李 林 *

論“黨內(nèi)法規(guī)”的概念

李 林 *

黨內(nèi)法規(guī)的“政理”蘊(yùn)含著理想和目標(biāo)、性質(zhì)和宗旨、建設(shè)和發(fā)展、治國(guó)理政以及從嚴(yán)治黨等維度。深入研究黨內(nèi)法規(guī)的“法理”必須思考和回答有關(guān)“法”的概念，“黨內(nèi)法規(guī)”概念的特定性，“法”“法治”“法治體系”與“黨內(nèi)法規(guī)”概念的有機(jī)統(tǒng)一，以及是否區(qū)分廣義與狹義的“法”等問(wèn)題。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在制定主體、體現(xiàn)的意志主張、調(diào)整規(guī)范的對(duì)象、立法技術(shù)、適用范圍和責(zé)任后果等方面有所不同，因而存在一系列需要深入研究的問(wèn)題。應(yīng)借鑒法學(xué)的立法技術(shù)、思路和方法，結(jié)合全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨、制度治黨的成功經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐需要，對(duì)黨的規(guī)矩、黨的紀(jì)律、黨內(nèi)法規(guī)等概念進(jìn)行全面梳理，用黨內(nèi)法規(guī)形式對(duì)若干核心名詞概念統(tǒng)一表述、統(tǒng)一界定、統(tǒng)一定位、統(tǒng)一分類、統(tǒng)一使用。建議將“黨的規(guī)矩”規(guī)定為廣義規(guī)范概念，在黨內(nèi)包括黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)、黨的紀(jì)律、黨的政策、黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和慣例等，在黨外包括國(guó)家法律法規(guī)、國(guó)家政策、社會(huì)主義道德等；將“黨的紀(jì)律”和“黨內(nèi)法規(guī)”規(guī)定為從屬于黨的規(guī)矩的下位概念，一般不對(duì)黨的紀(jì)律和黨內(nèi)法規(guī)做廣義解釋和使用；將“黨的紀(jì)律”和“黨內(nèi)法規(guī)”規(guī)定為并列存在的兩個(gè)既不完全相同又有相互交集的交叉概念。

黨內(nèi)法規(guī) 政理 法理 國(guó)家法律 黨的紀(jì)律 黨的規(guī)矩

“黨內(nèi)法規(guī)”作為全面從嚴(yán)治黨理論體系和中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中一個(gè)新生的核心概念，已經(jīng)得到中國(guó)共產(chǎn)黨文件的正式確認(rèn)和普遍使用，也得到黨建理論界、政治學(xué)界和法學(xué)界的廣泛關(guān)注和基本認(rèn)同。同時(shí)，“黨內(nèi)法規(guī)”作為我國(guó)政治生活中的一個(gè)熱詞，作為一個(gè)學(xué)術(shù)研究不可回避的重要名詞術(shù)語(yǔ)和概念事實(shí)，在從嚴(yán)治黨、制度建黨、依規(guī)治黨和依法治國(guó)、依法治權(quán)、建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系等方面，愈來(lái)愈顯示出它的既存性、重要性和影響力。[1]參見(jiàn)李林：《科學(xué)定義“黨內(nèi)法規(guī)”概念的幾個(gè)問(wèn)題》，載《東方法學(xué)》2017年第4期。從法學(xué)學(xué)科角度，基于科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆▽W(xué)思維和規(guī)范法學(xué)的研究方法，我們認(rèn)為：中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)（黨的法規(guī)），是由黨的特定主體依照程序制定，體現(xiàn)黨的意志和要求，調(diào)整黨內(nèi)政治、組織、權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任等重要關(guān)系，規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為，具有明確性、規(guī)范性和強(qiáng)制性的行為規(guī)矩的總稱。[2]參見(jiàn)前引[1]，李林文。但科學(xué)的概念界定只是學(xué)術(shù)研究的開(kāi)始。在此基礎(chǔ)上，我們還有必要進(jìn)一步對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的“政理”和“法理”進(jìn)行全面闡釋，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的差別進(jìn)行深刻辨析，進(jìn)而對(duì)黨內(nèi)法規(guī)、黨的紀(jì)律、黨的規(guī)矩三個(gè)概念的關(guān)系進(jìn)行準(zhǔn)確揭示，以進(jìn)一步推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的理論與實(shí)踐。

一、黨內(nèi)法規(guī)的“政理”和“法理”

“黨內(nèi)法規(guī)”在社會(huì)科學(xué)的學(xué)科分類上，主要屬于政治學(xué)，尤其是政黨政治學(xué)研究的范疇，但這個(gè)概念又使用了“法規(guī)”這一名詞并且納入了“中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”范疇，因而又成為法學(xué)，尤其是法理學(xué)必須關(guān)注的問(wèn)題。由于“黨內(nèi)法規(guī)”具有政治與法治、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律、全面從嚴(yán)治黨與全面依法治國(guó)等不同層面的雙重屬性，因此，我們只有從政治學(xué)與法學(xué)兩個(gè)方面，并從“政理”與“法理”相結(jié)合的兩個(gè)角度，才能深入闡釋“黨內(nèi)法規(guī)”的中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治和法治體系的理論內(nèi)涵和實(shí)踐特征。

（一）黨內(nèi)法規(guī)的“政理”

我國(guó)古人對(duì)“政理”一詞有多種解釋。其一，指為政之道。例《鬼谷子·本經(jīng)陰符》載：“原人事之政理，不出戶而知天下?！碧迫隧n愈《應(yīng)所在典帖良人男女等狀》曰：“鞭笞役使，至死乃休。既乖律文，實(shí)虧政理?！蹦纤侮惲痢稌?shū)后》曰：“公之文根乎仁義而達(dá)之政理，蓋所以翼‘六經(jīng)’而載之萬(wàn)世者也。”明人黃綰撰《明道編》卷4載：“故當(dāng)時(shí)政理清明，風(fēng)俗淳厚?！逼涠赣凶吭降恼?jī)。如《后漢書(shū)·張衡傳》載：“衡下車(chē)，治威嚴(yán)，整法度，陰知奸黨名姓，一時(shí)收禽，上下肅然，稱為政理?！逼淙?，指政治。如《管子·重令》載：“兵雖強(qiáng)，不輕侮諸侯，動(dòng)眾用兵必為天下政理?！边@些解釋都具有啟發(fā)意義。

把“政理”一詞用于解讀和研究當(dāng)代中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)問(wèn)題，主要是指應(yīng)當(dāng)運(yùn)用中國(guó)特色社會(huì)主義政治學(xué)的基本立場(chǎng)、觀點(diǎn)和方法，闡釋處在國(guó)家體制、政黨制度、法治體系和社會(huì)結(jié)構(gòu)中的中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的基本原理，解釋執(zhí)政黨與國(guó)家、執(zhí)政黨與人民、執(zhí)政黨與參政黨、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律、依規(guī)治黨與依法治國(guó)等重要關(guān)系，解讀黨內(nèi)法規(guī)的價(jià)值、性質(zhì)、特征、體系、結(jié)構(gòu)、功能、規(guī)范、程序、運(yùn)行等基本內(nèi)容；從中國(guó)特色社會(huì)主義政治理論與政治實(shí)踐相結(jié)合的角度，對(duì)“什么是黨內(nèi)法規(guī)”“為什么要建設(shè)黨內(nèi)法規(guī)”以及“怎樣完善和實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)”等問(wèn)題，作出政治原理、政治哲學(xué)、政黨學(xué)理和規(guī)范道理等方面的解釋。這種研究和解釋必須立足中國(guó)國(guó)情，體現(xiàn)中國(guó)特色，符合中國(guó)政黨政治實(shí)際，決不能照搬照抄西方政治學(xué)概念、政黨政治學(xué)說(shuō)和政治模式理論。

黨內(nèi)法規(guī)的“政理”，是在中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期斗爭(zhēng)、不斷發(fā)展的實(shí)踐中產(chǎn)生和形成的。它與中國(guó)共產(chǎn)黨的產(chǎn)生、發(fā)展和壯大的歷史進(jìn)程密不可分，與中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行革命、建設(shè)、改革的偉大實(shí)踐密不可分，與堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用密不可分，與中國(guó)特色民主政治體制的不斷改革和日益完善密不可分，與全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國(guó)的不斷推進(jìn)密不可分?？傊?，黨內(nèi)法規(guī)的“政理”是中國(guó)共產(chǎn)黨人把馬克思主義普遍原理同中國(guó)共產(chǎn)黨建設(shè)實(shí)踐相結(jié)合的產(chǎn)物，是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)政治學(xué)作出的原創(chuàng)性理論。

理解黨內(nèi)法規(guī)的“實(shí)踐政理”，有兩條基本線索。一條線索是概念名詞的線索，即以“黨內(nèi)法規(guī)”這個(gè)名詞，或者“黨規(guī)黨法”等概念名詞為主線，梳理中國(guó)共產(chǎn)黨“黨內(nèi)法規(guī)”概念的提出和發(fā)展變化過(guò)程。另一條線索是以今天我們界定的“黨內(nèi)法規(guī)”的主要內(nèi)容，如黨章、黨的紀(jì)律、黨的規(guī)則、黨的規(guī)矩等內(nèi)涵為主線，回顧、檢索黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)踐發(fā)展軌跡。這兩條線索有機(jī)統(tǒng)一、不可分割、相輔相成，是理論與實(shí)踐相結(jié)合的有機(jī)整體。

從概念名詞的線索來(lái)看，“黨內(nèi)法規(guī)”是1938年由毛澤東同志首次在黨內(nèi)提出的。毛澤東同志在黨的六屆六中全會(huì)上指出，鑒于張國(guó)燾嚴(yán)重破壞黨內(nèi)紀(jì)律的行為，為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了重申個(gè)人服從組織、少數(shù)服從多數(shù)、下級(jí)服從上級(jí)、全黨服從中央四項(xiàng)最重要的紀(jì)律外，“還須制定一種較為詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)”。[3]《毛澤東選集》（第2卷），人民出版社1991年版，第528頁(yè)。同樣是在這次會(huì)議上，劉少奇同志就起草關(guān)于中央委員會(huì)工作規(guī)則與紀(jì)律、各級(jí)黨部工作與紀(jì)律、各級(jí)黨委暫行組織機(jī)構(gòu)3個(gè)決定作了《黨規(guī)黨法的報(bào)告》。這是黨的領(lǐng)導(dǎo)人第一次使用“黨內(nèi)法規(guī)”（黨規(guī)黨法）的名稱。1945年5月，劉少奇同志在中共七大上作關(guān)于修改黨章的報(bào)告時(shí)指出：“黨章、黨的法規(guī)，不僅是要規(guī)定黨的基本原則，而且要根據(jù)這些原則規(guī)定黨的組織之實(shí)際行動(dòng)的方法，規(guī)定黨的組織形式與黨的內(nèi)部生活的規(guī)則?！盵4]《劉少奇選集》（上卷），人民出版社1981年版，第316頁(yè)。1955年3月，毛澤東同志在黨的全國(guó)代表會(huì)議上指出了我們對(duì)待黨的法規(guī)應(yīng)當(dāng)秉持的態(tài)度，他說(shuō)：“對(duì)其他的問(wèn)題，符合黨的原則的，比如……正確的黨內(nèi)法規(guī)，這樣一些言論、行動(dòng)，當(dāng)然要積極支持，打成一片?！?962年2月，鄧小平同志在擴(kuò)大的中央工作會(huì)議上指出：“我們還有一個(gè)傳統(tǒng)，就是有一套健全的黨的生活制度……這些都是毛澤東同志一貫提倡的，是我們的黨規(guī)黨法。”[5]《鄧小平文選》（第1卷），人民出版社1994年版，第300頁(yè)。

改革開(kāi)放以后，“黨內(nèi)法規(guī)”概念繼續(xù)得到重申和強(qiáng)調(diào)。1978年12月召開(kāi)的中央工作會(huì)議上，鄧小平同志不僅再次使用了“黨規(guī)黨法”的概念，而且對(duì)黨規(guī)黨法與國(guó)法的關(guān)系作了言簡(jiǎn)意賅的闡釋，明確提出“國(guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒(méi)有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障”。[6]《鄧小平文選》（第2卷），人民出版社1983年版，第147頁(yè)。1990年7月，中共中央首次以黨內(nèi)法規(guī)的形式——《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》——專門(mén)定義了“黨內(nèi)法規(guī)”的概念，明確規(guī)定“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織、中央各部門(mén)、中央軍委總政治部和各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的用以規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員的行為的黨內(nèi)各類規(guī)章制度的總稱”，并對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的名稱、適用范圍、制定主體、制定程序等作了規(guī)定。1992年10月，黨的十四大修改通過(guò)新黨章，第一次以黨內(nèi)根本大法的形式正式確認(rèn)了“黨內(nèi)法規(guī)”這一概念，明確規(guī)定各級(jí)紀(jì)委負(fù)有維護(hù)黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)的重要職責(zé)。2001年7月，江澤民同志在《慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立八十周年大會(huì)上的講話》中指出：“各級(jí)黨組織和每個(gè)黨員都要嚴(yán)格按照黨的章程和黨內(nèi)法規(guī)行事，嚴(yán)格遵守黨的紀(jì)律?！盵7]《江澤民文選》（第3卷），人民出版社2006年版，第291頁(yè)。2006年1月，胡錦濤同志在十六屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上提出：“要適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)的要求，加強(qiáng)以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)。”這是黨的領(lǐng)導(dǎo)人首次提出黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)目標(biāo)任務(wù)，具有重大戰(zhàn)略指導(dǎo)意義。

