李旭東*

輔助性原則視野中的全球治理新領(lǐng)域及其分域治理方式

李旭東*

進入全球化時代，隨著國際國內(nèi)政治社會形勢的巨大變化，傳統(tǒng)的以主權(quán)國家為主的治理觀念在面對當代治理問題時出現(xiàn)諸多缺陷。這已經(jīng)引起了學術(shù)界的普遍關(guān)注。輔助性原則能夠有效揭示之前被忽視的三個新治理領(lǐng)域，它們分別是：國家之下的次國家領(lǐng)域、國家之上的超國家領(lǐng)域與國家之外的非國家領(lǐng)域等。這些新領(lǐng)域的治理，根據(jù)輔助性原則的基本原理，分別突出體現(xiàn)著不同的具體治理原則：次國家領(lǐng)域重視基層優(yōu)先原則，超國家領(lǐng)域倡導全球治理原則，非國家領(lǐng)域則強調(diào)分域治理原則。我國應當重視傳統(tǒng)國家治理領(lǐng)域之外的上述三大治理領(lǐng)域，彌補治理體系方面的薄弱環(huán)節(jié)，促進適應時代需要的新治理體系與治理網(wǎng)絡的逐步完善。

輔助性原則 次國家 超國家 非國家 新治理領(lǐng)域 基層優(yōu)先原則 分域治理原則

中國在21世紀初加入世界貿(mào)易組織（WTO）之后，迅速受到經(jīng)濟全球化影響并對全球化進程發(fā)揮了自己的重要影響，這也在相當程度上推動了國內(nèi)政治法律問題的變化，對國家治理環(huán)境造成了巨大變化。中共十八屆三中全會出臺的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出要推進“國家治理能力與治理體系的現(xiàn)代化”，它作為對當代治理問題進行論述的黨內(nèi)重要文獻，對中國社會治理方式的轉(zhuǎn)型與提升具有較長期的影響力。

從當代中國治理現(xiàn)狀的需要出發(fā)，輔助性原則（Principle of Subsidiarity）針對當代治理現(xiàn)象提出了許多富有啟示性的觀念，頗有重要的借鑒意義。正如有學者所認為的，“輔助性原則被認為‘能夠滿足新的需要，是今日世界各個制度都特別加以應用的原則’”[1]Joseph A. Komonchak, Subsidiarity in the Church: the State of the Question, 48 Jurist 1988, pp.298-314.。在采取輔助性原則的視角之后，以主權(quán)國家為核心的傳統(tǒng)治理觀念在當代環(huán)境下日益暴露出其明顯缺陷，若干新治理領(lǐng)域得到涌現(xiàn)，這給未來治理體系的完善與新治理問題的解決提出了新的要求和任務。

本文即從輔助性原則視角來考察這些新治理領(lǐng)域及其所貫徹的治理原則，進行一個初步討論。這應當是在理論與實踐上完善與豐富當代中國國家治理體系與治理能力的重要內(nèi)容。

一、問題的提出：主權(quán)國家治理模式的缺陷

“主權(quán)”與“主權(quán)國家”是19—20世紀世界范圍內(nèi)治理發(fā)展的主題，這一時期高揚的時代主題是民族國家獲得獨立與重組國際社會。有研究認為，從1789—1960年都屬于這一潮流的盛行時期。[2]David Kennedy,The Mystery of Global Governance,34 Ohio N.U.L.Rev.2008,pp.827-858.《聯(lián)合國憲章》也確認，國家不分大小、強弱、貧富，都是國際社會的平等成員，都享有平等的權(quán)利。由于從“半殖民地半封建社會”狀態(tài)下贏得國家獨立，獨立的國家主權(quán)對于中國來說既是一個長期奮斗的偉大成就，也因關(guān)系到任人欺侮的近現(xiàn)代歷史而涉及民族尊嚴，中國對國際秩序一直堅持傳統(tǒng)的主權(quán)國家立場，同時對國際社會的有關(guān)批評往往表現(xiàn)得比較敏感?？傮w來說，當代中國始終保持著對于民族自豪感與民族自尊心的高度關(guān)注，民族國家建構(gòu)的歷史任務已經(jīng)基本上完成。在全面深化改革的進程中，未來的國家建設(shè)重點應當是，進一步提升和加強國家治理能力，豐富和完善國家治理體系。實現(xiàn)這一目標，必須超越過去的一切傳統(tǒng)觀念與做法，在理論與實踐上有新的發(fā)展。輔助性原則的理論與實踐就此體現(xiàn)出其重要的現(xiàn)實意義。

輔助性原則是對于國家權(quán)威不斷強化的一種反對態(tài)度。[3]該原則的全面介紹，參見李旭東：《輔助性原則及其對中國央地關(guān)系法治化的意義》，載《哈爾濱工業(yè)大學學報》（社會科學版）2017年第5期。它對傳統(tǒng)國家治理模式的過度剛性化導致社會與個體被弱化的負面效果提出了批評：“現(xiàn)代國家權(quán)威不斷增長的中心化趨勢，攫取了其他共同體的合法性角色、削弱了個人自由與自我責任。輔助性原則就是應對這一現(xiàn)象而提出和形成的?！盵4]See note [1],pp.298-342.隨著全球化進程的加劇與國際政治法律秩序的重組，傳統(tǒng)的以國家主權(quán)為主體的治理理論難以適應目前的局勢，許多新情況需要以新理論來予以解釋。

首先，全球問題的出現(xiàn)，使得國家主權(quán)出現(xiàn)了退化與弱化的趨勢。主權(quán)國家及其治理在面對全球問題時有諸多能力不及之處。區(qū)域一體化與全球化進程加快，國家主權(quán)的魅力開始退化，它已經(jīng)難以獨立承擔當代區(qū)域化與全球化時代的新治理任務，經(jīng)常表現(xiàn)出種種無力感。主權(quán)話語過于自信的絕對性表述也得到了重新審視：“治理的新含義一般指在國家、區(qū)域與全球?qū)用?，在政府與非政府的行動者之間，政治權(quán)威開始出現(xiàn)解體。各類主體推崇治理而反對統(tǒng)治，因為它意味著國家內(nèi)部權(quán)威的中央化。”[5]Elke Krahmann,National,Regional,and Global Governance: One Phenomenon or Many? 9 Global Governance 2003,pp.323-331.治理領(lǐng)域的絕對國家權(quán)威開始去魅，不斷受到質(zhì)疑。

其次，當代世界新的政治主體與政治力量不斷出現(xiàn)，使得傳統(tǒng)的以主權(quán)國家為基本主體的國際秩序需要重新建構(gòu)。國家不再壟斷當代的治理任務與治理權(quán)力，新治理實體與治理框架要求國家讓渡權(quán)力或交出部分主權(quán)。新的治理實踐與理論都需要面對現(xiàn)實，承認并給予這些新治理實體以合理地位，以重塑新的治理體系與治理理論。[6]Barry Carin,Richard Higgott,Jan Aart Scholte,Gordon Smith,and Diane Stone,Global Governance:Looking Ahead,2006-2010m，12 Global Governance 2006,p1.當代中國的國家與社會的關(guān)系在許多方面也在不斷重塑之中，社會學與社會實證研究得到了迅速的發(fā)展，同樣表現(xiàn)出類似的情形。[7]例如，熊培云：《重新發(fā)現(xiàn)社會》，新星出版社2010年版。可以預見，隨著中國社會的進一步發(fā)展，未來的這些趨勢將更加明顯。

