劉遠(yuǎn)祥　孫冰川　韓煒

摘要：采用文獻(xiàn)資料法、專家訪談法、數(shù)理統(tǒng)計法對體育產(chǎn)業(yè)政策問題進(jìn)行了分析，指出政策缺乏科學(xué)性、政策目標(biāo)模糊、政策內(nèi)容趨同不明晰、法律效力層次低、體系不健全是體育產(chǎn)業(yè)政策實踐中存在的主要問題。通過夯實體育產(chǎn)業(yè)政策理論基礎(chǔ)、完善運行機(jī)制，從政策視角提出優(yōu)化體育產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的對策建議。

關(guān)鍵詞：體育產(chǎn)業(yè)；結(jié)構(gòu)；政策；優(yōu)化

國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費的若干意見》（國發(fā)[2014]46號）指出：要加快政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步簡政放權(quán)，把體育產(chǎn)業(yè)作為綠色產(chǎn)業(yè)、朝陽產(chǎn)業(yè)培育扶持，破除行業(yè)壁壘、掃清政策障礙，把改善產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)作為發(fā)展的主要任務(wù)。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2010]22號）也明確提出建立以體育服務(wù)業(yè)為重點，門類齊全、結(jié)構(gòu)合理的體育產(chǎn)業(yè)體系和規(guī)范有序的體育市場的發(fā)展目標(biāo)。而《全國體育產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計公報》和諸多研究成果表明：體育產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，核心產(chǎn)業(yè)滯后、區(qū)域結(jié)構(gòu)趨同、關(guān)聯(lián)效應(yīng)不強、有效供需失衡等已成為制約體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的突出問題。

十八屆三中全會公報指出，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。如何協(xié)調(diào)體育市場中市場和政府的關(guān)系，科學(xué)制定體育產(chǎn)業(yè)政策并有效執(zhí)行，消除體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的結(jié)構(gòu)性桎梏，優(yōu)化體育產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展，已是當(dāng)務(wù)之急。

1.體育產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化政策的理論基礎(chǔ)

1.1彌補市場失靈——需要產(chǎn)業(yè)政策的有效矯正

市場機(jī)制完善的發(fā)達(dá)國家現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)中，由于市場存在信息性失靈、壟斷性失靈、外部性失靈、公共性失靈等“市場失靈”問題，尚需政府行為對資源進(jìn)行配置。我國是直接從封建農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)改造建立起社會主義高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)，再轉(zhuǎn)變?yōu)榻⑸鐣髁x市場經(jīng)濟(jì)體制。我國體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展更是延續(xù)了體育事業(yè)運行模式的強大慣性，體育市場機(jī)制尚不完善、更加需要政府的宏觀調(diào)控加以矯正。

政府可以通過制定和執(zhí)行體育產(chǎn)業(yè)政策，來克服市場失靈、減少壟斷的危害、促進(jìn)有效競爭的形成、增加體育公共產(chǎn)品的供給、合理配置各類資源，充分發(fā)揮政府在體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的引導(dǎo)、示范、培育、扶持以及促進(jìn)作用。

1.2保護(hù)幼小產(chǎn)業(yè)——需要產(chǎn)業(yè)政策的扶持發(fā)展

保護(hù)幼小產(chǎn)業(yè)學(xué)說認(rèn)為：政府應(yīng)適當(dāng)采取措施來保護(hù)本國具有發(fā)展?jié)摿Α⒌€比較幼小的產(chǎn)業(yè)，使其具備與國外競爭者相抗衡的能力，在其盡快成長起來以后再參與國際公平競爭，以期將其培植為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。

我國體育產(chǎn)業(yè)自20世紀(jì)80年代開始起步，經(jīng)過30多年的發(fā)展，不斷壯大。但總體上看，仍然處在發(fā)展的初期。2014年全國體育產(chǎn)業(yè)總規(guī)模超過1.35萬億元，體育產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比例為0.64%，與發(fā)達(dá)國家的體育產(chǎn)業(yè)相比差距甚大，屬于典型的“幼小產(chǎn)業(yè)”。

