趙蕊 蘇紹龍

合理差別視角下少數(shù)民族考生高考加分政策的法理檢視
——以青海省為例

趙蕊 蘇紹龍*

平等權(quán)是公民的基本權(quán)利，平等并不禁止合理差別對(duì)待。少數(shù)民族高考加分政策是通過(guò)合理差別對(duì)待的方式促進(jìn)教育權(quán)利實(shí)質(zhì)平等的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前青海省的少數(shù)民族高考加分政策中的部分規(guī)定顯然已經(jīng)超出了合理差別的范圍，并可能形成“反向歧視”，造成新的不平等。青海省少數(shù)民族高考加分應(yīng)當(dāng)建立綜合標(biāo)準(zhǔn)，不以民族身份為唯一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整加分照顧對(duì)象，并確定政策時(shí)效，從而切實(shí)維護(hù)各民族公民平等的受教育權(quán)利。

少數(shù)民族高考加分平等權(quán)受教育權(quán)合理差別

因民族身份的不同或處于弱勢(shì)地位，在升學(xué)或公職考試和錄取過(guò)程中對(duì)特定群體采取不同的政策，特別是對(duì)少數(shù)族群采取傾斜照顧政策，在世界各國(guó)和地區(qū)都比較常見(jiàn)，如美國(guó)的“糾偏行動(dòng)”（affirmative action）。對(duì)弱勢(shì)群體的權(quán)利予以特別的保護(hù)，已經(jīng)成為各國(guó)立法的重要內(nèi)容之一，許多國(guó)家制定了專門(mén)性法律法規(guī)，以保證弱勢(shì)群體憲法權(quán)利的順利實(shí)現(xiàn)。①秦前紅：《新憲法學(xué)》（第三版），武漢大學(xué)出版社2015年版，第232頁(yè)。我國(guó)少數(shù)民族考生高考加分政策是國(guó)家教育行政部門(mén)與各省、市、自治區(qū)的教育招生主管部門(mén)在高考招生錄取過(guò)程中，根據(jù)少數(shù)民族考生的民族、地域等因素，給予其特定加分的傾斜照顧政策。國(guó)家試圖通過(guò)這種看似“不公平”的照顧政策，縮小少數(shù)民族考生與漢族考生、少數(shù)民族地區(qū)考生與內(nèi)地考生在獲取高等教育資源特別是優(yōu)質(zhì)高等教育資源方面的差距，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公民的平等受教育權(quán)。

一、少數(shù)民族考生高考加分政策：理?yè)?jù)、內(nèi)容與實(shí)效

（一）少數(shù)民族考生高考加分政策的法理基礎(chǔ)

平等權(quán)是一項(xiàng)實(shí)現(xiàn)權(quán)利的原則。②何華輝：《比較憲法學(xué)》，武漢大學(xué)出版社1988年版，第226頁(yè)。憲法上的受教育權(quán)，其實(shí)現(xiàn)固然要靠自己的努力，但現(xiàn)代社會(huì)的教育則主要靠政府主動(dòng)提供服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)，一方面是政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，為每個(gè)公民提供義務(wù)教育，使每個(gè)公民都能有機(jī)會(huì)享受到教育；另一方面政府為每個(gè)公民提供公平選擇接受教育的機(jī)會(huì)，包括公平選擇義務(wù)教育的條件和公平選擇接受高等教育和其他教育的機(jī)會(huì)；再一方面是政府為每一個(gè)有能力接受更好教育的公民提供必要的條件，不能因?yàn)槠浣?jīng)濟(jì)或其他原因而失去受教育的機(jī)會(huì)。③蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2006年版，第277頁(yè)?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第三十三條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等?！蓖瑫r(shí)，第四十六條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)，國(guó)家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面的全面發(fā)展?！庇纱耍趹椃ɑ驹?、我國(guó)憲法規(guī)定及立憲原意，我國(guó)公民享有平等的受教育權(quán)，這正是少數(shù)民族高考加分政策的主要法理依據(jù)。

追求平等并不拒斥合理的差別待遇。如果不承認(rèn)現(xiàn)實(shí)生活中存在的合理的差別，僅僅以平等理念處理各種憲法問(wèn)題，就有可能導(dǎo)致平均主義。④胡錦光、韓大元：《中國(guó)憲法》（第二版），法律出版社2008年版，第223-224頁(yè)。平等的受教育權(quán)所注重的“平等”，應(yīng)該是實(shí)質(zhì)平等而非形式平等，因?yàn)樾问狡降染褪遣患訁^(qū)別的平等對(duì)待，而少數(shù)民族地區(qū)在經(jīng)濟(jì)、文化、基礎(chǔ)設(shè)施、教育資源等諸多方面相對(duì)于漢族地區(qū)特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)而言，較為落后，這種差距是客觀存在、需要較長(zhǎng)時(shí)間來(lái)逐漸縮小和補(bǔ)平的。如果在高考錄取方面對(duì)全體考生不加任何區(qū)別的平等對(duì)待，勢(shì)必會(huì)損害到少數(shù)民族考生的平等受教育權(quán)，造成形式平等而實(shí)質(zhì)不平等的結(jié)果。⑤秦前紅、徐亦鵬：《配額與公平——評(píng)我國(guó)高校招生制度》，載《法學(xué)評(píng)論》2010年第3期。為了追求少數(shù)民族學(xué)生享有與漢族學(xué)生平等的受教育權(quán)，即不受歧視的實(shí)質(zhì)平等，就需要對(duì)少數(shù)民族學(xué)生實(shí)施合理的差別待遇，通過(guò)合理的差別政策來(lái)補(bǔ)償少數(shù)民族考生在獲取和享有教育資源等方面的不利地位，這有利于民族團(tuán)結(jié)與共同繁榮，符合社會(huì)公共利益。