最后，在對傳統(tǒng)國家治理批評的基礎(chǔ)上，新的治理理念開始出現(xiàn)。比如，有學者概括了新型治理的三個特點：“‘第一，治理過程不再排他地由國家實施，而是包括了所有的社會、政治、行政主體的各類活動：指導、推動、控制與管理社會等等?！诙诖诉^程中，國家與非國家行動者的關(guān)系為‘多中心與非等級’和‘互相依賴’。第三，治理的關(guān)鍵功能是社會與政治風險的規(guī)制而不是再分配。”[8]See note [5] ,pp.323-328.上述三個特點都具有強烈的去國家化意味：它反對國家對治理的壟斷，要求承認其他治理主體的地位；它反對國家治理的至上地位，要求改變國家與其他“他者”的等級化關(guān)系；它反對國家對治理資源的壟斷，要求國家釋放手中的過多資源給其他治理主體；等等。有的研究干脆將國家治理與輔助性原則的治理置于對立的兩極，一端代表極端的中心化，另一端代表極端的去中心化：“我建議將統(tǒng)治與治理理解為一個包含了七個維度（地理、功能、資源、利益、規(guī)范、決策與執(zhí)行）的理想化連續(xù)體上的兩極，兩極分別是中央化與碎片化的權(quán)威?！盵9]See note [5] ,pp.323-332.

當代中國有強烈的國家主義、集體主義觀念傳統(tǒng)，中國的現(xiàn)實情況需要具體分析，但當代的理論與實踐恰恰需要打破以國家絕對主權(quán)為中心的舊傳統(tǒng)，以新的治理理論面對復雜現(xiàn)實，即以輔助性原則來指導當下治理實踐，推進各個治理體系的重構(gòu)。事實上，輔助性原則本來源于天主教會的社會教義，由于它更適宜于表達當代的治理問題，因而受到了多方重視。[10]參見李旭東：《輔助性原則的天主教思想淵源》（未刊稿）。較突出的是，歐盟的崛起及其影響的不斷擴散，增強了輔助性原則在制度上與理論上的影響，其影響也開始擴及全球，并不斷被新的實踐所推進。

中國是一個傳統(tǒng)的內(nèi)向型國家，長期以來特別珍視國家主權(quán)的獨立，習慣于在一國范圍內(nèi)觀察與思考治理問題。隨著中國開始成長為全球性大國，它已經(jīng)對全球發(fā)展發(fā)揮著巨大影響，開始在其他國家心目中成為一個具有“霸權(quán)”影響的國家。十八大之后，中國相對改變了“韜光養(yǎng)晦”的傳統(tǒng)政策，中國人民也開始更多地了解和體認到多元的文化與制度，傳統(tǒng)的主權(quán)國家中心的治理理論與治理制度對現(xiàn)實的理解與反應都表現(xiàn)出其相應缺陷。這些變化需要學術(shù)界以新理論來說明相關(guān)的政策變化，更加開放地積極吸取新的理論資源與制度模式，以提升本國治理能力與對全球治理的貢獻。作為成長中的世界性大國，中國作出符合其國際地位的積極貢獻也離不開理論更新與制度創(chuàng)新。本文就對輔助性原則視角下超越傳統(tǒng)國家治理范疇的若干新治理領(lǐng)域進行初步討論。

二、輔助性原則視角下的三大新治理領(lǐng)域

在當代諸多治理理論中，輔助性原則表現(xiàn)出了相當突出的優(yōu)勢。它在理論與實踐方面的長足進展值得認真觀察，它所提供的具體經(jīng)驗教訓也值得系統(tǒng)總結(jié)。從其面對新治理挑戰(zhàn)時的優(yōu)良表現(xiàn)來看，輔助性原則提供了一個全新的視野，揭示了若干新治理領(lǐng)域。這使得傳統(tǒng)的局限于國家主權(quán)范圍內(nèi)的治理觀念得到了更新，為治理實踐提供了新場域、新空間，這是輔助性原則的特殊貢獻。

輔助性原則視角在傳統(tǒng)的國家治理領(lǐng)域外，提倡與強調(diào)了新的治理領(lǐng)域。如學者所說，它們包括：“‘向下’放權(quán)給次國家實體，‘上交’給區(qū)域與全球?qū)用?，‘旁移’給私人與自愿行動者，權(quán)力可能在國家層面、區(qū)域?qū)用?、全球與跨國層面運行?！盵11]See note [5] ,pp.323-333.原文作者無意對此進行更多討論，但這一思路揭示的若干新治理領(lǐng)域，從中國的角度頗值得對這些新領(lǐng)域進行一個系統(tǒng)討論。大體來說，“次國家”的治理領(lǐng)域強調(diào)了單一制省以下各級地方與聯(lián)邦制州以下各級地方的治理功能；“超國家”的治理領(lǐng)域強調(diào)了國家間、國際間、全球性的治理領(lǐng)域；“非國家”的治理領(lǐng)域強調(diào)了正式的政府統(tǒng)治權(quán)力之外的社會與個人治理領(lǐng)域。

（一）國家之下：次國家維度的治理領(lǐng)域

強調(diào)國家主權(quán)的治理傳統(tǒng)，重視國家政權(quán)自身的治理，尤其是中央政府或者聯(lián)邦政府自身的權(quán)力，其目的重點是為了維護國家主權(quán)的獨立、國家的整合以及統(tǒng)治的效率。這一趨勢自有其歷史需要，不過它在一定程度上犧牲了其他方面，即次國家與地方治理維度。從中國人的習慣觀念來看，可能會覺得聯(lián)邦制已經(jīng)是一種過度偏向地方分權(quán)的制度，但在輔助性原則看來，它在實踐中仍過度中央化。比如有學者指出：“輔助性原則可以視作聯(lián)邦主義的另一種形式，或者權(quán)力去中心化的首要規(guī)則?！盵12]See note [12] ,pp.509-522.為避免重復，本文在邏輯上把與國家并列的那些治理事務放在“國家之外”的領(lǐng)域這部分討論，在此專門討論正式體制內(nèi)部之次國家維度的治理內(nèi)容。