黨的十八大以來(lái)，“黨內(nèi)法規(guī)”概念進(jìn)一步成為我國(guó)政治生活中的一個(gè)熱詞。2013年5月27日發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，對(duì)1990年《黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》規(guī)定的“黨內(nèi)法規(guī)”概念進(jìn)行了修改并作出新的界定。其中最明顯的變化，是關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制定主體的規(guī)定。2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)第一次在中央全會(huì)文件中提出“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”的戰(zhàn)略任務(wù)。同月，習(xí)近平總書(shū)記在《加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家》的重要講話中，進(jìn)一步明確提出：“要完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)，構(gòu)建以黨章為根本、若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力?！盵8]習(xí)近平：《加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家》，載《求是》2015年第1期。2016年12月，習(xí)近平總書(shū)記就加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作出重要指示：“黨的十八大以來(lái)，黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，推動(dòng)這項(xiàng)工作取得重要進(jìn)展和成效。加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的長(zhǎng)遠(yuǎn)之策、根本之策。我們黨要履行好執(zhí)政興國(guó)的重大歷史使命、贏得具有許多新的歷史特點(diǎn)的偉大斗爭(zhēng)勝利、實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家的長(zhǎng)治久安，必須堅(jiān)持依法治國(guó)與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)。要按照十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì)部署，認(rèn)真貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》，以改革創(chuàng)新精神加快補(bǔ)齊黨建方面的法規(guī)制度短板，力爭(zhēng)到建黨100周年時(shí)形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，為提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)提供有力的制度保障。”

從實(shí)踐發(fā)展的線索來(lái)看，中國(guó)共產(chǎn)黨成立伊始就高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。1921年8月5日，黨的第一次全國(guó)代表大會(huì)通過(guò)了《中國(guó)共產(chǎn)黨第一個(gè)綱領(lǐng)》。這是黨的歷史上第一個(gè)具有黨章性質(zhì)的黨內(nèi)法規(guī)。此后在中國(guó)共產(chǎn)黨不斷發(fā)展壯大的90多年，尤其是改革開(kāi)放以來(lái)近40年的歷程中，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)經(jīng)歷了曲折輝煌的不同發(fā)展階段，呈現(xiàn)出以下主要特點(diǎn)：[9]參見(jiàn)李忠：《黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2015年版，第31-78頁(yè)。以黨章及其與時(shí)俱進(jìn)地修改完善為黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的核心和基礎(chǔ)，以黨的制度、黨的紀(jì)律、黨的規(guī)矩、黨的作風(fēng)、黨的道德、民主集中制原則等為構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)體系的基本框架，以政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律、生活紀(jì)律等為完善黨內(nèi)法規(guī)體系的主要內(nèi)容，以從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨、制度治黨、把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子為創(chuàng)制和發(fā)展黨內(nèi)法規(guī)體系的基本取向，以依規(guī)治黨與依法治國(guó)相結(jié)合、紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前、紀(jì)法銜接為處理黨紀(jì)國(guó)法關(guān)系的基本原則，以民主化、科學(xué)化、規(guī)范化、法治化和系統(tǒng)化為全面推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的基本要求。

中國(guó)特色黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的基本軌跡，是中國(guó)共產(chǎn)黨高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，在馬克思主義黨建學(xué)說(shuō)指引下，緊密聯(lián)系中國(guó)國(guó)情和黨建實(shí)際，把黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)踐發(fā)展與理論創(chuàng)新相結(jié)合，在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的實(shí)踐中形成黨內(nèi)法規(guī)概念、發(fā)展黨內(nèi)法規(guī)理論和創(chuàng)新黨內(nèi)法規(guī)體系，以黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)實(shí)踐推進(jìn)理論，以黨內(nèi)法規(guī)理論引導(dǎo)和發(fā)展實(shí)踐，逐漸形成了中國(guó)特色的黨內(nèi)法規(guī)道路、黨內(nèi)法規(guī)理論、黨內(nèi)法規(guī)制度。理解黨內(nèi)法規(guī)的“政理”，應(yīng)著重把握以下幾個(gè)向度：

其一，理想和目標(biāo)。習(xí)近平總書(shū)記指出，要牢記我們黨從成立起就把為共產(chǎn)主義、社會(huì)主義而奮斗確定為自己的綱領(lǐng)，堅(jiān)定共產(chǎn)主義遠(yuǎn)大理想和中國(guó)特色社會(huì)主義共同理想，不斷把為崇高理想奮斗的偉大實(shí)踐推向前進(jìn)。黨的最高理想和最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義，在新世紀(jì)新階段，我們黨的戰(zhàn)略目標(biāo)是，到建黨100年時(shí)，建成惠及十幾億人口的更高水平的小康社會(huì)；到建國(guó)100年時(shí)，人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平，基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。如何把理想變成現(xiàn)實(shí)，把目標(biāo)變成動(dòng)力，把過(guò)程變成行動(dòng)，一個(gè)十分重要的著力點(diǎn)，就是要保持黨的先進(jìn)性和純潔性，著力提高執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平，著力增強(qiáng)抵御風(fēng)險(xiǎn)和拒腐防變能力，不斷加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)。辦好中國(guó)的事情，關(guān)鍵在黨。堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，是黨和國(guó)家的根本所在、命脈所在，是全國(guó)各族人民的利益所在、幸福所在。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)無(wú)疑是通向遠(yuǎn)大理想的制度橋梁，是實(shí)現(xiàn)奮斗目標(biāo)的規(guī)范保障，是堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)的必由之路。

其二，性質(zhì)和宗旨。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，同時(shí)也是中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)；黨把人民放在心中最高位置，堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，除了工人階級(jí)和最廣大人民群眾的利益，沒(méi)有自己特殊的利益。我們黨堅(jiān)持一切為了人民、一切依靠人民，充分發(fā)揮廣大人民群眾積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，不斷把為人民造福事業(yè)推向前進(jìn)；我們黨堅(jiān)持權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，把人民擁護(hù)不擁護(hù)、贊成不贊成、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)作為衡量一切工作得失的根本標(biāo)準(zhǔn)。一方面，我們黨用黨章等黨內(nèi)法規(guī)把黨的性質(zhì)、宗旨、目標(biāo)、任務(wù)以及指導(dǎo)思想、基本原則、基本路線方針政策等為人民服務(wù)的承諾確認(rèn)下來(lái)、表達(dá)出來(lái)，作為黨帶領(lǐng)人民實(shí)現(xiàn)奮斗目標(biāo)的旗幟和指引；另一方面，通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)、依規(guī)治黨、從嚴(yán)治黨、全面實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)等途徑和方式，把我們黨對(duì)人民的承諾變?yōu)樾袆?dòng)，把對(duì)世界的宣示變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，用黨的制度和法規(guī)切實(shí)保障人民根本利益、整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的充分實(shí)現(xiàn)。

其三，建設(shè)和發(fā)展。中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，是共和國(guó)的執(zhí)政黨：“黨的執(zhí)政地位不是與生俱來(lái)的，也不是一勞永逸的?！蔽覀凕h成為執(zhí)政黨，是靠長(zhǎng)期的艱苦奮斗、幾千萬(wàn)烈士流血犧牲打出來(lái)的，是黨在推動(dòng)中國(guó)歷史前進(jìn)的過(guò)程中經(jīng)過(guò)不懈奮斗逐步奠定的，是歷史和人民的選擇。習(xí)近平總書(shū)記在紀(jì)念中國(guó)共產(chǎn)黨成立95周年的重要講話中指出，歷史告訴我們，歷史和人民選擇中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中華民族偉大復(fù)興的事業(yè)是正確的，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持、永不動(dòng)搖。2015年9月9日中紀(jì)委王岐山書(shū)記在京會(huì)見(jiàn)出席“2015中國(guó)共產(chǎn)黨與世界對(duì)話會(huì)”的外方代表時(shí)指出：“執(zhí)政黨的使命決定了必須從嚴(yán)治黨，執(zhí)政黨對(duì)人民的承諾就是它的使命。要兌現(xiàn)承諾，執(zhí)政黨必須對(duì)自身嚴(yán)格要求。中國(guó)共產(chǎn)黨的合法性源自于歷史，是人心向背決定的，是人民的選擇。辦好中國(guó)的事情，就要看人民高興不高興、滿意不滿意、答應(yīng)不答應(yīng)。”中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的合法性，不僅來(lái)自于歷史選擇的合法性，而且來(lái)自于黨全心全意為人民的政績(jī)合法性；不僅來(lái)自于為人民謀幸福、求發(fā)展、共享改革成果的實(shí)質(zhì)合法性，而且來(lái)自于國(guó)家憲法法律和黨內(nèi)法規(guī)的法治合法性。我們黨要保住并且發(fā)展這種行之有效的中國(guó)特色合法性模式和黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，就要在不斷鞏固其歷史合法性的同時(shí)，創(chuàng)造一切條件開(kāi)辟未來(lái)合法性；在提供造福人民的實(shí)質(zhì)合法性的同時(shí)，完善和發(fā)展制度化、法規(guī)化、程序化的形式合法性；在用人民民主維護(hù)和強(qiáng)化國(guó)家權(quán)力的合法性時(shí)，用黨內(nèi)民主鞏固和發(fā)展黨的領(lǐng)導(dǎo)核心、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和領(lǐng)導(dǎo)體制的合法性。用法治的力量和國(guó)家法律、黨內(nèi)法規(guī)等方式維護(hù)和保證我們黨長(zhǎng)期執(zhí)政、長(zhǎng)久領(lǐng)導(dǎo)，最終實(shí)現(xiàn)黨的奮斗目標(biāo)。

其四，治國(guó)理政。我們黨作為執(zhí)政黨，它不僅要獨(dú)善其身地“修身治黨”，還要兼濟(jì)天下地領(lǐng)導(dǎo)人民治國(guó)理政。法治是黨治國(guó)理政的基本方式，依法治國(guó)是黨治國(guó)理政的基本方略，而黨內(nèi)法規(guī)體系是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，因此黨治國(guó)理政不僅要依靠國(guó)家憲法法律法規(guī)，推進(jìn)依憲治國(guó)和依法執(zhí)政，而且要依靠黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)，推進(jìn)依規(guī)治黨和制度治黨。在我們黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的政黨模式下，黨領(lǐng)導(dǎo)和實(shí)施治國(guó)理政，既要治黨治國(guó)治軍三位一體共同治理，也要黨紀(jì)國(guó)法軍規(guī)三位一體共同建設(shè)；既要把依法治國(guó)與依規(guī)治黨緊密結(jié)合起來(lái)，也要把國(guó)家法律體系和黨內(nèi)法規(guī)體系有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，還要把國(guó)家治理現(xiàn)代化和黨的治理現(xiàn)代化高度融合起來(lái)。這樣，才能從根本上全面推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推進(jìn)黨治理體系和治理能力現(xiàn)代化，保證和實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家的良法善治。

其五，從嚴(yán)治黨。治國(guó)必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)。如果管黨不力、治黨不嚴(yán)，人民群眾反映強(qiáng)烈的黨內(nèi)突出問(wèn)題得不到解決，那我們黨遲早會(huì)失去執(zhí)政資格，不可避免被歷史淘汰。管黨治黨，必須嚴(yán)字當(dāng)頭，把嚴(yán)的要求貫徹全過(guò)程，做到真管真嚴(yán)、敢管敢嚴(yán)、長(zhǎng)管長(zhǎng)嚴(yán)。如何管黨、怎樣治黨，一個(gè)十分重要的抓手就是加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)，全面推進(jìn)依規(guī)治黨、制度治黨，用黨內(nèi)法規(guī)、黨的紀(jì)律和黨的規(guī)矩管權(quán)治吏，把權(quán)力關(guān)進(jìn)法規(guī)制度的籠子里，構(gòu)筑起不敢腐的高壓懲治體系、不能腐的法規(guī)制度體系、不想腐的思想道德體系，保證黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安。

（二）黨內(nèi)法規(guī)的“法理”

在我國(guó)，“法理”一詞早已有之。《東觀漢記·張禹傳》載：“明帝以其明達(dá)法理，有張釋之風(fēng)，超遷非次，拜廷尉。”《隋書(shū)·裴蘊(yùn)傳》載：“蘊(yùn)亦機(jī)辯，所論法理，言若懸河，或重或輕，皆由其口，剖析明敏，時(shí)人不能致詰?！蓖醢彩段磸?fù)舊官光祿寺丞趙瑾改大理寺丞制》曰：“爾造行不謹(jǐn)，陷于法理，比更赦宥，復(fù)序故宮。”李大釗《國(guó)情》曰：“以新約法為物，無(wú)吾儕管窺法理之馀地?！痹诮F(xiàn)代法學(xué)的意義上，法理即法的原理、法的理?yè)?jù)，是指形成一個(gè)國(guó)家全部法律、某一部門(mén)法律或法治體系的基本精神、基本原則和學(xué)理依據(jù)。

黨內(nèi)法規(guī)具有法的某些特征和屬性，是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，故而它不僅有“政理”，而且還有“法理”；研究黨內(nèi)法規(guī)的理論問(wèn)題，不僅要研究其蘊(yùn)含的“政理”，而且要研究其內(nèi)存的“法理”。黨內(nèi)法規(guī)的“法理”，主要是根據(jù)中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論，運(yùn)用馬克思主義法理學(xué)的基本立場(chǎng)、觀點(diǎn)、范疇和方法，運(yùn)用法治思維和法治方式，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)價(jià)值、性質(zhì)、特征、體系、結(jié)構(gòu)、功能、規(guī)范、程序、運(yùn)行等作出法學(xué)理論闡釋，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)涉及的黨法關(guān)系、黨政關(guān)系，黨內(nèi)法規(guī)概念的內(nèi)涵與外延，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律、依規(guī)治黨與依法治國(guó)的區(qū)別與聯(lián)系，執(zhí)政黨依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政，紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前等概念或問(wèn)題，作出法理解釋。黨內(nèi)法規(guī)作為執(zhí)政黨的行為規(guī)則，具有制定主體的特定性、適用范圍的普遍性、基本功能的規(guī)范性等基本特征，[10]參見(jiàn)前引[9]，李忠書(shū)，第 1-7 頁(yè)。是國(guó)家治理體系和中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系不可或缺的重要組成部分。從法理學(xué)角度來(lái)看，深入研究黨內(nèi)法規(guī)的概念，應(yīng)當(dāng)思考和回答黨內(nèi)法規(guī)的以下幾個(gè)法理問(wèn)題。

