王 健 汪偉勃

(復(fù)旦大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，上海 200433)

世界經(jīng)濟(jì)理論研究與探索

英俄PPP模式的比較及對(duì)中國(guó)的啟示
——基于KPI方法的研究

王 健 汪偉勃

(復(fù)旦大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，上海 200433)

近年來(lái)PPP項(xiàng)目在中國(guó)推進(jìn)迅速，國(guó)家發(fā)改委PPP推介項(xiàng)目有兩千余個(gè)，金額超過(guò)四萬(wàn)億元；各地方有六千余個(gè)PPP項(xiàng)目，計(jì)劃投資額八萬(wàn)多億元。PPP在快速發(fā)展的同時(shí)也遇到了許多障礙。以往研究大多集中于PPP項(xiàng)目的介紹及操作流程，忽略了PPP模式在中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的適應(yīng)性研究。本文在PPP模式和理論分析基礎(chǔ)上，引入英國(guó)與俄羅斯兩國(guó)在PPP發(fā)展上的得失經(jīng)驗(yàn)，并基于KPI方法選取若干宏觀指標(biāo)對(duì)英俄兩國(guó)的具體情況進(jìn)行比較研究。本文最后運(yùn)用KPI方法分析了中國(guó)推進(jìn)PPP的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，指出當(dāng)前PPP發(fā)展中存在的主要問(wèn)題以及可能遇到的瓶頸障礙。我們認(rèn)為，轉(zhuǎn)變政府定位、加強(qiáng)政策立法、尋求PPP模式創(chuàng)新、解決融資難等是穩(wěn)健推進(jìn)PPP發(fā)展的重要舉措。

PPP KPI方法 英國(guó) 俄羅斯

一、 PPP模式以及國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究綜述

Public Private Partnership(簡(jiǎn)稱PPP)是一種起源于英國(guó)的項(xiàng)目融資模式，在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域有著廣泛的運(yùn)用。按字面意思理解，PPP是指公共部門和私人部門的合作。盡管理論上PPP模式可以適用于任何一個(gè)行業(yè)，但是西方國(guó)家普遍認(rèn)為公共部門不應(yīng)該參與競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)的生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)，因此公私合作主要是指自然壟斷、非競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)中的公共部門與私營(yíng)部門之間的合作。

在我國(guó)，PPP通常被定義為政府資本和社會(huì)資本合作，這種提法比較符合中國(guó)的國(guó)情和表達(dá)習(xí)慣。一般認(rèn)為，PPP是政府部門和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域達(dá)成的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)等環(huán)節(jié)的工作，社會(huì)資本通過(guò)“政府付費(fèi)”、“使用者付費(fèi)”來(lái)獲得必要回報(bào)；政府主要負(fù)責(zé)監(jiān)管，以保證公共利益最大化。*具體參見(jiàn)財(cái)政部：《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金[2014]76 號(hào))。

廣義的PPP有很多種運(yùn)作模式，目前在國(guó)際應(yīng)用相對(duì)廣泛的形式有以下三種：

(1)建造、運(yùn)營(yíng)、移交(BOT)

建造、運(yùn)營(yíng)、移交(BOT)是英文Build-Operate-Transfer的縮寫，直譯成中文即為“建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓”。這種譯法直截了當(dāng)，但不能反映BOT的實(shí)質(zhì)。BOT 實(shí)質(zhì)上是基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的一種方式，以政府和民間資本之間達(dá)成協(xié)議為前提，由政府向民間資本頒布特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許其在一定時(shí)期內(nèi)籌集資金建設(shè)某一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施工程并管理和經(jīng)營(yíng)該設(shè)施及其相應(yīng)的產(chǎn)品與服務(wù)。BOT是PPP最常見(jiàn)的也是入門級(jí)的一種模式，其組織流程如圖1所示。

圖1 BOT模式示意圖

(2) 私人投資戰(zhàn)略(PFI)

私人投資戰(zhàn)略(Private Finance Initiative，簡(jiǎn)稱PFI)是1992年英國(guó)政府率先提出的新型項(xiàng)目融資模式，是對(duì)BOT項(xiàng)目融資的進(jìn)一步優(yōu)化。PFI指根據(jù)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的社會(huì)需求，由政府部門提出需要建設(shè)的項(xiàng)目，然后通過(guò)必要的招投標(biāo)程序，選擇獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的私人企業(yè)來(lái)負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的建設(shè)與經(jīng)營(yíng)。在特許期(通常為30年左右)結(jié)束時(shí)將所經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目完好地、無(wú)債務(wù)地歸還政府，而私營(yíng)部門則從政府部門或接受服務(wù)方收取費(fèi)用以回收成本的項(xiàng)目融資方式。PFI模式在西方發(fā)達(dá)國(guó)際運(yùn)用最為廣泛，要求項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)界定清晰，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中融資操作有較高的要求。

圖2 PFI模式示意圖

(3) 建造、移交(BT)

BT是英文Build(建設(shè))和Transfer(移交)縮寫，即“建設(shè)—移交”，是政府利用民間資本來(lái)進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的又一種融資模式。BT模式是BOT模式的一種變換形式，項(xiàng)目的運(yùn)作通常由一個(gè)項(xiàng)目公司總承包，在融資、建設(shè)、驗(yàn)收合格后移交給業(yè)主，業(yè)主向投資方支付項(xiàng)目總投資并支付合理的回報(bào)。

圖3 BT模式示意圖

實(shí)際上PPP模式早在20世紀(jì)80年代中期就已被引入中國(guó)，但是直到近幾年才開(kāi)始受到社會(huì)各界以及各級(jí)政府部門的廣泛關(guān)注，并且在政府的大力推動(dòng)下推出了很多PPP項(xiàng)目。雖然政府極力地推動(dòng)，許多項(xiàng)目質(zhì)量很高且宣傳都很到位，但項(xiàng)目簽約率始終不高，尚不到20%。*2015年5月，原國(guó)家外經(jīng)貿(mào)部副部長(zhǎng)龍永圖在一次公開(kāi)論壇上透露，2014年國(guó)家推出的80個(gè)PPP項(xiàng)目簽約率不足20%。因此，我們有必要汲取其他國(guó)家在PPP方面的成敗得失，以此來(lái)研究PPP模式在中國(guó)的發(fā)展并推動(dòng)和保障在建PPP項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

