宋華琳*

邁向規(guī)制與治理的法律前沿
——評(píng)科林·斯科特新著《規(guī)制、治理與法律：前沿問題研究》

宋華琳*

科林·斯科特教授在新著《規(guī)制、治理與法律：前沿問題研究》中，梳理了“規(guī)制”“治理”“規(guī)制治理”與“規(guī)制空間”的學(xué)術(shù)語境，探討了標(biāo)準(zhǔn)在規(guī)制體系中的功能與作用，分析了如何通過私人力量規(guī)制政府公共部門。斯科特還分析了治理時(shí)代的規(guī)制轉(zhuǎn)型、新治理與規(guī)制創(chuàng)新、反身治理與規(guī)制學(xué)習(xí)，討論了橫亙于政府規(guī)制和自我規(guī)制之間的元規(guī)制，分析了全球規(guī)制體系的合法性，探討了規(guī)制與治理中的可問責(zé)性。該書推進(jìn)了政府規(guī)制與治理的法律理論，對(duì)于中國政府規(guī)制與公共治理的改革、中國行政法學(xué)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，都不乏啟迪。

規(guī)制 治理 行政法 科林·斯科特

一、引 言

《規(guī)制、治理與法律：前沿問題研究》[1]［英］科林·斯科特：《規(guī)制、治理與法律：前沿問題研究》，安永康譯，清華大學(xué)出版社2018年版。這部新著的作者是愛爾蘭都柏林大學(xué)法學(xué)院的科林·斯科特（Colin Scott）教授，他是當(dāng)代公法名家，特別是具有全球影響的規(guī)制法名家，他在規(guī)制、治理與法律的結(jié)合部作出了卓著的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)，其學(xué)術(shù)研究成果在國際學(xué)術(shù)界很受重視，具有相當(dāng)高的引證率。

斯科特教授于1966年12月生于英國，他先后求學(xué)于倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院和加拿大約克大學(xué)的奧斯古德霍爾法學(xué)院（Osgoode Hall Law School）。斯科特于1989年至1991年在英國華威大學(xué)做法學(xué)講師；在1992年至2006年間，先后在倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院任講師、高級(jí)講師、副教授（Reader in Law）；在2006年至2009年供職于坐落于比利時(shí)的歐洲學(xué)院（College of Europe），任歐洲法律與經(jīng)濟(jì)評(píng)估碩士項(xiàng)目的教授；自2010年起出任都柏林大學(xué)規(guī)制與治理研究中心主任，在2011年至2014年間出任都柏林大學(xué)法學(xué)院院長，現(xiàn)任都柏林大學(xué)社會(huì)科學(xué)與法律學(xué)部主任。[2]參見愛爾蘭都柏林大學(xué)官網(wǎng)，http://www.ucd.ie/research/people/co-humansciences/professorcolinscott/，最后訪問日期：2017年9月6日。

斯科特教授的研究興趣聚焦于規(guī)制、治理與法律的結(jié)合部，研究聚焦于規(guī)制治理、規(guī)制責(zé)任、非政府治理、全球規(guī)制與治理等，研究涉及傳媒和電信規(guī)制、政府內(nèi)規(guī)制、消費(fèi)者法等。他目前正在研究的項(xiàng)目包括“跨國私人規(guī)制的憲政基礎(chǔ)”“規(guī)制能力和治理網(wǎng)絡(luò)”“反思性治理”“超越規(guī)制國的治理”和“公共服務(wù)中法律責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)管理：蘇格蘭與愛爾蘭的比較”等課題。[3]前引[2] ， 都柏林大學(xué)官網(wǎng)文。

斯科特的研究以英聯(lián)邦國家的公法與規(guī)制理論為學(xué)術(shù)流脈，他自己曾先后在英國倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院、加拿大約克大學(xué)、澳大利亞國立大學(xué)等處求學(xué)或訪學(xué)。斯科特曾先后傾力于諸多具體規(guī)制領(lǐng)域的研究，例如在食品規(guī)制領(lǐng)域，他曾討論了食品規(guī)制中的標(biāo)準(zhǔn)制定、專家參與、自我規(guī)制、檢查與執(zhí)法。[4]Colin Scott, Continuity and Change in British Food Law, 53 Mod. L. Rev. 785-801 （1990）.在對(duì)傳媒規(guī)制的討論中，他剖析了傳媒規(guī)制所面對(duì)的監(jiān)管套利、匿名和稀缺資源問題，探討了分別以科層、社群、競(jìng)爭和設(shè)計(jì)為基礎(chǔ)的規(guī)制控制模式。[5]Andrew Murray & Colin Scott, Controlling the New Media: Hybrid Responses to New Forms of Power, 65 Mod. L. Rev. 491-516 （2002）.在電信規(guī)制領(lǐng)域，他在2000年即與人合著《電信規(guī)制：規(guī)制過程中的文化、混亂與相互作用》，對(duì)作為英國電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的電信管理辦公室（OFTEL）進(jìn)行研究，探討法律規(guī)定與規(guī)制實(shí)踐的乖違，討論了電信規(guī)制的規(guī)制體制、規(guī)制方式與規(guī)制執(zhí)法。[6]Clare Hall, Colin Scott and Christopher Hood, Telecommunications Regulation: Culture, Chaos and Interdependence inside the Regulatory Process （London, Routledge, 2000）.

在筆者看來，斯科特教授更重要的貢獻(xiàn)，在于在他的作品中，流淌著他對(duì)規(guī)制、治理與法律結(jié)合部的關(guān)注，他能把握規(guī)制與治理的學(xué)術(shù)精義，關(guān)注規(guī)制與治理的實(shí)務(wù)進(jìn)展，探求公法學(xué)與公共政策研究的水乳交融，關(guān)注國內(nèi)規(guī)制與全球規(guī)制的互動(dòng)。這部中文規(guī)制法新著是在筆者的提議下，斯科特教授本人親自選定篇目，編排目錄，撰寫導(dǎo)論，擬訂書名，將書稿給中文版譯者。筆者之所以有這樣的提議，是堅(jiān)信這部著作會(huì)對(duì)中國法學(xué)、公共管理學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科的學(xué)者開展規(guī)制與治理研究，有相當(dāng)?shù)膶W(xué)術(shù)裨益；對(duì)于推進(jìn)中國的政府規(guī)制與公共治理改革，也不乏啟發(fā)。

