閆 恒

(中共內(nèi)蒙古區(qū)委黨校(行政學(xué)院) 哲學(xué)教研部，內(nèi)蒙古呼和浩特 010070)

論以考試權(quán)為樞機(jī)的五權(quán)憲法

閆 恒

(中共內(nèi)蒙古區(qū)委黨校(行政學(xué)院) 哲學(xué)教研部，內(nèi)蒙古呼和浩特 010070)

考試權(quán)與考試院制度是“五權(quán)憲法”的重要組成部分，它承襲我國(guó)傳統(tǒng)文教制度，又與現(xiàn)代公務(wù)員考試制度相銜接。對(duì)孫中山先生考試權(quán)思想的意義進(jìn)行闡發(fā)，認(rèn)為其主旨是通過(guò)考試權(quán)規(guī)復(fù)中國(guó)傳統(tǒng)治道，使憲制合乎我國(guó)固有歷史文化，而在整個(gè)五權(quán)憲法思想體系中，考試院制度其實(shí)是扮演著樞機(jī)肯綮的重要角色。對(duì)民國(guó)考試院之制度沿革進(jìn)行了梳理，實(shí)踐證明，經(jīng)過(guò)“創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化”，考試權(quán)獨(dú)立的思想與制度可以有效地運(yùn)轉(zhuǎn)于現(xiàn)代中國(guó)社會(huì)，成為現(xiàn)代中國(guó)干部選拔制度的有機(jī)組成部分，并在一定程度上抵消西方民主“一人一票”帶來(lái)的民粹困局，深化現(xiàn)代中國(guó)人對(duì)民主政治的理解。

考試權(quán)；五權(quán)憲法；儒家

知人用人，系國(guó)家治道之本。《書》云“在知人，在安民”；《禮》云“選賢與能”；孔子曰“舉直錯(cuò)諸枉”。三代以來(lái)，鑒別人才方法，實(shí)不外乎三：曰薦舉，曰選舉，曰考試。成周以前，人才登庸多出薦舉；殆及成周，乃有鄉(xiāng)舉里選之法。漢文帝勤求治道，賢良對(duì)策，依次授職，已是薦考并用。兩晉南北朝不復(fù)賢愚為品別，惟以門閥為愛(ài)憎，自隋唐改易，遂立考試之制，歷代沿革，至雍正設(shè)提督學(xué)政之職，考試權(quán)于建制上略見(jiàn)其獨(dú)立規(guī)模。然則君主時(shí)代，試權(quán)始終委蛇乎君權(quán)之下，用人黜陟，權(quán)源皆系于君。是故考官地位，無(wú)確實(shí)之保障；試權(quán)腐敗，更屢見(jiàn)而不鮮。請(qǐng)托關(guān)說(shuō)之不能辭，而考試內(nèi)容日趨制藝之學(xué)，不復(fù)實(shí)事求是之義，此系我國(guó)近代衰落之根本也。

西學(xué)東漸以來(lái)，或謂西方“一人一票”選舉之制可救傳統(tǒng)考試之敝。早先泰西法度于選舉人資格條件多有限制，二戰(zhàn)后民主風(fēng)潮迭起，選舉人之各項(xiàng)限制一一蠲除，改行普通平等無(wú)記名之選舉，泰西崇為民主典范，舉世影從。其制謂事務(wù)官(clerical official)皆出考試，政務(wù)官(political official)必自選舉。比及今世，舉凡國(guó)家大政，又必以公民投票決之。其制雖有公開(kāi)透明、廓然大公之美，然溷賢愚而不辨，一任選票多寡，遂致黨意作祟，資本媒體交相競(jìng)逐，小人道長(zhǎng)，君子道消，等而下之，民粹橫行，一二年來(lái)泰西諸國(guó)與我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)之例甚多。久而久之，熏風(fēng)拂蕩，禮義淪亡，國(guó)本動(dòng)搖，難逃魚爛。此誠(chéng)中山先生所見(jiàn)：

“就選舉上說(shuō)，那些略有口才的人，便去巴結(jié)國(guó)民，運(yùn)動(dòng)選舉，那些學(xué)問(wèn)思想高尚的，反都因訥于口才，沒(méi)人去物色他……這樣看來(lái)都是考選制度不發(fā)達(dá)的原故?！盵1]。