合理的差別待遇能夠促進(jìn)平等的實(shí)現(xiàn)。如果平等地對(duì)待個(gè)體或群體，將會(huì)形成他們實(shí)際地位的不平等，而糾正這種由于客觀存在的不平等的合理方式就是根據(jù)他們實(shí)際情況適當(dāng)進(jìn)行合理地區(qū)別。但是，不合理的差別待遇也會(huì)產(chǎn)生或加劇不平等，因而包括傾斜照顧政策在內(nèi)的差別待遇“必須基于憲法可以接受的理由，并被證明是為實(shí)現(xiàn)憲法目標(biāo)的合理相關(guān)的手段”。⑥張千帆：《大學(xué)招生與憲法平等：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)問(wèn)題》，譯林出版社2011年版，第237頁(yè)。由此，給予少數(shù)民族的優(yōu)惠政策也應(yīng)是為了實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)平等，在合理程度上所采取的具有合理依據(jù)的差別。⑦林來(lái)梵：《從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法》，法律出版社2001年版，第116頁(yè)。如果給予少數(shù)民族考生超出合理范圍的照顧，就會(huì)導(dǎo)致原本作為弱勢(shì)群體的少數(shù)民族考生對(duì)漢族考生的“反向歧視”，而無(wú)論是歧視還是“反向歧視”，都有違憲法所確定的平等原則，偏離差別待遇的法理根據(jù)。

（二）少數(shù)民族考生高考加分政策的生成和模式

黨和政府為了消除各民族之間在文化教育上的不平等地位，保障和增進(jìn)少數(shù)民族權(quán)益，維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和團(tuán)結(jié)穩(wěn)定，在高考錄取時(shí)對(duì)少數(shù)民族考生予以從寬錄取，這一政策在我國(guó)已實(shí)行六十余年。在政策施行的初期，國(guó)家不僅放寬少數(shù)民族考生的錄取分?jǐn)?shù)線，給予一定的加分，同時(shí)考慮到少數(shù)民族地區(qū)的學(xué)生入學(xué)都較晚，部分學(xué)生在向高校投檔時(shí)受到年齡限制，1952年教育部《關(guān)于放寬少數(shù)民族學(xué)生報(bào)考年齡的問(wèn)題給廣西省教育廳的函》曾指出:“今年在各級(jí)學(xué)校招生規(guī)定報(bào)考年齡時(shí)，對(duì)少數(shù)民族學(xué)生報(bào)考年齡一般應(yīng)比照當(dāng)?shù)匾?guī)定放寬2-3歲。同時(shí)當(dāng)年畢業(yè)生報(bào)考時(shí)不受年齡大小之限制?！?/p>

其后，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和教育制度的變遷，國(guó)家進(jìn)一步充實(shí)和完善對(duì)少數(shù)民族考生的高考照顧政策，各地方依據(jù)中央政策，也都針對(duì)少數(shù)民族考生設(shè)置了相應(yīng)的加分或優(yōu)先錄取政策。從政策實(shí)施模式看，以青海省少數(shù)民族考生高考加分政策為例，其實(shí)施模式大致可以分為三類：民族語(yǔ)言加分模式、民族身份加分模式和地區(qū)加分模式。

民族語(yǔ)言加分主要是考慮到語(yǔ)言文字運(yùn)用的天然差異對(duì)少數(shù)民族考生的影響。不以漢語(yǔ)為母語(yǔ)的少數(shù)民族考生同漢族考生相比，在使用漢語(yǔ)參加考試時(shí)，當(dāng)然處于不利地位，因而少數(shù)民族考生如使用漢語(yǔ)參加高考，在成績(jī)核算、錄取先后等方面理應(yīng)給予一定的照顧。青海省少數(shù)民族考生高考加分政策并不區(qū)別少數(shù)民族考生的母語(yǔ)，甚至在青海省一些以藏語(yǔ)或蒙語(yǔ)為教學(xué)語(yǔ)言的特殊地區(qū)，對(duì)教學(xué)語(yǔ)言為非漢語(yǔ)的考生也不予以區(qū)別對(duì)待，只是少數(shù)民族考生中對(duì)于漢語(yǔ)有障礙的考生可以選擇“民考民”，即使用本民族語(yǔ)言答題，然而“民考民”的考生在報(bào)考學(xué)校及專業(yè)時(shí)又受到很大的局限，因而很多考生和家長(zhǎng)都更傾向于選擇“民考漢”，而青海省對(duì)于“民考漢”的考生（除黃南州、玉樹(shù)州、果洛州外）并不給予更多加分照顧，即便是上述三個(gè)自治州的“民考漢”的考生也只有在報(bào)考青海省省內(nèi)院校時(shí)，才在原照顧加分條件的基礎(chǔ)上享受額外的加分。除此以外，不再考慮語(yǔ)言方面的差異。