1.3主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇——需要政府把握選擇

主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)往往被譽為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的起爆劑和驅(qū)動輪，政府可以根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的演進(jìn)規(guī)律預(yù)見性地實現(xiàn)事先調(diào)節(jié)，避免不必要的資源浪費，支持未來主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化和高度化。

體育產(chǎn)業(yè)政策必須根據(jù)體育產(chǎn)業(yè)內(nèi)部發(fā)展不平衡，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)地位不明確、擴(kuò)散效應(yīng)不強，支柱產(chǎn)業(yè)的支撐作用不突出，瓶頸產(chǎn)業(yè)依舊制約體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際情況，通過對體育產(chǎn)業(yè)各部門的發(fā)展序列的安排和結(jié)構(gòu)政策的制定與實施，使體育產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨于合理化和高級化。

1.4趕超理論——需要政府承擔(dān)更多責(zé)任

趕超理論認(rèn)為：一個國家的某一產(chǎn)業(yè)在非常弱小的情況下要想獲得超常規(guī)發(fā)展、趕上發(fā)達(dá)國家，僅靠市場的“自然力”是不可能的。后發(fā)展國家可以通過制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持政策和確定優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗、汲取教訓(xùn)，在短時期內(nèi)趕超發(fā)達(dá)國家。

國家把體育產(chǎn)業(yè)定位為國家戰(zhàn)略層面，是當(dāng)前我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中要大力發(fā)展的行業(yè)，也是充滿希望的弱勢產(chǎn)業(yè)。如何實現(xiàn)超常規(guī)發(fā)展，需要政府出臺扶持政策，借助政府的強制力量來保護(hù)和促進(jìn)其發(fā)展，以提高我國體育產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。

2.促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化政策的運行機(jī)制

體育產(chǎn)業(yè)政策運行機(jī)制是完成整個體育產(chǎn)業(yè)政策生命過程的載體，涉及體育產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化政策的制定、執(zhí)行、績效評價、政策控制多個環(huán)節(jié)。

2.1政策制定——體育產(chǎn)業(yè)政策運行過程的邏輯起點

體育產(chǎn)業(yè)政策的制定是政策運行過程的首要環(huán)節(jié)，也是政策成敗的基礎(chǔ)。體育產(chǎn)業(yè)政策的制定必須遵循科學(xué)的程序和運用科學(xué)的方法，以保證政策的科學(xué)性和合理性。

2.1.1體育產(chǎn)業(yè)政策的類型

原國家體委1986年頒布的《關(guān)于體育體制改革的決定（草案）》被視為我國體育產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)端，到國務(wù)院2014年頒布《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費的若干意見》，各級政府為加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)制定頒布了一系列的體育產(chǎn)業(yè)政策，內(nèi)容比較豐富，根據(jù)其作用進(jìn)行分類，可以看出體育產(chǎn)業(yè)政策主要涉及以下幾個方面（見表1）。

2.1.2體育產(chǎn)業(yè)政策法律效力

產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)按照法規(guī)效力層次由高到低，可以劃分為：法律法規(guī)（包括規(guī)定、規(guī)程、標(biāo)準(zhǔn)），條例，政策（包括計劃、規(guī)劃、綱要、方案、程序），意見（包括報告、決定），辦法（包括通知）5個層次，其法規(guī)效力呈現(xiàn)出遞減狀態(tài)。梳理了新中國成立以來的體育產(chǎn)業(yè)政策文本共計130余份（不完全統(tǒng)計），按照法規(guī)效力層次進(jìn)行了統(tǒng)計（見表2）。

2.2政策執(zhí)行——體育產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)實現(xiàn)的根本保障

體育產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行是將政策理想轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實、政策目標(biāo)轉(zhuǎn)換為政策效益的唯一途徑和根本保障。美國學(xué)者艾利森認(rèn)為：在達(dá)到政府政策目標(biāo)的過程中，方案的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的實施。體育產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行是體育產(chǎn)業(yè)政策運行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，沒有有效的執(zhí)行，即使政策制定的再科學(xué)、再合理，也只能是一紙空文。