事實(shí)上，在西方政制傳統(tǒng)中，盡管選舉從古代雅典和羅馬時(shí)代就一直在有組織地進(jìn)行，但都有著嚴(yán)格的條件限制或其他配套制度的綜合運(yùn)用。而對(duì)于二戰(zhàn)以來(lái)“一人一票”普選制度的反思，西方政治學(xué)界也從未間斷：

“公眾對(duì)眾多復(fù)雜和莫測(cè)問(wèn)題的判斷都會(huì)導(dǎo)致其在個(gè)人之間或在團(tuán)體之間做出愚蠢的選擇。選舉人對(duì)有關(guān)問(wèn)題及其人格方面的了解必然會(huì)有很大的局限。然而，由于缺少更佳的選擇，普選被視為民主的要旨……少數(shù)搖擺不定地決定國(guó)家命運(yùn)的選舉人不一定是競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)程的最老練的或合理的決定者。”[2]。普選之制從開(kāi)始時(shí)充滿著“平等自由”訴求的理想主義和群眾激情，逐漸蛻變?yōu)橐环N“不得不如此”的無(wú)奈維持，值得從理論上予以深切反思，特別是從中國(guó)文化和傳統(tǒng)治道(governance order)的角度進(jìn)行反思。

一、孫中山先生考試思想申論

在中山先生看來(lái)，泰西選舉法度，只可作為“選賢與能”的實(shí)現(xiàn)手段之一，而并非我國(guó)治道之常數(shù)?？嫁裰猩较壬嘘P(guān)考試權(quán)之思想言論，以考試權(quán)為五權(quán)憲法樞機(jī)之義甚顯，而大較有四：

一曰卓然獨(dú)立?？荚嚈?quán)獨(dú)立之大義，乃在賦予官員一種不偏不黨，不上不下，惟無(wú)形之國(guó)家與自身德才是憑之合法性來(lái)源。權(quán)源不自上，官員則無(wú)需違心而結(jié)黨；權(quán)源不自下，官員則無(wú)需巧舌以惑民，君子但夬夬獨(dú)行，施展宏猷，成則考試院依法考績(jī)銓敘，失則各級(jí)議會(huì)匡諫，敗則監(jiān)察院疏劾。至于官場(chǎng)朋黨傾軋，爾虞我詐，非其所與聞也?！稌吩啤盁o(wú)偏無(wú)黨，王道蕩蕩；無(wú)黨無(wú)偏，王道平平；無(wú)反無(wú)側(cè)，王道正直”，欲實(shí)現(xiàn)此種政治理想，獨(dú)立之考試權(quán)不失為一種現(xiàn)實(shí)可行且久經(jīng)試驗(yàn)的方案。

二曰普包周遍。中華民國(guó)之內(nèi)，舉凡政務(wù)事務(wù)、議員官員，皆須經(jīng)考試后方得任用或膺候選人資格。中山先生言：“將來(lái)中華民國(guó)憲法，必要設(shè)立獨(dú)立機(jī)關(guān)專掌考選權(quán)，大小官吏，必須考試定了他的資格，無(wú)論那官吏是由選舉的，抑或由委任的，必須合格之人方得有效。這法可以除卻盲從濫舉，及任用私人的流弊。”[2]

今人輒謂選舉系民眾對(duì)價(jià)值之選擇，但只被選舉人能代表某一價(jià)值主張即可，根本無(wú)需以考試限其資格；事務(wù)官掌理專業(yè)，其考試須向?qū)I(yè)化方向發(fā)展，不必考察其價(jià)值取向。此番論調(diào)，正是今日西方民主弊端日顯之根源。我國(guó)傳統(tǒng)察人用人之法，在乎道術(shù)不二、政學(xué)不二、德才不二、體用不二。一人一票之法但以候選人言論識(shí)察其道，所察必甚淺，而“價(jià)值觀選擇”難免淪為“意底牢結(jié)”(Ideology)的爭(zhēng)戰(zhàn)，無(wú)理可講。又事務(wù)官但重其術(shù)，道的層面只以行政中立為大倫，無(wú)復(fù)人文素質(zhì)考核，失卻傳統(tǒng)考試制度以文教摶成社會(huì)之良法美意，國(guó)家統(tǒng)一價(jià)值形塑趨于浮薄。更加之我國(guó)幅員遼闊、民族眾多，“一人一票”能否俾益于民族自治與國(guó)家統(tǒng)一之協(xié)調(diào)，尤在未知。