PPP模式最早由英國(guó)政府于1982年提出，至今發(fā)展已三十余年，對(duì)于PPP模式的系統(tǒng)性研究已相對(duì)完備，但是對(duì)于不同國(guó)家不同國(guó)情的分析卻尚不完善，尤其是中國(guó)這種應(yīng)用PPP模式較晚的發(fā)展中國(guó)家。目前的研究大多集中在以下幾個(gè)方面：

第一，PPP模式產(chǎn)生的動(dòng)因。由于PPP模式的起源在英國(guó)，因此關(guān)于PPP模式產(chǎn)生動(dòng)因的研究大多集中在西方國(guó)家。Burger and Fourie(2000)*F. C. Fourie, and P. Burger, “An Economic Analysis and Assessment of Public-private Partnerships (PPPs),” South African Journal of Economics 68.4 (2000): 305-316.認(rèn)為PPP模式產(chǎn)生的主要原因是政府資金短缺以及管理能力不足，政府部門傾向于自身提供公共物品，只有在遇到財(cái)政資金緊張或者公眾不滿意等壓力的情況下才會(huì)采用PPP模式。Grimsey and Lewis(2002)*D. Grimsey, and M. K. Lewis, “Evaluating the Risks of Public Private Partnerships for Infrastructure Projects,” International Journal of Project Management 20.2 (2002): 107-118.也認(rèn)為政府部門之所以邀請(qǐng)私人部門參與項(xiàng)目融資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的主要原因在于解決政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金不足的問(wèn)題。Hammami等(2006)和Kasri and Wibowo(2015)*M. Hammami, J. F. Ruhashyankiko, and E. B. Yehoue, “Determinants of Public-Private Partnerships in Infrastructure,” Social Science Electronic Publishing 06.99 (2006). R.A. Kasri， and F.A. Wibowo，“Determinants of Public-private Partnerships in Infrastructure Provision: Evidence from Muslim Developing Countries,” Journal of Economic Cooperation & Development 36.2 (2015): 1-34.通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，政府債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重的國(guó)家更傾向于釆用PPP模式。

第二，PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)與分類。對(duì)于PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)與分類，不同的學(xué)者有不同的理解。Grimsey and Lewis(2002)將PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)劃分為運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等九大類。王全新(2005)*王全新：《PPP模式在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用研究》，武漢理工大學(xué)2005年碩士論文。將模糊數(shù)學(xué)的理論應(yīng)用到PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，運(yùn)用模糊評(píng)價(jià)法和層次分析法建立了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)模型。亓霞等(2009)*亓霞、柯永建、王守清：《基于案例的中國(guó)PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)因素分析》，《中國(guó)軟科學(xué)》2009年第5期。通過(guò)對(duì)我國(guó)項(xiàng)目的案例分析，識(shí)別出了項(xiàng)目失敗的主要風(fēng)險(xiǎn)因素，并對(duì)其原因進(jìn)行了深入分析。孫艷麗等(2012)和袁義淞(2014)*孫艷麗、劉萬(wàn)博、劉欣蓉：《基于ISM的PPP融資風(fēng)險(xiǎn)因素分析》，《沈陽(yáng)建筑大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2012年第1期。袁義淞：《基于ISM模型和模糊綜合評(píng)判的BOT—TOT—PPP項(xiàng)目集成融資風(fēng)險(xiǎn)研究》，《昆明理工大學(xué)學(xué)報(bào)》(自然科學(xué)版)2014年第5期?；贗SM模型對(duì)PPP融資風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行了分析，指出影響PPP融資風(fēng)險(xiǎn)的主要原因。

第三，PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。PPP模式的本質(zhì)就是政府部門和私人部門各取所長(zhǎng)、共同經(jīng)營(yíng)，二者如何各自發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，承擔(dān)不同的風(fēng)險(xiǎn)，也是學(xué)者們研究的重要內(nèi)容。Li等(2003)*B. Li, A. Akintoye, P.J. Edwards, and C. Handcastle, “The Allocation of Risk in PPP/PFI Construction Projects in the UK,” International Journal of Project Management 23.1 (2005): 25-35.設(shè)計(jì)了關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的調(diào)查問(wèn)卷，調(diào)查結(jié)果表明公共部門應(yīng)在項(xiàng)目中承擔(dān)起政治風(fēng)險(xiǎn)和場(chǎng)地收購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，其他風(fēng)險(xiǎn)如法律風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等則主要由合作雙方共同承擔(dān)。Loosemore等(2005)*M.Loosemore, J. Raftery, C. Reilly, and D. Higgon, Risk Management in Projects (London: Taylor & Francis Group, 2005).總結(jié)了PPP模式下風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的條件：一是公私雙方必須有能力阻止風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生或承受風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的后果；二是風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該由最有控制力的一方來(lái)承擔(dān)；三是必須愿意承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；四是準(zhǔn)確識(shí)別和評(píng)估各種風(fēng)險(xiǎn)。劉新平和王守清(2006)*劉新平、王守清：《試論P(yáng)PP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配原則和框架》，《建筑經(jīng)濟(jì)》2006年第2期。將風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)分為初步分配、全面分配和跟蹤與再分配三個(gè)階段。鄧小鵬等(2008)*鄧小鵬、華建革、李啟明、李先光：《PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式研究》，《建筑經(jīng)濟(jì)》2008年第12期。分析了PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的目的，即提高項(xiàng)目運(yùn)作的效率和降低運(yùn)作的風(fēng)險(xiǎn)，并提出了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的原則，包括公平原則、風(fēng)險(xiǎn)成本最低原則、規(guī)則原則等。李妍(2015)*李妍：《不完全信息動(dòng)態(tài)博弈視角下的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)研究——基于參與方不同的出價(jià)順序》，《軟科學(xué)》2015年第10期。利用不完全信息條件下的博弈論對(duì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例進(jìn)行了研究。