本書即體現(xiàn)了斯科特教授這樣的學(xué)術(shù)關(guān)懷。他在本書中致力于建構(gòu)規(guī)制與治理的一般法律理論，對(duì)規(guī)制、治理、規(guī)制空間、規(guī)制國等概念流變和學(xué)術(shù)流脈加以爬梳，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)制定、私人規(guī)制、規(guī)制治理、互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制、歐盟規(guī)制等制度加以探究，去反思反身治理、全球規(guī)制、元規(guī)制的功用與局限，分析規(guī)制問責(zé)、治理問責(zé)及獨(dú)立機(jī)構(gòu)的可問責(zé)性，為我們初步摹繪出了規(guī)制與治理的法律藍(lán)圖。

二、探究規(guī)制與治理的學(xué)術(shù)語境

在本書第一部分，斯科特教授探討了規(guī)制與治理概念的學(xué)術(shù)語境，指出了規(guī)制治理面臨的趨勢(shì)與挑戰(zhàn)、規(guī)制法的正當(dāng)性與可問責(zé)性，并探討了如何引入“規(guī)制空間”理念，利用分散化的制度資源，來實(shí)現(xiàn)規(guī)制政策的目標(biāo)。

（一）何為“規(guī)制”

在近年的國內(nèi)外學(xué)術(shù)研究中，規(guī)制研究逐漸占據(jù)日益重要的地位。但作為研究的基點(diǎn)，究竟何為“規(guī)制”，卻是眾說紛紜。《布萊克法律詞典》中將“規(guī)制”界定為“通過規(guī)則或限制的控制行為或控制過程”[7]Black's Law Dictionary 1311（2009）.?！杜＝蛴⑽脑~典》中則將“規(guī)制”界定為“規(guī)制的行為或事實(shí)”，將“去規(guī)制”界定為“去控制、支配或?qū)б薄8]13 The Oxford English Dictionary 524（1989）.日本學(xué)者植草益曾指出，規(guī)制“是指依據(jù)一定的規(guī)制，對(duì)構(gòu)成特定社會(huì)的個(gè)人和構(gòu)成經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)進(jìn)行限制的行為”[9]［日］植草益：《微觀規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)》，朱紹文等譯校，中國發(fā)展出版社1992年版，第1頁。。美國學(xué)者巴拉卡教授認(rèn)為，“規(guī)制是政府對(duì)私人領(lǐng)域的干預(yù)，是我們不完美現(xiàn)實(shí)和人類局限性的副產(chǎn)品”[10]Barak Orbach,What is Regulation? 30 Yale J.on Reg.10 （2012）.，他認(rèn)為規(guī)制還包括實(shí)施政府干預(yù)的法律規(guī)則，此規(guī)則是政府機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)的有拘束力的法律規(guī)范，來試圖塑造個(gè)人和企業(yè)的行為。[11]See note [10],Barak Orbach.

斯科特教授在本書第一章中，援引了塞爾茲尼克關(guān)于規(guī)制的經(jīng)典論說，即規(guī)制是“公共機(jī)構(gòu)對(duì)那些社會(huì)群體重視的活動(dòng)所進(jìn)行的持續(xù)集中的控制”[12]Philip Selznick,Focusing Organizational Research on Regulation,in Roger G.Noll,Regulatory Science and the Social Sciences,University of California Press,363（1985）.。斯科特教授指出規(guī)制的核心含義在于指導(dǎo)或調(diào)整行為活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)既定的公共政策目標(biāo)。他在規(guī)制研究中受到胡德（Hood）教授很深的影響，認(rèn)為應(yīng)將規(guī)制拓展至特定范圍的一系列任務(wù)，包括設(shè)定規(guī)則、收集信息、建立反饋或監(jiān)督機(jī)制，并設(shè)立糾正違反規(guī)范行為的回應(yīng)機(jī)制。

筆者較為贊同我國學(xué)者馬英娟教授的論說：規(guī)制是以解決市場(chǎng)失靈、維持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序?yàn)槟康?，基于?guī)則對(duì)市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，以及伴隨經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生的社會(huì)問題，所施加的干預(yù)和控制。[13]參見馬英娟：《政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)研究》，北京大學(xué)出版社2007年版，第22頁?；蛟S不宜將“規(guī)制”概念泛化，不宜用“規(guī)制”一詞來泛指行政任務(wù)的方方面面。在我國目前的行政法學(xué)研究中，更多仍為靜態(tài)的規(guī)范研究；在規(guī)制研究中，更為強(qiáng)調(diào)動(dòng)態(tài)研究，需動(dòng)態(tài)地審視規(guī)制法律規(guī)范與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化因素的互動(dòng)；不能孤立地審視某種行為方式，而是要?jiǎng)討B(tài)地審視規(guī)制過程，關(guān)注規(guī)制規(guī)則的制定、監(jiān)督和執(zhí)行，關(guān)注規(guī)制法的制定過程、制度安排、實(shí)施效果，發(fā)展出相應(yīng)的規(guī)制學(xué)習(xí)機(jī)制，對(duì)已有的規(guī)制法規(guī)范予以評(píng)估和修正。

（二）何為“治理”

斯科特教授在本書第一章中，討論了“治理”概念的流變。確如斯科特指出，“治理”概念與公司治理有著密切的關(guān)聯(lián)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉姆森曾于1979年撰寫名著《交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)：契約關(guān)系的治理》，之后公司治理的法律經(jīng)濟(jì)學(xué)研究者開始關(guān)注治理。[14]David Levi-Faur,From "Big Government" to "Big Governance",in David Levi-Faur （Editor）,Oxford Handbook of Governance,Oxford University Press,5（2012）.斯科特繼而指出，治理的主體已不限于國家，而是涉及政府主體之外的各種非政府主體，治理更為強(qiáng)調(diào)國家與非國家主體之間的相互作用，以治理網(wǎng)絡(luò)乃至以“新治理”的方式，去實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的行政任務(wù)。

的確，治理指向新的治理過程、新的治理規(guī)則、治理社會(huì)的新方式。[15]See note [14],p7.在治理網(wǎng)絡(luò)中，不同主體有著不同的立場(chǎng)、知識(shí)、信息、資源和能力，有著自己的優(yōu)勢(shì)與不足，治理網(wǎng)絡(luò)更強(qiáng)調(diào)多元主體的合作與參與，以更為合作、互動(dòng)性更強(qiáng)的方式，形成相對(duì)更為持續(xù)、更為穩(wěn)定的關(guān)系，通過不同主體來共享、動(dòng)員和聚合分散的資源，協(xié)調(diào)利益和行動(dòng)，來實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)。[16]參見李玫：《西方政策網(wǎng)絡(luò)理論研究》，人民出版社2013年版，第111頁；宋華琳：《論政府規(guī)制中的合作治理》，載《政治與法律》2016年第8期。