三曰考銓并舉。中山先生指出：“國(guó)民大會(huì)及五院職員，與夫全國(guó)大小官吏，其資格由考試院定之”[3]。這就是說(shuō)，考試院不僅包含考試權(quán)，亦包含了銓敘權(quán)；不僅要管考試時(shí)的“一錘子買賣”，也要管任用后的表現(xiàn)。銓敘獨(dú)立的制度，在我國(guó)歷史悠久，自隋唐科舉制度興起以來(lái)，中央吏部銓選全國(guó)六品以下官員，褫奪漢制以降的地方大員“自辟僚屬”之權(quán)，采行任職回避制度。陳寅恪先生謂“大小之官悉由吏部，纖介之跡皆屬考功”。中山先生考銓并舉之思想把我國(guó)傳統(tǒng)制度中分別由禮部職司的考試職能和由吏部掌理的銓敘職能合于一處，而形成一種“大考試院”制度。舉凡文官任用、考績(jī)、獎(jiǎng)懲、薪俸、撫恤等事宜皆歸考試院。1924年中山先生手書《建國(guó)大綱》第15條明定：“凡候選及任命官員，無(wú)論中央與地方，皆須經(jīng)中央考試銓定資格者乃可?！盵4]。

四曰以考為樞。以考為樞有兩種含義。一為現(xiàn)實(shí)政治上以考試權(quán)為基礎(chǔ)建立國(guó)家統(tǒng)一的人事制度，打破軍閥割據(jù)與地方勢(shì)力任用私人之樞要；二為以考試規(guī)復(fù)我國(guó)舊制，闡揚(yáng)文教，變化風(fēng)氣，復(fù)興“文化中國(guó)”之樞要。是以就當(dāng)時(shí)政府現(xiàn)實(shí)施政上來(lái)講，辦理考務(wù)尤重于(也易于)辦理選務(wù)。

由此四種大義，可窺考試院執(zhí)掌之廣、權(quán)柄之重、蘊(yùn)意之深，在整個(gè)五權(quán)憲法體系中實(shí)在處于樞機(jī)肯綮的地位了。

二、民初考試制度沿革

辛亥之后，臨時(shí)大總統(tǒng)在府內(nèi)設(shè)立“銓敘局，并擬出《文官考試委員官職令草案》，是為民初考試制度之萌發(fā)。隨著中山先生五權(quán)憲法思想的成熟和國(guó)內(nèi)政治格局變遷，特別是1924年1月中國(guó)國(guó)民黨第一次全國(guó)代表大會(huì)的召開(kāi)和廣州軍政府(國(guó)民政府)的成立，五權(quán)憲法有了體制化的推動(dòng)力量。國(guó)民黨“一大”明確把“厘定各種考試制度，以救選舉制度之窮”列入政綱之中。[5]民國(guó)十三(1924年)8月，《考試院組織條例》經(jīng)廣州軍政府出臺(tái)，確定了其建制獨(dú)立、職掌全國(guó)考試和考試行政事務(wù)、各省設(shè)分支機(jī)構(gòu)等原則，并直屬大元帥。

北伐勝利，國(guó)民政府定都南京，五權(quán)憲法的制度建設(shè)正式提上日程，1928年10月，國(guó)民黨中央政治會(huì)議通過(guò)《中華民國(guó)國(guó)民政府組織法》，規(guī)定“考試院為國(guó)民政府最高考試機(jī)關(guān)，掌理考選銓敘事宜，所有公務(wù)員均須依法律經(jīng)考試院考選銓敘，方得任用”(第37條)[6]91。國(guó)民黨元老戴季陶以考試院開(kāi)院院長(zhǎng)之資，主持院務(wù)20年，對(duì)考試院體制之建設(shè)發(fā)展影響至巨，終俾中山先生考試思想落地生根。同年國(guó)民政府還頒布了《考試院組織法》，根據(jù)該法，考試院下設(shè)考選委員會(huì)、銓敘部?jī)蓚€(gè)職能部門。*根據(jù)《考試院組織法》，考選委員會(huì)職掌考選文官、法官、外交官及其他公務(wù)員，考選專門技術(shù)人員，組織典試委員會(huì)，冊(cè)報(bào)考選人員，舉行考試其他應(yīng)辦事項(xiàng)；銓敘部掌理公務(wù)員登記，考取人員分類登記，成績(jī)考核登記，公務(wù)員任免之審查，公務(wù)員升降轉(zhuǎn)調(diào)之審查，公務(wù)員資格審查，俸給獎(jiǎng)恤之審查登記；考選委員會(huì)設(shè)委員長(zhǎng)、副委員長(zhǎng)與委員，銓敘部設(shè)部長(zhǎng)、副部長(zhǎng)，均由考試院院長(zhǎng)提請(qǐng)國(guó)民政府任命。[6]164-165