從目前的這些文獻(xiàn)來(lái)看，早年的研究側(cè)重于PPP模式系統(tǒng)性的分析，近年的研究側(cè)重于PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分析及風(fēng)險(xiǎn)管理。不可否認(rèn)，在PPP項(xiàng)目具體施行的過(guò)程中，項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理是決定項(xiàng)目成功與否的一個(gè)重要因素。值得注意的是，一個(gè)國(guó)家的諸多宏觀指標(biāo)會(huì)在宏觀層面上影響著PPP模式是否能夠順利展開(kāi)。PPP模式在不同國(guó)家的適應(yīng)性研究目前相對(duì)較少，這是大多數(shù)學(xué)者忽略的一塊研究?jī)?nèi)容。本文基于KPI方法比較和研究PPP模式在不同國(guó)家的適應(yīng)性，這是國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)均很少涉及的研究方向。因此本文的研究對(duì)于分析PPP模式在中國(guó)推廣以及可能存在的問(wèn)題具有較高的理論和實(shí)際價(jià)值。

二、 英俄PPP模式的發(fā)展及得失經(jīng)驗(yàn)

1.英國(guó)PPP模式的成功經(jīng)驗(yàn)

PPP模式起源于英國(guó)，并在眾多西方國(guó)家歷經(jīng)多年發(fā)展現(xiàn)已趨于穩(wěn)定和成熟。英國(guó)在PPP模式上的成功經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒和學(xué)習(xí)。為了鼓勵(lì)私人資本進(jìn)入衛(wèi)生等社會(huì)公共部門，1989年英國(guó)廢除了限制私人資本投資公共部門的嚴(yán)厲規(guī)定。1992年英國(guó)提出鼓勵(lì)私人投資(PFI)的行動(dòng)準(zhǔn)則。在這一模式下，私人企業(yè)與政府通過(guò)簽訂長(zhǎng)期合同進(jìn)入公共部門。PFI的優(yōu)勢(shì)在于：一方面可以有效地滿足解決公共領(lǐng)域尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨額資金需求，并且充分發(fā)揮私人資本在技術(shù)、管理和運(yùn)營(yíng)方面的特長(zhǎng)；另一方面，公共部門仍對(duì)該項(xiàng)目擁有控制權(quán)，可以降低私人投資行動(dòng)的冒進(jìn)和不確定性。

在眾多PPP模式中，英國(guó)較少采用特許經(jīng)營(yíng)，多數(shù)情況下選擇PFI。因?yàn)樘卦S經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目一般需要使用者付費(fèi)，而PFI項(xiàng)目則是由政府付費(fèi)的。由于英國(guó)的教育和醫(yī)療是全民免費(fèi)，所以大多采用PFI模式。但是上世紀(jì)90年代中期，由于缺乏有效的協(xié)調(diào)和引導(dǎo)，大量項(xiàng)目過(guò)快上馬從而導(dǎo)致PFI發(fā)展遭遇比較嚴(yán)重的資金和技術(shù)制約，在一定程度上導(dǎo)致PFI項(xiàng)目陷入發(fā)展的困境。為此，英國(guó)政府采取了一系列措施，旨在進(jìn)一步促進(jìn)PPP的有序、健康發(fā)展。

首先，英國(guó)財(cái)政部成立了促進(jìn)PPP發(fā)展工作小組，對(duì)PPP的標(biāo)準(zhǔn)化問(wèn)題做了進(jìn)一步的規(guī)范和說(shuō)明，并出版了PFI項(xiàng)目指南，提高了項(xiàng)目運(yùn)作的成功率。其次，進(jìn)一步完善PPP發(fā)展過(guò)程中的法律環(huán)境。政府對(duì)現(xiàn)有法律體系進(jìn)行了相應(yīng)的修訂，保證公私合作伙伴關(guān)系得到充分的法律解釋。第三，發(fā)展更為多樣、靈活的PPP模式。除了常用的BT、BOT模式外，英國(guó)政府創(chuàng)新性地發(fā)展了 DBFT、DBFO、BBO和BOO等模式*DBFT(Design—Build—Finance—Transfer)、DBFO(Design—Build—Finance—Operate)、BBO(Buy—Build—Operate)和BOO(Build—Own—Operate)。，更好地適應(yīng)了不斷變化的政策環(huán)境和市場(chǎng)需求。第四，充分協(xié)調(diào)、集中資源，不斷提高PPP項(xiàng)目的成功率。為保證項(xiàng)目成功，英國(guó)政府對(duì)眾多項(xiàng)目進(jìn)行排序和篩選，明確和優(yōu)先重點(diǎn)項(xiàng)目，盡量使有限的資源集中用于可行性強(qiáng)、前景相對(duì)明朗、關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大項(xiàng)目上。

2012年，為了進(jìn)一步完善PFI模式，英國(guó)財(cái)政部又推出了2.0版的私人融資計(jì)劃(PF2)。與PFI相比，兩者最大的區(qū)別是：PF2模式下政府通過(guò)一些特殊目的公司*在歐洲通常稱為SPV(Special Purpose Vehicle)。(Special Purpose Company，簡(jiǎn)稱SPC)參股PPP項(xiàng)目以吸引長(zhǎng)期私人投資者，PF2模式下政府參股比例由原先的10%提高到20%～25%。這樣做的好處是：一方面進(jìn)一步彌補(bǔ)了資金缺口，提高了項(xiàng)目的可信度；另一方面有助于吸引私人資本進(jìn)行長(zhǎng)期合作。當(dāng)然在PF2模式下，政府部門將承擔(dān)更多的管理職能，同時(shí)也會(huì)面對(duì)更多的風(fēng)險(xiǎn)。

總而言之，英國(guó)作為PPP模式的發(fā)明者和實(shí)踐者，在運(yùn)用該模式解決公共和私人資本合作問(wèn)題上積累了一定的成功經(jīng)驗(yàn)，主要包括：(1)建立設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等全過(guò)程的激勵(lì)制度；(2)將私人資本的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、創(chuàng)新思維和管理技術(shù)引入到公共服務(wù)部門；(3)讓私人資本承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)；(4)實(shí)現(xiàn)資本的核心價(jià)值，提高資源配置效率。