其一，關(guān)于“法”（或“法律”）的概念。黨內(nèi)法規(guī)不僅具有法的某些一般性特征，如規(guī)范性、普遍性、強(qiáng)制性等，而且被納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，具有“法治”的某些屬性。黨內(nèi)法規(guī)與“法”和“法治”的某些交叉或者共性特征，必然關(guān)涉?zhèn)鹘y(tǒng)法理學(xué)的某些根深蒂固的重大問(wèn)題。事實(shí)上，如果法學(xué)界還是堅(jiān)持長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)教科書(shū)采用的“法是國(guó)家意志的體現(xiàn)”的觀點(diǎn)和邏輯，[11]例如，馬工程《法理學(xué)》教科書(shū)對(duì)“法”給出的馬克思主義定義是：“法是由國(guó)家制定或認(rèn)可的并依靠國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的，反映由特定社會(huì)物質(zhì)生活條件所決定的統(tǒng)治階級(jí)意志，規(guī)定權(quán)利和義務(wù)，以確認(rèn)、保護(hù)和發(fā)展對(duì)統(tǒng)治階級(jí)有利的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序?yàn)槟康牡男袨橐?guī)范體系?！薄吧鐣?huì)規(guī)范的種類繁多，法律規(guī)范只是其中的一種，其他的社會(huì)規(guī)范還有道德規(guī)范、宗教規(guī)范、禮儀規(guī)范、政治規(guī)范（政治集團(tuán)的章程、政治生活準(zhǔn)則）、經(jīng)濟(jì)規(guī)范（經(jīng)濟(jì)交往中應(yīng)遵守的規(guī)則）、各種職業(yè)規(guī)范等。法律規(guī)范區(qū)別于其他社會(huì)規(guī)范的首要之點(diǎn)在于：法律規(guī)范是由國(guó)家制定或認(rèn)可的普遍適用于一切社會(huì)成員的規(guī)范……必然具有國(guó)家意志的屬性?！眳⒁?jiàn)馬克思主義理論研究和建設(shè)工程重點(diǎn)教材編寫(xiě)組：《法理學(xué)》，人民出版社2010年版，第33-34，36頁(yè)。堅(jiān)持認(rèn)為法具有國(guó)家意志性、國(guó)家強(qiáng)制性、階級(jí)性、[12]張友漁同志指出：“在階級(jí)社會(huì)里，法律具有鮮明的階級(jí)性，而且是主要的屬性。”張友漁：《法學(xué)理論要更新——記張友漁和張宗厚的一席談》，載《人民日?qǐng)?bào)》1986年3月31日。社會(huì)性、規(guī)范性等特征，那么，把其他那些“非國(guó)家意志”“非國(guó)家強(qiáng)制”的規(guī)范性文件戴上“法”的桂冠（如軟法、黨規(guī)黨法、黨內(nèi)法規(guī)、習(xí)慣法、判例法、民間法等等，盡管這些行為規(guī)范在調(diào)整社會(huì)關(guān)系方面的作用都非常重要，甚至是不可或缺），就需要對(duì)傳統(tǒng)“法”的概念，乃至馬工程《法理學(xué)》教科書(shū)關(guān)于“法”的定義作出全面修訂完善，否則在“法理”上就不能自圓其說(shuō)。

其二，關(guān)于“黨內(nèi)法規(guī)”概念的特定性?！包h內(nèi)法規(guī)”相對(duì)于國(guó)家“法”無(wú)疑具有某些特殊性或特定性，但其相對(duì)于其他政黨主體是否具有特定性，具有何種特定性？也就是說(shuō)，“黨內(nèi)法規(guī)”這個(gè)名詞是否為中國(guó)共產(chǎn)黨的專屬概念，是否只有中國(guó)共產(chǎn)黨才能使用，我國(guó)的其他民主黨派制定的民主黨派的黨內(nèi)規(guī)范性文件是否能稱為“黨內(nèi)法規(guī)”？外國(guó)（無(wú)論是社會(huì)主義國(guó)家，還是資本主義國(guó)家）的執(zhí)政黨或者反對(duì)黨制定的規(guī)范性文件，是否能稱為“黨內(nèi)法規(guī)”？如果“黨內(nèi)法規(guī)”是一個(gè)普遍的學(xué)理概念，國(guó)內(nèi)外任何政黨主體都可以使用，那么，目前我們把“黨內(nèi)法規(guī)”限定為是“黨的中央組織以及中央紀(jì)委、中央各部門(mén)和省區(qū)市黨委制定的”，就需要重新審視，就需要提煉出一個(gè)普遍適用的學(xué)理概念；而如果“黨內(nèi)法規(guī)”是一個(gè)排他性的、只能由中國(guó)共產(chǎn)黨制定規(guī)范性文件使用的特定概念，黨內(nèi)外國(guó)內(nèi)外其他政黨主體一律不能使用這個(gè)概念，那么，我們就需要用充分的理由來(lái)作出說(shuō)明和解釋。無(wú)論“黨內(nèi)法規(guī)”是一個(gè)特定概念還是一個(gè)普遍概念，研究“黨內(nèi)法規(guī)”問(wèn)題，都需要從“政理”和“法理”上作出令人信服的科學(xué)解釋，否則“黨內(nèi)法規(guī)”這個(gè)概念的科學(xué)性、自洽性將大打折扣。

其三，我國(guó)“法”“法治”與“法治體系”這三個(gè)概念與“黨內(nèi)法規(guī)”概念的有機(jī)統(tǒng)一問(wèn)題。在我國(guó)傳統(tǒng)法理學(xué)中，“法”和“法治”[13]“法治即‘法的統(tǒng)治’，它是以民主為前提，以嚴(yán)格依法辦事為核心，以確保權(quán)力正當(dāng)運(yùn)行為重點(diǎn)的社會(huì)管理機(jī)制、社會(huì)活動(dòng)方式和社會(huì)秩序?！眳⒁?jiàn)前引[11]，人民出版社書(shū)，第344頁(yè)。都具有國(guó)家意志和國(guó)家強(qiáng)制力的屬性，是由國(guó)家制定或者認(rèn)可的行為規(guī)范（體系）及其運(yùn)行方式。黨的十八屆四中全會(huì)提出的“中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”，包含了“黨內(nèi)法規(guī)體系”，盡管用“逗號(hào)”把黨內(nèi)法規(guī)體系與之前的四個(gè)體系隔開(kāi)，但它畢竟被納入了“法治體系”范疇。黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)我國(guó)法治體系的事實(shí)確認(rèn)和文件表述，具有中國(guó)特色的原創(chuàng)性和必要性，非但無(wú)可厚非，反而應(yīng)當(dāng)贊許。但是，中國(guó)法理學(xué)需要進(jìn)一步研究回答的是，“法治”與“法治體系”的聯(lián)系和區(qū)別，尤其是作為國(guó)家意志的“法治”變?yōu)椤胺ㄖ误w系”后，為什么體現(xiàn)執(zhí)政黨意志的規(guī)范性文件可以被納入國(guó)家法治體系范疇，從而使“法治體系”成為國(guó)家意志和執(zhí)政黨意志的“雙意志”體系，成為國(guó)家強(qiáng)制力與執(zhí)政黨強(qiáng)制力的“雙強(qiáng)制”規(guī)范治理結(jié)構(gòu)體系。毫無(wú)疑問(wèn)，國(guó)家的有效治理（良法善治），不僅需要國(guó)家法律體系[14]根據(jù)我國(guó)立法法的規(guī)定和有關(guān)學(xué)理解釋，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，是指以憲法為統(tǒng)帥和根本依據(jù)，由部門(mén)齊全、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、內(nèi)部協(xié)調(diào)、體例科學(xué)、調(diào)整有效的法律及其配套法規(guī)所構(gòu)成，是保障我們國(guó)家沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)的各項(xiàng)法律制度的有機(jī)的統(tǒng)一整體。這個(gè)體系以憲法為統(tǒng)帥，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)三個(gè)層次，憲法及憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟與非訴訟程序法七個(gè)法律部門(mén)組成。這種界定和解釋，是與我國(guó)法理學(xué)關(guān)于“法”“法律”和“法律體系”的一般表述一致的，故在相關(guān)文件中，“黨內(nèi)法規(guī)體系”沒(méi)有被納入“中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”，而是用逗號(hào)隔開(kāi)，并被納入“中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”，顯然是有其學(xué)理上自洽性考慮的。和黨內(nèi)法規(guī)體系，此外還需要道德規(guī)范體系、政治慣例體系、行政行為體系、社會(huì)習(xí)慣體系、鄉(xiāng)規(guī)民約體系、民間自治體系、其他軟法體系等，否則就難以形成多元多層組合的國(guó)家治理體系，但是，“法治體系”概念為什么不包括黨內(nèi)法規(guī)體系以外的其他社會(huì)規(guī)范體系？按照法—法律—法律體系—法治體系的邏輯線索，既然“法治體系”應(yīng)當(dāng)而且可以包括“黨內(nèi)法規(guī)體系”，那么，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系是否應(yīng)當(dāng)而且可以作擴(kuò)大解釋，從而把“黨內(nèi)法規(guī)體系”涵蓋進(jìn)去？

其四，是否區(qū)分廣義和狹義“法”的概念。研究和回答上述問(wèn)題，必然關(guān)涉法理學(xué)討論了數(shù)百年的核心問(wèn)題——法的定義問(wèn)題。根據(jù)全面依法治國(guó)和全面從嚴(yán)治黨的新情況新要求，根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)體系已經(jīng)納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的既定事實(shí)，我們要考慮是否需要引入狹義的“法”和“法治”、廣義的“法”和“法治”的概念。[15]20世紀(jì)80年代中期，伴隨著所謂中國(guó)“系統(tǒng)法學(xué)派”的崛起，錢(qián)學(xué)森先生提出了“法治系統(tǒng)工程”的概念。根據(jù)錢(qián)學(xué)森先生的設(shè)想，法治系統(tǒng)工程首先要構(gòu)筑我國(guó)社會(huì)主義的法治傳統(tǒng)，即一個(gè)以憲法和黨章為最高層次，以下由法律、法規(guī)、法令等組成的多層次規(guī)范控制系統(tǒng)；其次要防止法律漏洞和相互矛盾的條文，及時(shí)修改或補(bǔ)充法律。當(dāng)時(shí)，錢(qián)學(xué)森先生和張友漁同志都用“廣義的法”的概念，來(lái)解釋法治體系工程或法律的階級(jí)性問(wèn)題。張友漁先生曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“就法律這個(gè)概念來(lái)說(shuō)，我認(rèn)為可以有兩種理解，一種是廣義的，即把原始社會(huì)、共產(chǎn)主義社會(huì)的每一成員都必須遵守的共同的行為規(guī)范叫作法律。毛主席就設(shè)想過(guò)一萬(wàn)年以后也有法庭。再一種是狹義的理解，即專門(mén)指階級(jí)社會(huì)里的法律。后者是指階級(jí)社會(huì)特有的現(xiàn)象?！盵16]前引[12]，張友漁文。當(dāng)然，對(duì)于“法”和“法治”的概念的不同解讀，必將進(jìn)一步涉及法的產(chǎn)生與發(fā)展、法的階級(jí)性、法的強(qiáng)制性、法的國(guó)家意志性、法的本質(zhì)、法的功能等法理學(xué)基本范疇的核心問(wèn)題。這是個(gè)“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的法理學(xué)問(wèn)題，法學(xué)界應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對(duì)待之、深入研究之、謹(jǐn)慎回答之。

二、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的比較

特征是通過(guò)比較而體現(xiàn)出來(lái)的事物的不同之處。沒(méi)有異中求同、同中求異的比較，就沒(méi)有事物的特征可言。通過(guò)與國(guó)家法律法規(guī)相比較，可以看出黨內(nèi)法規(guī)具有以下特征。

（一）制定主體不同

我國(guó)法律法規(guī)的創(chuàng)制主體，是由憲法和立法法明確規(guī)定的國(guó)家機(jī)構(gòu)（全國(guó)人大及其常委會(huì)，國(guó)務(wù)院等），通常稱為“立法主體”。黨內(nèi)法規(guī)是由中國(guó)共產(chǎn)黨的有權(quán)機(jī)構(gòu)制定的，為便于與國(guó)家“立法主體”概念的區(qū)別，我們稱之為“制定主體”。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的規(guī)定，有權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)的主體包括“黨的中央組織以及中央各部門(mén)和省區(qū)市黨委”。根據(jù)黨章的規(guī)定，“黨的中央組織”包括：黨的全國(guó)代表大會(huì)和它產(chǎn)生的中央委員會(huì)、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)；由中央委員會(huì)全體會(huì)議選舉產(chǎn)生的中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會(huì)；由中央委員會(huì)決定的中央軍事委員會(huì)，以及由中央政治局常務(wù)委員會(huì)提名、中央委員會(huì)全體會(huì)議通過(guò)的中央書(shū)記處。根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)的介紹，“黨中央部門(mén)機(jī)構(gòu)”包括：中央紀(jì)律檢查委員會(huì)機(jī)關(guān)，中央辦公廳，中央組織部，中央宣傳部，中央統(tǒng)戰(zhàn)部，中央對(duì)外聯(lián)絡(luò)部，中央政法委員會(huì)機(jī)關(guān)，中央政策研究室，中央臺(tái)灣工作辦公室，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室，中央直屬機(jī)關(guān)工作委員會(huì)，中央國(guó)家機(jī)關(guān)工作委員會(huì)。

在黨內(nèi)法規(guī)制定主體方面，還有一些問(wèn)題需要研究分析。

第一，我們黨的其他重要主體是否享有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)？例如，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過(guò)的意見(jiàn)、方案、辦法、報(bào)告、請(qǐng)示、規(guī)定、規(guī)則、規(guī)劃、實(shí)施細(xì)則等，其中許多是規(guī)范性文件。這些文件是屬于黨的一般規(guī)范性文件，還是屬于黨內(nèi)法規(guī)？從它們的權(quán)威性、規(guī)范性以及地位、作用等方面來(lái)看，無(wú)疑是當(dāng)前最重要的“黨內(nèi)法規(guī)”，但從黨內(nèi)法規(guī)制定主體看，又值得商榷。換言之，根據(jù)制定黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)力歸屬，除《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的法定“制定主體”外，如果沒(méi)有有權(quán)機(jī)構(gòu)的特別授權(quán)或許可，中國(guó)共產(chǎn)黨的其他機(jī)構(gòu)部門(mén)制定和發(fā)布的規(guī)范性文件，不屬于“黨內(nèi)法規(guī)”范疇。