2.3績效評價——體育產(chǎn)業(yè)政策效果檢驗的基本途徑

體育產(chǎn)業(yè)政策績效評價是在全面掌握信息的前提下，依據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)對某項產(chǎn)業(yè)政策效果、政策效益、政策效應(yīng)進(jìn)行度量、分析和評價。在政策執(zhí)行完畢以后，需要對政策方案及其執(zhí)行績效進(jìn)行科學(xué)、客觀、系統(tǒng)、全面的評價。政策實施活動是否有效、實施的結(jié)果是否實現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)，只有通過政策績效評價，才能對產(chǎn)業(yè)政策過程進(jìn)行全面的考察和分析，總結(jié)得失與教訓(xùn)，為政策控制提供良好的基礎(chǔ)。

2.4政策控制——完善體育產(chǎn)業(yè)政策體系的必要環(huán)節(jié)

政策控制是政策制定者依據(jù)政策評價的結(jié)論及反饋的信息，對既定的產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行不斷地修正、補充和發(fā)展，以便達(dá)到預(yù)期政策效果的一種政策行為。體育產(chǎn)業(yè)政策控制是完善體育產(chǎn)業(yè)政策體系的必要環(huán)節(jié)，是為使政策達(dá)到預(yù)期目標(biāo)而對政策執(zhí)行的整個過程進(jìn)行監(jiān)督和糾偏的過程。江小涓指出：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策之所以不能實現(xiàn)所定目標(biāo)主要原因就包括事態(tài)有了新的變化而政策本身未能及時調(diào)整或變動。

3.體育產(chǎn)業(yè)政策實踐中存在的問題

我國的體育產(chǎn)業(yè)政策對促進(jìn)我國體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化起到了積極的市場效果。但總的來看，我國體育產(chǎn)業(yè)政策一直與體育事業(yè)政策如影隨行，體育產(chǎn)業(yè)政策效果與預(yù)期目標(biāo)之問存在著一些偏差，體育產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)性桎梏還未解決、地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同的問題依然存在。

3.1政策缺乏科學(xué)性

國務(wù)院副秘書長江小涓在分析產(chǎn)業(yè)政策未能達(dá)到預(yù)期效果時，第一條制約因素便是政府不一定能制定出合理的產(chǎn)業(yè)政策。而國內(nèi)的相關(guān)研究幾乎都將政府能夠合理制定和執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策作為無需論證的前提。如在設(shè)立體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金時，將項目申報主體限定為：具有獨立法人資格，從事體育產(chǎn)業(yè)活動的地方政府及下屬事業(yè)單位，體育社團(tuán)及民辦非企業(yè)單位。將發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的主體體育企業(yè)排除在外，使得政策有效性打了折扣。

3.2政策目標(biāo)模糊

政策目標(biāo)既是政策方案的出發(fā)點，又是政策指向的目標(biāo)，政策目標(biāo)不具體、空泛、含糊，就使得政策執(zhí)行機(jī)關(guān)和人員不能明確領(lǐng)會其含義而無所適從，或者各自按照自己的理解去執(zhí)行，這種弊端特別容易讓一些人“鉆空子、搞對策”。例如在部分省市《體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》和《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的實施意見》中將體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)描述為：培育一批產(chǎn)業(yè)園區(qū)、形成一批重點企業(yè)、建立結(jié)構(gòu)合理的產(chǎn)業(yè)體系、增加值明顯提高等，缺少量化的指標(biāo)。