分民族身份加分模式的主要考量是基于各民族間發(fā)展不均衡，部分少數(shù)民族在教育事業(yè)發(fā)展方面較為落后，加之語(yǔ)言天然障礙和民族人口數(shù)量少等原因，直接造成該少數(shù)民族高等學(xué)校在校生占該少數(shù)民族整體人口的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他少數(shù)民族。這些民族的高考考生是屬于需要特殊照顧的“弱勢(shì)群體”，是社會(huì)結(jié)構(gòu)中的薄弱帶，⑧朱力：《脆弱群體與社會(huì)支持》，載《江蘇社會(huì)科學(xué)》1995年第6期。因而政策設(shè)計(jì)上給予額外的加分，以促進(jìn)該民族的教育文化事業(yè)發(fā)展和人才培養(yǎng)。⑨盧永平：《少數(shù)民族考生高考招生特殊政策價(jià)值分析》，載《中國(guó)民族教育》2007年第9期。然而，青海省的分民族加分模式主要是分“少數(shù)民族”與“非少數(shù)民族”，在各個(gè)少數(shù)民族內(nèi)部便不再進(jìn)行二次區(qū)分。

分地區(qū)加分政策則是考慮少數(shù)民族聚居地多處于山地、牧區(qū)、草原等地理環(huán)境惡劣地區(qū)，當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展水平落后，直接影響到少數(shù)民族群體平等地接受基礎(chǔ)教育，特別是接受高等教育的權(quán)利，因而通過(guò)給這些地區(qū)的考生以適當(dāng)加分照顧，補(bǔ)平因基礎(chǔ)教育薄弱而形成的弱勢(shì)地位。青海省對(duì)省內(nèi)的六個(gè)自治州的考生實(shí)行特殊的加分政策，不僅照顧自治州內(nèi)的少數(shù)民族考生，同時(shí)對(duì)受該地區(qū)滯后發(fā)展影響，在自治州接受基礎(chǔ)教育的漢族也給予一定的加分照顧。此外，考慮到各個(gè)自治州的發(fā)展情況不同，玉樹(shù)州、果洛州、黃南州的“民考漢”考生且選報(bào)省內(nèi)院校的，在原加分照顧的基礎(chǔ)上，還增加10分投檔。

（三）青海省少數(shù)民族高考加分政策的實(shí)施背景和效果

根據(jù)2010年全國(guó)第六次人口普查的數(shù)據(jù)，青海省常住人口為562.67萬(wàn)人，其中少數(shù)民族人口為264.32萬(wàn)，占全省常住人口的46.98%，這一比例在全國(guó)31個(gè)?。ㄊ?、區(qū)）中位居第三位，僅次于新疆和西藏，超過(guò)了寧夏、內(nèi)蒙古和廣西等三個(gè)省級(jí)少數(shù)民族自治地方。青海省雖不屬于民族自治地方，但下轄多個(gè)民族自治地方，如海南藏族自治州、海北藏族自治州、海西蒙古族藏族自治州、黃南藏族自治州、果洛藏族自治州等“六州”。除民族自治地方之外的其他地區(qū)也有大量的少數(shù)民族，即使是在漢族人口占本地總?cè)丝诒戎刈畲蟮氖俏鲗幨?，少?shù)民族也占全市總?cè)丝诘?5.96%。從少數(shù)民族受教育程度來(lái)看，2010年第六次全國(guó)人口普查時(shí)，青海省少數(shù)民族中具有大專及以上文化程度的人口為12．75萬(wàn)人，僅占少數(shù)民族小學(xué)以上教育程度人口的6．94%；高中文化程度的13．83萬(wàn)人，占7．53%；初中文化程度的41．38萬(wàn)人，占22．52%；小學(xué)文化程度的115．79萬(wàn)人，占63．01%。大多數(shù)少數(shù)民族僅為小學(xué)文化程度，這說(shuō)明少數(shù)民族整體文化素質(zhì)有待進(jìn)一步提高。