第二，上述“制定主體”之間的權(quán)限如何進(jìn)一步劃分？根據(jù)主體和權(quán)限范圍的不同，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》將黨內(nèi)法規(guī)分為“中央黨內(nèi)法規(guī)”和其他黨內(nèi)法規(guī)；稱為“黨章、準(zhǔn)則、條例”的黨內(nèi)法規(guī)由中央黨內(nèi)法規(guī)制定，稱為“規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則”的黨內(nèi)法規(guī)由中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定。但是，這只從黨內(nèi)法規(guī)的名稱和制定技術(shù)的形式要件上做了區(qū)分，而實(shí)際內(nèi)容和權(quán)限如何區(qū)分，除了黨章和其他黨內(nèi)基本法規(guī)外，制定權(quán)限的劃分尚不明確。

第三，黨內(nèi)法規(guī)“制定主體”與國(guó)家（政府）的相關(guān)機(jī)構(gòu)共同發(fā)布的規(guī)范性文件，如中共中央辦公廳與國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件，中共中央辦公廳、全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件等，具有“黨”和“國(guó)家”的雙重規(guī)范特征屬性，對(duì)這種共同發(fā)布的規(guī)范性文件，是稱為“黨內(nèi)法規(guī)”，還是“黨國(guó)法規(guī)”，或是其他名稱，應(yīng)當(dāng)予以明確。[17]有學(xué)者在2012年對(duì)332件黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行量化分析，發(fā)現(xiàn)“在這332件黨內(nèi)法規(guī)中，由中國(guó)共產(chǎn)黨代表大會(huì)、中共中央、中共中央辦公廳制定發(fā)布的148件，占46%，由中紀(jì)委、黨中央各部門(mén)（如中組部、中宣部）制定發(fā)布的184件，占54%。在中共中央、中共中央辦公廳制定發(fā)布的法規(guī)中，有少量是與國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院辦公廳共同制定發(fā)布的，如中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于切實(shí)做好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的決定》，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于治理向企業(yè)亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派等問(wèn)題的決定》，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》等。另外，在中紀(jì)委、黨中央各部門(mén)制定發(fā)布的法規(guī)中，也有少量是與國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)共同制定發(fā)布的，如中紀(jì)委、監(jiān)察部《關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)接待處理集體上訪的暫行辦法》，中組部、勞動(dòng)人事部《關(guān)于確定建國(guó)前干部參加革命工作時(shí)間的規(guī)定》等。這些由黨政共同發(fā)布的規(guī)范性文件叫‘黨內(nèi)法規(guī)’似乎不合適，認(rèn)定其‘黨內(nèi)法規(guī)’的性質(zhì)應(yīng)該說(shuō)是不妥的。隨著黨內(nèi)法規(guī)的法制化、規(guī)范化，這類形式的法規(guī)今后應(yīng)該會(huì)越來(lái)越少，直至不再存在”。姜明安：《論中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)與作用》，載《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2012年第3期。

（二）體現(xiàn)的意志主張不同

法律法規(guī)不僅是特定社會(huì)規(guī)律、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)生活方式的要求，也是人民意志主張的集中體現(xiàn)。從根本上說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律法規(guī)都體現(xiàn)了人民的意志、黨的主張和治國(guó)理政的要求，體現(xiàn)了建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家、實(shí)現(xiàn)兩個(gè)一百年奮斗目標(biāo)的整體戰(zhàn)略。但具體來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律法規(guī)體現(xiàn)的意志主張，大致有兩種情形。一種是，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律法規(guī)兩者存在交叉或者重合。因?yàn)槲覈?guó)法律法規(guī)是黨的主張和人民意志相統(tǒng)一并經(jīng)國(guó)家立法程序上升為國(guó)家意志的體現(xiàn)，是黨的路線方針政策的法律化、條文化，故有些國(guó)家法律法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)必然是重合的、相同的。例如，我國(guó)現(xiàn)行憲法序言部分和中國(guó)共產(chǎn)黨章程的總綱部分，許多思想內(nèi)容和表述要求是相同或相似的。由于黨領(lǐng)導(dǎo)立法是我國(guó)立法工作必須堅(jiān)持的一項(xiàng)基本原則，因此黨代表大會(huì)和中央委員會(huì)的許多重大決定，如黨的十八大報(bào)告、十八屆三中全會(huì)決定、四中全會(huì)決定、五中全會(huì)決定、六中全會(huì)決定等，往往成為國(guó)家法律法規(guī)立改廢釋授權(quán)的直接依據(jù)，有的甚至成為修改憲法的依據(jù)（如設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制度）?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》規(guī)定：“黨組織和黨員違反黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)，違反國(guó)家法律、法規(guī)……都必須受到追究?！边@一規(guī)定既體現(xiàn)了紀(jì)法分開(kāi)、紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前的原則，又體現(xiàn)了紀(jì)法銜接、法紀(jì)統(tǒng)一的理念。另一種是，許多黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律法規(guī)兩者互不交集，前者體現(xiàn)的是執(zhí)政黨的主張和意志，后者體現(xiàn)的是國(guó)家意志。黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨，適用于黨組織和黨員內(nèi)部，如黨內(nèi)監(jiān)督條例、黨內(nèi)法規(guī)制定條例、黨內(nèi)政治生活若干準(zhǔn)則、黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定等，它們是執(zhí)政黨中央和地方領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)對(duì)全黨或者地方黨組織的工作、活動(dòng)或黨員行為的規(guī)范性要求；國(guó)家法律法規(guī)是人民依法治國(guó)、管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)的依據(jù)，適用于國(guó)家和社會(huì)范疇的一切社會(huì)主體，是人民意志的國(guó)家化、法律化表現(xiàn)形式。

在全面依法治國(guó)和全面從嚴(yán)治黨的新形勢(shì)下，需要深入研究以下問(wèn)題。

一是黨內(nèi)法規(guī)的制定如何充分發(fā)揚(yáng)民主（包括黨內(nèi)民主、人民民主和社會(huì)民主），把黨內(nèi)最大多數(shù)黨員的意志匯集、統(tǒng)一起來(lái)，把人民的意愿和社會(huì)訴求吸納進(jìn)去，表達(dá)成黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性制度形式，而不是由少數(shù)人甚至個(gè)別人說(shuō)了算；國(guó)家法律法規(guī)的制定同樣需要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持民主立法，使廣大人民群眾真正成為民主立法主體，成為國(guó)家立法的參與者、制定者、受益者，使黨的主張與人民意志及時(shí)地最大限度地有效統(tǒng)一起來(lái)，使法律法規(guī)切實(shí)有效真實(shí)全面地匯集民智、體現(xiàn)民意、維護(hù)民利。

二是如何使黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)的主張意志與國(guó)家法律法規(guī)表達(dá)的民意合理地區(qū)分開(kāi)來(lái)，即紀(jì)法分開(kāi)，黨內(nèi)法規(guī)不能取代國(guó)法，國(guó)法也不能取代黨內(nèi)法規(guī)，黨規(guī)管黨事、國(guó)法管?chē)?guó)事，兩者相互分工，各司其職，各管其事。

三是避免黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律法規(guī)的沖突矛盾或者不一致。為此應(yīng)當(dāng)通過(guò)國(guó)家和黨內(nèi)有關(guān)審查機(jī)制，根據(jù)法治精神和法治原則，對(duì)兩者可能發(fā)生矛盾或者不一致的情況進(jìn)行審查監(jiān)督。既要避免黨內(nèi)法規(guī)出現(xiàn)違憲違法的情況，也要防止國(guó)家法律法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)相抵觸，用有效制度保證兩者的一致性。

（三）調(diào)整規(guī)范的對(duì)象不同

在法理上，法律調(diào)整對(duì)象是指一定的社會(huì)關(guān)系，社會(huì)行為則是法律規(guī)范作用的對(duì)象。社會(huì)關(guān)系反映的是法律調(diào)整對(duì)象的本質(zhì)，社會(huì)行為體現(xiàn)的是法律所規(guī)范作用的對(duì)象本身。社會(huì)行為與社會(huì)關(guān)系互為表里，共同構(gòu)成法律關(guān)系的重要內(nèi)容。而根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制定條例，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象，則被規(guī)定為“黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為”。黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范調(diào)整的客體，包括“黨組織的工作、黨組織的活動(dòng)、黨員的行為”三大類。兩者調(diào)整規(guī)范對(duì)象的相同之處，是“行為”，即在國(guó)家法律法規(guī)方面，其調(diào)整規(guī)范的是公民、法人等法律關(guān)系主體的行為；在黨內(nèi)法規(guī)方面，其調(diào)整規(guī)范的是特定主體——中國(guó)共產(chǎn)黨黨員的行為，黨組織的作為或者不作為等動(dòng)態(tài)方式不叫“行為”而是稱為“活動(dòng)”“工作”。

需要進(jìn)一步討論的問(wèn)題至少有兩個(gè)方面。

一方面，公民和黨員、公民行為和黨員行為有哪些聯(lián)系和區(qū)別？中共黨員當(dāng)然應(yīng)是中國(guó)公民（白求恩等外國(guó)共產(chǎn)黨員以及某些特殊情況除外），但中國(guó)公民不一定是中共黨員（中國(guó)共產(chǎn)黨只有8000多萬(wàn)黨員，中國(guó)公民則有近14億人）。因此，黨員行為通常是公民行為，而公民行為不一定是黨員行為；黨員行為既要符合國(guó)家法律法規(guī)的要求，也要遵守黨規(guī)黨紀(jì)黨法的規(guī)定，公民行為則不受黨規(guī)黨紀(jì)黨法的約束。

另一方面，為什么國(guó)家法律法規(guī)把公民個(gè)人和國(guó)家機(jī)構(gòu)、武裝力量、政黨和社會(huì)組織、企事業(yè)單位等法人，都規(guī)定為法律行為或者行為的主體，而不是“活動(dòng)”主體或者“工作”主體，而黨內(nèi)法規(guī)要區(qū)分黨員行為和黨組織的活動(dòng)、工作？法學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)和行為科學(xué)等學(xué)科，通常把社會(huì)主體的有關(guān)活動(dòng)、動(dòng)作、勞動(dòng)、工作、勞作等都概括統(tǒng)稱為“行為”，黨內(nèi)法規(guī)是否有必要區(qū)分“黨員個(gè)人”的是行為，“黨組織集體”的是活動(dòng)或者工作，理?yè)?jù)何在？需要進(jìn)一步辨析的是，黨組織的“工作”與其“活動(dòng)”如何區(qū)分？在我們看來(lái)，黨組織發(fā)展黨員、收繳黨費(fèi)、作出決策、任免干部、處分黨員、批評(píng)自我批評(píng)等等，既是黨組織的“工作”，也是其“活動(dòng)”，“工作”只要?jiǎng)悠饋?lái)就成為“活動(dòng)”，而似乎沒(méi)有靜止不動(dòng)的“工作”。應(yīng)當(dāng)從政理和法理上統(tǒng)一把黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律法規(guī)的調(diào)整規(guī)范對(duì)象統(tǒng)稱為“行為”，但特殊情況下可稱為“活動(dòng)”，如“黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”，“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體……都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則”，等等。

（四）立法技術(shù)不同

立法技術(shù)是指在法的創(chuàng)制過(guò)程中所形成的一切知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、規(guī)則、方法和技巧等的總和，同時(shí)包括法律文件的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、外部形式、概念、術(shù)語(yǔ)、語(yǔ)言、文體以及立法預(yù)測(cè)、立法規(guī)劃等方面的技術(shù)。從法理上講，國(guó)家法律法規(guī)的立法技術(shù)與黨內(nèi)法規(guī)的立法技術(shù)，在基本原理原則、基本方式方法、主要技術(shù)規(guī)范和語(yǔ)言表達(dá)等方面，應(yīng)當(dāng)是大同小異的?，F(xiàn)行憲法和立法法規(guī)定，國(guó)家法律體系主要包括憲法、基本法律、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、民族自治條例和單行條例；在部門(mén)法劃分方面，國(guó)家法律體系分為憲法及憲法相關(guān)法、民商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等七個(gè)方面。根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制定條例的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)體系主要包括黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則七種。其中，黨章對(duì)黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)、組織原則和組織機(jī)構(gòu)、黨員義務(wù)和權(quán)利以及黨的紀(jì)律等作出根本規(guī)定；準(zhǔn)則對(duì)全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規(guī)定；條例對(duì)黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定；規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則對(duì)黨的某一方面重要工作或者事項(xiàng)作出具體規(guī)定。黨內(nèi)法規(guī)采取七種立法技術(shù)表現(xiàn)形式，意味著中國(guó)共產(chǎn)黨有關(guān)機(jī)構(gòu)的決議、決定、講話、報(bào)告、意見(jiàn)、通知、政策宣示等規(guī)范性文件，雖然在管黨治黨中很重要，但不屬于黨內(nèi)法規(guī)，而是黨內(nèi)規(guī)范性文件。采取明列“黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則”七種法規(guī)形式的立法技術(shù)，既從形式上表明這七種黨內(nèi)法規(guī)立法形式的某種層級(jí)或范圍的不同，又從實(shí)體上作了一定意義上的“立法權(quán)限”劃分，使黨內(nèi)法規(guī)制定工作有章可循。在此基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)家法律體系的劃分原則和分類方法，可將黨內(nèi)法規(guī)體系的內(nèi)容結(jié)構(gòu)大致分為八個(gè)部分：黨章及相關(guān)方面法規(guī)，黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作方面法規(guī)，黨的思想建設(shè)方面法規(guī)，黨的組織建設(shè)方面法規(guī)，黨的作風(fēng)建設(shè)方面法規(guī)，黨的反腐倡廉建設(shè)方面法規(guī)，黨的民主集中制建設(shè)方面法規(guī)，黨的機(jī)關(guān)工作方面法規(guī)。[18]參見(jiàn)前引[9]，李忠書(shū)，第 19-20 頁(yè)。