次國家（Sub-state）或地方的治理，是傳統(tǒng)國家治理比較忽視的領(lǐng)域。學者強調(diào)：“……輔助性不只意味著大型社會組織的‘輔助’作用，它們還具有促進小型社群與個人自我負責的積極責任?！盵13]See note [1] ,pp.298-339.在當代中國，這一領(lǐng)域長期未能得到正視，而是以一種粗糙的、修辭化的方式糊弄過去了，比如通常熟悉的“地方壞人論”就是一例。[14]筆者曾將這些觀點稱為“地方壞人論”，它指責“基層干部是壞人”，認為：中央的“經(jīng)”是好的，是被地方的“和尚”念歪了；或錯誤地視“群眾素質(zhì)低”是治理不良的原因。上述污名化解釋只是在回避真正的問題。參見李旭東：《“地方壞人論”評析》，載葛洪義主編：《地方法制評論》（第1卷），法律出版社2014年版，第39-48頁。這固然是由于治理理論發(fā)展不足，不過更可能是國家主權(quán)與國家治理還處在它積極的發(fā)展進程之中，仍具有其合理性。當國家治理已經(jīng)比較成熟與特別強大之后，就必須要重視次國家維度的治理問題了。對中國來說，它包括區(qū)域治理與地方治理[15]區(qū)域治理在歐洲法學術(shù)語中主要屬于超民族國家維度的治理方式，它不同于一國內(nèi)部的地方治理。但在中國，區(qū)域治理似乎主要是一種超越行政區(qū)劃的治理概念。更多內(nèi)容參見公丕祥主編：《區(qū)域法治發(fā)展研究》（第1卷），法律出版社2016年版。未來中國可能同樣需要賦予地方以更多的治理權(quán)力，促進超國家的區(qū)域治理。比如新疆地區(qū)與中亞諸國，西南地區(qū)與東盟以及湄公河流域各國，東北地區(qū)與俄羅斯、日本、韓國等跨國的區(qū)域治理關(guān)系，西藏地區(qū)與印度、巴基斯坦等國的區(qū)域治理關(guān)系等。，在法學理論方面就表現(xiàn)為“區(qū)域法治發(fā)展”與“地方法治”的研究主題[16]本領(lǐng)域的論著較豐富，不能盡舉，近期的若干作品（按出版時間為序）如，張千帆：《權(quán)利平等與地方差異：中央與地方關(guān)系法治化的另一種視角》，中國民主法制出版社2011年版；葛洪義等：《我國地方法制建設(shè)理論與實踐研究》，經(jīng)濟科學出版社2012年版；張千帆：《國家主權(quán)與地方自治：中央與地方關(guān)系的法治化》，中國民主法制出版社2012年版；公丕祥主編：《變革時代的區(qū)域法治發(fā)展》，法律出版社2014年版；葛洪義主編：《地方法制評論》（第1卷），法律出版社2014年版；夏錦文主編：《區(qū)域法治發(fā)展的文化機理》，法律出版社2015年版；李旭東：《地方法制原理引論》，中國民主法制出版社2016年版等。近年來，本領(lǐng)域較活躍的機構(gòu)有浙江大學中國地方法治與地方治理研究中心、南京師范大學江蘇高校區(qū)域法治發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心、華南理工大學廣東地方法制研究中心，部分省市社會科學院合作組織的“中國地方法治學術(shù)研討會”已連續(xù)召開四屆。。近幾年來，我國法學理論界在上述方面的研究成果比較豐富，也表明學術(shù)界對這一維度的治理問題有了更多的探討。大體而言，次國家治理領(lǐng)域從宏觀到微觀可以包括區(qū)域治理、地方治理與基層民主等幾個場域。

首先，跨行政范圍的區(qū)域治理。我國在經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃中將國土分為東部沿海、西部內(nèi)陸和中部地區(qū)，這是經(jīng)濟意義上的區(qū)域概念。在近些年的發(fā)展規(guī)劃中，如珠三角、泛珠三角（9+2）、長三角、環(huán)渤海等區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃也強化了區(qū)域觀念。不過，區(qū)域治理的觀念更多地從政治與行政的視角出發(fā)，而不限于經(jīng)濟事務。由于中國政治體制改革過于艱難，地方官員已怯于進行相關(guān)探索，因此有必要鼓勵相關(guān)的實踐。

其次，地方治理領(lǐng)域。地方與區(qū)域的區(qū)別在于，“地方”相對于中央，更多地以國家行政區(qū)劃為確定相應主體范圍的基礎(chǔ)。我國實際上存在省、市（地）、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級地方行政機構(gòu)體系，各級地方都承擔有一定的治理任務。從德國的實踐來看，從歐盟到基層，存在六個層級。[17]Rudolf Dolzer, Subsidiarity: Toward a New Balance Among the European Community and the Member States, 42 St. Louis U.L.J. 1998,pp.529-537.“民主社會能夠承受多少分層與多復雜的政府？成本是不是問題？”[18]See note [17] , pp.529-537.在傳統(tǒng)的國家治理觀之下，地方主要是中央的傳聲筒，起執(zhí)行作用，很難有自己的意愿，地方人大制度也未能發(fā)揮預期作用，其作用可能在目前體制下也并不明確。這給未來的治理實踐帶來更多的期待。

最后，基層民主。治理在觀念上不同于統(tǒng)治，治理的真正基礎(chǔ)在于它能夠自身產(chǎn)生其合法性，從基層民主中得到自身行動的正當性。我國應當借鑒輔助性原則的相關(guān)觀念，加強基層民主，為治理奠定堅實基礎(chǔ)，以應對未來的可能挑戰(zhàn)。

上述三個領(lǐng)域從治理角度都有相當多的內(nèi)容可以推進，以提升和改進我國整體的治理水平。

（二）國家之上：超國家維度的治理領(lǐng)域

超國家（Supra-state）維度的治理領(lǐng)域，對當代中國來說比較陌生。中國長期是一個內(nèi)向型國家，缺乏對外部世界的參與與干預能力，也長期缺乏開放的條件和機會，廣大人民和政府官員都不習慣全球性場景中的生活，“涉外活動”長期僅限于少部分人。超國家治理則明顯地對傳統(tǒng)的國家治理提出了挑戰(zhàn)：“（采取輔助性原則的）國際治理的許多領(lǐng)域具有如下特點——‘沒有政府的治理’（governance without government），通過柔性工具與多元交往之運作，松動了國內(nèi)、跨國與國際等多層面的剛性統(tǒng)治?！盵19]Markus Jachtenfuchs, Nico Krisch, Subsidiarity in Global Governance, 79 Law &Contemp. Probs. 2016, pp.1-19.近些年來，中國經(jīng)濟的全球化對社會治理帶來的挑戰(zhàn)是巨大的。

從目前現(xiàn)實來看，超國家維度的治理領(lǐng)域包括區(qū)域化與全球化治理等不同問題。一方面，區(qū)域一體化的治理模式發(fā)展迅速。歐盟、拉美、亞太、環(huán)太平洋、非洲等都出現(xiàn)了層次不同、范圍各異的區(qū)域性組織或區(qū)域性實體，“區(qū)域主義已經(jīng)變成當代多層與多元治理的一個一體化內(nèi)容之一。各個國家自身與聯(lián)合國的集體論壇都不能替代區(qū)域治理”[20]Ramesh Thaker and Luk Van Langenhove,Enhancing Global Governance through Regional Integration,12 Global Governance 2006,pp.233-235.。歐盟的發(fā)展已經(jīng)開始向主權(quán)國家模式接近，很難僅僅視其為一個區(qū)域性組織。另一方面，全球治理得到了更多的發(fā)展。聯(lián)合國、WTO、國際貨幣基金組織（IMF）等傳統(tǒng)組織和機構(gòu)，日益發(fā)揮著更為重要的功能；新的治理機構(gòu)與主體也在不斷涌現(xiàn)，其地位可能會隨著問題的發(fā)展而進一步提升。這都導致傳統(tǒng)的國際治理領(lǐng)域與普通人的利益息息相關(guān)，在每個人生活中的地位開始變得相當重要。這就導致了一個超國家維度的治理領(lǐng)域日益凸顯和重要起來。