提高少數(shù)民族整體文化素質(zhì)，保障少數(shù)民族的平等受教育權(quán)，除了將教育資源向民族地區(qū)傾斜等措施外，少數(shù)民族考生高考加分政策是保障少數(shù)民族平等受教育權(quán)，促進(jìn)少數(shù)民族教育事業(yè)發(fā)展，提升少數(shù)民族整體文化素質(zhì)的一項(xiàng)重要措施。然而，政策理念合理并不代表實(shí)際政策及其實(shí)施效果也一定合理。例如，西寧市的少數(shù)民族雖然在比重上少于民族自治地方，但少數(shù)民族人口總數(shù)上卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了各自治州的少數(shù)民族人口數(shù)。西寧市少數(shù)民族人口占全省少數(shù)民族人口的21．70%，而海東地區(qū)占23．40%，海北州占6．63%，黃南州占9．12%，海南州占12．56%，果洛州占6．42%，玉樹(shù)州占13．88%，海西州占6．29%。西寧市少數(shù)民族人口數(shù)多，因而西寧市的少數(shù)民族考生可以說(shuō)是當(dāng)前青海省少數(shù)民族考生高考加分政策的最大獲益者，他們既享受了較全省其他地區(qū)更好的基礎(chǔ)教育資源，又享受與省內(nèi)其他地區(qū)相同的錄取分?jǐn)?shù)線，還享受相同的少數(shù)民族（除省內(nèi)自治州外）的加分照顧。這種獲益有造成不合理差別的可能，是否因此可能造成對(duì)當(dāng)?shù)貪h族考生的“反向歧視”，完全有必要予以進(jìn)一步檢視，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并思考如何進(jìn)一步優(yōu)化政策，使其切實(shí)保障少數(shù)民族考生以及其他民族考生的平等受教育權(quán)。這個(gè)問(wèn)題不僅涉及少數(shù)民族地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，更關(guān)涉公民憲法權(quán)利是否得到合法合理保障，關(guān)涉民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全，不容小覷。

二、不合理的差別：青海省少數(shù)民族考生高考加分政策的偏差

少數(shù)民族考生高考加分政策是基于合理差別原則的區(qū)別對(duì)待政策，具備法理基礎(chǔ)，也符合我國(guó)憲法規(guī)定和精神。但以青海省為例，少數(shù)民族考生高考加分政策在具體實(shí)施過(guò)程中，在掌握區(qū)別待遇的合理性標(biāo)準(zhǔn)方面出現(xiàn)了一些偏差，這些偏差極有可能或者已經(jīng)形成了新的不平等，背離了政策初衷。

（一）僅以民族身份為標(biāo)準(zhǔn)的照顧加分“一刀切”

少數(shù)民族是一個(gè)集合概念，不同的民族發(fā)展情況千差萬(wàn)別，即便是同一民族在不同的地區(qū)，其發(fā)展?fàn)顩r也不盡相同，如果不加細(xì)分，都給予相同的高考加分照顧政策，就會(huì)導(dǎo)致實(shí)質(zhì)的不公平。⑩茍人民：《高等教育領(lǐng)域的平等權(quán)問(wèn)題研究》，吉林大學(xué)2006年博士學(xué)位論文集，第77-79頁(yè)。高考加分政策不應(yīng)針對(duì)所有少數(shù)民族，而應(yīng)針對(duì)考生中的弱勢(shì)群體，即“在權(quán)力和權(quán)利方面、發(fā)展的機(jī)遇方面、生活的物質(zhì)條件方面處于弱勢(shì)地位的群體”。①李志勇：《關(guān)注社會(huì)弱勢(shì)群體》，載《黨政干部學(xué)刊》2001年第1期?！肚嗪Ｊ?016年普通高等學(xué)校招生工作實(shí)施細(xì)則》規(guī)定：“少數(shù)民族考生在向省內(nèi)外院校投檔時(shí)，增加20分。”對(duì)該細(xì)則進(jìn)行體系分析可以得知，此處的“少數(shù)民族”是指非民族自治地方的少數(shù)民族。這些少數(shù)民族考生小學(xué)、初中、高中都在當(dāng)?shù)鼐妥x，與當(dāng)?shù)氐臐h族學(xué)生接受了同等質(zhì)量的教育，參加了同類試題的高考，在報(bào)考省內(nèi)外院校投檔時(shí)被增加20分，相當(dāng)程度上損害了當(dāng)?shù)貪h族考生的合法權(quán)益。然而，值得注意的是，教育部《2016年普通高等學(xué)校招生工作規(guī)定》規(guī)定：“對(duì)邊疆、山區(qū)、牧區(qū)、少數(shù)民族聚居地區(qū)少數(shù)民族考生，由省級(jí)招委會(huì)決定，可在高校投檔分?jǐn)?shù)線下適當(dāng)降低分?jǐn)?shù)要求投檔，由高校審查決定是否錄取。”同時(shí)還規(guī)定：“散居在漢族地區(qū)的少數(shù)民族考生，在與漢族考生同等條件下，優(yōu)先錄取?！庇山逃恳?guī)定可知，散居于漢族地區(qū)的少數(shù)民族，并不享受加分照顧，只能是享受與漢族考生同等條件下優(yōu)先錄取的照顧政策。