2.俄羅斯在PPP模式上的實(shí)踐

自1992年俄羅斯經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全面轉(zhuǎn)型以來(lái)，俄羅斯經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直受到投資匱乏、資金短缺以及過(guò)分依賴資源產(chǎn)業(yè)等因素的制約。為了解決這些問(wèn)題，俄羅斯開(kāi)始嘗試PPP模式。最早涉及PPP的相關(guān)規(guī)劃出現(xiàn)在20世紀(jì)末俄羅斯有關(guān)國(guó)家發(fā)展的任務(wù)和目標(biāo)計(jì)劃中，但當(dāng)時(shí)只是概念性的陳述。直到2005年俄羅斯通過(guò)的《特許權(quán)協(xié)議法》方正式提出PPP模式?！?006～2008年俄羅斯聯(lián)邦中長(zhǎng)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展綱要》進(jìn)一步規(guī)定了PPP模式的主要優(yōu)先方向和若干形式。*沙里波夫法尼斯、羅季奧諾夫安東：《俄羅斯的基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式現(xiàn)狀與前景》，《北方經(jīng)貿(mào)》2015年第1期。不過(guò)PPP模式在俄羅斯發(fā)展并不順利。下面我們從俄羅斯的一個(gè)PPP項(xiàng)目案例來(lái)具體分析俄羅斯在PPP模式發(fā)展過(guò)程中遇到的問(wèn)題。

2003年11月，歐洲復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行(EBRD)決定為俄羅斯聯(lián)邦科米共和國(guó)首府瑟克特夫卡爾市和直轄市沃爾庫(kù)塔市的水務(wù)項(xiàng)目提供1000萬(wàn)歐元與500萬(wàn)歐元的貸款資助。該貸款將直接面向兩個(gè)城市的水務(wù)公司，條件是必須由科米共和國(guó)中央及地方當(dāng)局提供擔(dān)保。至此，這兩個(gè)項(xiàng)目的融資環(huán)節(jié)基本宣告完成。然而后面的談判曠日持久，最后，瑟克特夫卡爾市項(xiàng)目獲得了科米共和國(guó)的部分保證，沃爾庫(kù)塔市沒(méi)有獲得保證，因此歐洲復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行只能取消了對(duì)沃爾庫(kù)塔的資金支持。而瑟克特夫卡爾市的水務(wù)項(xiàng)目在推進(jìn)中也遇到了很多問(wèn)題。

究其原因，主要在于：一是上述項(xiàng)目的技術(shù)合作合同中一開(kāi)始定下的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)太低，隨后不得不進(jìn)行反復(fù)談判，這極大地延遲了合同的執(zhí)行時(shí)間。即使此時(shí)已經(jīng)簽署貸款合同，執(zhí)行合同屢屢不到位也勢(shì)必會(huì)影響工期，而且還加大了投資運(yùn)營(yíng)成本。二是在選擇顧問(wèn)的時(shí)候出現(xiàn)較大爭(zhēng)議。瑟克特夫卡爾市及其市政水務(wù)公司并沒(méi)有選擇一直公認(rèn)的候選顧問(wèn)，而是選擇其他顧問(wèn)方，而這個(gè)顧問(wèn)方卻出于種種原因最終未能到位，后來(lái)只能由EBRD臨時(shí)決定顧問(wèn)人選。如果在顧問(wèn)人選上盡早達(dá)成協(xié)議，這將極大地避免談判階段的不確定性，因?yàn)轭檰?wèn)的及時(shí)參與會(huì)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)展做出更為有效的估計(jì)。

經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，PPP模式在俄羅斯并沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展和顯著的效益。目前俄羅斯國(guó)家層面共有430個(gè)項(xiàng)目按照《特許權(quán)協(xié)議法》的規(guī)定完成了特許權(quán)的授予程序，其中超過(guò)370個(gè)項(xiàng)目正處于建成運(yùn)行階段。*田文靜、徐越、馬軻：《俄羅斯PPP項(xiàng)目的新選擇》，來(lái)自http://www.kwm.com/zh/cn/knowledge/insights/new-choices-of-russia-ppp-project-20151016。不過(guò)俄羅斯的PPP項(xiàng)目始終無(wú)法有效吸引外資參與，這主要是因?yàn)椤短卦S權(quán)協(xié)議法》等系列法規(guī)對(duì)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作模式、融資方式、特許范圍和程序等尚未做出符合外國(guó)投資者預(yù)期的規(guī)定。

三、 英俄兩國(guó)PPP模式的KPI宏觀指標(biāo)分析

同樣是PPP模式，在英國(guó)發(fā)展迅速、成績(jī)斐然，而俄羅斯卻進(jìn)展緩慢，這是什么原因？我們必須對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行深入分析、有效評(píng)估，這對(duì)政府的科學(xué)決策、PPP 項(xiàng)目的投資運(yùn)營(yíng)以及實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目利益和公共利益的最大化都具有十分重要的意義。當(dāng)前國(guó)際上關(guān)于PPP項(xiàng)目的評(píng)估和決策主要建立在以VFM (value for money)為核心的、定性與定量相結(jié)合的框架上。*高會(huì)芹、劉運(yùn)國(guó)、亓霞、傅鴻源：《基于PPP模式國(guó)際實(shí)踐的VFM評(píng)價(jià)方法研究——以英國(guó)、德國(guó)、新加坡為例》，《項(xiàng)目管理技術(shù)》2011年第3期。在眾多體系和方法中關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)(Key Performance Indicator，簡(jiǎn)稱KPI)是應(yīng)用最為廣泛、也是實(shí)際效果最佳的一種。同PPP一樣，KPI首先出現(xiàn)在英國(guó)。KPI方法最早運(yùn)用于英國(guó)建筑業(yè)的績(jī)效評(píng)估中。在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)建筑業(yè)始終是英國(guó)的支柱產(chǎn)業(yè)，建筑項(xiàng)目的管理與考核對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展乃至國(guó)民經(jīng)濟(jì)都具有重要作用。英國(guó)政府著重研究了工程項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，開(kāi)發(fā)了一系列旨在改進(jìn)行業(yè)績(jī)效的策略工具并取得了顯著效果。如今KPI方法在很多領(lǐng)域都得到了廣泛應(yīng)用，KPI指標(biāo)本身包含的內(nèi)容也進(jìn)一步豐富和完善，一些重要的方面諸如宏觀經(jīng)濟(jì)、人文社會(huì)、企業(yè)組織、投資環(huán)境等都涵蓋到KPI體系中。*古銀華、王會(huì)齊、張亞茜：《關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)(KPI)方法文獻(xiàn)綜述及有關(guān)問(wèn)題的探討》，《內(nèi)江科技》2008年第2期。一般來(lái)說(shuō)，對(duì)于不同的評(píng)價(jià)對(duì)象應(yīng)當(dāng)選擇和設(shè)定具有針對(duì)性的指標(biāo)，這些指標(biāo)既有宏觀的也有微觀的，我們可以把這些指標(biāo)分為項(xiàng)目、企業(yè)和宏觀三個(gè)層面。表1列舉了三個(gè)層面的部分代表性KPI指標(biāo)。

