董 歡

(四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 610064)

“三農(nóng)”問題研究

農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出的現(xiàn)實(shí)合理性及可行性分析
——基于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村治理視角的考察

董 歡

(四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 610064)

農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出機(jī)制的缺失在實(shí)踐中引發(fā)了一系列矛盾和問題：形成農(nóng)地經(jīng)營權(quán)“流不動(dòng)”的僵局，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)發(fā)展陷入“規(guī)?；唐诨⒏叱杀尽钡募俜睒s困境和兼業(yè)化、老齡化的“日韓陷阱”；助長“兩棲占地”現(xiàn)象，固化城鎮(zhèn)化的“不完全”、“不穩(wěn)定”特征，影響城鎮(zhèn)化速度和質(zhì)量；產(chǎn)生大量新型“不在地主”，造成新的社會(huì)不公平現(xiàn)象，給基層民主治理帶來較大挑戰(zhàn)。因此，迫切要求構(gòu)建農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出的制度安排。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出也正在逐漸成為部分轉(zhuǎn)移農(nóng)戶家庭的理性、主動(dòng)選擇，為改革的推進(jìn)奠定了可行基礎(chǔ)。但是，因?yàn)橥顺鰧D(zhuǎn)移農(nóng)戶家庭、地方政府財(cái)力以及農(nóng)地再利用前景等都有較高要求，所以，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出的制度改革呈現(xiàn)漸進(jìn)、有限的特征。該制度改革的目的并不在于替代“三權(quán)分置”，而是增強(qiáng)現(xiàn)有農(nóng)地制度的包容性。

農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型 新型城鎮(zhèn)化 鄉(xiāng)村治理 制度安排

中國正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期。縱觀歷史脈絡(luò)，幾乎每一次社會(huì)變革都以農(nóng)地制度改革為出發(fā)點(diǎn)或與之密切相關(guān)，改革的核心都是科學(xué)處理農(nóng)民和土地的關(guān)系。伴隨著新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的縱深推進(jìn)，“轉(zhuǎn)移農(nóng)戶家庭的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)何去何從”成為一個(gè)無法回避的重大現(xiàn)實(shí)問題，受到政府、社會(huì)輿論、專家學(xué)者的高度關(guān)注。早在2006年，成都、重慶、浙江等統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革試驗(yàn)區(qū)便開展過農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出的探索。然而，由于一些違背農(nóng)民意愿、侵犯農(nóng)民權(quán)益的“被放棄”、“被換戶口”、“被退地”等事件發(fā)生與曝光，各地關(guān)于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出的試驗(yàn)基本告停，并在一片置疑聲中不斷走向“持地進(jìn)城”。雖然中央文件明確指出農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)形式包括出租、互換、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、股份合作等，但實(shí)際上對轉(zhuǎn)讓(即本文定義的“退出”)一直加以嚴(yán)格限制(郭熙保等*郭熙保、蘇桂榕：《我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的演變、存在問題與發(fā)展的新思路》，《江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第1期。，2016)。不少學(xué)者也強(qiáng)調(diào)：為了保護(hù)轉(zhuǎn)移農(nóng)戶家庭的權(quán)益，即使他們已在城鎮(zhèn)安家落戶，也不應(yīng)要求其放棄農(nóng)地承包權(quán)(國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組*國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組：《農(nóng)民工市場化的總體態(tài)勢與戰(zhàn)略取向》，《改革》2011年第5期。，2011；陳錫文*陳錫文：《農(nóng)地改革不能犯顛覆性錯(cuò)誤》，《財(cái)經(jīng)國家周刊》2016年第10期。，2016；葉興慶*葉興慶：《農(nóng)地“三權(quán)分置”要有利于現(xiàn)代化》，《人民日報(bào)》2016年11月3日。，2016)。

不可否認(rèn)，強(qiáng)調(diào)“保護(hù)轉(zhuǎn)移農(nóng)戶家庭的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)”是正確和十分必要的，成功避免了中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中大量失地農(nóng)民的出現(xiàn)，對維持社會(huì)安定具有十分重大的意義。但是，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制的缺失不僅損害了農(nóng)戶家庭的選擇權(quán)利，導(dǎo)致中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的發(fā)生率遠(yuǎn)滯后于農(nóng)村勞動(dòng)力的市場流動(dòng)率，還在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型、城鎮(zhèn)化進(jìn)程等方面積累了一系列矛盾和問題(劉同山、孔祥智*劉同山、孔祥智：《參與意愿、實(shí)現(xiàn)機(jī)制與新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的農(nóng)地退出》，《改革》2016年第6期。，2016；樊明、桂華*樊明、桂華：《土改三權(quán)分置尷尬：“經(jīng)營權(quán)”性質(zhì)不清》，網(wǎng)易財(cái)經(jīng)，http://money.163.com/16/1102/10/C4S1FDJ0002580S6.html，2016年11月2日。，2016)。雖然國家近年也試圖通過“分離農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)，不斷增強(qiáng)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)能力”(即“三權(quán)分置”)的制度改革來破解這些矛盾，然而，實(shí)踐觀察來看：鼓勵(lì)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)只部分解決了上述問題，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與新型城鎮(zhèn)化互相促進(jìn)、互動(dòng)發(fā)展的良性關(guān)系進(jìn)展仍較緩慢。由此，不少學(xué)者也開始呼吁：如果農(nóng)民早已在城市定居，享受城市社會(huì)服務(wù)，則應(yīng)退出農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)(郭熙保*郭熙保：《市民化過程中土地退出問題與制度改革的新思路》，《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》2014年第10期。，2014；葉劍平*《農(nóng)民落戶城市還保留承包權(quán)？農(nóng)地三權(quán)分置仍需配套改革》，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2016年11月4日。，2016；李國祥*《農(nóng)民落戶城市還保留承包權(quán)？農(nóng)地三權(quán)分置仍需配套改革》，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2016年11月4日。，2016)。只有農(nóng)戶數(shù)量大幅減少并實(shí)現(xiàn)永久性向城市轉(zhuǎn)移才能減輕農(nóng)地細(xì)碎化程度，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營的方整化(鐘甫寧等*鐘甫寧、王興穩(wěn)：《現(xiàn)階段農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場能減輕土地細(xì)碎化程度嗎？——來自江蘇興化和黑龍江賓縣的初步證據(jù)》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2010年第1期。，2010)。