同時(shí)，散居于漢族地區(qū)的少數(shù)民族，由于從小生活在漢族聚集地，就學(xué)開(kāi)始就學(xué)習(xí)和使用漢語(yǔ)，日常運(yùn)用漢語(yǔ)并無(wú)實(shí)際障礙，反而掌握本民族語(yǔ)言的能力相對(duì)較弱。不存在因民族身份上的“母語(yǔ)”有別而必然產(chǎn)生的學(xué)習(xí)和使用漢語(yǔ)困難的情況，并不屬于需要政策傾斜照顧和保護(hù)的少數(shù)民族。例如，青海省人口數(shù)為83.43萬(wàn)的回族，本身沒(méi)有自己的民族語(yǔ)言，僅有一部分人在其宗教生活中能夠使用阿拉伯語(yǔ)，無(wú)論掌握阿拉伯語(yǔ)與否，回族在日常生活中都通用漢語(yǔ)，運(yùn)用漢語(yǔ)并無(wú)障礙，其漢語(yǔ)水平與漢族也沒(méi)有實(shí)際差異。又如，土族主要聚居樂(lè)都縣、大通縣和互助縣，只有極少數(shù)土族老人會(huì)使用土族語(yǔ)言，絕大多數(shù)土族日常運(yùn)用的是各縣方言（漢語(yǔ)），并不會(huì)使用其民族語(yǔ)言。同樣，撒拉族雖有自己的語(yǔ)言，但通用漢字，日常生活中也使用漢語(yǔ)，與當(dāng)?shù)貪h族相比，也不屬于需要被傾斜政策保護(hù)的“弱者”。因此，青海省對(duì)于散居于漢族地區(qū)的少數(shù)民族考生不加區(qū)分地給予加分照顧，僅以民族身份為標(biāo)準(zhǔn)的照顧加分“一刀切”政策，違背了合理差別的基本理念，直接侵害了當(dāng)?shù)貪h族考生的考試權(quán)益。

（二）“回寧生”加分照顧明顯不當(dāng)

青海高考錄取分?jǐn)?shù)線較低，一方面當(dāng)然是由于青?；A(chǔ)教育水平相對(duì)滯后，另一方面也體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)欠發(fā)達(dá)和少數(shù)民族地區(qū)的照顧。“回寧生”是指有青海戶籍，在青海省以外地方接受了中學(xué)教育后回青海參加高考的學(xué)生。這些考生當(dāng)中，有一部分甚至從來(lái)沒(méi)有在青海生活和學(xué)習(xí)過(guò)，僅因?yàn)楦改冈谇嗪９ぷ鞑⒃O(shè)籍落戶；還有一部分是出生于青海本地的學(xué)生，在初中或者高中階段通過(guò)省外學(xué)校的招生考試，或者獲得外省教育支援名額而到省外就學(xué)，完成高中教育后返回青海高考。這樣由政府組織、合法化的“高考移民”，同時(shí)還可依靠青海較低的錄取分?jǐn)?shù)線優(yōu)勢(shì)獲得更優(yōu)質(zhì)的高等教育機(jī)會(huì)，對(duì)在青海本地接受教育的學(xué)生極為不公平。

不僅如此，外省教育支援項(xiàng)目一般針對(duì)較不發(fā)達(dá)的州縣地區(qū)學(xué)生，而州縣地區(qū)多為少數(shù)民族聚居區(qū)，大部分“回寧生”都屬于少數(shù)高考加分政策的照顧對(duì)象?！盎貙幧敝械纳贁?shù)民族在省外學(xué)校享受了相較于青海更加優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)教育資源，回到青海后又享受與青海本地考生同樣的錄取分?jǐn)?shù)線，同時(shí)享有民族加分的照顧政策。如此給予疊加照顧，不僅加劇了“回寧生”與青海本地就讀考生的分?jǐn)?shù)差，使之優(yōu)先獲得更優(yōu)質(zhì)的高等教育資源，也使得青海本地漢族考生在高考錄取中處于更加不利的地位，同時(shí)對(duì)于接受了同等基礎(chǔ)教育的“回寧生”中的漢族考生也不公平，存在引發(fā)社會(huì)矛盾的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）誘發(fā)省內(nèi)“高考移民”現(xiàn)象

《青海省2016年普通高等學(xué)校招生錄取工作實(shí)施細(xì)則》規(guī)定：“少數(shù)民族考生在向省內(nèi)外院校投檔時(shí)，增加20分，其中在向全國(guó)省屬院校投檔時(shí)，再給六州少數(shù)民族考生增加15分，累計(jì)為35分。”亦即前述六個(gè)自治州的少數(shù)民族考生在向全國(guó)省屬院校投檔時(shí)，可以比青海省其他地區(qū)的少數(shù)民族考生再多加15分，即可以加35分。同時(shí)，對(duì)于六個(gè)自治州的漢族考生也有相關(guān)照顧政策，例如，對(duì)連續(xù)在牧區(qū)（六州）工作15年以上、現(xiàn)仍在牧區(qū)工作的漢族干部職工子女和世居牧區(qū)的漢族群眾子女，其戶口在當(dāng)?shù)?、從小學(xué)到高中全過(guò)程與當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族學(xué)生接受同等教育條件者，增加10分投檔。其中，對(duì)玉樹(shù)州、果洛州從初中一年級(jí)起至高中畢業(yè)一直在當(dāng)?shù)鼐妥x，父母在當(dāng)?shù)毓ぷ?0年以上、現(xiàn)仍在當(dāng)?shù)毓ぷ鞯臐h族干部職工子女，增加20分投檔。這種分地區(qū)加分模式的初衷是考慮各地區(qū)和考生成長(zhǎng)背景的特殊性，有其一定的合理性，符合追求實(shí)質(zhì)平等的理念。