表1 部分的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)

對(duì)于不同國(guó)家的PPP模式，我們可以借鑒國(guó)際比較通常的做法，選擇適當(dāng)?shù)?、具有可比性的KPI指標(biāo)來(lái)進(jìn)行定量的分析。在本文中，我們著重考察基于國(guó)家宏觀層面的若干指標(biāo)，這是因?yàn)椴煌瑖?guó)家在項(xiàng)目和企業(yè)層面的表現(xiàn)差異巨大，項(xiàng)目本身亦或企業(yè)運(yùn)營(yíng)管理的數(shù)據(jù)可得性較低。因此我們選擇宏觀層面的若干指標(biāo)來(lái)比較與分析英俄兩國(guó)實(shí)施PPP模式的具體情況。

第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。PPP模式大多應(yīng)用在公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上，而公共項(xiàng)目的建設(shè)與一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平息息相關(guān)。比如，技術(shù)含量較高的PPP項(xiàng)目如垃圾發(fā)電站等在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)就沒(méi)有太大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值。一般來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的國(guó)家和地區(qū)其政府資本或者社會(huì)資本的實(shí)力以及履約能力都較弱。巴基斯坦就曾經(jīng)發(fā)生過(guò)PPP項(xiàng)目中政府違約、無(wú)力向私人企業(yè)支付費(fèi)用的事情。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平通常指一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)模、速度和所達(dá)到的水準(zhǔn)。本文選取國(guó)民生產(chǎn)總值、人均GDP、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率這三個(gè)指標(biāo)來(lái)衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。盡管在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率這個(gè)指標(biāo)上俄羅斯略高于英國(guó)，但是俄羅斯的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差，增長(zhǎng)率也是忽高忽低，波動(dòng)性很大，而且自2013年起英國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率反超俄羅斯。而GDP和人均GDP這兩個(gè)指標(biāo)俄羅斯則遠(yuǎn)低于英國(guó)，二者不具備可比性。

第二，私有經(jīng)濟(jì)比重。PPP模式的本質(zhì)即為政府與社會(huì)資本的合作，PPP模式若要成功發(fā)展離不開(kāi)活躍的私人資本。因此，私有經(jīng)濟(jì)的比重越大，PPP模式越容易得到社會(huì)資本的支持。PPP模式之所以能夠在英國(guó)發(fā)展得比較順利，20世紀(jì)80年代撒切爾內(nèi)閣大力推行的“私有化”運(yùn)動(dòng)起到了決定性的作用。反觀俄羅斯，盡管社會(huì)與經(jīng)濟(jì)制度都發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，但是俄羅斯經(jīng)濟(jì)的國(guó)有成分依然遠(yuǎn)高于西方資本主義國(guó)家的平均水平。據(jù)俄羅斯《生意人報(bào)》報(bào)道，IMF發(fā)布的《俄羅斯財(cái)政透明度報(bào)告》中2014年俄羅斯國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重達(dá)71%，國(guó)有企業(yè)產(chǎn)值占GDP的29%；此外，公共部門的4萬(wàn)家企業(yè)中約一半是國(guó)企。*資料來(lái)源：亞歐網(wǎng)http://www.yaou.cn/news/201405/30/11388.html。而在英國(guó)，國(guó)有化巔峰的20世紀(jì)70年代末期，國(guó)有經(jīng)濟(jì)占GDP的比重為11%。20世紀(jì)80年代初撒切爾夫人開(kāi)始推進(jìn)私有化改造。如今英國(guó)的私有企業(yè)非常活躍，與政府部門配合默契，對(duì)于推動(dòng)PPP發(fā)展起到了關(guān)鍵性的作用。

第三，法律法規(guī)及政策指導(dǎo)。有沒(méi)有明確的立法對(duì)于發(fā)展PPP模式同樣具有十分重要的意義。英國(guó)在 PPP模式上能夠成為世界其他國(guó)家學(xué)習(xí)的榜樣，這與其在法律法規(guī)上的不斷修正與完善是分不開(kāi)的。如《政府采購(gòu)法》就對(duì) PPP 項(xiàng)目的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)以及如何選擇私人資本的一系列招投標(biāo)程序進(jìn)行了精準(zhǔn)且完備的規(guī)定。除了法律法規(guī)外，財(cái)政部也對(duì)公共部門實(shí)施 PPP模式做出了明確的政策性指導(dǎo)。法律法規(guī)與政策文件相互補(bǔ)充，為英國(guó) PPP模式的發(fā)展提供了有效的制度保障。而在俄羅斯，盡管政府有意推動(dòng)PPP模式的發(fā)展，但是缺乏明確的法律法規(guī)或者政策指導(dǎo)而讓具體執(zhí)行者感到無(wú)從下手。同時(shí)，一些啟動(dòng)的、在建的PPP項(xiàng)目也經(jīng)常會(huì)陷入法律糾紛中，不僅延誤了項(xiàng)目建設(shè)，而且嚴(yán)重打擊了社會(huì)資本的積極性。