那么，在新形勢特別是在強(qiáng)調(diào)“農(nóng)村土地集體所有，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，鼓勵(lì)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”的政策背景下，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出機(jī)制的缺失究竟引發(fā)了哪些矛盾和發(fā)展弊端？農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出的制度安排有著怎樣的重大現(xiàn)實(shí)意義？當(dāng)然，最關(guān)鍵的問題是，中國當(dāng)前是否已具備農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出的客觀基礎(chǔ)和操作可行性，以及退出的落實(shí)究竟須具備哪些實(shí)現(xiàn)條件？

一、 農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出的內(nèi)涵界定

從構(gòu)詞法來看，“農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出”是由“農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)”和“有償退出”兩個(gè)詞組成?？疾鞖v史軌跡，“農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)”的概念呈現(xiàn)從無到有的演進(jìn)特征。其最早是在1986年通過的《中華人民共和國民法通則》中被提出，指由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，在農(nóng)地集體所有權(quán)和使用收益權(quán)分離基礎(chǔ)上產(chǎn)生的一種獨(dú)立權(quán)利形態(tài)(丁關(guān)良*丁關(guān)良：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的探討》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》1999年第7期。，1999)，是以債權(quán)形式出現(xiàn)的具有一定自物權(quán)*物權(quán)是指直接支配特定物并排他性地享受其收益的權(quán)利，是一種絕對權(quán)，這種絕對權(quán)是以權(quán)利主體以外的不特定的一般人承擔(dān)不作為義務(wù)為實(shí)現(xiàn)條件的民事權(quán)利。參見王衛(wèi)國：《中國土地權(quán)利研究》，北京：中國政法大學(xué)出版社，1997年。屬性的權(quán)利(錢忠好*錢忠好：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)產(chǎn)權(quán)殘缺與市場流轉(zhuǎn)困境：理論與政策分析》，《管理世界》2002年第6期。，2002)?！段餀?quán)法》中也明確規(guī)定農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)是獨(dú)立于農(nóng)地所有權(quán)的特定用益物權(quán)，是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利。隨著中共十八屆三中全會(huì)決議提出“要在農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制中建立‘三權(quán)分置’的模式”，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)又被進(jìn)一步細(xì)分為農(nóng)戶承包權(quán)和農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，其中，經(jīng)營權(quán)是承包權(quán)的派生權(quán)利。所謂“有償退出”，其實(shí)代表的是一種自由選擇的權(quán)利，是指從某個(gè)組織或某種活動(dòng)中脫離的權(quán)利，并獲得合理補(bǔ)償。

綜上分析，本文認(rèn)為，“農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出”是指農(nóng)戶家庭在依法、自愿、有償原則下，放棄基于集體成員身份而享有的承包和經(jīng)營集體農(nóng)地的權(quán)利，并獲得合理補(bǔ)償，其就業(yè)領(lǐng)域則主要從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門轉(zhuǎn)入非農(nóng)生產(chǎn)部門。為深化對“農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出”內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)，可進(jìn)一步詮釋如下：第一，退出行為的徹底性。在“三權(quán)分置”政策主張下，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出包括農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的雙重放棄，是一種徹底退出。實(shí)踐中一些農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的長期流轉(zhuǎn)行為，如超過第二輪承包期的流轉(zhuǎn)，可被視為“農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)準(zhǔn)退出”。第二，退出行為的不可逆性。相較于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)包、出租和入股等流轉(zhuǎn)行為，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出是不可逆的。一旦退出，則很難再獲得農(nóng)地承包資格。第三，退出行為的自主性。即農(nóng)戶家庭自主選擇的結(jié)果。第四，退出行為的有償性。通過退出農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)戶家庭可獲得一定的補(bǔ)償。因此，本文討論的“農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出”不包括因升學(xué)或其他原因遷出戶口而導(dǎo)致的喪失農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)，以及政府以公共利益的名義對農(nóng)地實(shí)行強(qiáng)制性征收而導(dǎo)致的被動(dòng)退出。

二、 農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出機(jī)制的缺失與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型

理論邏輯而言，由于農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地承包主體(農(nóng)戶家庭)和農(nóng)業(yè)實(shí)際經(jīng)營主體之間的分離，似乎能夠有效破解因部分農(nóng)戶家庭向非農(nóng)部門或城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移而導(dǎo)致的農(nóng)地低效利用及撂荒等難題，實(shí)現(xiàn)保護(hù)轉(zhuǎn)移農(nóng)戶家庭的農(nóng)地權(quán)益和促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)的統(tǒng)一。然而，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)真的是提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模效益和競爭力的一劑良藥嗎？換言之，為什么在“三權(quán)分置”政策主張下還要探討構(gòu)建農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出的制度安排？

(一) 農(nóng)地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)出方與轉(zhuǎn)入方需求之間的錯(cuò)位，可能形成農(nóng)地經(jīng)營權(quán)“流不動(dòng)”的僵局

