張開發(fā)，王永芳

(蘇州科技大學 a.黨委、校長辦公室；b.財務處，江蘇 蘇州 215009)

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高校內(nèi)部組織結構的變革：基于治理理論視角

張開發(fā)a，王永芳b

(蘇州科技大學 a.黨委、校長辦公室；b.財務處，江蘇 蘇州 215009)

隨著高校規(guī)模的不斷擴大，高校內(nèi)部組織結構變得日益復雜。高校傳統(tǒng)的管理體制無法推動高校構建現(xiàn)代大學制度的進程，變革高校內(nèi)部組織結構勢在必行。從治理理論視角來看，高校應以行政、學術不同權力中心的形成作為切入點，從治理主體上提升多元主體參與決策的水平，塑造學術民主管理的制度環(huán)境，深化內(nèi)部管理體制改革，構建一種參與治理型的組織框架，最終實現(xiàn)高校內(nèi)部組織結構的治理變革。

高校；內(nèi)部組織結構；變革；治理對策；多元主體

隨著高等教育的蓬勃發(fā)展，高校的規(guī)模日益擴大，職能不斷延伸，這使其內(nèi)部組織結構也越來越復雜，傳統(tǒng)的高校管理體制已然無法適應日益龐大的高校組織體系，其中暴露出的弊端和不足成為阻礙高校進一步發(fā)展的絆腳石。深化高校內(nèi)部組織結構變革，建設適應高等教育發(fā)展趨勢的現(xiàn)代大學制度成為高校改革發(fā)展的題中之義。以治理理論為指導，建立高校內(nèi)部治理機制，讓高校內(nèi)部多元主體參與管理和決策，通過優(yōu)化結構和制度創(chuàng)新激發(fā)高校內(nèi)部活力，對于變革高校內(nèi)部組織結構、建立現(xiàn)代大學制度有著極為重要的意義。

一、高校內(nèi)部組織結構的特性

經(jīng)濟學家赫伯特·西蒙曾說，有效地開發(fā)社會資源的第一個條件是“有效的組織結構”。合理有效的內(nèi)部組織結構是高校持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在推動力，對高校辦學水平的提升具有重要意義。然而，變革和優(yōu)化高校內(nèi)部組織結構需要以高等學校自身內(nèi)在的特殊屬性為依據(jù)。只有準確把握高校的組織結構特性，才能運用科學的理念、正確的方式和有效的措施深化組織結構變革，以推動高校的發(fā)展和適應社會的變化。

高等學校作為現(xiàn)代社會的重要組織，有著區(qū)別于其他社會組織的突出屬性，具體表現(xiàn)為分權性、層級式和開放性。

(一)分權性是高校內(nèi)部組織的顯著特性

高校作為一種特殊的社會組織，要發(fā)揮組織的最大效應，“必須不斷優(yōu)化自身的治理結構，保持學術權力與行政權力的科學制衡”[1]。一方面，高校培養(yǎng)人才和科學研究的職能決定了學校內(nèi)部必然存在性質(zhì)各異的組織形式，存有學術權力與行政權力之分。正如美國教育學家伯頓·R.克拉克所說：“當每個單位在‘自己的’學術領域中變得有權威時，他們就獲得了不同的特殊地位?！盵2]此外，高校培養(yǎng)人才存在著以教師為主導和以學生為主體的側面矛盾，教與學、教學與科研之間也存在著突出的矛盾，教學單位與職能部門之間的沖突更加明顯。因此，僅僅以行政權力或者學術權力統(tǒng)一實施管理顯然是不可能的。另一方面，權力的過度集中不利于高校創(chuàng)新思維和創(chuàng)造型人才的培養(yǎng)，容易僵化高校內(nèi)部管理?？梢?，分權化是高校內(nèi)部組織設置和運行的重要原則。就當前我國高等學校的現(xiàn)狀而言，如何充分釋放和發(fā)揮學術權力、提高教師的學術話語權是實現(xiàn)分權管理的當務之急。

(二)層級式是高校內(nèi)部組織的重要特點

高校組織結構的層級式主要表現(xiàn)為高等學校的有序性。從宏觀上看，某些組織機構在高校內(nèi)部處于較高層次，居于支配地位，發(fā)揮引領作用；其他組織處于較低層次，居于附屬位置。馬克思·韋伯將這個層級式稱之為“金字塔型組織結構”[3]，這種組織結構分為高層管理、中層管理和基層管理。高校內(nèi)部各組織機構所處的地位和管理層次的不同，使其功能各異。各組織機構按照一定的制度和規(guī)則，有條不紊地運轉(zhuǎn)，從而構成高校層級式的組織結構，其主要特點表現(xiàn)為責權清晰、層級明確。層級式的組織結構是高校作為一個整體有效發(fā)揮作用、實現(xiàn)最大利益的重要保障。因此，在實際的管理過程中，我們必須合理設置組織機構，完善規(guī)章制度，從而保證高校組織系統(tǒng)的高效運轉(zhuǎn)。