3.3政策內(nèi)容不明晰

政策的明晰眭是政策有效執(zhí)行的重要前提條件之一，政策的明晰性決定著政策在執(zhí)行過程中的可操作性。美國學(xué)者霍爾珀林在研究美國總統(tǒng)外交政策的執(zhí)行時發(fā)現(xiàn)。導(dǎo)致政策執(zhí)行失敗的三個基本原因之一就是政策執(zhí)行人員無法準(zhǔn)確地了解上級領(lǐng)導(dǎo)或決策人員所要求他們做的事情；更因為政策執(zhí)行人員所得到的政策指令往往是含糊籠統(tǒng)的，很容易引起人們的誤解，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行的失敗?，F(xiàn)實中，諸如有關(guān)單位、有關(guān)部門的指向性不具體。部分內(nèi)容規(guī)定得不夠明確，如“建立、健全相關(guān)法規(guī)，明確監(jiān)管主體及其管理職能和各類市場主體的權(quán)利義務(wù)。”誰是監(jiān)管主體，有哪些權(quán)利義務(wù)在一些關(guān)鍵性問題上沒有制定出切實可行的具體操作措施，結(jié)果使政策根本無法有效實施。

3.4政策內(nèi)容趨同

現(xiàn)階段我國出臺的體育產(chǎn)業(yè)政策中普遍存在不同地區(qū)的體育產(chǎn)業(yè)按照統(tǒng)一模式制定，缺乏地區(qū)特色和民族特色等問題。如國家體育總局在“十一五”體育產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中提出了7大發(fā)展目標(biāo)，即建成一個體育產(chǎn)業(yè)體系、形成一種體育產(chǎn)業(yè)格局、提高體育產(chǎn)業(yè)增加值比重、增加人均體育消費、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、增加就業(yè)人口和成為經(jīng)濟(jì)新增長點。在地方政府制定體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃時，忽視了當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展現(xiàn)狀及自然、人文資源稟賦，照搬了國家規(guī)劃中的內(nèi)容。河北和內(nèi)蒙古對7項內(nèi)容全部認(rèn)同，連同表述文字也完全相同。

3.5政策體系不夠健全

政策執(zhí)行需要不同執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行人員的共同參與和密切配合，需要調(diào)動并利用人力、財力、時間、信息、權(quán)威等多種資源，需要綜合使用行政、法律、經(jīng)濟(jì)等各種手段。美國著名政策科學(xué)家薩巴蒂爾和馬茲馬尼安強調(diào)說：“執(zhí)行機(jī)關(guān)內(nèi)部以及執(zhí)行機(jī)關(guān)之間的整合是政策有效執(zhí)行的必要前提之一?！痹谥贫ㄒ恍┐胧r，經(jīng)常涉及財政、金融、土地、工商、稅務(wù)、旅游、教育等多個部門，而體育部門很難協(xié)調(diào)、約束其他部門，就出現(xiàn)了誰權(quán)力大先執(zhí)行誰的政策的情況，導(dǎo)致政策執(zhí)行困難。

3.6政策法律效力層次低

法律手段在政策執(zhí)行手段中是一種最具有普遍約束力的規(guī)范化調(diào)整手段，它與經(jīng)濟(jì)手段相比更具有權(quán)威性、普遍制約性。新中國成立以來，我國為體育事業(yè)的發(fā)展制定了《體育法》，整個體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域無一部專門、系統(tǒng)、權(quán)威的部門法律，現(xiàn)有政策大多停留在行政性規(guī)定和管理條例等層次上。各級政府發(fā)出的各種“意見”“辦法”，對地方和企業(yè)的約束力低，“有令不行、有禁不止”是一種很普遍的現(xiàn)象。除《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費的若干意見》（國發(fā)[2014]46號）外，我國還沒有出臺一部完整的指導(dǎo)整個體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的全國性的體育產(chǎn)業(yè)政策。缺少法律層面的在全國具有普適性的體育產(chǎn)業(yè)法規(guī)，影響了相關(guān)體育產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的有效實施。

4.促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的政策建議

4.1廓清體育事業(yè)與體育產(chǎn)業(yè)的關(guān)系

區(qū)別體育產(chǎn)業(yè)和體育事業(yè)在生產(chǎn)目的、資本來源、機(jī)構(gòu)性質(zhì)、運行機(jī)制、調(diào)控方式等方面的差異。體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展實踐證明，體育不僅可以為國爭光、為民服務(wù)，還能為國增利。應(yīng)該廓清體育事業(yè)和體育產(chǎn)業(yè)，充分肯定體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展對于體育事業(yè)發(fā)展的反哺作用、積極引導(dǎo)居民體育消費。