在農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置的制度安排下，相比低效利用、撂荒農(nóng)地等行為，大部分轉(zhuǎn)移農(nóng)戶家庭，特別是長期舉家轉(zhuǎn)移、收入高度非農(nóng)化的農(nóng)戶家庭，似乎更愿意選擇流轉(zhuǎn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)以獲取租金收入。但是，從農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐效果來看：其一，由于流轉(zhuǎn)的農(nóng)地過于分散、細(xì)碎，新型經(jīng)營主體等農(nóng)地轉(zhuǎn)入方不愿意經(jīng)營。應(yīng)當(dāng)肯定，能夠長期舉家轉(zhuǎn)移的農(nóng)戶家庭畢竟是少數(shù)，因此從農(nóng)村整體角度來看，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出比農(nóng)地本身更加分散、零碎的特征，從而無法滿足新型經(jīng)營主體集中連片經(jīng)營的需求。在一些地理位置較為偏遠(yuǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施條件較差的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，甚至根本沒有新型經(jīng)營主體進(jìn)入。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在這些地區(qū)，長期舉家轉(zhuǎn)移的農(nóng)戶家庭往往將自家農(nóng)地?zé)o償或低價(jià)流轉(zhuǎn)給親戚、同村農(nóng)戶。對他們而言，“三權(quán)分置”的制度安排并未能有效盤活農(nóng)地的資產(chǎn)價(jià)值。因此，客觀上要求提供農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出的制度安排，以真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

其二，新型經(jīng)營主體等農(nóng)地轉(zhuǎn)入方愿意經(jīng)營的農(nóng)地，轉(zhuǎn)移農(nóng)戶家庭又往往要求較高的流轉(zhuǎn)費(fèi)用。在一些地理區(qū)位較好的農(nóng)區(qū)，由于農(nóng)地需求遠(yuǎn)大于農(nóng)地供給，因此，形成了較高的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場價(jià)格。這在一定程度上讓部分資金實(shí)力較弱的新型經(jīng)營主體望而卻步。更需警惕的是，部分已舉家轉(zhuǎn)移、收入高度非農(nóng)化的農(nóng)戶家庭出現(xiàn)了寧愿撂荒而觀望農(nóng)地升值的投機(jī)行為(葉興慶*葉興慶：《集體所有制下農(nóng)用地的產(chǎn)權(quán)重構(gòu)》，《毛澤東鄧小平理論研究》2015年第2期。，2015)。在這種情況下，更應(yīng)鼓勵(lì)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出，以避免“不用勞動(dòng)而坐享增值”的食利集團(tuán)的出現(xiàn)。

(二) 農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的不穩(wěn)定性和投機(jī)性，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)發(fā)展陷入“規(guī)模化但短期化、高成本”的假繁榮困境

不可否認(rèn)，政府在促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方面的努力的確取得了一定成效，初步形成了家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營和企業(yè)經(jīng)營等多種適度規(guī)模經(jīng)營方式的共同發(fā)展。從宏觀數(shù)據(jù)來看，截至2015年底，全國家庭承包農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積達(dá)4.47億畝，流轉(zhuǎn)面積占家庭承包經(jīng)營農(nóng)地總面積的33.3%。*數(shù)據(jù)來源：《截至去年底，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積4.47億畝》，中國新聞網(wǎng)，http://www.chinanews.com/cj/2016/08-10/7967918.shtml，2016年8月10日。然而，也必須清晰認(rèn)識(shí)到這種農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營背后的昂貴代價(jià)。第一，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的不穩(wěn)定性增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不可控因素，助長了新型經(jīng)營主體的短期經(jīng)營行為和蠶食性農(nóng)地開發(fā)行為。由于轉(zhuǎn)入農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的新型經(jīng)營主體面臨承包農(nóng)戶中途漲租金或中斷合同等風(fēng)險(xiǎn)，因此，新型經(jīng)營主體的長期投資預(yù)期受到極大抑制。從而，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)發(fā)展陷入表面規(guī)?；?，實(shí)際卻缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃、短期經(jīng)營傾向明顯的假繁榮困境。而且，因?yàn)榻?jīng)營行為的短期特征，部分新型經(jīng)營主體在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中便毫無顧忌地使用農(nóng)藥、化肥等以快速收回投資成本，從而造成農(nóng)地肥力下降，最終陷入“大量使用化肥、農(nóng)藥——農(nóng)地肥力下降——收益降低——大量使用化肥、農(nóng)藥”的掠奪式開發(fā)的惡性循環(huán)。第二，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的投機(jī)行為推高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，進(jìn)而促使農(nóng)業(yè)經(jīng)營的非糧化，甚至非農(nóng)化。學(xué)界主要將新型經(jīng)營主體尤其是工商資本的“非糧化”、“非農(nóng)化”經(jīng)營行為歸因于糧食及農(nóng)業(yè)的比較利益低下。本文認(rèn)為，除此之外，高地租也是導(dǎo)致農(nóng)地非糧化、非農(nóng)化經(jīng)營的重要經(jīng)濟(jì)原因。在近年農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)費(fèi)用持續(xù)高漲的背景下，“租地種糧”已很難盈利，甚至難以繼續(xù)維持經(jīng)營。

毋庸置疑，這種“規(guī)模化但短期化、高成本”的農(nóng)業(yè)經(jīng)營現(xiàn)象是不利于中國農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展的，也不利于農(nóng)地資源的保護(hù)。因此，迫切要求建立農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制，讓農(nóng)戶家庭，特別是長期舉家轉(zhuǎn)移的農(nóng)戶家庭在自愿前提下有償退出農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)，從而降低農(nóng)地規(guī)?；M(jìn)程中的交易費(fèi)用*Williamson(2005，2010)在關(guān)于交易費(fèi)用的論述中，強(qiáng)調(diào)交易頻率的升高會(huì)促使經(jīng)濟(jì)主體將該交易活動(dòng)內(nèi)部化以節(jié)省交易成本。同理，本文認(rèn)為，如果將頻繁的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)費(fèi)用變?yōu)橐淮涡缘某邪鼨?quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)用，進(jìn)而獲取穩(wěn)定的經(jīng)營權(quán)，對于新型經(jīng)營主體而言，是可以降低其生產(chǎn)成本的。而且，實(shí)踐中，對一次性承包大面積農(nóng)地的新型經(jīng)營主體，通常會(huì)有額外的價(jià)格優(yōu)惠。參見Williamson O.E， “Transaction Cost Economics and business Administration,” Scandinavian Journal of Management 21.1 (2005): 19-40; Williamson O.E, “Transaction Cost Economics: The Natural Progression,” American Economic Review 100.3 (2010): 673-690。，消減農(nóng)業(yè)經(jīng)營波動(dòng)，為規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型提供穩(wěn)定支撐。