第四，政治的穩(wěn)定程度。政治的穩(wěn)定對(duì)于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展至關(guān)重要，政治穩(wěn)定對(duì)于政府和社會(huì)資本合作的PPP而言同樣重要。很難想象在一個(gè)政權(quán)動(dòng)蕩、執(zhí)政者頻繁更迭的國(guó)家中PPP項(xiàng)目能持續(xù)發(fā)展。亨廷頓的政治穩(wěn)定理論告訴我們，政治穩(wěn)定包括秩序性和繼承性，前者指沒(méi)有發(fā)生暴力或解體；后者是指沒(méi)有發(fā)生政變或重大政治運(yùn)動(dòng)。*塞繆爾·亨廷頓在《變化社會(huì)中的政治秩序》(上海人民出版社，2008年)一書中立足發(fā)展中國(guó)家的政治實(shí)踐闡述了他的政治穩(wěn)定理論，詳細(xì)分析了政治參與和政治制度化的關(guān)系，建立了政治穩(wěn)定理論的經(jīng)典分析框架。普京執(zhí)政后俄羅斯政局在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)處于相對(duì)穩(wěn)定狀態(tài)。然而2014年烏克蘭危機(jī)、俄羅斯出兵克里米亞，隨后西方國(guó)家對(duì)俄羅斯進(jìn)行國(guó)際制裁以及石油價(jià)格大跌和盧布大幅貶值等一系列事件對(duì)俄羅斯的政治穩(wěn)定造成了極大的影響。相對(duì)而言，英國(guó)的政治始終比較穩(wěn)定。

最后，我們將上述幾個(gè)KPI指標(biāo)進(jìn)行匯總，比較結(jié)果見(jiàn)表2。由于有些指標(biāo)并不容易量化，但是兩國(guó)可以進(jìn)行比較，因此我們僅比較英國(guó)和俄羅斯這些指標(biāo)孰優(yōu)孰劣，我們用“>”來(lái)表示在該指標(biāo)上“優(yōu)于”另一國(guó)。

表2 英俄兩國(guó)宏觀KPI指標(biāo)的比較結(jié)果

四、 對(duì)我國(guó)發(fā)展PPP模式的幾點(diǎn)思考

基于以上英國(guó)和俄羅斯PPP模式的分析，我們對(duì)我國(guó)推進(jìn)PPP作進(jìn)一步研究。同樣運(yùn)用上述幾個(gè)KPI指標(biāo)，我們可以得出如下結(jié)論：

第一，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上看，中國(guó)目前已經(jīng)是世界第二大經(jīng)濟(jì)體，2015年GDP總量已達(dá)到67.67萬(wàn)億元，人均GDP 5.2萬(wàn)元。雖然經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度有所回落，但在2015年全球經(jīng)濟(jì)不景氣的情況下依然保持了6.9%的增速。*資料來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，http://www.stats.gov.cn。毋庸置疑，中國(guó)政府有足夠的資金去支持PPP項(xiàng)目的建設(shè)，而事實(shí)上亦是如此。2015年5月25日在國(guó)家發(fā)改委官網(wǎng)上公布的首批PPP項(xiàng)目共有1043個(gè)，總投資1.97萬(wàn)億元，項(xiàng)目范圍涵蓋公共服務(wù)、市政設(shè)施、水利設(shè)施、交通設(shè)施、資源環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域。2015年底發(fā)改委又公布了第二批PPP推介項(xiàng)目共計(jì)1488項(xiàng)，總投資2.26萬(wàn)億元，此時(shí)數(shù)據(jù)顯示首批項(xiàng)目庫(kù)簽約率為31.5%，高于預(yù)期目標(biāo)。*數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家發(fā)改委網(wǎng)站，http://www.sdpc.gov.cn。

第二，從國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重上看，中國(guó)作為一個(gè)社會(huì)主義大國(guó)，雖然近些年“國(guó)退民進(jìn)”、“國(guó)進(jìn)民退”時(shí)有反復(fù)，但國(guó)有經(jīng)濟(jì)仍然在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占主導(dǎo)地位。近幾年國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重始終保持在40%左右，高于大多數(shù)西方資本主義國(guó)家。從中國(guó)當(dāng)前PPP發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，發(fā)布的PPP項(xiàng)目很多，但最終落地的不多，很多項(xiàng)目并沒(méi)有經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的論證，操作條件還不成熟，潛在的風(fēng)險(xiǎn)很大。另一方面，社會(huì)資本參與PPP的積極性普遍不高，真正參與到PPP項(xiàng)目的民營(yíng)企業(yè)很少。相反，不少國(guó)有投資公司參與了地方政府的PPP項(xiàng)目，使得PPP模式發(fā)生了一定程度的變形。PPP的本質(zhì)應(yīng)當(dāng)是公私合營(yíng)，如果一味地只由國(guó)有企業(yè)參與其中，那么又會(huì)回到原來(lái)的老路上，也偏離了國(guó)家積極推廣PPP模式以激發(fā)社會(huì)資本活力的初衷。國(guó)有資本和社會(huì)資本理應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)的供需狀況公平地參與其中。當(dāng)然，最近國(guó)家通過(guò)各種渠道號(hào)召民間資本積極參與公共建設(shè)，這對(duì)未來(lái)PPP模式發(fā)展是個(gè)積極的信號(hào)。

第三，從法律法規(guī)及政策的完整性來(lái)看，中國(guó)存在與俄羅斯相同的問(wèn)題。但2015年以來(lái)國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》、《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》、《關(guān)于推進(jìn)開(kāi)發(fā)性金融支持政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》、《關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》、《關(guān)于開(kāi)展重大市政工程領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作(PPP)創(chuàng)新工作的通知》、《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》等一系列政策性文件，顯示了政府對(duì)于推動(dòng)PPP模式發(fā)展的決心。目前PPP模式在中國(guó)尚處于起步階段，相關(guān)的法律法規(guī)還有很多不完善的地方?，F(xiàn)有的PPP項(xiàng)目之所以簽約率不高，究其原因還在于政策力度不夠，社會(huì)資本看不到足夠的利潤(rùn)空間。