（三）何為“規(guī)制治理”

“只有利害相關(guān)人共同承擔(dān)責(zé)任并共同參與，在個(gè)人自由與社會(huì)需求之間，才能有平衡的關(guān)系?！盵17]參見［德］施密特·阿斯曼：《行政法總論作為秩序理念——行政法體系建構(gòu)的基礎(chǔ)與任務(wù)》，林明鏘等譯，元照出版有限公司2009年版，第129頁。治理網(wǎng)絡(luò)是對(duì)傳統(tǒng)政府規(guī)制的有益補(bǔ)充，而非替代。治理網(wǎng)絡(luò)通過增加治理的范圍，調(diào)動(dòng)起私人資源，使得不同主體共同形成和執(zhí)行政策，進(jìn)而改進(jìn)了政府規(guī)制能力。[18]Jacob Torfing, Governance Networks, in David Levi-Faur （Editor）, Oxford Handbook of Governance, Oxford University Press, 103（2012）.與之類似，斯科特也認(rèn)識(shí)到政府規(guī)制的局限性，論及通過治理實(shí)現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)的可能性，認(rèn)為不同治理主體共同組成具有思想、利益和機(jī)構(gòu)的“混合規(guī)制體系”。認(rèn)為由于規(guī)制和治理的主體多元、工具多元，因此使用“規(guī)制治理”名詞來指代此現(xiàn)象，或許更為妥當(dāng)。

根據(jù)筆者對(duì)西方文獻(xiàn)的閱讀，“規(guī)制治理”意在強(qiáng)調(diào)利用多元的治理主體，引入多元的治理工具，通過更好、更公平、更有效率、更具參與性的治理體系，來實(shí)現(xiàn)規(guī)制任務(wù)。[19]David Levi-Faur（Editor）, Handbook on the Politics of Regulation, Edward Elgar, 16（2011）.因此，或應(yīng)由政府規(guī)制轉(zhuǎn)向規(guī)制治理，規(guī)制治理的要素包括規(guī)制政策的目標(biāo)、規(guī)制機(jī)構(gòu)及激勵(lì)、改進(jìn)規(guī)制質(zhì)量的規(guī)制工具和規(guī)制過程、規(guī)制政策工具，其間應(yīng)關(guān)注規(guī)制與治理過程的民主正當(dāng)性。[20]Scott Jacobs and Peter Ladegaard, Regulatory Governance In Developing Countries, The World Bank Group, Washington, 6,19 （2010）.

（四）何為“規(guī)制空間”

斯科特在本書第二章中，對(duì)“規(guī)制空間”理念加以闡發(fā)，探究了以“規(guī)制空間”理念重新審視規(guī)制過程，設(shè)計(jì)規(guī)制制度的可能性。

斯科特將規(guī)制空間理論源流追溯到漢徹和莫蘭在1989年的論說，規(guī)制包含了不同權(quán)力主體之間復(fù)雜的博弈，規(guī)制空間中不同組織所處的文化環(huán)境、組織運(yùn)作流程、組織可支配資源、互動(dòng)的習(xí)慣等，都影響著規(guī)制空間中不同主體的相互作用。[21]Leigh Hancher and Michael Moran, Organising Regulatory Space, in Leigh Hancher and Michael Moran （Editors）, Capitalism,Culture, and Economic Regulation, Clarendon Press, 271-300（1989）.斯科特認(rèn)為，規(guī)制資源呈碎片化分布的樣態(tài)，在規(guī)制空間理論下，更要強(qiáng)調(diào)法律與政策過程的多元化，要關(guān)注規(guī)制空間內(nèi)所有規(guī)制資源與主體，要更多利用規(guī)制空間中不同主體的相互依存關(guān)系，來制定標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施監(jiān)督與規(guī)制執(zhí)法。[22]Colin Scott, Analysing Regulatory Space: Fragmented Resources and Institutional Design，Public Law, 329-350（2001）.

晚近也有學(xué)者進(jìn)一步勾勒了“規(guī)制空間”的雙重面向。認(rèn)為這首先說明規(guī)制的普遍存在，令人們可以關(guān)注到規(guī)制活動(dòng)和規(guī)制組織的“去中心化”屬性；其次可以從法律、政治、市場(chǎng)、社會(huì)等多角度，來綜合審視規(guī)制體系的作用。[23]Frank Vibert, The New Regulatory Space: Reframing Democratic Governance, Edward Elgar, 16-17（2014）.規(guī)制活動(dòng)是對(duì)規(guī)制空間下不同權(quán)威主體活動(dòng)的調(diào)適；在規(guī)制空間中，需關(guān)注規(guī)制活動(dòng)的動(dòng)態(tài)演進(jìn)與自我糾錯(cuò)；在規(guī)制空間中，需關(guān)注不同主體的規(guī)制責(zé)任。[24]See note [23] , pp.9-10.

在中國的復(fù)雜規(guī)制空間中，存在復(fù)雜的層級(jí)結(jié)構(gòu)，不僅有行使行政權(quán)的各級(jí)人民政府及行政機(jī)關(guān)，還有行使公權(quán)力的事業(yè)單位、國有企業(yè)，還有行業(yè)協(xié)會(huì)、媒體、專家、公眾參與期間，因此在規(guī)制空間理路下，有必要把握復(fù)雜規(guī)制網(wǎng)絡(luò)中不同主體的法律地位和相互間的法律關(guān)系，理解行政組織之間的互動(dòng)，理解行政組織與社會(huì)主體之間的互動(dòng)，考慮如何通過規(guī)制空間中的政策網(wǎng)絡(luò)和執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)，改進(jìn)行政政策的形成，改進(jìn)規(guī)制執(zhí)法的有效性，促進(jìn)行政任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。

三、規(guī)制過程與規(guī)制體系的重構(gòu)

斯科特教授的著述中常流淌著不乏新意的思考，以及開拓性的學(xué)術(shù)建構(gòu)。在本書第二部分中，斯科特教授傾力探討了標(biāo)準(zhǔn)在規(guī)制體系中的功能與作用，還分析了如何通過私人的評(píng)級(jí)、認(rèn)證、標(biāo)準(zhǔn)制定、監(jiān)督、訴訟，來對(duì)政府公共部門加以規(guī)制。