然而，在分地區(qū)加分政策的驅(qū)動(dòng)下，加之缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制，這一政策誘發(fā)了省內(nèi)“高考移民”的現(xiàn)象。相較于省外移民和更改民族身份而言，省內(nèi)“高考移民”更為“便捷”，不少少數(shù)民族考生將戶口遷至六個(gè)自治州，便可以享受累計(jì)35分的照顧加分。同時(shí)，目前對(duì)于漢族更改民族身份監(jiān)管較為嚴(yán)格，如果漢族省內(nèi)“移民”，將戶口遷至六個(gè)自治州也就可以享受分地區(qū)加分政策。許多在西寧等基礎(chǔ)教育資源較好的地區(qū)接受了小學(xué)到高中基礎(chǔ)教育的學(xué)生，將戶籍遷至牧區(qū)，就可以享受牧區(qū)特殊的加分照顧政策。這對(duì)在自然環(huán)境惡劣、教育資源相對(duì)落后的六個(gè)自治州學(xué)習(xí)，其父母為當(dāng)?shù)匕l(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)的漢族和少數(shù)民族的高考權(quán)益都造成了相當(dāng)?shù)膿p害。

三、消除不合理的差別：優(yōu)化青海省少數(shù)民族高考加分政策

青海省少數(shù)民族高考加分政策之所以出現(xiàn)偏差，根源在于政策制定者注意到現(xiàn)實(shí)客觀差距的存在，卻在制定旨在補(bǔ)平差距的差別待遇政策中沒(méi)能把握好合理性限度，同時(shí)未能及時(shí)彌補(bǔ)政策漏洞，使應(yīng)當(dāng)享受差別待遇的群體得到特定照顧，卻又造成新的不平等現(xiàn)象，抵消了這項(xiàng)政策的正向意義。應(yīng)當(dāng)重回合理差別的基本原則和理念，對(duì)青海省少數(shù)民族高考加分政策予以修正和優(yōu)化。

（一）不以民族身份作為民族照顧加分的唯一標(biāo)準(zhǔn)

隨著漢語(yǔ)語(yǔ)言和文字在少數(shù)民族中的普及，以及少數(shù)民族與漢族、少數(shù)民族聚居區(qū)與漢族地區(qū)特別是內(nèi)地的經(jīng)濟(jì)、文化交流日益緊密和頻繁，以少數(shù)民族身份作為少數(shù)民族高考加分的唯一標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)失去了其合理性。為了消除這種不合理的差別，真正將合理的照顧施加于漢語(yǔ)運(yùn)用存在困難、經(jīng)濟(jì)教育水平落后地區(qū)的少數(shù)民族考生身上，體現(xiàn)合理的差別化待遇，維護(hù)憲法所確定的平等原則，保護(hù)公民的受教育權(quán)利，就有必要在確認(rèn)考生少數(shù)民族身份的基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際情況增加少數(shù)民族語(yǔ)言測(cè)試等配套標(biāo)準(zhǔn)，克服“一刀切”的不當(dāng)政策和做法。例如，臺(tái)灣地區(qū)針對(duì)于少數(shù)民族考生就推出了以族語(yǔ)認(rèn)證為基礎(chǔ)的加分政策?！懊刹貙W(xué)生在臺(tái)升學(xué)臨時(shí)辦法”規(guī)定，“蒙藏生”報(bào)考大學(xué)聯(lián)考須經(jīng)“蒙語(yǔ)、藏語(yǔ)甄試”合格，若參加考試分發(fā)入學(xué)，其指定科目考試原始總分以加總分25%計(jì)算；若參加其它各類方式入學(xué)，則由各校酌予考慮優(yōu)待。臺(tái)灣地區(qū)族語(yǔ)認(rèn)證加分政策不僅在一定程度上緩解了少數(shù)民族和原住民文化傳承危機(jī)，同時(shí)該政策關(guān)注原住民文化和語(yǔ)言身份，使升學(xué)優(yōu)待政策更為合理、公正。②羅立祝：《海峽兩岸高考加分政策之比較研究》，載《教育與考試》2007年第4期。