第四，從政治穩(wěn)定程度上看，相對(duì)于世界上其他國(guó)家，中國(guó)政治的穩(wěn)定程度有目共睹。穩(wěn)定的政局是PPP模式持續(xù)發(fā)展的必要條件和持續(xù)保障。雖然中國(guó)中央政府能掌控PPP項(xiàng)目的各種風(fēng)險(xiǎn)，然而有些地方政府對(duì)于PPP項(xiàng)目缺乏足夠的認(rèn)識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，在推進(jìn)和實(shí)施PPP時(shí)容易冒進(jìn)，存在較大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。大規(guī)模推廣PPP項(xiàng)目融資在我國(guó)尚處于先行先試的格局。PPP模式本身有許多種形式，在項(xiàng)目選擇、如何收費(fèi)、政府付費(fèi)以及投資回報(bào)率等環(huán)節(jié)還需要進(jìn)一步論證。另外，在PPP模式發(fā)展過(guò)程中我們還遇到了人才瓶頸。推廣和實(shí)踐PPP模式需要大量相關(guān)的專業(yè)人才，而這些都是我們以往教育和培訓(xùn)體系所欠缺的，高校和研究機(jī)構(gòu)本身也缺乏相關(guān)領(lǐng)域的師資和研究團(tuán)隊(duì)。因此，中央和各級(jí)地方政府要想在短時(shí)間內(nèi)擁有足夠的知識(shí)儲(chǔ)備和專業(yè)人才來(lái)推廣PPP模式有一定難度。加大人才隊(duì)伍的建設(shè)和培養(yǎng)將是未來(lái)發(fā)展PPP模式的重中之重。

基于宏觀KPI指標(biāo)考察的中國(guó)PPP模式顯示了許多不成熟的地方，但是問(wèn)題本身也給了我們進(jìn)一步研究和推動(dòng)PPP模式在中國(guó)健康、持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力。PPP在中國(guó)的推進(jìn)存在諸多問(wèn)題，有些指標(biāo)的改善不可能一蹴而就，而是需要經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的努力和積累。因此，PPP模式在中國(guó)的發(fā)展在一定程度上會(huì)受到宏觀經(jīng)濟(jì)條件的制約，也會(huì)遇到其他的現(xiàn)實(shí)難題，主要包括：

第一，企業(yè)融資難。在國(guó)際上，項(xiàng)目融資是最常見(jiàn)的PPP融資方式。項(xiàng)目融資通常以項(xiàng)目資產(chǎn)以及預(yù)期收益作為抵押而獲取貸款，此時(shí)債權(quán)人與項(xiàng)目掛鉤，而對(duì)項(xiàng)目發(fā)起人只具有有限追索權(quán)或者無(wú)追索權(quán)。由于我國(guó)的金融市場(chǎng)尚不成熟，國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)很少提供此類融資貸款，這就增加了社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的難度，因此也導(dǎo)致了社會(huì)資本方多為大型私企或國(guó)企的局面，中小規(guī)模的社會(huì)資本難以介入其中。

第二，投資回報(bào)不合理。我國(guó)的PPP項(xiàng)目主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，而這類項(xiàng)目所屬行業(yè)大部分都受到政府價(jià)格監(jiān)管。而中國(guó)目前的價(jià)格監(jiān)管體系相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家并不完善，價(jià)格變動(dòng)受政府制約。前些年因?yàn)檎畬?duì)電價(jià)的監(jiān)管，我國(guó)曾發(fā)生過(guò)社會(huì)資本退出發(fā)電行業(yè)的事情。這對(duì)于社會(huì)資本來(lái)說(shuō)，投資回報(bào)的不確定性使得它們對(duì)PPP項(xiàng)目望而卻步。

第三，PPP模式選擇過(guò)于陳舊。在前述PPP常用模式中，我國(guó)開(kāi)展的PPP項(xiàng)目主要以BOT模式為主。BOT模式相對(duì)比較單薄，在自身收益小于成本的項(xiàng)目或是社會(huì)福利項(xiàng)目上使用效果并不理想。而英國(guó)等一些PPP發(fā)展較為成熟的國(guó)家多采用的PFI模式在我國(guó)尚未得到有效推廣。

第四，政府監(jiān)管不到位。PPP模式最重要的特點(diǎn)就是公私合營(yíng)，各取所長(zhǎng)。社會(huì)資本可以提供資產(chǎn)和服務(wù)，為政府部門提供更多的資金和技能，促進(jìn)投融資體制改革。同時(shí)，民營(yíng)企業(yè)參與項(xiàng)目還能推動(dòng)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、設(shè)施管理等方面的革新，提高辦事效率，傳播管理理念和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。而政府部門可以從繁重的事務(wù)中脫身，從過(guò)去的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成一個(gè)監(jiān)管者的角色，從而保證質(zhì)量，也可以在財(cái)政預(yù)算方面減輕政府壓力。如果政府部門忽略了自身監(jiān)督的職責(zé)，就會(huì)出現(xiàn)重大問(wèn)題。采用PPP模式并不意味著政府部門就可以甩手將所有事務(wù)全交由民營(yíng)企業(yè)，而是必須履行自己的監(jiān)管職責(zé)。

綜上所述，對(duì)于宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的改善需要長(zhǎng)久的努力，在PPP模式實(shí)施中遇到問(wèn)題時(shí)就要想辦法積極應(yīng)對(duì)，具體如下：