大體而言，超國家的治理領(lǐng)域的主要內(nèi)容包括：超國家的區(qū)域性治理、全球性公共治理、全球治理機構(gòu)的創(chuàng)設(shè)與改革。

首先，超國家的區(qū)域治理。這一方面以歐盟的表現(xiàn)最為突出，它已經(jīng)獲得了歐盟成員國讓渡的部分治理主權(quán)，它的身份定位究竟是區(qū)域性組織還是一個接近于主權(quán)國家的政治實體，已令人感到疑惑。歐洲開始形成其內(nèi)部的跨國性區(qū)域認同，“區(qū)域認同在歐洲已經(jīng)長期存在”，“區(qū)域認同可能跨越國家邊界”。[21]See note [17] ,pp.529-536.德國則努力推進“三重認同”：“德國總理科爾則追求未來公民的三重取向：家鄉(xiāng)—祖國—歐洲?！盵22]See note [17] ,pp.529-536.對中國來說，上海合作組織、金磚國家組織、亞洲開放銀行以及“一帶一路”國家戰(zhàn)略，都體現(xiàn)出巨大的區(qū)域性治理意圖。不過，應當指出，目前在推進所在區(qū)域一體化進程中，中國仍是比較落后的大國。中國與日、韓、俄、印幾個鄰國間的政治互信、經(jīng)濟互利、文化互親方面的工作明顯存在滯后，應當繼續(xù)加強相關(guān)工作。

其次，全球性公共治理。包括國家在內(nèi)的各公共機構(gòu)都應當共同努力推進全球公共治理，以應對全球問題的巨大挑戰(zhàn)，例如：環(huán)境污染、全球經(jīng)濟安全、全球恐怖主義、全球變暖、核安全問題、全球發(fā)展中的貧困問題、全球性自然災害、全球移民問題、全球貿(mào)易平衡問題等。上述問題在不同國家與區(qū)域的表現(xiàn)可能程度不一，但都超出了單一主權(quán)國家所能應對的范圍，必須以全球治理框架來加以解決。中國自身應當積極參與且應當積極主導相應的治理活動，才能真正具有大國的影響力。

最后，全球治理機構(gòu)的創(chuàng)設(shè)與改革。由于全球問題日益突出化與復雜化，需要更多的資源與更可行的制度來實現(xiàn)有效治理。傳統(tǒng)的以聯(lián)合國為代表的治理機構(gòu)多年來表現(xiàn)平平，急需改革。而如何建立相應的有效的全球治理機制，如何改革目前存在的全球治理機構(gòu)，需要全球各有關(guān)方面在輔助性原則指導下共同努力。如有關(guān)研究認為：“多數(shù)當代全球治理支持者的目標，不是建立一個世界政府，而是多層化的咨詢與決策模式。多層治理網(wǎng)絡的建構(gòu)將形成一個沒有中央化全球機構(gòu)的獨特的全球性法治?！盵23]See note [20] ,pp.233-234.也就是說，各方比較傾向的治理模式顯然是能夠給自己更多自由的非中心化治理機制與網(wǎng)絡。對中國來說，在全球治理體系重塑的過程中，以什么樣的理論來指導自己的觀念與實踐，又以何種話語來表達自己的主張，輔助性原則的相關(guān)理論非常值得借鑒。

（三）國家之外：非國家維度的治理領(lǐng)域

在傳統(tǒng)的國家治理觀中，治理似乎就是國家和公權(quán)力機關(guān)的壟斷性事業(yè)。在當代中國，清除那些非國家勢力對國家治理的干擾與影響，是長期以來的重要任務，如對“地方保護主義”的聲討與批評。國家治理與中央立場成為長期以來的制度安排，也是具有不言而喻之正當性的話語方式。在輔助性原則看來，這顯然是存在問題的。要改善中國的治理，就必須認識到，國家治理并非治理的全部領(lǐng)域，在它之外還存在著更為廣闊的治理事業(yè)，國家既無意愿、也無能力在這些領(lǐng)域進行治理，它們恰恰是國家治理的盲區(qū)。

傳統(tǒng)的非國家（Non-state）[24]“非國家”的英語表述雖含義清楚，但在漢語中易引起誤解，在此似乎應當專門予以說明。它是指與國家治理同時存在、具有并列關(guān)系的其他治理領(lǐng)域，而非“否定”和“反對”國家治理領(lǐng)域本身的存在。治理領(lǐng)域，在西方社會曾經(jīng)是以政教分離或國家與教會二元論的關(guān)系框架來處理的。這一模式長期以來較好地解決了政府治理的邊界問題。進入當代，非國家領(lǐng)域得到了較大發(fā)展，它尤其不再局限于一國之內(nèi)，開始形成一種區(qū)域性與全球性的市民社會，各種治理新主體的崛起與成長的速度也超乎以往，“有關(guān)利益方參與的開放性”被認為是當代全球治理的新特點之一。[25]Grainne De Borca, Robert O. Keohane, and Charles Sabel, New Modes of Pluralist Global Governance, 45 N.Y.U. J. Int'l L. & Pol. 2013,pp.723-739.非國家的治理領(lǐng)域增長迅速，形成了一個不容忽視的新空間。有的還能夠以自己的活動影響到全球性的政治議程，比如全球變暖與碳排放問題等就是如此。大體而言，國家之外的非國家治理領(lǐng)域大約包括了私人自治領(lǐng)域、市民社會領(lǐng)域、新興國際市民社會領(lǐng)域等三大領(lǐng)域。

首先，私人自治領(lǐng)域。傳統(tǒng)的國家治理更多地關(guān)注國家權(quán)力的有效行使，尤其是在中國，為了保障國家權(quán)力的有效性，在相當程度上忽視了個人權(quán)利與自由。個人是任何社會的真實主體，個人權(quán)利與自由應當?shù)玫阶鹬睾捅Ｗo。這也是輔助性原則理論的一個基本觀點，如學者所表述的：“個人作為社會的起源與目的之優(yōu)先性：市民優(yōu)先于社會，而非社會優(yōu)先于市民。”[26]See note [1] , pp.298-301.未來中國政府需要承擔起更多的保障個人權(quán)利與自由的責任，以不斷地提升自己的合法性。如果說過去忽視個人權(quán)利并無太多的危險，那么在今日的社會經(jīng)濟與科技發(fā)展條件下，國家的統(tǒng)治已面臨著新的挑戰(zhàn)，應當在新的治理理論下調(diào)整其行為方式。