（一）探究標(biāo)準(zhǔn)在規(guī)制體系中的地位

往往在雙重意義上使用“標(biāo)準(zhǔn)”一詞。狹義的標(biāo)準(zhǔn)是標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)機(jī)構(gòu)制定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。但更廣義的標(biāo)準(zhǔn)近乎規(guī)則，通過標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)定規(guī)制體系的整體目標(biāo)，設(shè)定該體系參與者應(yīng)遵守的某些行為要素。例如倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院的朱莉婭·布萊克教授即認(rèn)為，規(guī)則是“在某個(gè)特定類型情況下命令或者指導(dǎo)某種行為或行動(dòng)的一般規(guī)范”[25]參見［英］朱莉婭·布萊克：《“哪一只箭”：規(guī)則類型與規(guī)制政策》，盧超譯，載宋華琳、傅蔚岡主編：《規(guī)制研究》（第2輯），格致出版社、上海人民出版社2009年版，第195頁。。斯科特在本書第三章中著重討論的是規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，是“用以鼓勵(lì)追求或者實(shí)現(xiàn)特定價(jià)值、目標(biāo)或結(jié)果的工具，但并不具體規(guī)定為此需要開展的舉措”。規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)涵蓋了技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，但不限于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

斯科特在本書第三章中，討論了標(biāo)準(zhǔn)的工具類型、性質(zhì)、制定主體與可問責(zé)性。斯科特指出，政府可以通過公法手段制定規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)；可以通過契約的方式，為特定締約方施加標(biāo)準(zhǔn)約束；企業(yè)可以通過供應(yīng)鏈合同中對(duì)規(guī)格的要求，為他者設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)。斯科特還從透明、可及性和一致性等角度，分析標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)和內(nèi)容，認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容不能過嚴(yán)或過寬。斯科特指出，無論是公共機(jī)構(gòu)制定的標(biāo)準(zhǔn)，還是非政府機(jī)構(gòu)制定的標(biāo)準(zhǔn)，都應(yīng)考慮信息最大化、信息處理能力及過程參與，以改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量。

1988年頒布的《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》將標(biāo)準(zhǔn)分為國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)四類，但未能充分認(rèn)識(shí)到標(biāo)準(zhǔn)在政府規(guī)制與公共治理中的作用，未能充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)主體在標(biāo)準(zhǔn)制定中的作用。2017年4月24日，第十二屆全國人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議對(duì)《標(biāo)準(zhǔn)化法》（修訂草案）進(jìn)行了一審，在未來，依法成立的社會(huì)團(tuán)體可以制定團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)；企業(yè)可以根據(jù)需要自行制定企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。但如何在標(biāo)準(zhǔn)制定程序中，引入公私主體的參與和合作；如何合理界定標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)體內(nèi)容，使其能引導(dǎo)市場(chǎng)和社會(huì)主體行為，且具有可操作性；如何建立標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施和評(píng)估機(jī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)。[26]參見宋華琳：《規(guī)則制定過程中的多元角色——以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域?yàn)橹行牡难杏憽?，載《浙江學(xué)刊》2007年第3期。這些內(nèi)容是《標(biāo)準(zhǔn)化法》（修訂草案）未能充分觸及，卻極富現(xiàn)實(shí)意義的問題。

（二）私人在規(guī)制政府部門中的作用

在規(guī)制理論與實(shí)踐中，更多強(qiáng)調(diào)政府去規(guī)制市場(chǎng)和社會(huì)，糾正市場(chǎng)失靈與社會(huì)失靈。但作為規(guī)制責(zé)任的一部分，需要回答的問題包括，“誰來規(guī)制規(guī)制者？”包括胡德、斯科特在內(nèi)的英國學(xué)者，較早指出了“政府內(nèi)規(guī)制”的課題，并以公立學(xué)校、公立監(jiān)獄、中央對(duì)地方治理的規(guī)制為例，探討了一個(gè)公共部門如何保持一定程度的組織獨(dú)立性，依法對(duì)另一個(gè)公共部門實(shí)施“保持距離型”的規(guī)制，并通過哪些規(guī)制方式，來影響另一個(gè)公共部門的行為。這堪稱一項(xiàng)開創(chuàng)性的研究，乃至對(duì)中國政府，對(duì)國有企業(yè)、事業(yè)單位的治理，也有若干啟示。[27]參見［英］克里斯托弗·胡德等：《監(jiān)管政府：節(jié)儉、優(yōu)質(zhì)與廉政體制設(shè)置》，陳偉譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2009年版。

斯科特在本書第四章中，較此前研究有所推進(jìn)，他討論了如何由私人主體來規(guī)制公共部門。斯科特指出，規(guī)制公共部門的私人主體多為獨(dú)立的私人組織，權(quán)力運(yùn)作的來源可以是法律授予的公共職能；有的通過公共合同獲得正式權(quán)力；有的并無正式權(quán)力，而是通過權(quán)威、信息、組織與財(cái)富等，來促使公共機(jī)構(gòu)糾正自己的行為。斯科特還討論了私人主體所選用的規(guī)制方式，其包括標(biāo)準(zhǔn)制定，如廣告業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)獄的人道主義標(biāo)準(zhǔn)、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)制定的標(biāo)準(zhǔn)；包括私人設(shè)定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)，來評(píng)價(jià)政府機(jī)關(guān)或公共部門的行為，并進(jìn)行排名；包括私人認(rèn)證，如對(duì)公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行ISO9000質(zhì)量管理體系或ISO14000環(huán)境管理體系認(rèn)證；還包括私人開展監(jiān)督，乃至以提起訴訟相威脅。