此外，雖然國家政策賦予了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資的功能，但實(shí)踐中大多金融機(jī)構(gòu)其實(shí)并不愿意接受較短期限且不穩(wěn)定的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押。這也要求構(gòu)建農(nóng)地承包權(quán)有償退出的制度安排。因?yàn)橹挥行滦徒?jīng)營主體獲得較穩(wěn)定的經(jīng)營權(quán)，才能實(shí)現(xiàn)真正有效的抵押融資。

(三) 農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出機(jī)制的缺失，可能使農(nóng)業(yè)發(fā)展陷入兼業(yè)化、老齡化的“日韓陷阱”*農(nóng)業(yè)發(fā)展的“日韓陷阱”是指日本和韓國在依據(jù)自身資源條件選擇農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展道路時(shí)，過度依賴資源稟賦，對農(nóng)業(yè)采取高保護(hù)策略，但疏于農(nóng)業(yè)內(nèi)部的制度創(chuàng)新，最終造成農(nóng)業(yè)發(fā)展效率低下，突出表現(xiàn)為大量小規(guī)模、兼業(yè)農(nóng)戶滯留農(nóng)業(yè)，阻礙農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大。參見：[日]速水佑次郞、神門善久著，沈金虎等譯：《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)論(新版)》，北京：中國農(nóng)業(yè)大學(xué)出版社，2003年；孔祥智：《創(chuàng)新經(jīng)營體系，走出“日韓陷阱”》，《中國合作經(jīng)濟(jì)》2012年第12期。

在難以舉家轉(zhuǎn)移的現(xiàn)實(shí)約束下，農(nóng)戶家庭往往會(huì)為家務(wù)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)留下一定數(shù)量的勞動(dòng)力，以防范風(fēng)險(xiǎn)(紀(jì)月清等*紀(jì)月清、劉迎霞、鐘甫寧：《家庭難以搬遷下的中國農(nóng)村勞動(dòng)力遷移》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)》2010年第11期。，2010)，而且，留下的一般都是老人和婦女。*Rozelle(1999)和Zhao(2001)的研究早已證實(shí)，年輕的男性勞動(dòng)力更愿意進(jìn)城打工。因此，在農(nóng)戶家庭內(nèi)部，中年男性和青年子女是外出務(wù)工的首要人選。參見：Yaohui Zhao, “Leaving the Countryside: Rural-to-urban Migration Decisions in China, “The American Economic Review 89.2 (1999); Scott Rozelle, J.Edward Taylor, Alan De Brauw, “Migration, Remittances, and Agricultural Productivity in China,” The American Economic Review 89.2 (1999).得益于農(nóng)機(jī)作業(yè)服務(wù)等減輕農(nóng)業(yè)勞動(dòng)強(qiáng)度的生產(chǎn)性服務(wù)的快速普及和發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總體變得更趨簡單，甚至僅靠留守在家的老人或婦女就能輕松經(jīng)營農(nóng)業(yè)。更關(guān)鍵的是，對這些留守在家的老人或婦女而言，勞動(dòng)的機(jī)會(huì)成本非常低。因此，即便農(nóng)業(yè)收入在其家庭收入中的占比非常低、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)報(bào)酬率非常低，他們依然可能不會(huì)流轉(zhuǎn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)。

然而，必須認(rèn)識(shí)到，盡管“老人/婦女+農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)”的農(nóng)業(yè)模式在形式上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，但其實(shí)并沒有真正改變傳統(tǒng)小農(nóng)生產(chǎn)格局，甚至還有向低投入、粗放經(jīng)營倒退的傾向(董歡、郭曉鳴*董歡、郭曉鳴：《生產(chǎn)性服務(wù)與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)：改造抑或延續(xù)？——基于四川省501份農(nóng)戶家庭問卷的分析》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2014年第6期。，2014)。這種農(nóng)業(yè)模式的固化和延續(xù)，無疑將成為農(nóng)地資源重新配置的嚴(yán)重障礙。日本、韓國的農(nóng)業(yè)發(fā)展教訓(xùn)也表明，如果不順利實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移農(nóng)戶家庭與農(nóng)地的分離，農(nóng)地和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的配置將被扭曲，進(jìn)而可能陷入兼業(yè)化、老齡化的“日韓陷阱”，最終造成農(nóng)業(yè)萎縮(速水佑次郞、神門善久*[日]速水佑次郞、神門善久著，沈金虎等譯：《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)論(新版)》，北京：中國農(nóng)業(yè)大學(xué)出版社，2003年。，2003；劉同山*劉同山：《農(nóng)業(yè)機(jī)械化、非農(nóng)就業(yè)與農(nóng)民的承包地退出意愿》，《中國人口·資源與環(huán)境》2016年第6期。，2016)。因此，構(gòu)建農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出的制度安排尤為必要。這不僅可直接增加未轉(zhuǎn)移農(nóng)戶家庭的人均農(nóng)地面積，更重要的是，可為農(nóng)地流動(dòng)、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營提供條件。

三、 農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出機(jī)制的缺失與新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程