其次，市民社會領(lǐng)域。國家與社會的界限是傳統(tǒng)西方社會承認的一個基本命題，這也是由其具體歷史所決定的。當代中國則存在國家吞沒市民社會、社會長期發(fā)育不良、不能從國家的威脅下獨立的問題，因而導致國家力量過度強大，包辦與代替了社會的責任。市民社會的發(fā)展，是國家治理的重要基礎(chǔ)，也是社會創(chuàng)新的基本源泉，未來應當有更多的推動。如教宗庇護十一世在《第四十年》Quadragesimo anno通諭中說：“那些掌握權(quán)力的人應當認識到，越是真誠地依賴輔助性原則，維持各種社群中的那種階梯性的等級性秩序，社會權(quán)威與社會效能也就越高，而共同體的生活也就越是幸福與繁榮?！盵27]See note [1] , pp.298-299.從另一角度來說，要認識到國家集中權(quán)力之后事實上也負擔了過多責任，這必然會給國家統(tǒng)治的合法性帶來更多風險。

最后，新興國際市民社會領(lǐng)域。這方面的治理事務包括跨國公司的全球責任、全球市民社會的發(fā)展、建立具有共識的普世價值、全球性宗教問題等等。全球市民社會在當代對于治理理論與實踐的影響開始顯現(xiàn)[28]Vivek Kumar Mishra,The Role of Global Civil Society in Global Governance,3 Beijing Law Review,2012,pp.206-212。，歐盟在此方面的進展更為強勁，對其治理體系的討論中有兩個方面與此關(guān)系密切：“今日歐盟的治理體系表現(xiàn)為六個主要特點：一是，政策制定與執(zhí)行包括了國家與國際層面廣泛領(lǐng)域的公、私行動者，例如區(qū)域當局、雇員、勞動者聯(lián)盟與跨國公司。……四是，由于歐盟內(nèi)部各種行動者的關(guān)系以互相獨立為基礎(chǔ)，他們之間是典型的非等級化關(guān)系。”[29]See note [5] ,pp.323、328-329.以前全球范圍內(nèi)默默無聞的行動者們現(xiàn)在可能日益傾向于發(fā)揮其積極的影響力，對治理體系與治理結(jié)構(gòu)的此類影響仍在持續(xù)的增長之中。對于中國來說，由于其疆域廣大、文化的同一化程度較高，人民生活與全球市民社會相對隔離，可能對于上述問題不太敏感。隨著中國開放程度的不斷加深以及進一步的全球化，上述問題對中國都會變得日益現(xiàn)實與直接，因此，不能過分忽略。如學者所言：“權(quán)力變化了，新的游戲者出現(xiàn)了，那么章程也要變，如果文本不改變就以實踐來改變?！盵30]See note [2] ,pp.827-850.新的主體到來之后，國家應當重視之并與之進行合作，從而增強自己的治理能力。

在傳統(tǒng)的國家治理領(lǐng)域之外，由于輔助性原則提供了看待治理的新視角，三個新的治理領(lǐng)域——次國家、超國家、非國家（即不屬于國家）領(lǐng)域就凸顯了出來。上述各領(lǐng)域都有其豐富的治理任務，都不是傳統(tǒng)的國家治理方式所能應對的。這一認識對于當代中國來說可能尤其重要。

三、輔助性原則在新治理領(lǐng)域的具體表現(xiàn)

輔助性原則是一個總的治理原則，它在具體落實時則需要根據(jù)具體情況與特定情境具體化。上述三大新治理領(lǐng)域分別具有不同的治理任務，因而它們在貫徹輔助性原則時體現(xiàn)的具體治理原理也有所不同，分別從不同方面展示了輔助性原則的豐富內(nèi)涵與多種功能。以下具體展開討論。

（一）次國家領(lǐng)域的輔助性原理：基層優(yōu)先原則

次國家領(lǐng)域治理的核心原理是自下而上（Bottom Up）的基層優(yōu)先原則。它的內(nèi)涵是：“輔助性假定，首要責任與決策權(quán)力應當盡可能安放在政治當局等級體系（hierarchy）的最低層次?！盵31]Nicholas Emiliou，Taking Subsidiarity Seriously? The View From Britain,1 Eur.Pub.L.1995,pp.563-567.該原則的要義是相信并承認個人、基層的主體地位與自我責任能力。弗瑞·羅伯特·西里科（Fr.Robert Sirico）的觀點頗具有代表性，他認為：“輔助性要求，‘訴求應優(yōu)先由社會中最小的單位開始，這些單位包括：共同體式社群、家庭與個人。這些組織（groups）對照看他們自己的及與其相關(guān)者的需要負有首要責任’。如果這些組織在此方面不能成功，‘更高層級的社會組織，首先從最接近它的那一治理層級起，才被允許臨時性地為那些功能負責’。”[32]Michael J.Nader,Towards Reconciliation and Consensus:Catholic Social Thought and Entitlements,11 Notre Dame J.L.Ethics & Pub.Pol'y 1997,pp.419-424.

這種觀點的實質(zhì)是，它始終相信個人是社會的基本主體單位，是社會發(fā)展的目的，任何發(fā)展都不能削弱個人的主體地位。與個人聯(lián)系最緊密的往往是基層性的社會單位。雖然個人并不總是有能力完成其相關(guān)事務，有時也需要外部幫助，不過，幫助必須有限度，其目的必須是為了個人獲得并維持其自主性與自我責任能力，而不是削弱與摧毀它們。這一標準體現(xiàn)在梵蒂岡教宗庇護十一世的論述中：“……一切社會活動，從其功能與本性上說，都應當是對社會體的成員提供幫助（help），但絕不是毀滅與攫?。╠estroy of absorb）他們?！盵33]Joseph A. Komonchak, Subsidiarity in the Church: the State of the Question, 48 Jurist 1988, pp.298-299.同理，基層、下級這類次國家機構(gòu)與主體，同樣應當被承認與被尊重。正是它們，構(gòu)成了一個社會治理的各個層次與具體內(nèi)容，尊重它們，事實上也就是尊重生活在地方與基層的人民。反之，“組織越是中心化，它對環(huán)境變化的靈活性與適應性越差”[34]Franz-Xaver Kaufmann, The Principle of Subsidiarity Viewed by the Sociology of Organizations, 48 Jurist, 1988, pp.275-289.。這也是傳統(tǒng)的中央化國家治理需要改造的原因。