首先，我們要建立更加完善的法律法規(guī)，同時(shí)輔以積極的相關(guān)政策。應(yīng)加快國(guó)家層面的PPP立法，在PPP的應(yīng)用范圍、政府審批權(quán)限、具體流程、政府和社會(huì)資本各自的權(quán)利與義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)原則、進(jìn)入退出機(jī)制、糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制、政府監(jiān)管權(quán)限等各方面做出明確的規(guī)定，建立起完善的PPP法律框架。同時(shí)，相關(guān)的鼓勵(lì)政策必不可少。政府要適當(dāng)予以政策扶持并讓渡給社會(huì)資本方一定程度的利益，以激發(fā)其積極性。從2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)以來(lái)，國(guó)家為了鼓勵(lì)和支持PPP發(fā)展，先后發(fā)布了一系列文件：2014年10月財(cái)政部發(fā)文推進(jìn)健康和養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的PPP建設(shè)；2014年11月發(fā)布PPP項(xiàng)目操作指南；2015年4月財(cái)政部21號(hào)文首度將檢驗(yàn)過(guò)的PPP項(xiàng)目納入公共預(yù)算，旨在解決政府信用問(wèn)題，同年5月國(guó)務(wù)院辦公廳42號(hào)文明確提出金融支持發(fā)展公共服務(wù)領(lǐng)域PPP建設(shè)的指導(dǎo)方針；2016年10月發(fā)改委發(fā)布傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目工作導(dǎo)則以及發(fā)展特色小鎮(zhèn)的指導(dǎo)意見(jiàn)；2017年5月發(fā)改委發(fā)布PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債券發(fā)行指引等。這些政策文件和指南指引的發(fā)布極大地推動(dòng)了我國(guó)PPP制度框架的建設(shè)，對(duì)于快速、健康、有效地發(fā)展PPP模式產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

其次，大力引進(jìn)并培養(yǎng)一支專業(yè)人才隊(duì)伍，積極尋求PPP模式的創(chuàng)新。雖然PPP模式在我國(guó)已發(fā)展多年，但是政府如此大規(guī)模的推進(jìn)尚屬首次。之前的PPP模式在中國(guó)不是很成熟，應(yīng)用也不廣。如今全國(guó)范圍的大力推廣勢(shì)必會(huì)遭遇相關(guān)領(lǐng)域的人才短缺，尤其是一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后的地區(qū)。因此引進(jìn)并培養(yǎng)相關(guān)的專業(yè)人才刻不容緩。另外，在不斷摸索和積極創(chuàng)新PPP模式的過(guò)程中，一方面我們要繼續(xù)完善和發(fā)展BOT、BT、TOT、ROT等傳統(tǒng)模式，另一方面應(yīng)當(dāng)從研究入手，在實(shí)踐中創(chuàng)新，比如把效益好的項(xiàng)目和收益率較低但同樣具有重要意義的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目進(jìn)行打包式銷售，從而既保證投資人的利益，也能夠?qū)崿F(xiàn)政府的預(yù)期目標(biāo)。再如，當(dāng)一些國(guó)有大企業(yè)充當(dāng)社會(huì)投資人的時(shí)候，可以適當(dāng)考慮把部分功能進(jìn)行分包或外包，引入民營(yíng)企業(yè)設(shè)備供應(yīng)商、融資租賃、金融機(jī)構(gòu)等，最大程度地調(diào)動(dòng)市場(chǎng)各方的參與積極性。

再次，解決社會(huì)資本融資難、融資成本高的問(wèn)題。國(guó)際上常用的項(xiàng)目融資方法在我國(guó)難以實(shí)行，這造成了社會(huì)資本融資難的問(wèn)題。為解決這一問(wèn)題，政府可以設(shè)立PPP項(xiàng)目專項(xiàng)擔(dān)?；?，這樣可以解決銀行的后顧之憂，從而有意愿將貸款發(fā)放給中小規(guī)模的民營(yíng)企業(yè)。同時(shí)應(yīng)開(kāi)拓多元化的企業(yè)融資渠道，將產(chǎn)業(yè)投資基金、信托資金引入到公共投資領(lǐng)域，激發(fā)社會(huì)資本的參與熱情。當(dāng)前為了解決PPP項(xiàng)目的融資難問(wèn)題，國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策旨在鼓勵(lì)、規(guī)范和進(jìn)一步深化PPP項(xiàng)目發(fā)展。例如政策性銀行、商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)通過(guò)債權(quán)、股權(quán)、資產(chǎn)支持計(jì)劃等方式參與和支持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目建設(shè)、允許發(fā)行PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債券、支持PPP項(xiàng)目公司上市融資等。

最后，地方政府應(yīng)加深對(duì)PPP模式的理解，不要僅把PPP模式當(dāng)作融資渠道以解決債務(wù)問(wèn)題。某些地方政府對(duì)于PPP理解不夠深入，一味地把PPP模式視為另一種融資渠道，并沒(méi)有看清楚PPP模式的本質(zhì)及其發(fā)展對(duì)推進(jìn)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域建設(shè)的重要性。因此，加強(qiáng)對(duì)PPP理論的宣傳以及對(duì)相關(guān)領(lǐng)域官員、企業(yè)家和專業(yè)人員的培訓(xùn)顯得十分必要。此外，要從源頭上扭轉(zhuǎn)當(dāng)前我國(guó)PPP發(fā)展中的“政府熱而企業(yè)冷”、“政府資本參與多而社會(huì)資本參與少”的不正常局面。必須重新界定政府角色，使政府從原先的決策方、定價(jià)者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)方、合作者；從價(jià)格、利益分配、權(quán)力下放等方面給予參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本更多的吸引和激勵(lì)，從而使他們真正融入到項(xiàng)目中，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)和社會(huì)共贏。

[責(zé)任編輯 呂曉剛]

A Comparison of British and Russian PPP Model: Based on KPI Method

WANG Jian WANG Wei-bo

(SchoolofEconomics,FudanUniversity,Shanghai200433,China)

In recent years, the PPP model has

an increasing attention in China. This paper investigates the general pattern of the PPP models and their developments in Britain and Russia. We analyze the gains and losses in the two countries while developing PPP. Based on the KPI method, we do some comparative study between Britain and Russia in the specific circumstances of some selections of macro level KPI index. At the end of this paper, we use the same method to discuss the development of PPP model in China, and give some policy suggestions.

PPP; KPI Method; Britain; Russia

王 健，復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)系副教授。 汪偉勃，復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)系碩士研究生。

? 本文是國(guó)家社科基金項(xiàng)目“新絲綢之路經(jīng)濟(jì)數(shù)字地圖及大數(shù)據(jù)研究”(項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：16BJL104)的階段性成果。