城鎮(zhèn)化正在成為推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)增長的新引擎(韓俊*韓?。骸冻擎?zhèn)化既是發(fā)展問題，更是改革問題》，《中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2013年5月13日。，2013)。在中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的宏觀背景下，新一輪城鎮(zhèn)化的政策指向意欲從傳統(tǒng)的以規(guī)模擴(kuò)張為主要特點(diǎn)的土地城鎮(zhèn)化道路轉(zhuǎn)向重視質(zhì)量提升的人口城鎮(zhèn)化道路。近年國家層面也的確高度重視農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移工作，一系列政策性文件不斷出臺(tái)。*如2014年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》提出“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”、“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度”等；2015年中央一號(hào)文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度 加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》中，明確要求“加快戶籍制度改革，建立居住證制度，分類推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有與當(dāng)?shù)鼐用裢却觥保?016年中央一號(hào)文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念 加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化 實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》中，進(jìn)一步提出“健全農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)服務(wù)體系，大力促進(jìn)就地轉(zhuǎn)移就業(yè)創(chuàng)業(yè)”、“加快培育中小城市和特色小城鎮(zhèn)，增強(qiáng)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能力”等。然而，觀察到的實(shí)踐現(xiàn)象卻是：大多農(nóng)戶仍然處于“移而未離”、“進(jìn)城難生根”的尷尬境地。本文認(rèn)為，除了討論較多的戶籍、社會(huì)保障、教育等配套改革不到位(曹景椿*曹景椿：《加強(qiáng)戶籍制度改革，促進(jìn)人口遷移和城鎮(zhèn)化進(jìn)程》，《人口研究》2001年第5期。，2001；馬曉河等*馬曉河、胡擁軍：《中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程、面臨問題及其總體布局》，《改革》2010年第10期。，2010；侯云春等*侯云春、韓?。骸段覈擎?zhèn)化的基本態(tài)勢、戰(zhàn)略重點(diǎn)和政策取向(上)》，《中國市場》2010年第3期。，2010)等原因外，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出機(jī)制的缺失也是導(dǎo)致中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程和質(zhì)量偏低的重要原因。

(一) 農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出機(jī)制的缺失，助長了“兩棲占地”現(xiàn)象，進(jìn)而可能固化城鎮(zhèn)化的“不完全”、“不穩(wěn)定”特征

從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，城鎮(zhèn)化和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移幾乎是一個(gè)同步的過程。然而，中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程卻截然不同，表現(xiàn)出缺乏永久性轉(zhuǎn)移的不完全特征(陶然等*陶然、徐志剛：《城市化、農(nóng)地制度與遷移人口社會(huì)保障——一個(gè)轉(zhuǎn)軌中發(fā)展的大國視角與政策選擇》，《經(jīng)濟(jì)研究》2005年第12期。，2005)。截至2015年底，中國常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)56.1%，比同期戶籍人口城鎮(zhèn)化率高16.2個(gè)百分點(diǎn)。*數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。大多數(shù)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口都被視為短期流動(dòng)的農(nóng)民。他們既在城鎮(zhèn)生活，工作中也占用城鎮(zhèn)建設(shè)用地，又在農(nóng)村保留農(nóng)地和宅基地。

可見，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出機(jī)制的缺失，不僅讓部分轉(zhuǎn)移農(nóng)戶家庭“想退而不得退”，還助長了轉(zhuǎn)移農(nóng)戶家庭在進(jìn)城過程中的“兩棲占地”現(xiàn)象，在一定程度上固化了城鎮(zhèn)化的“不完全”、“不穩(wěn)定”特征。因此，應(yīng)當(dāng)積極探索農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出，讓部分有條件的農(nóng)戶家庭全身心地投入城鎮(zhèn)，從而將城鎮(zhèn)化進(jìn)程變得更加平穩(wěn)、徹底。

(二) 農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出機(jī)制的缺失，抑制了農(nóng)地資產(chǎn)價(jià)值的最大化盤活，在一定程度上影響了城鎮(zhèn)化的速度和質(zhì)量

新生代農(nóng)民工正在逐漸成為農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的主體，而且轉(zhuǎn)移趨勢正在逐漸從過去以個(gè)體、季節(jié)性轉(zhuǎn)移為主向以家庭化轉(zhuǎn)移為特征轉(zhuǎn)變(國家衛(wèi)計(jì)委流動(dòng)人口司*國家衛(wèi)計(jì)委流動(dòng)人口司：《中國流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告 2013》，北京：中國人口出版社，2013年。，2013)。截至2015年底，全國外出農(nóng)民工共計(jì)16821萬人，其中舉家外出占比達(dá)21.3%。*數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。然而，要實(shí)現(xiàn)徹底融入城鎮(zhèn)，農(nóng)戶家庭面臨住房、教育、社會(huì)保障等多方面的經(jīng)濟(jì)壓力。雖然農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)也能通過租金收入增加轉(zhuǎn)移農(nóng)戶家庭的財(cái)產(chǎn)性收入，但是由于住房等開支的一次性投入非常大，因此對農(nóng)戶家庭而言，分散且不穩(wěn)定的租金收入仍無法緩解其進(jìn)城安家的龐大資金壓力。

農(nóng)地是轉(zhuǎn)移農(nóng)戶家庭擁有的最重要資產(chǎn)之一。如果允許部分農(nóng)戶家庭在自愿前提下將農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)直接轉(zhuǎn)變?yōu)樨泿呕蚬蓹?quán)等穩(wěn)定性更強(qiáng)的財(cái)產(chǎn)形式，則不僅可為其進(jìn)城發(fā)展提供一筆數(shù)額較大的啟動(dòng)資金，幫助其更高質(zhì)量地融入城鎮(zhèn)，而且在示范效應(yīng)下還可帶動(dòng)更多有意愿的農(nóng)戶家庭徹底退出農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)，從而高質(zhì)量地加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

四、 農(nóng)地承包權(quán)經(jīng)營權(quán)有償退出機(jī)制的缺失與鄉(xiāng)村治理

(一) 農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出機(jī)制的缺失，產(chǎn)生了大量新型“不在地主”*這里的新型“不在地主”是指居住在城鎮(zhèn)，主要從事非農(nóng)工作，基本脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，卻依然通過農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收取租金的那部分農(nóng)戶家庭。參見費(fèi)孝通：《江村經(jīng)濟(jì)：中國農(nóng)民的生活》，北京：商務(wù)出版社，2005年；安寶：《“不在地主”概念之厘定》，《東北師大學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2013年第2期。，造成了新的社會(huì)不公平現(xiàn)象