通過(guò)比較可以發(fā)現(xiàn)，除了黨章的制定和修改是由特定主體承擔(dān)外，其他六種黨內(nèi)法規(guī)的名稱并不對(duì)應(yīng)特定的制定主體。換言之，在國(guó)家法律體系方面，基本法律由全國(guó)人大制定、法律由全國(guó)人大常委會(huì)制定、行政法規(guī)由國(guó)務(wù)院制定、地方性法規(guī)由有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)制定、民族自治條例和單行條例由民族自治地方的人大制定，它們的名稱是與其立法主體、立法職權(quán)、法律位階等相對(duì)應(yīng)的；而黨內(nèi)法規(guī)體系的六種形式，可由享有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的主體根據(jù)內(nèi)容需要選擇使用，這六種立法形式的黨內(nèi)法規(guī)從名稱上并不能必然反映出其制定主體、制定權(quán)限、法規(guī)位階。換言之，黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市黨委均有權(quán)制定準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等黨內(nèi)法規(guī)。黨內(nèi)法規(guī)這種制定主體與名稱不對(duì)應(yīng)的立法技術(shù)，與國(guó)家法律法規(guī)名實(shí)相符的立法技術(shù)相比，似顯得不夠科學(xué)。

在立法技術(shù)上，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確劃分出一個(gè)“中央黨內(nèi)法規(guī)”，雖然該《條例》沒(méi)有規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)法規(guī)是“地方黨內(nèi)法規(guī)”，但從該規(guī)定的隱含意思中，完全可以作出存在“地方黨內(nèi)法規(guī)”的判斷。中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)包括：黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)；黨的各級(jí)組織的產(chǎn)生、組成和職權(quán)；黨員義務(wù)和權(quán)利方面的基本制度；黨的各方面工作的基本制度；涉及黨的重大問(wèn)題的事項(xiàng)；其他應(yīng)當(dāng)由中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)。這相當(dāng)于國(guó)家立法中的“中央立法權(quán)保留事項(xiàng)”或者稱為“中央專屬立法權(quán)事項(xiàng)”。黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)限劃分，除了上述六個(gè)方面專屬中央黨內(nèi)法規(guī)的事項(xiàng)外，制定地方黨內(nèi)法規(guī)均可涉足。但在中央黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部，具體由哪些（哪個(gè)）中央黨內(nèi)法規(guī)制定主體行使上述六個(gè)方面的制定權(quán)，以何種程序和形式行使中央黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，還需要進(jìn)一步明確劃分和具體規(guī)定。

（五）適用范圍不同

國(guó)家法律法規(guī)適用于中華人民共和國(guó)主權(quán)管轄范圍內(nèi)的一切主體。憲法規(guī)定的主體包括：全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織；在中國(guó)境內(nèi)的外國(guó)企業(yè)和其他外國(guó)經(jīng)濟(jì)組織以及中外合資經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，在中國(guó)境內(nèi)的外國(guó)人，等等。黨內(nèi)法規(guī)僅適用于各級(jí)黨組織和全體共產(chǎn)黨員。國(guó)家法律法規(guī)適用于包括共產(chǎn)黨員在內(nèi)的一切社會(huì)主體，但是否適用于黨組織，要具體情況具體分析，如刑法、民法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法等是否適用于黨的某個(gè)或者某級(jí)組織就沒(méi)有明確規(guī)定，尤其是刑法規(guī)定了法人犯罪，而黨的中央或者地方組織不是法人，就可以不適用刑法；而黨內(nèi)法規(guī)只適用于中國(guó)公民和中國(guó)政黨組織中的特定主體。

黨內(nèi)法規(guī)是在中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)發(fā)布和適用的規(guī)范性文件，屬于“黨內(nèi)”而非“黨外”的法規(guī)，但由于中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，是領(lǐng)導(dǎo)我們各項(xiàng)事業(yè)的核心力量，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義必須堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的十八屆四中全會(huì)明確提出，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須把依法治國(guó)基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來(lái)，把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方同人大、政府、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法依章程履行職能、開(kāi)展工作統(tǒng)一起來(lái)，把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實(shí)施憲法法律同黨堅(jiān)持在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)統(tǒng)一起來(lái)，善于使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志，善于使黨組織推薦的人選通過(guò)法定程序成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，善于運(yùn)用民主集中制原則維護(hù)中央權(quán)威、維護(hù)全黨全國(guó)團(tuán)結(jié)統(tǒng)一；要求黨要堅(jiān)持依憲執(zhí)政和依法執(zhí)政，要領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法。由于中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，由黨在國(guó)家政治生活、經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)生活中的領(lǐng)導(dǎo)地位和領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政使命和執(zhí)政方式所決定，由中共黨員和國(guó)家公務(wù)員的雙重身份、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部與國(guó)家官員雙重角色等因素所決定，黨內(nèi)法規(guī)雖然定性為“黨內(nèi)”且主要適用于“黨內(nèi)”，但在價(jià)值理念、基本原則、主要內(nèi)容、基本要求、適用主體、實(shí)施方式、執(zhí)行效果等方面，有時(shí)很難絕對(duì)區(qū)分黨內(nèi)與黨外、黨內(nèi)與國(guó)家、黨內(nèi)與政府、黨內(nèi)與政法、黨內(nèi)與社會(huì)、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部與國(guó)家公職人員。所以，從一定意義上講，“黨內(nèi)法規(guī)”在名稱上屬于中國(guó)共產(chǎn)黨“黨內(nèi)”，但在具體適用對(duì)象和功效上卻往往通過(guò)黨的執(zhí)政活動(dòng)延伸到“黨外”，進(jìn)而對(duì)整個(gè)國(guó)家和社會(huì)發(fā)生直接或者間接的領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)范作用。

（六）責(zé)任后果不同

行為規(guī)范的意義之一，就在于任何違犯社會(huì)規(guī)范的行為若符合相關(guān)條件，必須承擔(dān)相應(yīng)的違規(guī)后果。國(guó)家法律法規(guī)如此，黨內(nèi)法規(guī)、行政紀(jì)律等規(guī)范亦是如此。否則，社會(huì)規(guī)范就會(huì)成為毫無(wú)意義的空氣振動(dòng)。中共黨員如果違反了國(guó)家法律法規(guī)，通常必然違犯了黨紀(jì)黨規(guī)，應(yīng)承擔(dān)有關(guān)違紀(jì)責(zé)任，但實(shí)踐中或許也不盡然。例如某個(gè)黨員在公共場(chǎng)合吸煙，違反了國(guó)家的有關(guān)禁煙規(guī)定；在某些公共場(chǎng)合隨地吐痰、喧嘩、吃零食、亂扔垃圾，違反了國(guó)家有關(guān)公共衛(wèi)生秩序的規(guī)定；過(guò)馬路未走斑馬線，或者半夜步行、跑步、騎自行車(chē)闖紅燈，自行車(chē)帶人、駕車(chē)停車(chē)輕微違章等，違反了國(guó)家的交通規(guī)則；還有就是（由于出差、生病、旅游、忘記等原因）輕微違反合同規(guī)定的繳費(fèi)日期，未能按時(shí)（如滯遲若干天）繳納水電費(fèi)、房租、天然氣費(fèi)、電視費(fèi)、物業(yè)費(fèi)等。對(duì)于這類行為，黨內(nèi)法規(guī)通常沒(méi)有明確具體對(duì)應(yīng)的禁止性、懲罰性規(guī)定。從政理和法理上講，紀(jì)嚴(yán)于法，對(duì)于共產(chǎn)黨員而言，違法必然違紀(jì)，但違紀(jì)未必違法。因此，上述輕微違法行為實(shí)質(zhì)上都是違反黨紀(jì)黨規(guī)的，但從黨紀(jì)黨規(guī)的具體條文規(guī)定和采取組織措施的處理上看，又常常于法（黨內(nèi)法規(guī)）無(wú)據(jù)。不過(guò)，黨章明確規(guī)定“嚴(yán)重觸犯刑律的黨員必須開(kāi)除黨籍”，新頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第四章進(jìn)一步明確規(guī)定了“對(duì)違法犯罪黨員的紀(jì)律處分”的多種情形。例如該《條例》第27條規(guī)定，黨組織在紀(jì)律審查中發(fā)現(xiàn)黨員有貪污賄賂、失職瀆職等刑法規(guī)定的行為涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看或者開(kāi)除黨籍處分。第28條規(guī)定，黨組織在紀(jì)律審查中發(fā)現(xiàn)黨員有刑法規(guī)定的行為，雖不涉及犯罪但須追究黨紀(jì)責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)視具體情節(jié)給予警告直至開(kāi)除黨籍處分。第29條規(guī)定，黨組織在紀(jì)律審查中發(fā)現(xiàn)黨員有其他違法行為，影響黨的形象，損害黨、國(guó)家和人民利益的，應(yīng)當(dāng)視情節(jié)輕重給予黨紀(jì)處分。黨內(nèi)法規(guī)的這些制度安排總體上實(shí)現(xiàn)了法紀(jì)分開(kāi)、紀(jì)法銜接、紀(jì)嚴(yán)于法，達(dá)成了黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律法規(guī)的“法網(wǎng)恢恢、疏而不漏”的效果。

為了更好銜接黨規(guī)黨紀(jì)與國(guó)法，可否在黨規(guī)黨紀(jì)中明確規(guī)定，中共黨員如有嚴(yán)重違法犯罪的行為，必須受到相應(yīng)的黨規(guī)黨紀(jì)處分，并且根據(jù)“法無(wú)明文不為罪”的原則（在黨內(nèi)可以引申為“紀(jì)無(wú)明文不處理”原則），由黨內(nèi)法規(guī)明確列出“嚴(yán)重違法犯罪”應(yīng)當(dāng)受到黨規(guī)黨紀(jì)處理的具體細(xì)目。此外，根據(jù)“一罪不二罰”的法治原則，還可以在黨規(guī)黨紀(jì)中進(jìn)一步細(xì)化區(qū)分哪些情況應(yīng)當(dāng)由國(guó)法黨紀(jì)共同處罰，哪些情況在黨內(nèi)可以適用“一錯(cuò)不二罰”的原則。

另外，國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、企事業(yè)等單位，它們?nèi)绻`反了有關(guān)法律法規(guī)，要承擔(dān)行政、經(jīng)濟(jì)、民事甚至刑事法律責(zé)任。例如，我國(guó)刑法第30條規(guī)定：公司、企業(yè)、事業(yè)單位、機(jī)關(guān)、團(tuán)體實(shí)施的危害社會(huì)的行為，法律規(guī)定為單位犯罪的，應(yīng)當(dāng)負(fù)刑事責(zé)任。刑法第93條規(guī)定：本法所稱國(guó)家工作人員，是指國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員。國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員和國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體從事公務(wù)的人員，以及其他依照法律從事公務(wù)的人員，以國(guó)家工作人員論。憲法第5條明確規(guī)定：一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。然而，某個(gè)或者某級(jí)黨組織即使重大決策失誤造成嚴(yán)重不利后果或者重大損失，作為集體的該黨組織卻無(wú)須承擔(dān)任何憲法或者法律責(zé)任，似乎存在“國(guó)法不罰政黨組織”的現(xiàn)象；在黨紀(jì)方面，嚴(yán)重違犯黨紀(jì)的黨組織要承擔(dān)改組、解散違紀(jì)后果，對(duì)于受到解散處理的黨組織中的黨員，應(yīng)當(dāng)逐個(gè)審查。其中，符合黨員條件的，應(yīng)當(dāng)重新登記，并參加新的組織過(guò)黨的生活；不符合黨員條件的，宣布除名；有違紀(jì)行為的，依照規(guī)定予以追究。我們認(rèn)為，黨紀(jì)與國(guó)法銜接的基本要求：一是兩者的銜接不能出現(xiàn)沖突和抵觸，尤其是黨內(nèi)法規(guī)不能違反憲法和基本法律的規(guī)定，否則會(huì)落入“黨規(guī)與國(guó)法自相矛盾”的陷阱；二是兩者的銜接既要有具體實(shí)體規(guī)定的銜接，也要有嚴(yán)格程序的銜接，使實(shí)體和程序都完全符合法治精神；三是兩者的銜接既要有懲罰性的義務(wù)和責(zé)任銜接，也要有保障性的權(quán)利和自由的銜接，切實(shí)體現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任的一致性；四是兩者的銜接是以黨紀(jì)與國(guó)法分開(kāi)為前提和基礎(chǔ)的。根據(jù)法治思維和法治精神，凡是國(guó)法能夠處理解決的事項(xiàng)（行為），應(yīng)以國(guó)法為主導(dǎo)；凡是國(guó)法不能解決、不宜處理、沒(méi)有涵蓋、沒(méi)有涉及的事項(xiàng)（行為），可以黨規(guī)黨紀(jì)為主導(dǎo)。無(wú)論何者為主，都應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持全面依法治國(guó)與全面從嚴(yán)治黨的統(tǒng)一，堅(jiān)持依法治國(guó)與制度治黨、依規(guī)治黨相結(jié)合，堅(jiān)持憲法原則、黨章精神和法治思維、法治原則。

三、黨內(nèi)法規(guī)、黨的紀(jì)律、黨的規(guī)矩三個(gè)概念的關(guān)系

我們知道，定義是對(duì)概念的內(nèi)涵或語(yǔ)詞的意義所做的簡(jiǎn)要而準(zhǔn)確的描述。而概念的一個(gè)基本功能，是用科學(xué)定義的方法及其內(nèi)涵外延的確定，劃清彼事物與此事物之間的區(qū)別與聯(lián)系，從而使該事物從有關(guān)事物的綜合分類系統(tǒng)中彰顯出來(lái)。實(shí)際上，定義的基本功能就相當(dāng)于“GPS”在物理世界的坐標(biāo)和定位，應(yīng)當(dāng)具有精準(zhǔn)度、唯一性和排他性。基于上述認(rèn)識(shí)，我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步深入理解和科學(xué)認(rèn)識(shí)“黨內(nèi)法規(guī)、黨的紀(jì)律、黨的規(guī)矩”這三個(gè)概念的關(guān)系。