(三)開放性是高校內(nèi)部組織的基本特征

高校組織結構的開放性源于高校與社會之間的互聯(lián)性。高等院校服務社會的職能要求它與社會其他組織或子系統(tǒng)構建密切的互聯(lián)關系。從某種程度上講，大學內(nèi)部組織結構是以學科專業(yè)為基礎、以培養(yǎng)人才和傳播知識為目標而創(chuàng)設的，尤其是內(nèi)部學術組織的設立，是以創(chuàng)造知識服務社會和造福人類為終極目標，實質(zhì)上折射出大學是一種服務社會的開放組織。大學組織結構的開放性集中表現(xiàn)為其組織系統(tǒng)的可滲透性，高校內(nèi)部組織結構的各個部分與外部社會環(huán)境之間總是發(fā)生著各種各樣的互動關系。只有保持這種開放性，高校才能與外部實現(xiàn)信息溝通，相互促進，高校在發(fā)展過程中才能汲取來自社會的思想養(yǎng)分，營造兼容并包的氛圍，這對高校的組織管理具有重要意義。

正是基于高校內(nèi)部組織結構的上述特性，有西方學者提出了“關于一般教育組織‘有組織的無序狀態(tài)’”[4]學說。這種說法反映了高校內(nèi)部組織結構既需要有一定的分權，以便最大可能地創(chuàng)造自由的氛圍；又要有一定的層級，形成良好的運轉(zhuǎn)秩序，最大程度地發(fā)揮高校作為一個整體的功能。這種兼具矛盾的特性恰恰折射出高校內(nèi)部組織結構的復雜性，也是變革高校內(nèi)部組織結構無法忽視的客觀依據(jù)。

二、我國高校內(nèi)部組織結構存在的問題

隨著招生規(guī)模的不斷擴大，高校的整體規(guī)模日益龐大，高校傳統(tǒng)的內(nèi)部組織結構越來越無法適應其快速發(fā)展的需要。高校組織結構所顯現(xiàn)的弊端諸如機構臃腫、職能重疊等愈加突出，學術權力的行政化、政治化一定程度上弱化了高校學術管理，出現(xiàn)行政替代現(xiàn)象。諸多“高校病”的出現(xiàn)，不僅影響著高校的正常發(fā)展，更阻礙了高校的改革步伐，不利于現(xiàn)代大學制度的構建。

(一)行政化色彩過于濃厚

作為當前我國高校鮮明特征之一的行政化，在高校內(nèi)部組織結構中處于主導的權力架構。從表面上看，高校行政化合乎我國國情。高校是由政府主辦的公共機構，沿襲著政府機構設置行政級別，一方面體現(xiàn)出政府管理高校的屬性，另一方面也有利于學校領導晉升和調(diào)任。然而，對于高校而言，行政化不利于高校培養(yǎng)高質(zhì)量人才的目的。行政化使得高校內(nèi)部組織機構長期沿用政府的機構模式，實行與政府相似的運行機制，造成高校組織機構繁雜臃腫，產(chǎn)生了諸如機構設置重疊、職能不清、權責不一致等問題，給高校管理帶來了諸多不利影響。一方面高校在管理決策中，行政意志和部門意識突出，弱化了高校的學術特性，更使學術委員會的職責和功能式微，不利于發(fā)揮教師在學校管理中的積極性和創(chuàng)造性；另一方面，這也讓學校管理中心出現(xiàn)偏移，行政機構的影響力廣泛滲透于教學單位、科研機構，與高校服務于教學科研的宗旨相悖，不利于高校的健康發(fā)展。