在中國，私人規(guī)制和治理正日益勃興。例如國家正在推行由社會(huì)團(tuán)體協(xié)調(diào)相關(guān)市場(chǎng)主體，自主制定發(fā)布團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，供社會(huì)自愿采用；[28]《質(zhì)檢總局、國家標(biāo)準(zhǔn)委關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于培育和發(fā)展團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見〉的通知》，2016年3月1日印發(fā)，載國家質(zhì)檢總局官網(wǎng)，http://www.sac.gov.cn/sgybzyb/sytz/201603/t20160310_203924.htm，最后訪問日期：2017年9月6日。又如中國社科院法學(xué)所受國務(wù)院辦公廳政府信息與政務(wù)公開辦公室委托，發(fā)布政府信息公開工作第三方評(píng)估報(bào)告，對(duì)國務(wù)院部門、省級(jí)人民政府、計(jì)劃單列市政府的信息公開工作進(jìn)行評(píng)估；[29]參見中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所：《2015年政府信息公開第三方評(píng)估報(bào)告》（簡版），載中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所官網(wǎng)，http://www.iolaw.org.cn/showNews.aspx?id=51119，最后訪問日期：2017年9月6日。再如由第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施的，對(duì)產(chǎn)品、服務(wù)、管理體系的認(rèn)證，[30]參見《中華人民共和國認(rèn)證認(rèn)可條例》第17條、第19條。對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行檢驗(yàn)檢測(cè)，對(duì)高等學(xué)校進(jìn)行學(xué)術(shù)排名，[31]例如上海交通大學(xué)世界一流大學(xué)研究中心于2003年開始在網(wǎng)上發(fā)布“世界大學(xué)學(xué)術(shù)排名”（Academic Ranking of World Universities），其對(duì)各高校調(diào)整其工作重心，改進(jìn)其績效產(chǎn)出，產(chǎn)生了一定影響。參見上海交通大學(xué)官網(wǎng)，http://gse.sjtu.edu.cn/aboutus/intro.htm，最后訪問日期：2017年9月6日。對(duì)公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)績效進(jìn)行評(píng)估，等等。這為中國研究私人規(guī)制和治理提供了豐富的素材。但如何從行政法和規(guī)制治理的角度，去審視針對(duì)何種領(lǐng)域、何種事項(xiàng)，并選擇怎樣的規(guī)制工具，來引入私人規(guī)制，如何通過私人規(guī)制改進(jìn)政府機(jī)構(gòu)乃至公共企事業(yè)單位的績效，如何審視私人規(guī)制的合法性、有效性和可問責(zé)性，目前還缺少深度的理論研究和實(shí)證研究，而斯科特著述中的洞見，也為我們提供了諸多啟迪。

四、勾勒規(guī)制與治理理論的新發(fā)展

（一）超越規(guī)制國時(shí)代的治理轉(zhuǎn)型

美國學(xué)者桑斯坦教授曾對(duì)規(guī)制國（regulatory state）的學(xué)說加以探討，美國式規(guī)制國的特點(diǎn)在于，經(jīng)營活動(dòng)仍由私人進(jìn)行，但同時(shí)通過政府規(guī)制對(duì)私人活動(dòng)加以干預(yù)和控制。[32]參見李洪雷：《規(guī)制法理學(xué)的初步建構(gòu)》（代譯序），載［美］凱斯·R.桑斯坦：《權(quán)利革命之后：重塑規(guī)制國》，鐘瑞華譯，中國人民大學(xué)出版社2008年版。斯科特在本書第五章中，勾勒了后規(guī)制國背景下，治理時(shí)代的規(guī)制轉(zhuǎn)型。斯科特援引的規(guī)制國理論更多基于英國式規(guī)制國的制度建構(gòu)和理論流變，認(rèn)為規(guī)制國更關(guān)注權(quán)威、規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)制定，而非之前的公共所有權(quán)、公共補(bǔ)貼和直接提供服務(wù)。[33]參見前引[27]，胡德等書，第 2 頁。這涉及民營化背景下獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)的建立，規(guī)制政策與實(shí)際運(yùn)營的分離；還涉及公共服務(wù)購買者與提供者的分離；在職業(yè)規(guī)制和金融規(guī)制領(lǐng)域，政府依法利用更為正式化的規(guī)制工具，進(jìn)行外部規(guī)制，取代了之前的自我規(guī)制。[34]參見劉鵬：《比較公共行政視野下的監(jiān)管型國家建設(shè)》，載《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第5期；Roger King,The Regulatory State in an Age of Governance: Soft Words and Big Sticks,Palgrave Macmillan,36（2007）; Michael Moran,The British Regulatory State: High Modernism and Hyper-Innovation,Oxford University Press,2003.

斯科特提出的后規(guī)制國下的治理，借鑒了法律自創(chuàng)生理論、?？碌闹卫硇岳碚摷盎貞?yīng)性規(guī)制理論。第一，根據(jù)盧曼的社會(huì)系統(tǒng)理論和托依布納的法律自創(chuàng)生理論，世界是由具有差異性和自主性的社會(huì)子系統(tǒng)構(gòu)成，不應(yīng)去試圖制定極其詳盡的法律，而是應(yīng)采取更為復(fù)雜、抽象和間接的規(guī)制干預(yù)方式，通過法律來引導(dǎo)社會(huì)系統(tǒng)，通過不同系統(tǒng)的“結(jié)構(gòu)耦合”，來實(shí)現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)。[35]參見［德］貢塔·托依布納：《魔陣·剝削·異化：托依布納法律社會(huì)學(xué)文集》，泮偉江等譯，清華大學(xué)出版社2012年版。第二，斯科特借鑒?？碌闹卫硇岳碚?，指出現(xiàn)代社會(huì)的諸多治理和控制，并非集中于法律和國家，進(jìn)而關(guān)注社會(huì)、組織、群體和家庭在實(shí)施“治理術(shù)”中的作用。[36]參見［法］米歇爾·福柯：《規(guī)訓(xùn)與懲罰：監(jiān)獄的誕生》，劉北成、楊遠(yuǎn)嬰譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1999年版。第三，斯科特對(duì)布雷思韋特的回應(yīng)性規(guī)制理論進(jìn)行了探討，探討了執(zhí)法金字塔（enforcement pyramid）理論的功用和范圍，規(guī)制者應(yīng)情景化地思考，與被規(guī)制者進(jìn)行結(jié)構(gòu)式的對(duì)話，規(guī)制者應(yīng)首先盡量選用干預(yù)程度較低的規(guī)制措施，如果這些措施失靈，規(guī)制者將逐步采取干預(yù)度更高的執(zhí)法措施。[37]Ian Ayres & John Braithwaite,Responsive Regulation: Transcending the Deregulation Debate,Oxford University Press,New York,48-55 （1992）; John Braithwaite,The Essence of Responsive Regulation,University of British Columbia Law Review 44 U.B.C.L.Rev.475-520（2011）.