（一）問(wèn)題的提出

當(dāng)我們用法治思維和法治方式觀察和研究“黨內(nèi)法規(guī)、黨的紀(jì)律、黨的規(guī)矩”這三個(gè)概念時(shí)，不難發(fā)現(xiàn)它們?cè)趯?shí)踐中都有廣義和狹義的不同解釋和用法。這種狀況的實(shí)際存在，使這三個(gè)概念在邏輯關(guān)系上具有（或者存在）十六種不同組合（見(jiàn)表1）的可能性，極容易導(dǎo)致三個(gè)概念在實(shí)際使用中產(chǎn)生交叉、重合、互換甚至混亂的現(xiàn)象，進(jìn)而影響到黨內(nèi)法規(guī)概念及其理論體系的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性。

表1 黨內(nèi)法規(guī)、黨的紀(jì)律、黨的規(guī)矩三個(gè)概念不同組合的邏輯關(guān)系

續(xù)表

黨內(nèi)法規(guī)概念有狹義和廣義之分。“依規(guī)治黨”之“規(guī)”是指“黨內(nèi)法規(guī)”，還是指“黨的規(guī)矩”，引出了狹義和廣義“黨內(nèi)法規(guī)”概念的問(wèn)題；可以把《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中關(guān)于“黨內(nèi)法規(guī)”的定義，理解為狹義的“黨內(nèi)法規(guī)”概念，依規(guī)治黨就是依照黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨；此外，還可以有廣義的“黨內(nèi)法規(guī)”概念，即“依規(guī)治黨”之“規(guī)”，不僅包括狹義的“黨內(nèi)法規(guī)”，而且包括黨的紀(jì)律、黨的規(guī)矩等在內(nèi)；從包含了黨的紀(jì)律、黨的規(guī)矩、黨內(nèi)法規(guī)（狹義）的意義上來(lái)理解和闡釋“依規(guī)治黨”之“規(guī)”，就可將黨內(nèi)法規(guī)作廣義解釋。[19]參見(jiàn)前引[1]，李林文。需要注意的是，廣義的黨內(nèi)法規(guī)，有時(shí)也包括道德的黨內(nèi)法規(guī)化。例如，習(xí)近平總書(shū)記在十八屆中央政治局常委會(huì)第一百一十九次會(huì)議關(guān)于審議中國(guó)共產(chǎn)黨廉政準(zhǔn)則、黨紀(jì)處分條例修訂稿時(shí)的講話中指出：“這些豐富的實(shí)踐為黨內(nèi)法規(guī)制度創(chuàng)新奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，把這些從嚴(yán)治黨的實(shí)踐成果總結(jié)提煉出來(lái)，轉(zhuǎn)化為道德和紀(jì)律要求，應(yīng)該說(shuō)是實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的與時(shí)俱進(jìn)?！盵20]習(xí)近平：《在十八屆中央政治局常委會(huì)第一百一十九次會(huì)議關(guān)于審議中國(guó)共產(chǎn)黨廉政準(zhǔn)則、黨紀(jì)處分條例修訂稿時(shí)的講話》，2015年10月8日。中央審議通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》細(xì)化了黨章對(duì)黨員、干部的廉潔自律要求和紀(jì)律要求，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)與時(shí)俱進(jìn)。要認(rèn)真貫徹落實(shí)這兩項(xiàng)法規(guī)，真正把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面，拿起紀(jì)律這把戒尺，既要奔向高標(biāo)準(zhǔn)，以人格力量凝聚黨心民心；又要守住底線，嚴(yán)格執(zhí)行黨的紀(jì)律，決不越雷池一步。[21]王岐山：《在中共十八屆五中全會(huì)第二次全體會(huì)議上的講話》，2015年10月29日。

黨的規(guī)矩也有廣義與狹義的分別。黨在長(zhǎng)期實(shí)踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例也是十分重要的黨內(nèi)規(guī)矩。這些規(guī)矩看著沒(méi)有白紙黑字的規(guī)定，但都是一種傳統(tǒng)、一種范式、一種要求。黨內(nèi)很多規(guī)矩是我們黨在長(zhǎng)期實(shí)踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例，經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)，約定俗成、行之有效，反映了我們黨對(duì)一些問(wèn)題的深刻思考和科學(xué)總結(jié)，需要全黨長(zhǎng)期堅(jiān)持并自覺(jué)遵循。因此“黨的規(guī)矩”不僅包括黨章、黨紀(jì)、黨內(nèi)法規(guī)、國(guó)家法律，而且還包括黨內(nèi)不成文的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例，是一個(gè)內(nèi)涵豐富、外延明確的概念；“黨的規(guī)矩”概念包含了“黨內(nèi)法規(guī)”，但黨內(nèi)法規(guī)不能取代黨的規(guī)矩；黨的規(guī)矩是個(gè)大概念，它包括黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)從屬于黨的規(guī)矩；黨內(nèi)法規(guī)是由特定主體制定的具有明確性、規(guī)范性、統(tǒng)一性、強(qiáng)制性、成文性制度特征的黨的規(guī)矩，是黨的規(guī)矩的重要組成部分。習(xí)近平總書(shū)記已對(duì)“規(guī)矩”作出相較于“紀(jì)律”“規(guī)范”“規(guī)則”“法規(guī)”等名詞概念更加清晰明確的解釋和描述，鑒于“黨內(nèi)法規(guī)”已納入“中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”進(jìn)而具有了概念的原創(chuàng)性和中國(guó)特色，鑒于在中國(guó)語(yǔ)境下“規(guī)矩”一詞可以生動(dòng)完整地表達(dá)“規(guī)范”等詞的含義，故把“規(guī)矩”作為定義黨內(nèi)法規(guī)的鄰近屬概念似乎更為妥帖合適。[22]參見(jiàn)前引[1]，李林文。關(guān)于狹義的黨的規(guī)矩表述，例如“政治紀(jì)律和政治規(guī)矩”，“講紀(jì)律，守規(guī)矩”等，這里的紀(jì)律與規(guī)矩的表述，呈現(xiàn)出一種并列關(guān)系。

關(guān)于廣義的黨的紀(jì)律表述，例如“紀(jì)律檢查委員會(huì)”“黨紀(jì)國(guó)法”，以及王岐山同志在2017年3月5日參加十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議北京代表團(tuán)全體會(huì)議審議政府工作報(bào)告時(shí)講話指出的“堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前，實(shí)現(xiàn)紀(jì)法分開(kāi)，以黨章黨規(guī)為尺子，靠嚴(yán)明的紀(jì)律管全黨治全黨”，等等。關(guān)于狹義的黨的紀(jì)律表述，例如習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)說(shuō)，“在所有黨的紀(jì)律和規(guī)矩中，第一位的是政治紀(jì)律和政治規(guī)矩”；又說(shuō)，“修訂黨紀(jì)處分條例，要體現(xiàn)黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)家法律的要求，突出黨紀(jì)特色，重點(diǎn)對(duì)違反黨的政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、財(cái)經(jīng)紀(jì)律、工作紀(jì)律和生活紀(jì)律的行為作出處分規(guī)定”，“要把黨的紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面，用紀(jì)律和規(guī)矩管住大多數(shù)，使所有黨員干部嚴(yán)格執(zhí)行黨規(guī)黨紀(jì)、模范遵守法律法規(guī)”。在這里，黨的紀(jì)律與黨的規(guī)矩就是兩個(gè)并列使用的概念，紀(jì)不同于規(guī)，規(guī)不等于紀(jì)。

在我國(guó)，當(dāng)執(zhí)政黨和國(guó)家兩方面的規(guī)則體系概念同時(shí)出現(xiàn)用于治國(guó)理政時(shí)，為了避免黨內(nèi)規(guī)則體系與國(guó)家法律體系提法上的不協(xié)調(diào)，習(xí)慣上不得不把“黨內(nèi)法規(guī)”等提法轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹o(jì)律”，表述為“紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前、紀(jì)法銜接”等；或者轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙?guī)矩”“規(guī)則”“制度”等，表述為“依規(guī)治黨”“制度治黨”等，以對(duì)應(yīng)于“依法治國(guó)”而區(qū)別于“依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政”，同時(shí)避免使用“依法治黨”“依憲治黨”等提法，從而導(dǎo)致“黨內(nèi)法規(guī)”概念被淹沒(méi)。但在實(shí)踐中，同時(shí)使用的與“黨內(nèi)法規(guī)”名詞含義相近或者相似的一些提法或名詞也不在少數(shù)。例如，人們耳熟能詳?shù)摹包h紀(jì)[23]“黨紀(jì)”即黨的紀(jì)律，是指政黨按照一定的原則，根據(jù)黨的性質(zhì)、綱領(lǐng)、任務(wù)和實(shí)現(xiàn)黨的路線、方針、政策的需要而確立的各種黨規(guī)、黨法的總稱，是黨的組織和全體黨員必須共同遵守的黨內(nèi)行為規(guī)范。其中，黨的章程是黨內(nèi)的根本法規(guī)和制定各項(xiàng)具體紀(jì)律規(guī)范的基本依據(jù)。國(guó)法”“遵紀(jì)守法”“紀(jì)在法前”“紀(jì)嚴(yán)于法”“國(guó)法高于黨紀(jì)”“依規(guī)治黨與依法治國(guó)”等。當(dāng)我們?cè)凇爸袊?guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會(huì)”，[24]人們通常把中央紀(jì)律檢查委員會(huì)簡(jiǎn)稱為“中紀(jì)委”，而不是“中法委”或“中規(guī)委”，其關(guān)鍵詞還是廣義的“紀(jì)律”。以及“紀(jì)法分開(kāi)”“紀(jì)嚴(yán)于法”“紀(jì)在法前”“紀(jì)律處分”“違紀(jì)”“黨紀(jì)國(guó)法”“違法亂紀(jì)”“遵紀(jì)守法”等意義上使用“黨的紀(jì)律”概念時(shí)，“黨的紀(jì)律”實(shí)際上是一個(gè)廣義的概念，它不僅包括黨的規(guī)矩，而且包括黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)，甚至還涉及（或者涵蓋）國(guó)家法律和社會(huì)主義道德，一切應(yīng)當(dāng)受到紀(jì)律約束、紀(jì)律規(guī)范、紀(jì)律問(wèn)責(zé)、紀(jì)律處分的行為和活動(dòng)，執(zhí)政黨的所有與國(guó)家法律相對(duì)應(yīng)的行為規(guī)范規(guī)則，都在此列。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》明確規(guī)定，“違紀(jì)”是指“黨組織和黨員違反黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)，違反國(guó)家法律法規(guī)，違反黨和國(guó)家政策，違反社會(huì)主義道德，危害黨、國(guó)家和人民利益的行為，依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予紀(jì)律處理或者處分的，都必須受到追究”。尤其是，黨章明確規(guī)定，“黨的紀(jì)律是黨的各級(jí)組織和全體黨員必須遵守的行為規(guī)則”，而黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的主要任務(wù)，是維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況，協(xié)助黨的委員會(huì)加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作。由此可見(jiàn)，從名稱上看，黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)雖然是一個(gè)負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)（紀(jì)律）的機(jī)關(guān)，但它依據(jù)的規(guī)范性文件不僅包括狹義的黨的紀(jì)律，而且包括黨內(nèi)法規(guī)和黨的規(guī)矩；它查處的范圍不僅涉及一般違反黨紀(jì)、黨規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)的行為，而且涉及違反國(guó)家法律法規(guī)、社會(huì)公德、公序良俗、行政紀(jì)律等行為規(guī)范的行為。在這里，黨的紀(jì)律大致等同于黨的規(guī)矩（國(guó)家法律除外），是一個(gè)廣義的概念。

現(xiàn)在的問(wèn)題是，當(dāng)黨的規(guī)矩、黨的紀(jì)律、黨內(nèi)法規(guī)這三個(gè)概念同時(shí)作廣義解釋和使用時(shí)，或者在不同場(chǎng)合交叉作廣義、狹義解釋和使用時(shí)，就可能會(huì)引起不必要的概念紊亂和理論含混，以至于影響它們?cè)诶碚撋系目茖W(xué)性和嚴(yán)肅性、在實(shí)踐上的統(tǒng)一性和權(quán)威性，進(jìn)而從根本學(xué)理上影響全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的理論基礎(chǔ)和思想引領(lǐng)。因此，一方面，應(yīng)當(dāng)從廣義和狹義兩個(gè)角度更加科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)亟缍h內(nèi)法規(guī)、黨的紀(jì)律和黨的規(guī)矩這三個(gè)概念，賦予它們確定性內(nèi)涵；另一方面，應(yīng)當(dāng)有所約定，盡可能避免在同時(shí)使用這三個(gè)概念時(shí)產(chǎn)生混亂現(xiàn)象。約定對(duì)一個(gè)概念作廣義使用時(shí)，其他兩個(gè)概念應(yīng)作狹義使用。例如，當(dāng)把“黨的規(guī)矩”作廣義使用時(shí)，那么，黨的紀(jì)律、黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)作狹義解釋，以免亂了它們之間的“輩分”或者邏輯關(guān)系。

（二）黨的紀(jì)律與黨內(nèi)法規(guī)