(二)學術權力逐漸弱化

高校的行政化色彩逐漸形成了行政權力太強、學術權力弱化的高校內(nèi)部權力結構。這種行政權力凌駕于學術權力的現(xiàn)象，制約了高校整體學術水平的提升，削弱了高校內(nèi)部學術自由的氛圍，容易出現(xiàn)高校內(nèi)部結構中行政權力與學術權力的對抗和沖突。這種權力失衡的組織框架，一方面容易使高?？蒲腥藛T形成“官本位”思想，“學而優(yōu)則仕”，讓許多學者過于鉆研經(jīng)營“權術”，忽視學術研究，甚至滋生學術腐??；另一方面，不利于高校教師充分發(fā)揮學術專長，不利于高校學術大師的培養(yǎng)，更會對高校高水平專業(yè)的設置產(chǎn)生影響，無法吸引高水平人才。可見，目前我國高校的內(nèi)部結構中，學術機構職能的發(fā)揮尚未形成完善的機制，亟需加強。

(三)科層級制日益固化

高校層級式的內(nèi)部結構決定了高校內(nèi)部組織結構具有明顯的科層化屬性。高校內(nèi)部組織一般劃分為校、院、系三個層級，三者之間構成了清晰的隸屬關系。這種結構有利于學校政策的貫徹執(zhí)行，提升了學校政策的執(zhí)行力和管理效率。然而，隨著高校內(nèi)部組織結構的日益復雜，科層級制的固化傾向越來越突出。首先，科級層制過于突出權威的層級，缺少靈活性，某種程度上降低了管理效率，容易導致高校職工過于重視與上級領導的關系，而忽視其實際的管理能力。其次，科層級制強調(diào)規(guī)章制度，容易形成處理任何事情都“照章辦事”的風氣，與學校培養(yǎng)人才的辦學目的不一致。最后，這一體制容易形成權力的高度集中，不利于高校教師發(fā)揚主人翁意識，尤其影響到學校專業(yè)設置、學科建設等學術事務的決策，也不利于高校學術基層組織活力和積極性的發(fā)揮。

三、高校內(nèi)部組織結構變革的理論基礎——治理理論

治理理論是由于近年來西方市場調(diào)節(jié)失效和政府調(diào)控缺陷而興起的新的理論學說。治理是指在一個特定的組織結構內(nèi)，遵循共同的制度和規(guī)則，運用權威維持組織的良好運轉(zhuǎn)，滿足組織內(nèi)部利益相關者的需要。在《治理與善治》一書中，著名學者俞可平強調(diào)：“治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益?！盵5]5治理理論不限于政府公共部門，也適用于私人機構。治理最重要的特征是突出主體的多元性，治理主體之間持續(xù)互動，在明確權力與責任的前提下，形成自主自治的網(wǎng)絡，最大限度地服務公共需要。治理理論對于組織結構復雜、利益主體多元化的高校有著重要的指導意義。

(一)治理理論強調(diào)主體多元化

治理不同于統(tǒng)治與管理，治理理論突出多元性主體。治理主體不僅包括政府機構等公共組織，而且應涵蓋私人部門和非政府組織。治理理論認為，在當前諸多社會領域，存在政府調(diào)控和市場調(diào)節(jié)都可能失效的情況，因此提出將治理理論延伸至整個社會?！肮芾砩鐣聞蘸吞峁┥鐣盏呢熑螒撚烧M織、非政府組織等第三部門和私營機構一起共同承擔?！盵6]70多元的治理主體之間是一種持續(xù)互動的伙伴關系，而政府應部分放權于私人部門和非政府組織，實現(xiàn)三者的良性互動和優(yōu)勢互補，最終達到共同服務公眾需要的目的。這種多元化的模式恰恰適用于內(nèi)部結構復雜、主體多元的高校。通過學校行政權力部分下放于教師與學生，實現(xiàn)三者之間的有效合作，共同推進高校內(nèi)部結構的優(yōu)化。

(二)治理理論突出自主自治的重要性

治理主體的多元化必然會通過打破政府的壟斷權力，允許非政府組織和私人機構在一定的規(guī)則和制度下實現(xiàn)權力自主和機構自治。在公眾認可的情況下，通過制定共同遵循的規(guī)則，以靈活務實的方式分散政府的部分壟斷權力，形成三個側重不同層面的權力中心。在基于遵守共同規(guī)則的前提下，三個主體通過構建合作機制，發(fā)揮各自優(yōu)勢，確立共同認可的目標，最終形成一種互利共贏的自主自治網(wǎng)絡。當前高校內(nèi)部結構變革應打破行政機構的壟斷地位，將行政權力適當分散給教師與學生，甚至讓第三方機構參與和監(jiān)督學校的內(nèi)部管理，“充分調(diào)動校友、企業(yè)、用人單位、社區(qū)代表等管理主體和與大學利益息息相關的各種力量廣泛參與大學治理的積極性和主動性”[6]70-71，通過各方力量共同推進高校辦學實力的提升。