4.2進(jìn)一步簡政放權(quán)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用

加快政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步簡政放權(quán)，堅持有所為和有所不為。要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，發(fā)展主體從政府管辦向強化政府公共服務(wù)職能、充分發(fā)揮體育社會組織的微觀主體作用和市場配置資源的基礎(chǔ)作用相結(jié)合轉(zhuǎn)變，政府要從機(jī)構(gòu)資源配置者和行業(yè)建設(shè)者的角色中逐漸淡出。從政府主辦向政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、全社會共同參與轉(zhuǎn)變。企業(yè)是發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)最重要的主體，積極培育產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的企業(yè)，政府提供保障，更好地發(fā)揮市場在優(yōu)化資源配置中的作用。

4.3完善體育產(chǎn)業(yè)法律法規(guī)，提高體育產(chǎn)業(yè)政策的法律效應(yīng)

按照李克強總理在國務(wù)院常務(wù)會議上的部署，在《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》、《體育產(chǎn)業(yè)“十二五”規(guī)劃》的基礎(chǔ)上，盡快制定并出臺發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的專項法律法規(guī)，提高體育產(chǎn)業(yè)政策的法律效應(yīng)，為體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供良好法律環(huán)境。針對體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的結(jié)構(gòu)桎梏和市場經(jīng)濟(jì)體制中的市場失靈現(xiàn)象，完善體育產(chǎn)業(yè)政策體系，制定體育健身消費政策，通過政府購買、以獎代補，場館免費開放、普及健身知識、推廣運動項目等方式積極引導(dǎo)居民培育體育消費觀念，形成體育消費習(xí)慣，引導(dǎo)居民體育消費，促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

4.4健全體育產(chǎn)業(yè)政策實施機(jī)制

產(chǎn)業(yè)政策的有效實施是將觀念形態(tài)的政策目標(biāo)轉(zhuǎn)換為實際效果的一個動態(tài)過程。應(yīng)當(dāng)針對體育產(chǎn)業(yè)政策實施中存在的問題有針對性的建立健全體育產(chǎn)業(yè)政策的實施保障機(jī)制。

4.4.1建立信息傳遞保障機(jī)制。通過建立體育產(chǎn)業(yè)政策信息傳遞保障機(jī)制以防止信息傳導(dǎo)失真和提高信息反饋效率。

4.4.2建立不同部門間的聯(lián)席協(xié)作機(jī)制。體育產(chǎn)業(yè)政策的實施需要不同執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行人員的共同參與和密切配合，在涉及財政、收稅、土地、金融、旅游等多個部門的協(xié)同時，由體育部門牽頭成立聯(lián)席工作組，聯(lián)合行動、群策群力，保障政策的有效及時實施。

4.4.3制定具體的實施辦法。根據(jù)體育產(chǎn)業(yè)政策，各個部門、各個地區(qū)都要進(jìn)一步制定產(chǎn)業(yè)具體的實施辦法，制定進(jìn)一步細(xì)化的子目標(biāo)，從而對體育產(chǎn)業(yè)的內(nèi)部構(gòu)成、技術(shù)水平、區(qū)域布局、產(chǎn)業(yè)組織做出明確規(guī)定，為體育產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化營造良好空間和環(huán)境。

4.5建立體育產(chǎn)業(yè)政策監(jiān)督機(jī)制

完善以國家權(quán)力機(jī)關(guān)為監(jiān)督主體的產(chǎn)業(yè)政策監(jiān)督保障機(jī)制，發(fā)揮各級政府在產(chǎn)業(yè)政策監(jiān)督保障機(jī)制的作用。進(jìn)一步明確體育部門的監(jiān)管職能，約束監(jiān)管客體，對未能及時、有效執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策的主體進(jìn)行通報批評或問責(zé)，以保證體育產(chǎn)業(yè)政策順利有效運行，提高體育產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行質(zhì)量，促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)的實現(xiàn)。