自下而上的基層優(yōu)先原則對于次國家領(lǐng)域治理事務的積極功能大體有如下幾個方面。一是恢復社會活力。學者認為，地方主義恢復了社會的活力，帶來了許多新的價值，比如地方的自決與問責性、政治自由、靈活性、地方認同、多樣性、尊重成員（國）的內(nèi)部事務等優(yōu)點。[35]See note [7] , pp.298-299.當社會有活力時，好多事務并不需要國家力量介入，就已經(jīng)自動地良好運行了。二是重建地方民主。建設(shè)的方式因地制宜，或予以支持，或予以寬容，“通過全球組織構(gòu)筑地方能力的任何嘗試必須平衡好‘手把手’式與‘放手’式兩個模式”[36]Ramona Angelescu and Lyn Squire, Local Research, Global Governance: A Challenge for Institutional Design,12 Global Governance 2006, p.21.。任何國家在地方民主運行良好時就自然地具有了堅實的合法性基礎(chǔ)，這毫無疑問是國家統(tǒng)治的堅實基礎(chǔ)。三是對公民社會重新賦權(quán)。人民及其交往、聯(lián)系與結(jié)社是社會治理的真正源泉。“共同體乃是人類活動的自然增長，正如那些組成共同體的個人一樣，共同體本質(zhì)上擁有自治的原始權(quán)利?！盵37]Robert A. Destro, Review Essay: Global Perspectives on Subsidiarity: On the Relationship of Faith to Citizenship, Culture, and the Structure of the Public Sphere,39 Austl. J. Leg. Phil. 2014, pp.142-145.真正的活力從來都在活生生的個人身上，而個人的活力之發(fā)揮又離不開其各種結(jié)社與組織聯(lián)合活動。雖然當代的交通通信方式已經(jīng)大大提升了跨區(qū)域、跨國性活動的可能，但那些每天在個人之間、小型組織中間發(fā)生的面對面、心連心的活動與交往，仍是社會發(fā)展變化的重要源動力?；鶎觾?yōu)先原則，對此給予了高度的肯定，它是輔助性原則核心價值的重要體現(xiàn)。

（二）超國家領(lǐng)域的輔助性原理：區(qū)域與全球治理原則

超國家領(lǐng)域治理的核心原理是跨國問題跨國治理原則。這一問題一度在國際上是比較熱鬧的話題，相關(guān)的文獻積累比較多。[38]Steven Bernstein, When Is Non-state Global Goverance Really Goverance? Utah L. Rev. 2010, pp.91-114.具體地，屬于跨國區(qū)域的問題需要有區(qū)域規(guī)模的治理，屬于全球性質(zhì)的問題需要有全球規(guī)模的治理，因而，它具體表現(xiàn)為對于區(qū)域與全球治理原則的訴求。輔助性原則認為：“它（輔助性原則）確保誰處于最佳行動地位，就由誰行動?！盵39]Keon Lenaerts, The Principle of Subsidiarity and Environment in the European Union: Keeping the balance of Federalism, 17 Fordham Int’l L.J. 1994, pp.846-859.雖然輔助性原則比較重視發(fā)揮基層與下級機構(gòu)的作用，這也是其突出的理論主張。不過，之所以要強調(diào)基層與下級、個人與社會的作用，原因在于，國家、上級、政府過度強勢的力量壓制了其他方面的活動積極性。因此，輔助性原則對決策基層原則的強調(diào)并不絕對。當代的政治經(jīng)濟社會聯(lián)系以區(qū)域一體化與全球化的現(xiàn)實作為基礎(chǔ)，在傳統(tǒng)的國家治理事務之外，超國家層面的“全球認同”與次國家層面的“地方與區(qū)域認同”已經(jīng)有了長足進展。[40]See note [12] , pp.509-515.中國經(jīng)濟的全球影響，包括“走出去”戰(zhàn)略與“一帶一路”戰(zhàn)略使得中國部分國民與企業(yè)具有了區(qū)域性與全球化生存的前景。這些事務都遠遠超出傳統(tǒng)的國家治理范圍，需要考慮這部分新的治理需要。

由于當代治理問題日益超出傳統(tǒng)的國家疆界與國家能力，要真正解決這些區(qū)域性與全球性問題，就需要提升治理制度的覆蓋面與管轄權(quán)，否則就根本不可能真正面對并解決那些問題。同時，由于問題本身的多樣性與復雜性，治理的超國家機構(gòu)也應當與問題相對應，它不僅是一個區(qū)域性與全球性的大會，而且集中了各個方面，包括利益相關(guān)方、專家、資源、行動者在一起的一個有效行動的機構(gòu)。在區(qū)域性治理方面，《歐洲共同體憲章》的相關(guān)規(guī)范可以作為典型：“在非排他性管轄領(lǐng)域內(nèi)，共同體應當按照輔助性原則行動，即：只有在成員國的行動不能成功實現(xiàn)相應目標，或由于特定事務的規(guī)模與影響，而由共同體行動能更好地達成目標時，共同體才能采取行動?！盵41]EC Treaty,art,3b, 2.這一規(guī)范為超國家治理機構(gòu)與傳統(tǒng)主權(quán)國家劃出了各自行動的合理邊界。

跨國問題跨國治理原則對于超國家領(lǐng)域治理事務的積極功能有以下幾個方面。一是建立區(qū)域性、全球性治理機制。在此，歐盟的成就是一個樣板：“歐盟提供了一個全新的方法，它既提供了國家間及其不同的合作之安排，也在這些國家之間及其組織化交往之間重新劃分了權(quán)力?！盵42]See note [17] , pp.529-530.其他各類超國家治理機制，運行程度情況不一，但未來的趨勢必然是多種機制相互競爭，有效的機制將發(fā)揮更積極的功能。二是形成多元化、多樣性治理網(wǎng)絡。通過對次國家維度治理場域的強調(diào)，治理改變了傳統(tǒng)國家治理的僵硬與教條，剛性的國家行政具有了新的含義：“治理意味著最小化國家、公司治理、新公共管理、善治、社會控制論系統(tǒng)和自治網(wǎng)絡。”[43]See note [5] , pp.323-324.這也是超國家治理領(lǐng)域主體與事務的多樣性、復雜性現(xiàn)實所必然導致的一個長期存在的局面。三是推進區(qū)域一體化與全球治理協(xié)同。整體上，這種超國家的治理權(quán)威的存在，對國家主權(quán)形成了某種剝奪與弱化的作用?！芭cNGO領(lǐng)域一樣，全球治理意味著不存在中央化權(quán)威，需要政府與那些為解決全球問題而尋求推進共同實踐與目標的其他主體之間開展合作與配合?！盵44]See note [5] , pp.323-329.經(jīng)濟全球化推進了全球性事務的繁榮，推進了全球治理活動與相關(guān)機制的更新，也暴露出了傳統(tǒng)全球治理機制的缺陷，未來的趨勢已經(jīng)明顯地展現(xiàn)在人們面前，如何根據(jù)各自國家的具體情況推動相關(guān)機制的建立并發(fā)揮作用，是未來治理的必然使命。