斯科特更為關(guān)注治理時(shí)代的規(guī)制轉(zhuǎn)型。斯科特提出應(yīng)關(guān)注規(guī)范的多樣性，規(guī)范不僅包括國家法律，還包括指導(dǎo)、通告、合同、私人標(biāo)準(zhǔn)、自我規(guī)制規(guī)則等多元法律規(guī)范。斯科特強(qiáng)調(diào)控制機(jī)制的多樣性，強(qiáng)調(diào)法律、社會(huì)規(guī)范、市場(chǎng)機(jī)制、代碼控制等的作用。斯科特指出了控制者的多樣性，政府部門、企業(yè)、協(xié)會(huì)、認(rèn)證機(jī)構(gòu)、工會(huì)和非政府組織都能在控制體系中發(fā)揮作用。斯科特還論及被控制者的多樣性，可以區(qū)分被規(guī)制者的不同類型和不同風(fēng)險(xiǎn)程度，實(shí)施量體裁衣式的規(guī)制。這些對(duì)于在法律多元主義理路下思考規(guī)制與治理，以系統(tǒng)論的方式思考法律系統(tǒng)與其他社會(huì)子系統(tǒng)的互動(dòng)，也不乏裨益。

（二）新治理與規(guī)制創(chuàng)新

就學(xué)界近年來較多使用的“新治理”表述而言，其強(qiáng)調(diào)不同利益相關(guān)方對(duì)規(guī)制過程的參與，通過公私合作、權(quán)力下放和權(quán)力授出，通過整體性地審視各項(xiàng)法律和政策，以更為靈活、彈性的方式來制定和執(zhí)行政策，并通過學(xué)習(xí)和反饋，對(duì)政策適時(shí)予以調(diào)適和修正，來實(shí)現(xiàn)從命令控制向規(guī)制治理的轉(zhuǎn)型。[38]參見［美］奧利·洛貝爾：《作為規(guī)制治理的新治理》，宋華琳、徐小琪譯，載《社會(huì)性規(guī)制評(píng)論》（第2輯），中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社 2014 年版，第 127-145 頁；Cristie Ford,New Governance in the Teeth of Human Frailty: Lessons from Financial Regulation,Wis.L.Rev.441（2010）; Gráinne De Búrca,New Governance and Experimentalism: An Introduction,Wis.L.Rev.235（2010）.斯科特在本書第七章中，在歐盟治理的背景下，對(duì)新治理加以討論。他給出的方案可能是“舊瓶裝新酒”或“新瓶裝新酒”。首先，關(guān)注政策目標(biāo)和宗旨的重整；其次，關(guān)注如何利用正式權(quán)威、財(cái)富、信息節(jié)點(diǎn)資源和組織，通過開放協(xié)調(diào)方法、軟法等工具，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)；最后，通過歐盟機(jī)構(gòu)、成員國機(jī)構(gòu)及自我規(guī)制機(jī)構(gòu)的作用，實(shí)現(xiàn)歐盟層次的規(guī)制目標(biāo)。

（三）反身治理與規(guī)制學(xué)習(xí)

規(guī)制治理并非靜態(tài)的、一勞永逸的過程，需要根據(jù)不同的規(guī)制情境、不同的規(guī)制績效、規(guī)制實(shí)施中的得失，來進(jìn)行不斷調(diào)適。斯科特在本書第八章中，對(duì)反身治理與規(guī)制學(xué)習(xí)進(jìn)行了探討。

斯科特主張，在規(guī)制政策制定和規(guī)范實(shí)施層面，通過引入程序化理念和參與式程序，讓不同主體來表達(dá)各自的觀點(diǎn)、偏好和立場(chǎng)，規(guī)制者應(yīng)能在此過程中協(xié)調(diào)各方參與者利益，組織各方進(jìn)行協(xié)商，進(jìn)而形成促進(jìn)和鼓勵(lì)組織之間協(xié)商與相互學(xué)習(xí)的機(jī)制。斯科特認(rèn)為，反身治理與規(guī)制學(xué)習(xí)其實(shí)也是“回應(yīng)性法”的經(jīng)典功能，有可能通過思考規(guī)制體系的實(shí)際有效性，思考體系中各項(xiàng)內(nèi)容是否需要變更，進(jìn)而對(duì)規(guī)制規(guī)范、政策與目標(biāo)加以修正，來推動(dòng)規(guī)制體系的發(fā)展。

斯科特在論述中，也在相當(dāng)程度上關(guān)注到了薩貝爾和澤特林教授的實(shí)驗(yàn)主義治理理論。實(shí)驗(yàn)主義治理理論是對(duì)歐盟治理政策和治理經(jīng)驗(yàn)的提煉，著力探討如何在動(dòng)態(tài)變化的治理環(huán)境中，來通過共同學(xué)習(xí)，對(duì)現(xiàn)狀加以改變，實(shí)現(xiàn)政策的持續(xù)改進(jìn)。[39]參見賈開：《激勵(lì)與協(xié)調(diào)：“實(shí)驗(yàn)主義治理”理論下的食品安全監(jiān)管》，載《社會(huì)治理》2016年第2期。實(shí)驗(yàn)主義治理的步驟大致有四：第一，確定治理目標(biāo)，度量目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的狀況；第二，選擇實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方法；第三，根據(jù)確定的度量指標(biāo)，來定期評(píng)估績效，特別是同通過其他方法實(shí)現(xiàn)的結(jié)果，進(jìn)行相互比較；第四，由目標(biāo)、度量指標(biāo)和程序的確定者，在以公平的程序，同其他利益相關(guān)方展開充分協(xié)商后，定期對(duì)目標(biāo)、度量指標(biāo)和程序加以修正。[40]Charles F. Sabel and Jonathan Zeitlin, Learning From Difference: The New Architecture of Experimentalist Governance in the EU, in Charles F. Sabel and Jonathan Zeitlin （Editors）, Experimentalist Governance in the European Union: Towards a New Architecture, Oxford University Press, 3（2010）.我國目前相對(duì)更注重規(guī)制法律和政策的制定和實(shí)施，而較少關(guān)注其動(dòng)態(tài)演進(jìn)、發(fā)展、反饋、調(diào)適與修正。反身治理、規(guī)制學(xué)習(xí)及實(shí)驗(yàn)主義治理理念的引入，或許能進(jìn)一步拓展我國的規(guī)制改革和政策設(shè)計(jì)的思路。

（四）橫亙于政府規(guī)制和自我規(guī)制之間的元規(guī)制

在西方規(guī)制理論中，“元規(guī)制”又被稱為“基于管理的規(guī)制”或“過程規(guī)制”“基于體系的規(guī)制”“基于績效的規(guī)制”“為實(shí)施法律展開的自我規(guī)制”，元規(guī)制的要義在于對(duì)自我規(guī)制的規(guī)制。法律通過介入生產(chǎn)經(jīng)營者的微觀管理，為生產(chǎn)經(jīng)營者的自律性規(guī)制設(shè)定外在制度約束、最低要求和績效目標(biāo)，又為生產(chǎn)經(jīng)營者保留相當(dāng)程度的靈活性，令其在遵守法律的前提下，有可能以最符合成本有效性要求的方式，通過創(chuàng)新企業(yè)戰(zhàn)略，改革內(nèi)部質(zhì)量管理，設(shè)定高于法定要求的自律性規(guī)范，來更好地保障產(chǎn)品安全。[41]參見Cary Coglianese and Evan Mendelson, Meta-Regulation and Self-Regulation, in Robert Baldwin, Martin Cave and Martin Lodge （eds.）,Oxford Handbook on Regulation, 146-153（2010）；前引[16] ，宋華琳文。