隨著傳統(tǒng)、封閉的單個(gè)農(nóng)戶家庭愈來愈廣泛、深入地進(jìn)入開放、流動(dòng)的社會(huì)分工體系中，他們自主擇業(yè)的意識(shí)不斷增強(qiáng)，擇業(yè)領(lǐng)域也日益豐富(徐勇*徐勇：《“再識(shí)農(nóng)戶”與社會(huì)化小農(nóng)的構(gòu)建》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2006年第3期。，2006)。他們對農(nóng)地的依賴性也發(fā)生了重大變化。部分轉(zhuǎn)移農(nóng)戶家庭的持地目的逐漸從過去為應(yīng)對城鎮(zhèn)就業(yè)不穩(wěn)定向獲取更多的財(cái)產(chǎn)性收入轉(zhuǎn)變。

事實(shí)上，在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出機(jī)制缺失的制度環(huán)境下，轉(zhuǎn)移農(nóng)戶家庭持地目的的異化的確產(chǎn)生了大量新型“不在地主”。從而，導(dǎo)致表面上似乎是對農(nóng)戶家庭農(nóng)地權(quán)益的保護(hù)，實(shí)則更多是在保護(hù)已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的那部分農(nóng)戶家庭。再加之，能夠離開農(nóng)村、進(jìn)入城鎮(zhèn)工作的農(nóng)戶家庭往往都是農(nóng)村中的較強(qiáng)勢群體。因此，如果他們在享用城市資源和基礎(chǔ)設(shè)施的同時(shí)還占有農(nóng)地，很可能會(huì)進(jìn)一步加劇農(nóng)戶家庭之間的貧富分化，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)剩余不斷以地租形式從農(nóng)村流向城鎮(zhèn)(劉同山等*劉同山、孔祥智：《參與意愿、實(shí)現(xiàn)機(jī)制與新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的農(nóng)地退出》，《改革》2016年第6期。，2016)，造成新的社會(huì)不公平。故而，應(yīng)當(dāng)探索讓部分長期舉家轉(zhuǎn)移的農(nóng)戶家庭有償退出農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的制度安排，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移農(nóng)戶家庭和留守農(nóng)村的較弱勢農(nóng)戶家庭的雙重保護(hù)，構(gòu)建和諧的社會(huì)關(guān)系。

(二) 農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出機(jī)制的缺失，導(dǎo)致了集體經(jīng)濟(jì)組織“成員”和“村民”的身份不再同一，給基層民主治理帶來了較大挑戰(zhàn)

由于相當(dāng)部分長期外出務(wù)工的農(nóng)村勞動(dòng)力都已在打工城鎮(zhèn)定居，因此，他們其實(shí)已經(jīng)不能算原住農(nóng)村的村民。但是，在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出機(jī)制缺失的情況下，他們?nèi)员Ａ糁r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份。這就造成了村組集體經(jīng)濟(jì)組織“成員”和“村民”的身份不再同一(張曉山*張曉山：《農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)：現(xiàn)狀、問題與展望》，《求索》2016年第7期。，2016)，給農(nóng)村基層民主治理帶來了較大挑戰(zhàn)，突出表現(xiàn)在公平與效率之間的平衡上。

在農(nóng)村基層治理不斷向民主治理轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中，許多關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)的事務(wù)都需經(jīng)村民民主集中討論、表決。*《村民委員會(huì)組織法》(2010年修訂通過)賦予了村民會(huì)議很大的權(quán)力。該法第24條規(guī)定，涉及村民利益的下列事項(xiàng)，都需經(jīng)村民會(huì)議討論決定方可辦理。一共列有9項(xiàng)，其中有6項(xiàng)涉及集體經(jīng)濟(jì)有關(guān)事宜，分別是:從村集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用；土地承包經(jīng)營方案；村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、承包方案；宅基地的使用方案；征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配方案；以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財(cái)產(chǎn)。如果繼續(xù)保留那些長期在外打工、并在城鎮(zhèn)定居的“偽成員”的民主權(quán)利，無疑會(huì)加重村集體的工作負(fù)擔(dān)，甚至可能降低民主治理效率，比如難以實(shí)現(xiàn)調(diào)地、互換等，特別是在一些城郊農(nóng)地增值較明顯的地區(qū)。更關(guān)鍵的是，如果繼續(xù)保留這些“偽成員”的集體收益分配權(quán)，那么，極有可能會(huì)引發(fā)留守農(nóng)戶家庭的不滿。而且，隨著生活、工作重心逐漸轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，大部分“偽成員”其實(shí)都較少真正關(guān)心農(nóng)村事務(wù)，或者說沒有較多精力去關(guān)注。在此現(xiàn)實(shí)背景下，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出的制度安排顯得十分必要。

五、 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出的可行性和實(shí)現(xiàn)條件

(一) 農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出的可行性分析

既然農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出機(jī)制的構(gòu)建具有合理性和較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性，可在加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型、提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和鄉(xiāng)村治理等方面發(fā)揮重大作用，那為什么國家層面并未完全放開農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出，還逐漸確立了“農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置，鼓勵(lì)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”的政策目標(biāo)？中國當(dāng)前是否具備建立和推行農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出的可行性？

制度變革的關(guān)鍵在于參與者的意向目的(North*North, D.C， Understanding the Process of Economic Change (Princeton University Press, 2005).，2005)。而農(nóng)戶家庭的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出意愿主要取決于其對農(nóng)地的依賴程度及依賴原因。因此，下文重點(diǎn)從轉(zhuǎn)移農(nóng)戶家庭的主觀意愿及其影響因素進(jìn)行考察。