(三)治理理論注重權力與責任

權力和責任作為治理理論運用于社會實踐的重要保障，關乎治理機制能否有效運轉(zhuǎn)。在分散政府壟斷權力的同時，責任也相應地轉(zhuǎn)移到私人機構和非政府組織。治理理論要求在不依賴政府權威的前提下，私人機構和非政府組織能夠在參與社會服務和管理方面發(fā)揮其作用。這成為衡量治理主體的自主自治成效最重要的標準。只有這樣，才能避免“那些處于解釋時局、引導公眾輿論的人……把失敗或困難統(tǒng)統(tǒng)推到別人身上”[5]40。這一準則恰好為師生參與高校管理提供了很好的規(guī)則保證，既避免因有的師生隨意使用某些治理而引發(fā)高校組織結構的無序，又能切實保護好師生的自身權益。

總之，治理理論有著豐富的內(nèi)涵和比較廣泛的適用性。這對于變革高校內(nèi)部組織結構、發(fā)揮高校內(nèi)部各個主體參與學校管理的積極性和主動性具有一定的現(xiàn)實意義。

四、深化高校內(nèi)部組織結構變革的治理對策

在高等教育快速發(fā)展的新形勢下，偏重行政權力的高校組織結構已無法推動高校向著構建現(xiàn)代大學制度的目標發(fā)展，因而改革高校內(nèi)部組織結構就顯得尤為必要?？死苏J為，高等教育系統(tǒng)的變革是“一種運動中的矩陣”[2]，這個“運動中的矩陣”依靠的是高等教育系統(tǒng)學術基層的創(chuàng)新、民主的管理和漸進式的變革。高校內(nèi)部組織結構的變革不是一味地強調(diào)去行政化色彩，而是要遵循高等教育的發(fā)展規(guī)律，不斷激發(fā)高校內(nèi)部多元主體的積極性和創(chuàng)造性，進一步明確和強化責權意識，提升多元主體參與高校治理的深度，構建一個涉及高校多元主體參與的治理型組織結構，最終改變傳統(tǒng)的行政管理意識，促進高校健康、可持續(xù)的發(fā)展。

(一)從治理主體上提升多元主體參與決策的水平

高校的決策機制長期以來帶有明顯的行政化色彩。這一方面有利于整合權力以提高決策效率，有利于高校抓住一些戰(zhàn)略性發(fā)展機遇，另一方面卻容易造成決策的不科學。因此，構建科學合理的決策機制，成為改革高校內(nèi)部組織結構的重要途徑。從治理理論視角來看，科學合理的決策機制，需要明確和合理劃分政治權力、行政權力和學術權力的界限，進而構建層次清晰的權力核心體系，形成權責明確、多方參與的構架。具體而言，高校內(nèi)部應進一步明確“黨委領導”“校長負責”“教授治學”的職責范圍和運用形式，這在中共中央辦公廳印發(fā)的《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》中得到了體現(xiàn)和具體化。因此，應適當?shù)財U大決策參與的治理主體，增強決策論證的科學性，搭建科學決策的支撐平臺，努力使三者之間的權力運行有機結合，從而建立起一個平等開放、多方參與的科學決策體系。

提升多元主體參與決策的重要表現(xiàn)是強化監(jiān)督制約機制。高校健全監(jiān)督制衡機制不僅是優(yōu)化高校內(nèi)部組織的重要因素，而且是維護和保障師生權益的重要手段。健全高校監(jiān)督機制應協(xié)同發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督的作用。當今高校監(jiān)督機制過于突出內(nèi)部監(jiān)督的作用，相對忽視了外部尤其是社會第三方的監(jiān)督和評價。因此，改革高校內(nèi)部組織結構一方面要完善來自高校內(nèi)部和上級主管部門的黨內(nèi)監(jiān)督、審計和紀律監(jiān)督；另一方面也要進一步發(fā)揮第三方監(jiān)督的制衡作用，通過大力引進第三方監(jiān)督評估，引發(fā)“鲇魚效應”，以另一種方式推進高校各項事業(yè)的發(fā)展。

(二)從治理機制上塑造學術民主管理的制度環(huán)境

當前，高校雖然一直在呼吁和提倡學術的民主管理，但學術的民主管理并不是放任不管，而是要培育學術民主管理的制度土壤。正如美國學者約翰·S.布魯貝克所說：“傳統(tǒng)高等教育自治現(xiàn)在不是，也許從來都不是絕對的?！盵7]高校傳統(tǒng)的內(nèi)部結構中存在學術民主管理的制度缺失。雖然目前高校內(nèi)部設有諸如“學術委員會”“學位評定委員會”“教學委員會”等各種學術和教學組織，但其職責模糊，機構設置分散，整體性不強，容易造成學術權力分散，為行政干預留下了空間。