斯科特在本書第一章、第八章和第十章中，都對(duì)元規(guī)制的理論與制度實(shí)踐有所討論。斯科特認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)的能力，首先掌握于被規(guī)制者而非規(guī)制者之手。斯科特認(rèn)為，元規(guī)制強(qiáng)調(diào)“對(duì)行為的訓(xùn)導(dǎo)”，法律能發(fā)揮一定的作用，對(duì)內(nèi)部規(guī)范系統(tǒng)和企業(yè)自我規(guī)制進(jìn)行間接控制。誠然，元規(guī)制在規(guī)制協(xié)調(diào)、規(guī)制行動(dòng)、公法責(zé)任、公共爭論和對(duì)話之間，建立起必要的關(guān)聯(lián)，這有助于勾連政府、市場(chǎng)和社會(huì)等子系統(tǒng)，降低規(guī)制成本，提高規(guī)制的技術(shù)性和專業(yè)性，提高被規(guī)制者的接受度。[42]Christine Parker, The Open Corporation: Effective Self-regulation and Democracy, Cambridge University Press, 245-291（2002）.

在中國，被規(guī)制企業(yè)為了遵守法令的要求，可以針對(duì)自身活動(dòng)，設(shè)定更具有針對(duì)性、操作性的規(guī)則；相對(duì)于行政檢查人員而言，被規(guī)制企業(yè)合規(guī)部的工作人員還掌握更多的內(nèi)部信息和專業(yè)知識(shí)，更容易發(fā)現(xiàn)企業(yè)合規(guī)中存在的問題，這些都降低了執(zhí)法與守法成本。[43]參見前引[16]，宋華琳文。在中國引入元規(guī)制的理念和制度設(shè)計(jì)，更有利于發(fā)揮企業(yè)、第三方機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)等的作用，通過實(shí)施受規(guī)制的自我規(guī)制，推行合作規(guī)制，履行企業(yè)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)。例如我國《食品安全法》第48條第1款規(guī)定，“國家鼓勵(lì)食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)符合良好生產(chǎn)規(guī)范要求，實(shí)施危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)體系，提高食品安全管理水平”，即為行政規(guī)制與自我規(guī)制的結(jié)合，是元規(guī)制的生動(dòng)體現(xiàn)。

（五）全球規(guī)制體系的合法性重構(gòu)

經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)、產(chǎn)品和貿(mào)易的全球化催生了諸多全球問題，在此情境下，學(xué)界和實(shí)務(wù)界都更為關(guān)注全球規(guī)制。不同國家的政府機(jī)構(gòu)、非政府組織、專家、傳媒、公眾等形成了全球規(guī)制治理網(wǎng)絡(luò)，他們通過規(guī)制國際合作，分享信息、觀念、資源與政策，以快速、靈活、包容的方式處理全球規(guī)制事務(wù)，協(xié)調(diào)不同國家的規(guī)制行動(dòng)，并通過規(guī)制者之間的復(fù)雜互動(dòng)，生成新的國際規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)。[44]參見宋華琳：《全球規(guī)制與我國政府規(guī)制制度的改革》，載《中國行政管理》2017年第4期；［美］安妮-瑪麗·斯勞特：《世界新秩序》，任曉等譯，復(fù)旦大學(xué)出版社2010年版。

斯科特在本書第九章中，對(duì)全球規(guī)制進(jìn)行了體系性探討。斯科特指出全球規(guī)制不等于全球行政，因?yàn)槌霈F(xiàn)了跨國層面的政府間組織以及非政府組織，它們都在制定規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)當(dāng)探究在全球規(guī)制網(wǎng)絡(luò)中，各方主體能以何種程序，在何種程度上參與規(guī)制過程，以更好地實(shí)現(xiàn)公共利益。斯科特探討了國際條約、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)鏈合同、自我規(guī)制等工具在全球規(guī)制中的作用。斯科特認(rèn)為不應(yīng)將傳統(tǒng)國家中政府問責(zé)模式強(qiáng)加于全球規(guī)制體系，而應(yīng)結(jié)合全球治理的分散化、網(wǎng)絡(luò)化特征，結(jié)合實(shí)施全球行動(dòng)的各主體合法性，來探求全球規(guī)制體系的合法性。

全球規(guī)制給中國帶來的，或許是規(guī)制規(guī)則的趨同、規(guī)制信息的交流、規(guī)制結(jié)果的相互承認(rèn)、規(guī)制政策的擴(kuò)散及規(guī)制能力的學(xué)習(xí)。對(duì)于中國學(xué)界和實(shí)務(wù)界來說，有必要去探究，在全球規(guī)制空間中，在蕪雜多元的規(guī)制主體、規(guī)制權(quán)限、規(guī)制工具作用下，其背后的決策依據(jù)和規(guī)范基礎(chǔ)為何，全球規(guī)制的組織架構(gòu)和互動(dòng)機(jī)制為何，如何為全球規(guī)制發(fā)展出公開、透明和參與的機(jī)制，如何建立相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制。需要進(jìn)一步思考的是，在中國的規(guī)制制度設(shè)計(jì)與改革的過程中，如何考慮全球規(guī)制因素的影響；中國如何以制度化、程序化的方式，參與到“為世界定規(guī)則”的全球規(guī)制網(wǎng)絡(luò)之中，在全球規(guī)制中表達(dá)我國的利益，并使中國規(guī)制與治理改革能更為契合國際趨勢(shì)和中國國情。[45]參見前引[44] ，宋華琳文。

五、管窺規(guī)制與治理中的可問責(zé)性

如何審視當(dāng)代規(guī)制與治理中的可問責(zé)性，構(gòu)成了公法與政治學(xué)上艱難的課題。有學(xué)者認(rèn)為，可問責(zé)性“作為一種工具，提高了公共治理的有效性和效率”，是“良好治理的標(biāo)識(shí)”。[46]Mark Bovens, Analyzing and Assessing Accountability: A Conceptual Framework, 13 European L.J. 447, 449（2007）.可問責(zé)性構(gòu)成了一項(xiàng)令人珍視的價(jià)值，它適用于不同的治理主體和治理模式。[47]Elizabeth Fisher, The European Union in the Age of Accountability, 23 Oxford J. Legal Stud. 495（2004）.學(xué)界相對(duì)普遍認(rèn)為，可問責(zé)性是良好治理的一部分，它與職責(zé)擔(dān)當(dāng)、透明、可回答性和回應(yīng)性有關(guān)，其是解釋性的，有責(zé)任對(duì)所采取行為加以記述或說明；其是修正性的，如果出現(xiàn)錯(cuò)誤，則應(yīng)承擔(dān)糾錯(cuò)的責(zé)任。[48]Nicholas Bamforth and Peter Leyland （Editors）, Accountability in the Contemporary Constitution, Oxford University Press, 4-5 （2013）.可問責(zé)性蘊(yùn)含了對(duì)議會(huì)等政治機(jī)構(gòu)承擔(dān)的責(zé)任，就其行為對(duì)公眾加以解釋說明的責(zé)任，接受法院審查的責(zé)任，向議會(huì)督查專員和審計(jì)部門等非政治性的政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。[49]See note [48] , pp.4-5.