（三）非國家領(lǐng)域的輔助性原理：分域治理原則

非國家領(lǐng)域治理的核心原理是分域治理原則?！胺钟颉敝卫淼乃枷雭碜运枷爰?guī)扃?，他的最早的提法是“分域主?quán)”。[45]James A. David, Abraham kuyper's sphere sovereignty, 8 Christian Law. 2012（6）, pp.6-7.這一原則的要義是，國家治理僅僅是現(xiàn)代治理體系中的一個重要主體，它不能包辦全部的治理事務，尤其不能以國家名義包辦其他主體的治理事務。如果這樣做，國家事實上侵犯了他人的治理主權(quán)。為此，“分域主權(quán)”的概念就應運而生：“一個機構(gòu)應當這樣安排，‘每一種權(quán)力受到其他權(quán)力與其他職能領(lǐng)域的牽制（balanced），從而使其保持在合理的范圍之內(nèi)’?！盵46]Gregory R. Beabout, Mary Catherine Hodes, John Paul II on the Relationship between Civil Law and the Moral Law: Understanding Evangelium Vitae in the Light of the Principle of Subsidiarity and the Moral Grammar of John Paul II, 21 Notre Dame Journal of Law, Ethics &Public Policy, 2007, pp.71-102.“新的世界秩序”不再由一個新的權(quán)勢者比如世界的中央政府來實行治理，而是以一種新的治理方式，即時時處處的分層級、分領(lǐng)域的權(quán)威來實施治理。[47]See note [12] , pp.509-520.這一新認識，要求在不同的治理領(lǐng)域確認不同的治理主權(quán)，國家僅對自己擁有治理主權(quán)的領(lǐng)域具有管轄權(quán)，而對其他主體的治理領(lǐng)域，國家只能保持不干預狀態(tài)。當需要國家提供配合與支持時，它才提供輔助性的幫助而已。為此，需要強調(diào)一種觀念，即國家僅僅是個人發(fā)展的工具，而不能反過來使個人成為自己目的的手段，即：“個人和家庭優(yōu)先于國家，即，個人的存在不是為了國家，相反，國家的存在是為了個人與家庭所關(guān)注的福利?！盵48]Michaele Alleopp, Subsidiary, Principle of, the New Dictionary of Catholic Social Thought, the Liturgical Press, （Judith Awdyer ED.1994, p.927.

分域治理原則對非國家領(lǐng)域治理事務的積極功能有如下幾個方面。一是為國家能力劃出邊界，重新恢復市民社會的地位。輔助性原則在此方面大有作為，比如，它強調(diào)了家庭的重要性：“輔助性原則同情地保衛(wèi)家庭的權(quán)利，家庭作為人類社會的基本細胞，一切新生活都在其中孕育與培養(yǎng)（conceived and nurtured）?！盵49]Avery Cardinal Dulles, S.J., Catholic Social Teaching and American Legal Practice, 30 Fordham Urb. L.J. 2002, pp.277-281.它也鼓勵一切結(jié)社與社群利益：“該原則也保障一切志愿組織相互聯(lián)系的自由，它們相互受益形成了我們的社會，開辟和推進了商業(yè)、文化與慈善等事業(yè)?！盵50]See note [49] , pp.277-281.二是鼓勵各類治理主體在其范圍內(nèi)發(fā)揮作用?！耙驗檩o助性原則根植于個人的形而上特征及其自由之中，它必須在各種形式的人類社會（sociality）中加以應用?！盵51]See note [7] , pp.298-336.各類治理主體在各自的功能區(qū)域或優(yōu)勢領(lǐng)域發(fā)揮作用，避免介入不屬于自己的領(lǐng)域，比如，學術(shù)問題不宜由國家權(quán)力進行裁判，個人事務不宜進行道德討伐，維持了不同領(lǐng)域的有效秩序。三是各類主體既分域治理，必要時也互相輔助。非國家的治理領(lǐng)域不同于傳統(tǒng)的國家治理，具有新的特點，需要按照輔助性原則進行分域治理。分域治理原則提出了區(qū)別于國家權(quán)威的其他權(quán)威類型，對現(xiàn)代社會治理是有新意的。如有的學者所說：“即使不具有如下特點的政治權(quán)威仍是可以存在的，這些特點包括：權(quán)威的壟斷性、確定領(lǐng)土內(nèi)普遍的與一般目的的管轄權(quán)及某種國家主權(quán)?！盵52]Steven Bernstein, When Is Non-State Global Governance Really Governance? 2010 Utah L.Rev. 2010, pp.91-111.與傳統(tǒng)治理模式不同的新治理場域，以符合現(xiàn)實需要而為自己的存在爭取到了空間。

歐洲中央集權(quán)體制的確立在歷史上瓦解了君主制式的傳統(tǒng)帝國，使得民族國家體制成為世界最普遍的政治制度與政治現(xiàn)象。不過，民族國家體制的興起也導致國家對于社會、文化事務的擠壓，從而導致公共權(quán)力的控制力過分絕對，社會領(lǐng)域的發(fā)展受到抑制。分域治理原則的提出，對于重新恢復社會領(lǐng)域的自治、重塑國家與社會關(guān)系有著更為積極的作用，它在未來的影響將日益增長，值得給予積極期待。

四、重視三類領(lǐng)域的治理，完善國家治理體系

輔助性原則在這三大新治理領(lǐng)域所運用的若干理念與原則，表面上看來有所差異甚至相悖，但它們在實質(zhì)上都貫徹了輔助性原則。因而，上述三個不同的新治理領(lǐng)域，與傳統(tǒng)的以國家為中心的治理模式相比，既形成了若干可以辨識的新治理領(lǐng)域與疆界，也突出地表現(xiàn)出有所區(qū)別的具體輔助性治理原則。

按照輔助性原則，問題需要在哪個層次解決，就由哪個層次解決?！拜o助性向我們強調(diào)的是在不同行動層次上管轄權(quán)力分配的規(guī)則?！盵53]Franz-Xaver Kaufmann, The Principle of Subsidiarity Viewed by the Sociology of Organizations, 48 Jurist, 1988, pp.275-284.它將保證各方都成為積極有效的行動者。不同領(lǐng)域與層次都有自己的治理任務，并承擔不同的治理功能。問題的覆蓋面和范圍不同，采取的措施也有所不同，所強調(diào)與重視的行動者和價值傾向也有所差異?！拜o助性非常敏銳地提出這種觀念，即獲得承認與賦權(quán)的政治單位可以不限于兩個層階。這樣，不同的活動可以在不同政府層面實施，或近如鄰居般的在地化，或遠如國際組織式的中央化?！盵54]See note [72] , pp.509-546.因此，上述原理的核心內(nèi)容是一致的，即：尊重與相信實踐中的主體，以它們?yōu)橹卫淼闹黧w與目的；當它們不能獨自完成相應治理任務時，并不拒絕來自外部的輔助。只是這一輔助有其限度，當主體一旦能夠自足地承擔起治理任務時，外部幫助即應告停止，它不能以任何借口繼續(xù)包辦、代替甚至取消主體的治理地位。只有這樣，社會各領(lǐng)域、各層次的行動者，才能夠保持并發(fā)揮其積極的治理功能，形成一個各方協(xié)調(diào)有序、整體運作優(yōu)良的治理網(wǎng)絡。