黨的紀(jì)律（黨紀(jì)）與黨內(nèi)法規(guī)是什么關(guān)系？?jī)烧呤遣⒘嘘P(guān)系、交叉關(guān)系還是包容關(guān)系？首先，廣義的“黨紀(jì)”概念，包含黨內(nèi)法規(guī)。按照《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第6條關(guān)于“違紀(jì)”的規(guī)定——“黨組織和黨員違反黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)，違反國(guó)家法律法規(guī)，違反黨和國(guó)家政策，違反社會(huì)主義道德，危害黨、國(guó)家和人民利益的行為，依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予紀(jì)律處理或者處分的，都必須受到追究”——“違紀(jì)”所涉及的“黨紀(jì)”概念范圍，不僅包括黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)，而且包括國(guó)家法律法規(guī)、黨和國(guó)家政策、社會(huì)主義道德。從這里的表述可以看出，“黨紀(jì)”是一個(gè)廣義的概念。其次，還有狹義的“黨紀(jì)”概念?！斑`紀(jì)”一半是指違犯黨章、其他黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律法規(guī)的行為，但該《條例》第4條第3款規(guī)定：“對(duì)黨組織和黨員違犯黨紀(jì)的行為，應(yīng)當(dāng)以事實(shí)為依據(jù)，以黨章、其他黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，準(zhǔn)確認(rèn)定違紀(jì)性質(zhì)，區(qū)別不同情況，恰當(dāng)予以處理。”該條款的規(guī)定既與該《條例》第6條的規(guī)定不一致（這里關(guān)于評(píng)判是否違紀(jì)的“準(zhǔn)繩”，并未包括“黨和國(guó)家政策、社會(huì)主義道德”），也與該《條例》第3條的規(guī)定不一致（第3條要求“黨組織和黨員必須自覺(jué)遵守黨章，嚴(yán)格執(zhí)行和維護(hù)黨的紀(jì)律，自覺(jué)接受黨的紀(jì)律約束，模范遵守國(guó)家法律法規(guī)”，但第3條未明確規(guī)定要遵守“其他黨內(nèi)法規(guī)”），基本上可以算是一個(gè)狹義的“黨紀(jì)”概念。

由上可見(jiàn)，“黨紀(jì)”及其相關(guān)的“違紀(jì)”概念，在《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的所有規(guī)定中，大致有廣義和狹義兩種用法，其內(nèi)涵和外延缺少同一性，使用起來(lái)具有一定的任意性；由此導(dǎo)致黨紀(jì)與黨內(nèi)法規(guī)這兩個(gè)概念，它們是并列關(guān)系、交叉關(guān)系或包容關(guān)系，充滿了不確定性。然而，根據(jù)黨章第七章關(guān)于“黨的紀(jì)律”和第八章關(guān)于“黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)”的結(jié)構(gòu)安排、內(nèi)在邏輯和內(nèi)容規(guī)定，根據(jù)黨章關(guān)于紀(jì)委負(fù)有“維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)……經(jīng)常對(duì)黨員進(jìn)行遵守紀(jì)律的教育，作出關(guān)于維護(hù)黨紀(jì)的決定……檢查和處理黨的組織和黨員違反黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)的比較重要或復(fù)雜的案件”職責(zé)的規(guī)定，可以推定并認(rèn)為“黨內(nèi)法規(guī)”是從屬于“黨的紀(jì)律”的概念，“黨紀(jì)”與黨內(nèi)法規(guī)是包容與被包容的關(guān)系。尤其是，中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)的檢查監(jiān)督機(jī)關(guān)，被稱為“中國(guó)共產(chǎn)黨中央紀(jì)律檢查委員會(huì)”，而不是“黨內(nèi)法規(guī)”“黨章”“黨規(guī)”“黨法”的檢查委員會(huì)?？梢?jiàn)，“黨紀(jì)”是一個(gè)使用更多、外延廣大、內(nèi)涵更豐富的概念。

此外，黨的十八屆六中全會(huì)通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》中，從頭至尾都沒(méi)有使用“黨內(nèi)法規(guī)”這個(gè)概念。如該《條例》第4條規(guī)定，“黨內(nèi)監(jiān)督必須貫徹民主集中制，依規(guī)依紀(jì)進(jìn)行”；第5條規(guī)定，“黨內(nèi)監(jiān)督的任務(wù)是確保黨章黨規(guī)黨紀(jì)在全黨有效執(zhí)行”，監(jiān)督的主要內(nèi)容是“遵守黨章黨規(guī)，堅(jiān)定理想信念，踐行黨的宗旨，模范遵守憲法法律情況”“嚴(yán)明黨的紀(jì)律特別是政治紀(jì)律和政治規(guī)矩”；第12條規(guī)定，“中央委員會(huì)成員必須嚴(yán)格遵守黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，發(fā)現(xiàn)其他成員有違反黨章、破壞黨的紀(jì)律、危害黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的行為應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決抵制，并及時(shí)向黨中央報(bào)告”。換言之，實(shí)施黨內(nèi)監(jiān)督是“依規(guī)依紀(jì)”進(jìn)行，而不是依照“黨內(nèi)法規(guī)”進(jìn)行，至少在名詞上“黨內(nèi)法規(guī)”未被該《條例》正式使用。這里“依規(guī)”所依之“規(guī)”，應(yīng)當(dāng)解釋為“黨內(nèi)規(guī)矩”，即習(xí)近平總書(shū)記一再?gòu)?qiáng)調(diào)的“講規(guī)矩”，是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)、工作慣例，是不成文的“黨內(nèi)習(xí)慣法”。在黨的主要文件中，規(guī)矩既不相同于紀(jì)律，也不等同于紀(jì)律，所以我們黨反復(fù)強(qiáng)調(diào)要“講規(guī)矩有紀(jì)律”，要“遵守黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩”。

黨的十八屆六中全會(huì)通過(guò)的另一個(gè)重要制度性文件——《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》明確提出：“紀(jì)律嚴(yán)明是全黨統(tǒng)一意志、統(tǒng)一行動(dòng)、步調(diào)一致前進(jìn)的重要保障，是黨內(nèi)政治生活的重要內(nèi)容。必須嚴(yán)明黨的紀(jì)律，把紀(jì)律挺在前面，用鐵的紀(jì)律從嚴(yán)治黨。堅(jiān)持紀(jì)律面前一律平等，遵守紀(jì)律沒(méi)有特權(quán)，執(zhí)行紀(jì)律沒(méi)有例外，黨內(nèi)決不允許存在不受紀(jì)律約束的特殊組織和特殊黨員。每一個(gè)黨員對(duì)黨的紀(jì)律都要心存敬畏、嚴(yán)格遵守，任何時(shí)候任何情況下都不能違反黨的紀(jì)律。黨的各級(jí)組織和全體黨員要堅(jiān)決同一切違反黨的紀(jì)律的行為作斗爭(zhēng)?！钡摗稖?zhǔn)則》對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)”這個(gè)概念也是只字未提。

盡管《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》這兩個(gè)十分重要的規(guī)范性文件本身可歸屬為“黨內(nèi)法規(guī)”范疇，但它們?cè)谖谋局袇s只用了黨章、黨規(guī)、黨紀(jì)、紀(jì)律、規(guī)矩等概念，而不直接使用“黨內(nèi)法規(guī)”作出概括性表述，至少在立法技術(shù)上是存在缺憾的。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的一種解釋，或許是起草者認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)包含在黨的紀(jì)律、黨的規(guī)矩這些概念之中了，所以，不明確列出黨內(nèi)法規(guī)這個(gè)概念是無(wú)關(guān)宏旨的。

（三）黨的規(guī)矩和黨的紀(jì)律

黨的規(guī)矩和黨的紀(jì)律都可以分為廣義和狹義。如上所述，廣義的黨的規(guī)矩，包括了狹義的黨的紀(jì)律；而廣義的黨的紀(jì)律則包括了狹義的黨的規(guī)矩，如紀(jì)律檢查委員會(huì)、遵紀(jì)守法、紀(jì)嚴(yán)于法等概念中的“紀(jì)律”，都是廣義的。為了保持概念的同一性，避免產(chǎn)生歧義和混淆，建議僅對(duì)黨的規(guī)矩使用廣義概念，對(duì)黨的紀(jì)律一般不作廣義解釋。黨的規(guī)矩與黨的紀(jì)律的區(qū)別在于：其一，從產(chǎn)生方式來(lái)看，黨內(nèi)很多規(guī)矩是我們黨在長(zhǎng)期實(shí)踐中形成的經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)、約定俗成、行之有效的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例，這些規(guī)矩看著沒(méi)有白紙黑字的規(guī)定，但都是一種傳統(tǒng)、一種范式、一種要求；[25]習(xí)近平總書(shū)記指出：“沒(méi)有明文規(guī)定一定要報(bào)的事項(xiàng)，報(bào)還是不報(bào)，關(guān)鍵看黨的觀念強(qiáng)不強(qiáng)、黨性強(qiáng)不強(qiáng)。領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)往往是從破壞規(guī)矩開(kāi)始的。規(guī)矩不能立起來(lái)、嚴(yán)起來(lái)，很多問(wèn)題就會(huì)慢慢產(chǎn)生出來(lái)。很多事實(shí)都證明了這一點(diǎn)。講規(guī)矩是對(duì)黨員、干部黨性的重要考驗(yàn)，是對(duì)黨員、干部對(duì)黨忠誠(chéng)度的重要檢驗(yàn)?！薄坝行╊I(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人重大問(wèn)題不報(bào)告。不是說(shuō)非要家里出了命案才需要報(bào)告。有的同志有重病不報(bào)，對(duì)所有人都隱瞞了，最后病危了組織還不知道，場(chǎng)面上的工作都干不了了，但就是不說(shuō)，最后命都給耽誤沒(méi)了。有的子女家屬長(zhǎng)期在國(guó)外也不報(bào)告，在國(guó)外定居的按規(guī)定要報(bào)告，但他們也不是正式定居，就覺(jué)得可以不報(bào)告。有的家庭發(fā)生重大變故不向組織報(bào)告，離婚、結(jié)婚多少年了，組織都不知道。有的弄了很多證件，護(hù)照好幾本，還有假身份證。這些事情不要報(bào)告嗎？懂規(guī)矩就應(yīng)該報(bào)告，隱情不報(bào)的，一是不懂規(guī)矩，二是這里面怕有不可告人的隱情?！绷?xí)近平：《在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第五次全體會(huì)議上的講話》，2015年1月13日。而黨的紀(jì)律通常是由有權(quán)主體制定頒布的規(guī)范性文件。其二，從表現(xiàn)形式來(lái)看，黨內(nèi)規(guī)矩有的有明文規(guī)定、有的沒(méi)有，黨的紀(jì)律通常有明文規(guī)定，是成文的規(guī)矩。其三，從相互關(guān)系來(lái)看，紀(jì)律是成文的規(guī)矩，一些未明文列入紀(jì)律的規(guī)矩是不成文的紀(jì)律；紀(jì)律是剛性的規(guī)矩，一些未明文列入紀(jì)律的規(guī)矩是自我約束的紀(jì)律。[26]習(xí)近平總書(shū)記有時(shí)也把紀(jì)律和規(guī)矩這兩個(gè)概念并列起來(lái)使用。例如，“在所有黨的紀(jì)律和規(guī)矩中，第一位的是政治紀(jì)律和政治規(guī)矩。從近年來(lái)查處的高級(jí)干部嚴(yán)重違紀(jì)違法案件特別是周永康、薄熙來(lái)、徐才厚、令計(jì)劃、蘇榮等案件看，破壞黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩問(wèn)題非常嚴(yán)重，務(wù)必引起重視”。習(xí)近平：《在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第五次全體會(huì)議上的講話》，2015年1月13日。又如，“要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，把嚴(yán)守政治紀(jì)律和政治規(guī)矩放在首位。加強(qiáng)黨的紀(jì)律建設(shè)，要針對(duì)現(xiàn)階段黨紀(jì)存在的主要問(wèn)題，更加強(qiáng)調(diào)政治紀(jì)律和政治規(guī)矩……講政治、遵守政治紀(jì)律和政治規(guī)矩永遠(yuǎn)排在首要位置”。習(xí)近平：《在十八屆中央政治局常委會(huì)第一百一十九次會(huì)議關(guān)于審議中國(guó)共產(chǎn)黨廉政準(zhǔn)則、黨紀(jì)處分條例修訂稿時(shí)的講話》，2015年10月8日。再如，“依規(guī)治黨，首先是把紀(jì)律和規(guī)矩立起來(lái)、嚴(yán)起來(lái)、執(zhí)行起來(lái)。黨的性質(zhì)、宗旨都決定了紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前。要把黨的紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面，用紀(jì)律和規(guī)矩管住大多數(shù)，使所有黨員干部嚴(yán)格執(zhí)行黨規(guī)黨紀(jì)、模范遵守法律法規(guī)”。習(xí)近平：《在中央政治局常委會(huì)議審議巡視工作條例修訂稿時(shí)的講話》，2015年6月11日。2016年1月12日，習(xí)近平在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議上指出：“各級(jí)黨委要在思想認(rèn)識(shí)、方法措施上跟上全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略部署，把紀(jì)律挺在前面，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題就要提提領(lǐng)子、扯扯袖子，使紅紅臉、出出汗成為常態(tài)。對(duì)問(wèn)題嚴(yán)重的，就要打手板、敲警鐘，該組織處理的組織處理，該紀(jì)律處分的紀(jì)律處分?！?/p>

表2 黨內(nèi)法規(guī)與黨的紀(jì)律、黨的規(guī)矩的比較

（四）黨內(nèi)法規(guī)“制度”和黨內(nèi)法規(guī)“制度體系”

與法學(xué)領(lǐng)域的“法律體系”“法制”“法治體系”等概念相比較，黨內(nèi)法規(guī)研究出現(xiàn)了兩個(gè)重要提法，一是“黨內(nèi)法規(guī)制度”，二是“黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。2013年5月發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第1條開(kāi)宗明義地規(guī)定：“為了規(guī)范中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定工作，建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系，提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平，根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》，制定本條例?！蓖瑫r(shí)發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》也明確提出：“為了規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案工作，保證黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相一致，同憲法和法律相一致，維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性，根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，制定本規(guī)定。”2017年6月，黨中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》，從指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)、構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)等方面，對(duì)加強(qiáng)新形勢(shì)下黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提出明確要求并作出統(tǒng)籌部署，對(duì)于深入推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨具有重要意義。目前，“黨內(nèi)法規(guī)制度”和“黨內(nèi)法規(guī)制度體系”這兩個(gè)概念在黨內(nèi)法規(guī)理論研究和實(shí)際運(yùn)用中已被廣泛使用，但它們的科學(xué)內(nèi)涵是什么，如何理解“制度”“體系”“法規(guī)”（法律）等概念之間的關(guān)系，“黨內(nèi)法規(guī)制度”“黨內(nèi)法規(guī)制度體系”與“黨內(nèi)法規(guī)體系”“法律體系”“法律制度”等概念是何關(guān)系，仍有進(jìn)一步進(jìn)行規(guī)范化和科學(xué)化研討的必要。

