàn)就職于遼寧省人大內(nèi)司委的王帥為本文提供資料。

［學(xué)科編輯：屠振宇 責(zé)任編輯：劉娟娟］