青海省作為一個(gè)少數(shù)民族大省，對(duì)于藏族和蒙古族等擁有本民族語(yǔ)言和文字的高考考生應(yīng)該考慮增加民語(yǔ)測(cè)試，測(cè)試合格的方可享受加分照顧，測(cè)試不合格者則不屬于民族加分政策的照顧對(duì)象。這樣不僅可以在很大程度上防止為了享受高考加分臨時(shí)篡改民族身份的舞弊現(xiàn)象，將合理的差別照顧施加于應(yīng)當(dāng)予以照顧的少數(shù)民族考生，還可以激發(fā)少數(shù)民族學(xué)生學(xué)習(xí)本民族語(yǔ)言的積極性，使民族文化得以傳承和發(fā)揚(yáng)，增強(qiáng)少數(shù)民族考生對(duì)本民族的認(rèn)同感。

針對(duì)青海的實(shí)際情況，應(yīng)該考慮取消非特殊地域的、以漢語(yǔ)為生活用語(yǔ)的少數(shù)民族的加分，特別是取消回族等以漢語(yǔ)為生活用語(yǔ)的少數(shù)民族的加分。例如，在新疆地區(qū)，參加“民考漢”的維吾爾族、哈薩克族、蒙古族、柯?tīng)柨俗巫?、塔克吉族、錫伯族、烏茲別克族、塔塔爾族、達(dá)翰爾族、藏族、俄羅斯族的11個(gè)少數(shù)民族考生，并且其父母均為上述少數(shù)民族的，被增加70分投檔，回族考生被增加10分投檔。這項(xiàng)政策安排主要考慮就是因?yàn)榛刈灞旧聿](méi)有自己的民族語(yǔ)言，其與漢族考生運(yùn)用漢語(yǔ)的實(shí)際水平并不存在明顯差別。占青海省人口比例較高的回族，同樣將漢語(yǔ)作為自己的生活用語(yǔ)，而青海對(duì)于特殊地域?qū)嵭刑厥獾募臃终?，但排除特殊地域因素，回族與漢族并不存在基礎(chǔ)教育水平上的根本差別，回族學(xué)生對(duì)漢語(yǔ)教學(xué)也不存在接受障礙，因此，取消回族等以漢語(yǔ)為生活用語(yǔ)的少數(shù)民族的加分是合理的。

（二）調(diào)整少數(shù)民族高考加分政策的照顧對(duì)象

1.取消對(duì)“回寧生”中少數(shù)民族考生的加分照顧。大多數(shù)“回寧生”到一些基礎(chǔ)教育質(zhì)量較好的省份，如山東、湖南、河南和北京等地學(xué)習(xí)，他們大多都在省外接受了良好的初高中教育，同時(shí)由于受惠于中央統(tǒng)籌的東部支援西部教育項(xiàng)目，他們?cè)诟呖紩r(shí)回到青海參加高考。雖然不屬于“高考移民”，但是他們不僅享受了良好的基礎(chǔ)教育資源，同時(shí)還可以“享受”青海較低的錄取分?jǐn)?shù)線，而合作項(xiàng)目大多針對(duì)州縣地區(qū)學(xué)生，這部分“回寧生”高考時(shí)大多又可享受六個(gè)自治州的少數(shù)民族考生的累積加分照顧，這樣的多重照顧的疊加明顯超出了為實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平而追求的合理差別的范圍。所以，理應(yīng)取消對(duì)“回寧生”中少數(shù)民族的加分照顧，同時(shí)對(duì)“回寧生”中戶籍在六個(gè)自治州并滿足原加分政策的漢族考生也相應(yīng)地取消加分照顧。

2.取消散居于漢族地區(qū)的少數(shù)民族的加分照顧。少數(shù)民族考生高考加分照顧的對(duì)象從來(lái)不是所有少數(shù)民族考生，而只是處于經(jīng)濟(jì)文化弱勢(shì)地位的少數(shù)民族考生。1950年《關(guān)于高等學(xué)校1950年度暑期招考新生的規(guī)定》就提出，民族兄弟學(xué)生考試成績(jī)雖稍差，得從寬錄?。粚?duì)散雜居的少數(shù)民族考生，錄取時(shí)一般采取“同等條件，優(yōu)先錄取”原則。2016年教育部《2016年普通高等學(xué)校招生工作規(guī)定》也規(guī)定，對(duì)散居在漢族地區(qū)的少數(shù)民族考生在與漢族考生同等條件下，優(yōu)先錄取。

在少數(shù)民族考生加分政策實(shí)行的六十余年中，散居于漢族當(dāng)中的少數(shù)民族并未獲得加分照顧，只能享有與漢族考生同等條件下優(yōu)先錄取的照顧。青海省在制定少數(shù)民族加分照顧時(shí)對(duì)該原則作出改變，規(guī)定對(duì)散居于漢族當(dāng)中的少數(shù)民族考生也給予加分照顧。但是，該改變實(shí)際上并不符合平等原則。例如，二者接受了同等質(zhì)量的基礎(chǔ)教育，然而少數(shù)民族考生卻可在高考錄取時(shí)比漢族考生多加20分，這種不合理的差別對(duì)待，會(huì)形成以“平等”之名加劇不平等的局面，甚至構(gòu)成對(duì)散居于漢族地區(qū)的漢族考生的“反向歧視”，誘發(fā)社會(huì)矛盾，對(duì)發(fā)展民族教育、鞏固民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)和諧極為不利。因此，應(yīng)當(dāng)取消對(duì)散居于漢族地區(qū)的少數(shù)民族考生的高考加分政策，只保留其與漢族考生在同等條件下優(yōu)先錄取的照顧政策。當(dāng)然，散居于漢族地區(qū)的少數(shù)民族考生如果通過(guò)了民語(yǔ)測(cè)試，也應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的加分照顧，從而鼓勵(lì)少數(shù)民族考生學(xué)習(xí)本民族語(yǔ)言，傳承民族文化。