第一，農(nóng)地承載的就業(yè)和收入功能均不斷弱化，極大釋放了部分轉(zhuǎn)移農(nóng)戶家庭的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出意愿。事實(shí)上，隨著新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)，農(nóng)地已不再是轉(zhuǎn)移農(nóng)戶家庭的“命根子”。2015年全國農(nóng)村居民人均可支配收入中工資性收入占比達(dá)40.3%，比家庭經(jīng)營性收入的占比高0.9個(gè)百分點(diǎn)。*數(shù)據(jù)來源：《工資凈收入首超家庭經(jīng)營收入，“12連增”之后期待新政》，鳳凰財(cái)經(jīng)網(wǎng)，http://finance.ifeng.com/a/20160306/14252640_0.shtml，2016年3月6日。無疑，這種“工資性收入占比超越家庭經(jīng)營性收入占比”的趨勢在本就以工資性收入為主的轉(zhuǎn)移農(nóng)戶家庭中表現(xiàn)得更加突出。從筆者參與的2012～2013年對全國1213戶農(nóng)戶家庭的調(diào)查結(jié)果來看，工資性收入在有外出務(wù)工情況的農(nóng)戶家庭中的占比高達(dá)75.9%。*數(shù)據(jù)來源：根據(jù)國家自然科學(xué)基金課題“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展的模式、機(jī)制、需求及不同區(qū)域支持重點(diǎn)的選擇”(項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：71273070)調(diào)查所獲問卷分析所得。在此，作者感謝課題主持人國家發(fā)展和改革委員會(huì)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所的姜長云研究員提供的支持。農(nóng)地經(jīng)營性收入在轉(zhuǎn)移農(nóng)戶家庭中的占比不斷下降，表明農(nóng)地承載的就業(yè)和收入功能都正在逐漸被替代。這在一定程度上極大釋放了部分轉(zhuǎn)移農(nóng)戶家庭的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出意愿，為退出機(jī)制的構(gòu)建奠定了穩(wěn)定的市場基礎(chǔ)。

第二，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系的逐步完善，在一定程度上降低了轉(zhuǎn)移農(nóng)戶家庭有償退出農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的擔(dān)憂和風(fēng)險(xiǎn)。不可否認(rèn)，時(shí)至今日，對部分轉(zhuǎn)移農(nóng)戶家庭而言，農(nóng)地在一定程度上仍發(fā)揮著社會(huì)保障的作用，在維系社會(huì)安定等方面的意義依然重大。這也正是政界、學(xué)界對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出的擔(dān)憂所在。但是，事實(shí)表明，隨著城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的逐漸并軌，轉(zhuǎn)移農(nóng)戶家庭退出農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的擔(dān)憂和風(fēng)險(xiǎn)總體都在不斷減少?？傊?，隨著農(nóng)地不斷擺脫社會(huì)保障功能的“綁架”，不斷回歸生產(chǎn)要素的本質(zhì)屬性，轉(zhuǎn)移農(nóng)戶家庭有償退出農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的意愿將被不斷釋放。因此，如果再以農(nóng)地的社會(huì)保障功能為由限制轉(zhuǎn)移農(nóng)戶家庭退出農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)，顯然不合時(shí)宜。

第三，隨著徹底融入城鎮(zhèn)意愿和能力的增強(qiáng)，轉(zhuǎn)移農(nóng)戶家庭希望退出農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)以獲取進(jìn)城資本的客觀需求愈發(fā)強(qiáng)烈。因自身能力、資源稟賦等差異及獲取非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的不均等，轉(zhuǎn)移農(nóng)戶家庭之間加速分化，利益訴求日趨多元。部分轉(zhuǎn)移農(nóng)戶家庭不僅具有較強(qiáng)烈的徹底融入城鎮(zhèn)意愿，而且也基本具備徹底轉(zhuǎn)移的能力。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，2015年全國農(nóng)民工月均收入水平已達(dá)3072元。*數(shù)據(jù)來源：《工資凈收入首超家庭經(jīng)營收入，“12連增”之后期待新政》，鳳凰財(cái)經(jīng)網(wǎng)，http://finance.ifeng.com/a/20160306/14252640_0.shtml，2016年3月6日。對他們，特別是早已實(shí)現(xiàn)長期舉家轉(zhuǎn)移的那部分農(nóng)戶家庭而言，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出的制度安排可以幫助他們完全、徹底地融入城鎮(zhèn)，不再被邊緣化。更關(guān)鍵的是，通過盤活農(nóng)地的資產(chǎn)價(jià)值，還可為其進(jìn)城提供啟動(dòng)資金，從而更體面、高質(zhì)量地融入城鎮(zhèn)。

此外，從法理上講，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出是有法律依據(jù)的?！吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》第十八條明確規(guī)定：“按照規(guī)定統(tǒng)一組織承包時(shí)，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法平等地行使承包土地的權(quán)利，也可以自愿放棄承包土地的權(quán)利?！睆膰艺邔用鎭砜矗m然農(nóng)地“三權(quán)分置”的政策改革方向日益明確，但國家層面其實(shí)也允許探索農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出，只是強(qiáng)調(diào)不能以退出作為農(nóng)戶家庭進(jìn)城落戶的條件。2014年底，農(nóng)業(yè)部在《關(guān)于第二批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)和試驗(yàn)任務(wù)的批復(fù)》中，就將“農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出”列為14個(gè)改革試驗(yàn)任務(wù)之一。2015年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見》中，也明確指出“在農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)開展農(nóng)戶承包地有償退出試點(diǎn)，引導(dǎo)有穩(wěn)定非農(nóng)就業(yè)收入、長期在城鎮(zhèn)居住生活的農(nóng)戶自愿退出土地承包經(jīng)營權(quán)”。在2016年中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十七次會(huì)議中審議通過的《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》中，又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“農(nóng)戶有權(quán)自愿、有償退出農(nóng)地承包權(quán)”、“要積極開展土地承包權(quán)有償退出”、“研究健全農(nóng)村土地承包權(quán)退出的具體辦法”?？傮w而言，國家層面既強(qiáng)調(diào)保護(hù)農(nóng)戶家庭的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)，也允許轉(zhuǎn)移農(nóng)戶家庭在依法、自愿、有償情況下退出農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)。