中國的現(xiàn)狀顯然是，國家過度壟斷了治理資源，國家壟斷的治理資源又過多地集中在中央層面。中央政府雖然負擔了過多的期望，但每每因其無力承擔過多、過重的治理責任而多使人們失望。在理論上，國家不斷強化著國家至上主義，這在相當程度上導致不能充分信任社會自身的自治與自我管理，并給予其充分的賦權(quán)，對社會領(lǐng)域的發(fā)展抱有不健康的戒備心理；在制度上，中央集權(quán)壓制了地方、私人及組織的治理積極性，國家因過度壟斷、擠占了較多的治理資源，必然包辦、代替甚至取消其他治理主體地位。比如，市民社會發(fā)育不良的后果是，社會事務只能以國家與政府附屬領(lǐng)域的形式存在。這對治理事務造成較多的消極影響，形成了嚴重的治理赤字，束縛了國家整體治理事業(yè)的進步。從中國的現(xiàn)實來看，政府的強大與社會的弱小遏制了個人的創(chuàng)新能力與自我責任觀念：“……個人逐漸習慣于從政府獲得范圍日益擴大的福利，這一傾向損害了個人首先創(chuàng)造財富以貢獻于社會的創(chuàng)造性與責任心。這一傾向也賦予國家權(quán)力，使其更多地僭越進入個人與私域社群的自由、活動與責任之中。”[55]See note [32] , pp.418-422.因此，以國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化為目標，未來應當適度有序地推進有關(guān)改革。就本文所論述的三個領(lǐng)域來看，它們對治理有著較多啟示，具體來說有如下方面。

首先，針對次國家治理領(lǐng)域，應當下放政府不適當行使的部分權(quán)力，賦予下級與基層更多的治理能力。中央政府應當通過重新配置治理資源，增強下級與基層的行政效能，提升國家的統(tǒng)治效率。從國家統(tǒng)治的角度來說，在長期來看，弱勢的地方與基層將導致國家統(tǒng)治效率低下，最終損害國家統(tǒng)治并殃及中央政府的統(tǒng)治秩序。從良善治理的角度來說，統(tǒng)治觀念向治理觀念的變革是一個重大觀念轉(zhuǎn)變，只有尊重與承認各級各類社會主體的獨立與自治地位，才能有效地形成相互配合、協(xié)作共贏的社會治理格局，避免國家與政府負擔過重、時時處處地處于過度敏感的“維穩(wěn)”狀態(tài)。多層次與多元化的治理格局，將分散國家與中央政府的壓力，使得國家的統(tǒng)治危機在不同層面、不同領(lǐng)域及時釋放與化解，不會出現(xiàn)總體性的社會危機。這也是現(xiàn)代法治國家雖然問題不斷、毛病多多，卻并不影響社會正常運行的秘密所在。

其次，針對超國家治理領(lǐng)域，國家也應當將自己無力獨自完成的治理事務提交給區(qū)域性、全球性組織。這包括兩方面的運作，其一，對區(qū)域與國際、全球性治理機制與框架進行主導的建構(gòu)與參與。作為大國的中國，應當通過建構(gòu)與主導區(qū)域性與全球性的治理機制或機構(gòu)，從而通過超國家機制的運作來更好地維護國家利益，發(fā)揮其區(qū)域與全球性政治作用。從限于中國自身利益的較功利立場來說，中國作為地區(qū)性的大國，它有助于中國建構(gòu)區(qū)域性與地區(qū)性的治理合作機構(gòu)，發(fā)揮更為積極的主導性作用，比如中國在整合和主導東北亞地區(qū)的經(jīng)濟合作、東南亞地區(qū)與南亞以及西亞的區(qū)域合作方面。其二，放棄絕對主義的治理觀念，國家部分治理事務向區(qū)域性、國際性、全球性組織機制的轉(zhuǎn)移與釋放。從長期來看，國家主權(quán)在全球化時代已經(jīng)不再絕對，全球市民社會的發(fā)育與全球治理任務的加重，使得國家需要對部分治理事務權(quán)限的讓渡有所準備。過度內(nèi)向的中國在此方面應當有更多的觀念準備。這種超國家治理觀念應當以他國聽得懂的語言進行溝通與交往。以朝鮮核問題對中國東北地區(qū)的潛在影響而言，不對傳統(tǒng)的主權(quán)國家絕對權(quán)力進行限制，該問題就不能解決，中國面對該類問題的無奈相當程度上也是陳舊觀念束縛過重的后果。

最后，針對非國家治理領(lǐng)域，國家應當后退一步，限制自己的過分行動，給社會的發(fā)育留出空間。這樣做的好處是減少國家的政治責任與財政包袱，輕裝上陣，減少未來國家治理的合法性壓力。由于中國國家主義觀念強大，存在著政府即國家、國家即社會的模糊觀念，導致在政府、國家、社會之間缺乏相應的觀念上的界限與區(qū)別。實踐中諸多似是而非的觀念，已經(jīng)對治理實踐造成長期的傷害。一方面，國家應當將有些事務交由社會，這有助于建立一個相對有限政府，使得國家的經(jīng)濟資源不至于都被消耗在官僚系統(tǒng)運營之中，把更多的資源用于社會自身的維持；另一方面，避免國家權(quán)力與政府權(quán)力形成過度的壟斷與壓制，始終是計劃經(jīng)濟傳統(tǒng)深厚的中國須面對的長期挑戰(zhàn)。在此方面，如何合理界定國家與政府、國家與社會、社會與個人、國家與個人之間的復雜權(quán)利邊界，避免改革半途而廢，仍然是國家治理的艱巨任務。

誠然，國家治理領(lǐng)域本身的健康有序運行，作為討論上述三個新治理領(lǐng)域的前提，它本身在當代中國仍然是重要的課題。就本文來說，如何具體建構(gòu)一個適應現(xiàn)實與面向未來的治理體系，必然是眾多學科的共同任務。上述三大治理領(lǐng)域的逐步顯現(xiàn)，必然要求治理理論與治理實踐對其有足夠的關(guān)注，一個國家的治理才能放棄過重的包袱，承擔起它應有的責任。如學者所說：“要理解世界是如何被統(tǒng)治的，我們必須理解人們生活與斗爭的動態(tài)效果，不僅對不同利益、文化與價值的理解，還包括那些關(guān)于它們?nèi)绾芜\作的不同知識?！盵56]See note [2],pp.827-834.中國自改革開放以來新的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的巨大變化與其國際地位的變化，所帶來的新治理使命與挑戰(zhàn)，需要不斷地借鑒新的理論工具來更好地認識自己，從而有效推進中國國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。

s：In the era of globalization, with the great changes in the international and domestic political and social situations, the traditional concept of governance, in which sovereign states play the exclusive role,shows many defects when facing problems with governance across the contemporary world. This has aroused widespread concern in academia. The auxiliary principle can effectively reveal the three new governance areas that have been neglected before. They include sub-state fields under the state, supra-state areas beyond the state and non-state areas outside the state. The governance of these new areas, according to the basic idea of the principle of subsidiarity, requires different specific governance principles: the governance of the substate areas should give priority to the principle of putting the basic level first; that of the supra-state areas should follow the principle of global governance; and that of the non-state areas need the principle of subregional governance. China should pay attention to the three major governance areas besides the traditional state governance, make up for the weaknesses in the current governance system, and promote the gradual improvement of the new governance system and governance network in line with the needs of the times.

auxiliary principle; sub-state; supra-state; non-state; new governance area; principle of putting the basic level first; sub-regional governance principle

*華南理工大學法學院副教授、廣東地方法制研究中心副主任，法學博士。本文系廣州市哲學社會科學發(fā)展“十三五”規(guī)劃課題“央地關(guān)系法治化的輔助性原則研究”（2017GZGJ45）的階段性成果。

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