因此，高校內(nèi)部的學術民主管理應該形成以教師為主體、以學術組織為載體、以學術管理制度為保障的學術治理體系，其中以健全和完善學術民主管理制度最為重要。營造學術民主管理的制度環(huán)境，一方面要通過構建一定的學術民主管理的治理機制，在高校內(nèi)部形成濃厚的學術民主管理氛圍，運用民主的方法，以學術討論的形式，研究和決定高校學術發(fā)展規(guī)劃和影響學校教學、科研等方面發(fā)展的重要問題，確保高校的辦學遵循學術發(fā)展規(guī)律。另一方面，加強高校學術民主管理的制度建設應以保障教師的學術自由為前提，契合學術發(fā)展規(guī)律，激勵學術創(chuàng)新，尤其要發(fā)揮基層學術組織的創(chuàng)造性，提升學術機構的地位，形成一個有影響力的“學術共同體”。曾任中山大學校長的黃達人明確指出：“大學作為學術共同體……必須以學術為目的，以科學精神為核心凝聚力。”[8]只有營造鼓勵學術民主管理的制度氛圍，才能打破長久以來高校內(nèi)部學科、院系之間的壁壘，激發(fā)教師參與學術管理的積極性和基層學術組織的活力，真正實現(xiàn)高校學術發(fā)展和管理創(chuàng)新。

(三)從治理方式上推進內(nèi)部管理體制的漸進變革

當前，深入高校內(nèi)部管理體制改革成為高校變革內(nèi)部組織結構的重要方面。然而，由于高校改革頭緒多、難度大，有著牽一發(fā)而動全身的整體關聯(lián)，因此改革高校內(nèi)部管理體制并不是一蹴而就的。

從治理方式看，應采取漸進變革的方式，找準科層級制固化這一高校內(nèi)部管理體制的癥結點，以變革用人制度為切入點，提高高校內(nèi)部組織的治理效率，漸進式地提升高校內(nèi)部管理的整體質(zhì)量。首先，解決科層級制固化問題要從調(diào)整高校機構設置入手，進一步簡化高校內(nèi)部組織層次，理清科研與管理兩大體系中機構內(nèi)部設置不規(guī)范的問題，建立院系、機關行政相互獨立、密切配合的運轉(zhuǎn)模式，提高學校整體的運轉(zhuǎn)效率。其次，變革管理體制要著眼于改革用人制度。在校、院、系三層結構的基礎上，突出崗位職責的重要性，科學合理地定崗、定責，建立競爭和淘汰機制，激發(fā)管理人員的活力和工作積極性。最后，地方主管部門要改變對高校的管理方式。政府對高等教育的調(diào)控和干預是必要的，但不應滲透到高校內(nèi)部管理的運行過程和日常事務中，更不應以行政機關的運作要求和管理方式干預高校內(nèi)部的管理，而應從宏觀上把握學校的發(fā)展動向和辦學質(zhì)量，給予高校一定的辦學自主權。只有這樣，高校的內(nèi)部管理體制改革才能真正實施。

總之，在當前高校規(guī)模不斷擴張的背景下，高校的內(nèi)部組織結構錯綜復雜，這種復雜性恰恰反映了高校內(nèi)部組織結構正由傳統(tǒng)向具有現(xiàn)代治理色彩的方向轉(zhuǎn)變。以治理理論視角來看，高校內(nèi)部組織結構的變革更多地應從高校內(nèi)部多元主體參與學校管理與發(fā)展為切入，提升高校內(nèi)部主體在高校決策、學術管理上的參與度，進一步深化高校內(nèi)部管理體制改革，釋放教職工的創(chuàng)造性，構建一種參與治理型的高校內(nèi)部組織結構，這對于深化高校自身內(nèi)部變革、構建現(xiàn)代大學制度具有一定的啟示作用。

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[8]黃達人.大學是一個“學術共同體”[N].中國教育報，2009-03-23.

(責任編輯：周繼紅)

2016-11-08

張開發(fā)，男，蘇州科技大學黨委、校長辦公室研究實習員，主要從事高等教育管理研究； 王永芳，男，蘇州科技大學財務處助理研究員，主要從事高等教育管理研究。

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2096-3262(2017)04-0102-05