本書第四部分著重討論了規(guī)制與治理中的可問責(zé)性。斯科特在本書第十一章中，在規(guī)制國家和公共部門改革的背景下，探討了“延伸的可問責(zé)性”，指出問責(zé)包括內(nèi)部問責(zé)與外部問責(zé)、正式問責(zé)與非正式問責(zé)、水平問責(zé)與垂直問責(zé)、直接問責(zé)與間接問責(zé)。斯科特還討論了“誰當(dāng)被問責(zé)”“向誰問責(zé)”“就什么事項(xiàng)負(fù)責(zé)”的問題，“延伸的問責(zé)結(jié)構(gòu)”構(gòu)成了復(fù)雜的問責(zé)網(wǎng)絡(luò)，但看似冗余重疊的問責(zé)機(jī)制，卻有助于保證對(duì)相應(yīng)主體的有效問責(zé)。在本書第十三章中，斯科特討論了獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。相對(duì)一般行政部門而言，規(guī)制機(jī)構(gòu)具有更強(qiáng)的專業(yè)性和獨(dú)立性，它相對(duì)獨(dú)立于政治機(jī)構(gòu)的干預(yù)，相對(duì)較少受到被規(guī)制產(chǎn)業(yè)的影響。規(guī)制機(jī)構(gòu)在運(yùn)用規(guī)制能力開展規(guī)制活動(dòng)的過程中，具有相當(dāng)程度的自治空間。因此更有必要確保規(guī)制機(jī)構(gòu)的可問責(zé)性。斯科特在本書第十二章中，則討論了如何以過程和績效為基礎(chǔ)，來評(píng)估規(guī)制機(jī)構(gòu)的績效與可問責(zé)性。因此要考慮引入更好規(guī)制的理念，引入規(guī)制影響評(píng)估制度，合理設(shè)計(jì)評(píng)估指標(biāo)，通過績效評(píng)估、發(fā)布排行榜、標(biāo)尺競(jìng)爭、同行評(píng)審等方式，來監(jiān)督規(guī)制機(jī)構(gòu)的績效。

結(jié)合中國規(guī)制與治理的實(shí)踐，或可將規(guī)制與治理中的可問責(zé)性分解為“誰承擔(dān)責(zé)任”“對(duì)誰承擔(dān)責(zé)任”“遵循什么樣的標(biāo)準(zhǔn)來承擔(dān)責(zé)任”“對(duì)何事項(xiàng)”“通過什么程序”“應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生何種結(jié)果”這六個(gè)要素，通過法律規(guī)范設(shè)定問責(zé)主體、問責(zé)方式、問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)、問責(zé)范圍、問責(zé)程序、責(zé)任后果，使得依法對(duì)規(guī)制與治理網(wǎng)絡(luò)中的多元主體加以問責(zé)，通過無遺漏的問責(zé)方式，通過依法設(shè)定的程序機(jī)制，讓問責(zé)體系與被問責(zé)的規(guī)制與治理活動(dòng)相匹配。[50]參見王瑞雪：《論行政法上的治理責(zé)任》， 載《現(xiàn)代法學(xué)》2017 年第4 期；Jerry L. Mashaw, Structuring a "Dense Complexity":Accountability and the Project of Administrative Law, 5 Issues in Legal Scholarship, 1-38 （2005）.

六、結(jié) 語

斯科特教授的這部著作不僅立足于英國、愛爾蘭及歐洲的規(guī)制與治理實(shí)踐，也以一己之力，初步建構(gòu)起了規(guī)制與治理的一般理論，對(duì)中國的學(xué)界及實(shí)務(wù)界也不乏啟示意義。如何在中國特定的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化背景下，在中國的制度變遷背景下思考中國的規(guī)制、治理、規(guī)制治理、規(guī)制空間，去思考中國目前規(guī)制與治理網(wǎng)絡(luò)中多元主體的互動(dòng)，去探究中國標(biāo)準(zhǔn)化法的改革、私人規(guī)制的勃興、合作規(guī)制的展開、互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制與治理的困局？如何通過政府規(guī)制與自我規(guī)制的互動(dòng)，確保中國企業(yè)責(zé)任的履行？中國在全球規(guī)制體系中應(yīng)有何作為，如何作為？如何建構(gòu)中國規(guī)制與治理的責(zé)任體系？斯科特的著作未必能給出適于中國的答案，但卻有助于豐富我們的學(xué)術(shù)想象力、拓展我們的學(xué)術(shù)視野。我輩當(dāng)繼續(xù)努力，建構(gòu)出屬于中國的規(guī)制、治理與法律理論，推動(dòng)中國行政法學(xué)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，這完全有可能成為轉(zhuǎn)型時(shí)代公法學(xué)人的學(xué)術(shù)理想，在不遠(yuǎn)的將來，我們或許會(huì)更為接近這樣的目標(biāo)。

In his new book Regulation, Governance and Law: Addressing Current Challenges, Professor Colin Scott discusses the concepts and contexts of regulation, governance, regulatory governance and regulatory space, explores the role of standard-setting in regulatory regimes, and analyzes how to check the public sector via private regulation. He also analyzes the regulation transformation in the age of governance; new governance and regulatory innovation; and reflexive governance and regulatory policy learning. In addition, Professor Scott offers insights into such issues as the meta-regulation between government regulation and self-regulation,the legitimacy of global regulatory regime, and the accountability in regulation and governance. This book has made great theoretical contribution to government regulation and governance and has great implications for the reform of regulation and governance in China and for the structural transformation of Chinese administrative law as well.

regulation; governance; administrative law; Colin Scott

*南開大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士。

［學(xué)科編輯：尹培培 責(zé)任編輯：劉娟娟］