圖1 三者為并列關(guān)系

圖2 三者為交叉關(guān)系

圖3 三者為包容關(guān)系的三種組合

“制度”（System，Institution）最一般的含義是要求大家共同遵守的辦事規(guī)程或行動(dòng)準(zhǔn)則，是一定歷史條件下的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的體系。例如，《黨的制度建設(shè)改革“立柱架梁”》一文，[27]姜潔：《黨的制度建設(shè)改革“立柱架梁”》，載《人民日?qǐng)?bào)》2017年9月25日?？偨Y(jié)的是“黨的制度建設(shè)改革”，而在列舉的事例和內(nèi)容中，基本上都是講有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)、黨的規(guī)矩和紀(jì)律的變化完善情況，如通過(guò)落實(shí)《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，修訂實(shí)施《縣以上黨和國(guó)家機(jī)關(guān)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會(huì)若干規(guī)定》《中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)展黨員工作細(xì)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》，制定《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》，實(shí)現(xiàn)了“黨的組織制度改革重在補(bǔ)空白”；通過(guò)制定實(shí)施《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行）》和《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度的意見(jiàn)》，實(shí)現(xiàn)了對(duì)長(zhǎng)期在原地打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)的老大難問(wèn)題，多管齊下、標(biāo)本兼治；通過(guò)修訂實(shí)施《領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》，制定《領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告查核結(jié)果處理辦法》和《關(guān)于組織人事部門(mén)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行提醒、函詢和誡勉的實(shí)施細(xì)則》，解決了領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)只報(bào)告不核實(shí)等制度操作性不夠的問(wèn)題?？梢?jiàn)，制度既是一種行為規(guī)則，也是一種規(guī)范體系；制度存在于規(guī)范體系之中，規(guī)范構(gòu)成制度的基本要素和框架內(nèi)容。

從某種意義上講，規(guī)范就是制度，制度就是規(guī)范，同時(shí)也是體系。“制度”加“規(guī)范”形成的概念，會(huì)產(chǎn)生多種含義甚至歧義，難以界定。當(dāng)“制度”等于“規(guī)則”，“規(guī)則”等于“制度”時(shí)，把規(guī)則與制度兩個(gè)詞合起來(lái)使用，除非有特別的限制和說(shuō)明，否則就很容易成為“同義反復(fù)”；同理，當(dāng)“制度”等于“體系”，“體系”等于“制度”時(shí)，往往也會(huì)成為“疊床架屋”“畫(huà)蛇添足”的累贅。

筆者曾對(duì)“法律制度”一詞作過(guò)一點(diǎn)研究，發(fā)現(xiàn)法律制度（legal systems）在西文中是個(gè)多義詞，在漢語(yǔ)里也是一個(gè)多義詞。原因在于：一方面，從西文譯成中文時(shí)，“l(fā)egal systems”一詞就可以翻譯為“法制”“法系”“法律體系”“法律制度”，等等。這些譯文都表達(dá)了某種法律群、法律的聚合體或者某類法律的存在形態(tài)，因而譯文無(wú)論是“法制”“法系”“法律體系”還是“法律制度”，只要這些詞在全文中保持譯文的同一性，就都有一定的合理性。另一方面，漢語(yǔ)表達(dá)的“法律制度”一詞，又有多種解釋。這里試舉幾例。例一，認(rèn)為“法律制度”是指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的所有法律原則、法律規(guī)范和法律文本的總稱。在這種解釋的意義上，法律制度就是特定空間范圍內(nèi)各種法律規(guī)則的總和，是“復(fù)數(shù)”的法律存在形式，大致等同于中國(guó)語(yǔ)境下的“法律體系”。由于在漢語(yǔ)中，“制度”一詞有時(shí)被解釋為“要求大家共同遵守的辦事規(guī)程或行動(dòng)準(zhǔn)則，或者是在一定歷史條件下形成的法令、禮俗等規(guī)范”，因此在構(gòu)詞法上，法律大致就是制度，或者說(shuō)制度大致就是法律，把法律與制度合并起來(lái)使用，表達(dá)的不過(guò)是一種同義反復(fù)的強(qiáng)調(diào)。例二，認(rèn)為“法律制度”是“法制”或者“法律和制度”的別稱。例如，中國(guó)法學(xué)院通常使用教材——“中國(guó)法律制度史”或者“中國(guó)法制史”、“西方法律制度史”或者“西方法制史”等，其“法律制度”表達(dá)的內(nèi)容基本上等同于“法制”或者“法律和制度”的理念。例三，認(rèn)為“法律制度”是一個(gè)“法律系統(tǒng)”，因?yàn)椤皊ystems”一詞在漢語(yǔ)里既可以指“制度”或者“體制”，也可以指“系統(tǒng)”或者“體系”。當(dāng)法律制度被解釋為一個(gè)“法律系統(tǒng)”時(shí)，法律制度作為一個(gè)為社會(huì)輸送行為規(guī)則與裁判標(biāo)準(zhǔn)的集合體，其主要的價(jià)值與地位就在于媒介了法學(xué)研究與實(shí)踐。在靜態(tài)意義上，它反映并記載著國(guó)家的社會(huì)體制與價(jià)值訴求；在動(dòng)態(tài)意義上，它則通過(guò)法律制度的內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制與外部表現(xiàn)結(jié)構(gòu)將法學(xué)研究中的發(fā)現(xiàn)與成果在輸入的同時(shí)將法律制度的表達(dá)要素規(guī)則等要素輸出。[28]參見(jiàn)任立華：《法律制度的界定——內(nèi)在于法學(xué)研究與實(shí)踐之間的張力》，載《法治論壇》2006年第1輯。例四，認(rèn)為“法律制度”是與宗教制度、經(jīng)濟(jì)制度、社會(huì)制度、政治制度、文化制度、道德體系等不盡相同的制度形態(tài)，是一種由法律規(guī)范構(gòu)成的、規(guī)定權(quán)利與義務(wù)并具有國(guó)家強(qiáng)制性的制度體系。這是從法律制度的外延來(lái)解釋“法律制度”的一種觀點(diǎn)。例五，認(rèn)為“法律制度”是由立法制度、執(zhí)法制度、司法制度以及公法、私法、社會(huì)法、國(guó)際法等構(gòu)成的制度體系。中國(guó)由于不采用西方羅馬法以來(lái)關(guān)于公法與私法的劃分理論和標(biāo)準(zhǔn)，而采用“中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”的構(gòu)建理論和劃分標(biāo)準(zhǔn)，因此在當(dāng)代中國(guó)，法律體系在一定意義上就是指法律制度，是法律制度的規(guī)范化和條文化表現(xiàn)形式。

美國(guó)法學(xué)家弗里德曼指出，有許多方法可以觀察法律制度，但對(duì)于“法律制度……沒(méi)有學(xué)者和公眾都同意的定義”。[29]［美］弗里德曼：《法律制度》，李瓊英、林欣譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1994年版，第1頁(yè)。他認(rèn)為，對(duì)“法律制度”難以下一個(gè)定義，但法律制度由各種公認(rèn)的次要制度組成，這些次要制度的“共同點(diǎn)在于都是制度，以規(guī)范或規(guī)則運(yùn)行，與國(guó)家相連，或有一個(gè)至少和國(guó)家行為相類似的權(quán)力機(jī)構(gòu)”。[30]前引[29]，弗里德曼書(shū)，第 12 頁(yè)。法律制度是一個(gè)系統(tǒng)，它的運(yùn)行過(guò)程“是通過(guò)社會(huì)環(huán)境對(duì)法系統(tǒng)的‘輸入’系統(tǒng)對(duì)輸入物的‘處理’、作為處理結(jié)果的‘輸出’輸出物對(duì)外部的‘影響’和‘效果’以及在此基礎(chǔ)上社會(huì)環(huán)境對(duì)于系統(tǒng)的‘反饋’等步驟而構(gòu)成的”，[31]季衛(wèi)東：《法的根源與效果》，前引[29]，弗里德曼書(shū)，代譯序，第6頁(yè)。所以，可以把法律制度理解為一種“輸入—處理—輸出”的系統(tǒng)。

那么，在“黨內(nèi)法規(guī)制度”和“黨內(nèi)法規(guī)制度體系”作為被執(zhí)政黨正式使用的概念，是否對(duì)它們的科學(xué)性、規(guī)定性作出過(guò)統(tǒng)一界定和解釋，是否考慮過(guò)這些概念如何與國(guó)家法律體系、法規(guī)體系、法律制度等一系列法學(xué)概念的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。例如，為什么我們?cè)谑褂谩爸袊?guó)特色社會(huì)主義法律體系”“中國(guó)特色社會(huì)主義行政法規(guī)體系”“中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”等概念時(shí)，通常不用“法律制度體系”“行政法規(guī)制度體系”“法治制度體系”，因?yàn)椤胺审w系”“行政法規(guī)體系”“法治體系”這些概念，本身就包括了“制度”的含義，即在一般意義上，體系就是制度，制度即是體系。我們注意到，在構(gòu)建中國(guó)特色黨內(nèi)法規(guī)體系、開(kāi)展黨內(nèi)法規(guī)理論研究的過(guò)程中，基本上是以法學(xué)，尤其是立法學(xué)的基本原理、基本概念、基本原則、基本方法等為原型、依據(jù)、方法和套路來(lái)展開(kāi)的，但在套用或者借鑒法學(xué)原理和方法時(shí)，又有一些“創(chuàng)新”和“發(fā)展”，只不過(guò)這些“創(chuàng)新”和“發(fā)展”往往缺乏充分的學(xué)理論證和法理政理支撐，缺乏與既有法學(xué)原理和法學(xué)方法的繼承、發(fā)展、創(chuàng)新的淵源關(guān)系（歷史和學(xué)科基因）的關(guān)照，甚至還有一定的主觀性、隨意性和實(shí)用主義，致使黨內(nèi)法規(guī)研究中的這些重要的基本的核心概念，一開(kāi)始就埋下了理論根基或?qū)W理依據(jù)欠缺等先天不足的隱患。

我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)借鑒法學(xué)的立法技術(shù)思路和方法，結(jié)合全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨、制度治黨的成功經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐需要，對(duì)黨的規(guī)矩、黨的紀(jì)律、黨內(nèi)法規(guī)等概念進(jìn)行全面梳理，用黨內(nèi)法規(guī)形式對(duì)若干核心名詞概念統(tǒng)一表述、統(tǒng)一界定、統(tǒng)一定位、統(tǒng)一分類、統(tǒng)一使用，使其進(jìn)一步制度化、規(guī)范化。為此建議：一，將“黨的規(guī)矩”規(guī)定為廣義規(guī)范概念，在黨內(nèi)包括黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)、黨的紀(jì)律、黨的政策、黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和慣例等，在黨外包括國(guó)家法律法規(guī)、國(guó)家政策、社會(huì)主義道德等；二，將“黨的紀(jì)律”和“黨內(nèi)法規(guī)”規(guī)定為從屬于黨的規(guī)矩的下位概念，一般不對(duì)黨的紀(jì)律和黨內(nèi)法規(guī)作廣義解釋和使用；三，將黨的紀(jì)律和黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定為并列存在的兩個(gè)既不完全相同又有相互交集的交叉概念。

總之，目前國(guó)內(nèi)關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)問(wèn)題的研究如火如荼、轟轟烈烈，眾多研究成果不乏真知灼見(jiàn)、體現(xiàn)中國(guó)特色、富有中國(guó)創(chuàng)見(jiàn)，但有些研究“成果”也需要注意科學(xué)精神、科學(xué)方法。只有打牢“黨內(nèi)法規(guī)”的政理之基，夯實(shí)“黨內(nèi)法規(guī)”的法理之本，其研究才能具有更強(qiáng)的科學(xué)性和普遍性、生命力和戰(zhàn)斗力，才能成為真正中國(guó)特色的原創(chuàng)性成果。

The political rationale of the internal Party regulations embodies such dimensions of the CPC:its ideals and objectives; its nature and purpose; its construction and development; and its governance of the country and strict discipline of itself. To further explore the legal rationale of the internal Party regulations,we have to consider and answer the questions concerning the following issues such as: the concept of law; the conceptual features of the internal Party regulations; the organic unity between the concepts of “l(fā)aw”, “rule of law”, “system of rule of law” and the concept of the internal Party regulations; the distinction between the law in the broad sense and that in the narrow sense. The internal Party regulation and national law are different in such aspects as the legislative body, the will and purpose embodied by the document, the regulation target, the legislative technology, the application scope and the consequence of liability, so there are a series of problems needing in-depth studies. To address such issues, we have to borrow the legislative technology,way of thinking and method in the legal area and coordinate them with our successful experience and practical needs in the campaign of exercising full and rigorous governance over the Party according to the regulations and through institution building. On this basis, we should make a comprehensive review of such concepts as the Party’s rules, discipline and regulations and then produce a unified name, definition, categorization and usage for the several core concepts in the form of internal Party regulations. It is advisable to define “the Party’s rules” as the regulations in a broad sense, including the national laws, the state policies and the socialist moralities as well as the Party Constitution and other inner-Party regulations, the Party discipline,policies, fine traditions and customs. The Party discipline and internal regulations, stipulated as subordinate to the superordinate concept of the Party’s rules, are usually not to be interpreted and applied in the broad sense and should be regarded as two co-ordinate concepts which are independent of each other but share an intersection at the same time.

internal Party regulation; political rationale; legal rationale; national law; Party's discipline;Party's rules

* 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員、博士生導(dǎo)師。

［學(xué)科編輯：吳 歡 責(zé)任編輯：王 艷］