(二) 農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出的實(shí)現(xiàn)條件

盡管轉(zhuǎn)移農(nóng)戶家庭有償退出農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的意愿愈發(fā)強(qiáng)烈，退出能力也在不斷增強(qiáng)，但從國家農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)的實(shí)踐探索來看，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出改革尚不具備全面開展的實(shí)現(xiàn)條件。

首先，從退出主體來看，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的理想退出者至少應(yīng)具備以下特點(diǎn)：收入高度非農(nóng)化且具有穩(wěn)定收入來源、長期生活在城鎮(zhèn)、土地撂荒較長時(shí)間或經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)較長時(shí)間。因?yàn)橹挥谢緷M足上述條件，轉(zhuǎn)移農(nóng)戶家庭才算具備將退出意愿轉(zhuǎn)變?yōu)橥顺鰧?shí)踐行為的能力和承擔(dān)退地風(fēng)險(xiǎn)的能力。進(jìn)而，本文認(rèn)為，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出機(jī)制應(yīng)當(dāng)對退出主體設(shè)置一定的門檻條件，以防范農(nóng)戶家庭的短期不理性行為。

其次，從退出補(bǔ)償來看，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出的持續(xù)推進(jìn)對地方政府財(cái)力、區(qū)位條件，甚至產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況等都提出了較高要求。是否具備穩(wěn)定、充沛的補(bǔ)償資金來源，無疑是構(gòu)建農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出機(jī)制的核心。而且隨著退地規(guī)模的不斷擴(kuò)大，相應(yīng)的資金需求會(huì)更大。因此，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出對地方政府財(cái)力有著非常高的要求。實(shí)踐中部分地方政府也積極探索通過市場機(jī)制來籌集補(bǔ)償資金，但是，必須認(rèn)識(shí)到，社會(huì)資本之所以愿意進(jìn)入，其關(guān)鍵在于預(yù)期農(nóng)地再利用具有贏利空間。而農(nóng)地再利用結(jié)果又依賴于農(nóng)地本身質(zhì)量、區(qū)位條件、地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展情況、市場情況等諸多因素。概言之，較強(qiáng)的地方政府財(cái)力或較好的農(nóng)地再利用前景是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出得以持續(xù)推進(jìn)的必要條件。

六、 結(jié) 語

農(nóng)地制度改革不僅對一個(gè)國家或地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生決定性影響，關(guān)乎農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村社會(huì)進(jìn)步，關(guān)系到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)程，更重要的是，對整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都有深遠(yuǎn)影響。近年來，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出機(jī)制的缺失，在實(shí)踐中引發(fā)了一系列矛盾和問題，甚至阻礙了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，給鄉(xiāng)村治理帶來了較大挑戰(zhàn)。因此，新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的縱深推進(jìn)都進(jìn)一步對農(nóng)地制度改革提出了更高要求，迫切要求構(gòu)建農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出的制度安排。而且，隨著農(nóng)地承載的就業(yè)和收入功能不斷弱化、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系不斷完善，以及轉(zhuǎn)移農(nóng)戶家庭徹底融入城鎮(zhèn)意愿和能力的不斷增強(qiáng)，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出正在逐漸成為部分轉(zhuǎn)移農(nóng)戶家庭的理性、主動(dòng)選擇，從而為改革的推進(jìn)奠定了可行基礎(chǔ)。

不過，也必須承認(rèn)，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出對轉(zhuǎn)移農(nóng)戶家庭、地方政府財(cái)力以及農(nóng)地再利用前景等都有較高要求，因此，大規(guī)模推進(jìn)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出改革的條件尚不成熟。同時(shí)，由于短期內(nèi)轉(zhuǎn)移農(nóng)戶家庭退地的現(xiàn)實(shí)需求畢竟有限，即便長期而言，退出也只是眾多農(nóng)地資源優(yōu)化利用途徑之一，因此，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出將是一個(gè)漸進(jìn)的長期發(fā)展過程。該制度改革的目的并不在于替代“三權(quán)分置”，而是增強(qiáng)現(xiàn)有農(nóng)地制度的包容性，以更好地適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村治理民主化的發(fā)展要求。

更需引起重視的是，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出的制度改革牽動(dòng)全局。一方面，在農(nóng)地制度改革內(nèi)部，要求協(xié)同推進(jìn)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度、農(nóng)村宅基地有償退出制度等配套改革；另一方面，集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)及其權(quán)益分配、戶籍制度、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)保障制度等方面的改革也都將對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出的實(shí)際推進(jìn)產(chǎn)生重大影響。因此，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出的制度改革必須建立完善的配套措施以及風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。由于篇幅限制，這方面的研究筆者將在其他論文中進(jìn)一步詳細(xì)論述。

[責(zé)任編輯 呂曉剛]

The Realistic Rationality and Feasibility of the Abdication of Rural Land Contract-Management Rights

DONG Huan

(SchoolofPublicAdministration,SichuanUniversity,Chengdu610064,China)

Based on the investigation from agricultural transformation, new type urbanization and rural governance perspective, the lack of mechanism of abdication of rural land contract-management rights triggered a series of contradictions and problems. Thus, it is urgent to build the institutional arrangement of abdication of rural land contract-management rights. Moreover, some of the transferring rural households are willing to abdicate the rural land contract-management rights, which has laid a practical foundation for promoting this reform. However, because of the high standards, the reform of abdication of rural land contract-management rights will show gradual, limited characteristics. The propose of this reform is not to replace “tripartite entitlement policy,” but to enhance the comprehensiveness of the existing rural land system.

abdication of rural land contract-management rights; agricultural transformation; new type urbanization; rural governance; institutional arrangement

董 歡，管理學(xué)博士，四川大學(xué)公共管理學(xué)院助理研究員。

? 本文系四川大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目“‘三權(quán)分置’政策背景下農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出：行為機(jī)理、經(jīng)驗(yàn)觀察及后評價(jià)”(項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：skq201713)的階段性研究成果。