（三）確定民族高考加分政策的時(shí)效

我國(guó)在高考領(lǐng)域的少數(shù)民族加分政策已實(shí)施六十余年，近些年來(lái)，隨著公眾權(quán)利意識(shí)、公平公正意識(shí)的日益增強(qiáng)，以及不斷曝光的“民族身份造假事件”、“高考移民”等舞弊現(xiàn)象，公眾對(duì)該政策的正當(dāng)性與合理性產(chǎn)生了質(zhì)疑。然而，從現(xiàn)實(shí)合理性和必要性考慮，停止一切對(duì)少數(shù)民族考生的照顧政策無(wú)異于因噎廢食，少數(shù)民族與漢族在各方面的差距是存在并仍將是長(zhǎng)期存在的，因而照顧政策在現(xiàn)階段還有其存續(xù)的必要。

但是，高考錄取照顧政策和其他政策一樣都應(yīng)具有時(shí)效，當(dāng)政策實(shí)施的既定目標(biāo)達(dá)到，或者需要加以特殊保護(hù)和照顧的前提條件消失，弱者已不再是弱者，此時(shí)的特殊保護(hù)和照顧便無(wú)繼續(xù)存續(xù)的必要，繼續(xù)實(shí)施就會(huì)形成新的不平等，甚至引發(fā)“反向歧視”問(wèn)題。目前交通和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)不斷發(fā)展，各民族之間持續(xù)交流和學(xué)習(xí)，各民族之間在語(yǔ)言、經(jīng)濟(jì)等方面的差異性日漸縮減，政府特別是教育行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)對(duì)歷年照顧政策的實(shí)施背景和具體實(shí)施狀況的評(píng)估，適時(shí)修正和改進(jìn)加分照顧政策，明確加分照顧政策的時(shí)效，逐步減少加分范圍和幅度，逐漸減少并在特定時(shí)間和條件下最終取消照顧加分。這樣不僅可以緩解少數(shù)民族考生與當(dāng)?shù)貪h族考生之間事實(shí)上存在的競(jìng)爭(zhēng)矛盾，同時(shí)也可以讓少數(shù)民族家長(zhǎng)和學(xué)生群體充分認(rèn)識(shí)到高考照顧政策只是暫時(shí)性的，不是永久和必然的，從而鼓勵(lì)少數(shù)民族學(xué)生提升自身文化素養(yǎng)和競(jìng)爭(zhēng)力，通過(guò)高考這一選拔機(jī)制，憑借自身實(shí)力獲得接受高等教育特別是優(yōu)質(zhì)高等教育的機(jī)會(huì)。

此外，要實(shí)現(xiàn)教育公平，保障少數(shù)民族考生高考加分政策得以有效實(shí)施，除了上述措施，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)信息公開(kāi)建設(shè)，將享受照顧政策的考生信息在考生所在地區(qū)通過(guò)招生網(wǎng)站、新聞媒體等渠道進(jìn)行公示，公開(kāi)接受社會(huì)的監(jiān)督，同時(shí)提高民族身份造假和戶籍造假行為舞弊的“成本”，讓舞弊者付出應(yīng)有的代價(jià)，以此增強(qiáng)少數(shù)民族高考加分照顧政策公信力。

少數(shù)民族高考加分政策不僅是一項(xiàng)關(guān)乎教育公平的民生問(wèn)題，更是一項(xiàng)政治問(wèn)題、憲法問(wèn)題，必須把握好差別對(duì)待的合法性界限和合理性限度，在政策的動(dòng)態(tài)運(yùn)行中不斷修補(bǔ)制度漏洞，根據(jù)前期政策實(shí)施效果，實(shí)時(shí)調(diào)整政策內(nèi)容，尋找區(qū)別對(duì)待與合理限度的“平衡點(diǎn)”。唯有如此，少數(shù)民族高考加分政策這項(xiàng)特殊制度安排的初衷才會(huì)有效實(shí)現(xiàn)，從而促進(jìn)少數(shù)民族教育文化事業(yè)的進(jìn)步，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)和共同繁榮，切實(shí)維護(hù)各民族公民平等的受教育權(quán)利。

（責(zé)任編輯：葉海波）

*趙蕊，武漢大學(xué)法學(xué)院碩士研究生；蘇紹龍，武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生。本文系教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)

項(xiàng)目“推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新研究”（項(xiàng)目編號(hào)：14JZD003）的階段性成果。