院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，是訓(xùn)政時(shí)期考試院政務(wù)運(yùn)作的基本模式。根據(jù)《考試院組織法》，公務(wù)員如查有不合法定資格時(shí)，可以不經(jīng)懲戒程序徑請(qǐng)降免，至于考錄公務(wù)員后的任用則另以法律規(guī)定。1928年底至1929年秋，南京國(guó)民政府又陸續(xù)出臺(tái)了《銓敘部組織法》《考選委員會(huì)組織法》《考試法》《典試委員會(huì)組織法》等法規(guī)，對(duì)于考試銓敘各項(xiàng)事宜做出了規(guī)定。需要注意的是，此時(shí)的典試委員會(huì)(而非考試院院務(wù)會(huì)議)才是主持考試的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。1930年1月，戴季陶以考試院院長(zhǎng)身份又兼任考選委員會(huì)委員長(zhǎng)。此后又陸續(xù)有《監(jiān)試法》《考試法施行細(xì)則》《典試規(guī)程》《特種考試法》等考銓法規(guī)出臺(tái)?？荚囋旱闹贫冉ㄔO(shè)有了一個(gè)初步的法律基礎(chǔ)。在1931年，考試院舉行了首屆所謂“高普考”，即公務(wù)人員高等考試與普通考試。在1931-1947年的“訓(xùn)政時(shí)期”，約有萬(wàn)余人經(jīng)高普考、十五萬(wàn)人經(jīng)特種考試被國(guó)民政府錄取。[7]有趣的是，國(guó)民政府公務(wù)員考試“辦理過(guò)程十分隆重并多依循古禮進(jìn)行”[8]。

在國(guó)家整合完成以前，考試銓敘很大程度上是中央統(tǒng)一號(hào)令、約制地方實(shí)力派們的法門，故其遭到的抵制也是不言而喻的。一時(shí)出現(xiàn)了考試辦理雖相對(duì)容易，銓敘任用則如蜀道之難的狀況。彼時(shí)我國(guó)傳統(tǒng)之“小圈子”“父子兵”、門生故吏文化還在大行其道，各級(jí)長(zhǎng)官“任用私人”十分順手，加之國(guó)家常處變亂，考試院“錄而不用”“分而不理”是普遍現(xiàn)象。[9]蔣、戴二人遂都逐漸意識(shí)到統(tǒng)一完善國(guó)家人事制度的重要性。

縣長(zhǎng)考試和任用，是國(guó)民政府統(tǒng)一全國(guó)人事權(quán)邁出的重要步驟。民初縣長(zhǎng)任用為各地方勢(shì)力把持，是省主席任用親信、培植私人的溫床，中央對(duì)縣長(zhǎng)的人事權(quán)力還不如前清。蔣介石曾經(jīng)痛切指出：“民國(guó)時(shí)代尤其是現(xiàn)在，縣長(zhǎng)格外的沒(méi)有一種保障，任用縣長(zhǎng)也沒(méi)有一定程序，一般人民也看不起縣長(zhǎng)…各位知道，從前前清時(shí)候，縣長(zhǎng)之重要與夫得一縣缺之難，先到京城朝見(jiàn)，又到省城候補(bǔ)，經(jīng)過(guò)了多少麻煩的關(guān)節(jié)，與撫道的查考，有了長(zhǎng)期的監(jiān)督和考察，才委做縣長(zhǎng)，這是多少審慎鄭重??！現(xiàn)在雖然任用縣長(zhǎng)的手續(xù)簡(jiǎn)單，易開(kāi)幸進(jìn)之門，然而現(xiàn)在政治組織，縣為單位，縣長(zhǎng)比從前格外重要了?！盵10]

縣長(zhǎng)考試的內(nèi)容，分為筆試和面試兩個(gè)環(huán)節(jié)。筆試大體上有“黨義(儒學(xué))類”“史地類”“地方類”“民生經(jīng)濟(jì)類”“國(guó)際時(shí)務(wù)類”“法政類”等幾個(gè)題目類型。頗有復(fù)興科舉策論傳統(tǒng)之意?？偟膩?lái)說(shuō)，由國(guó)府考試院主導(dǎo)之縣長(zhǎng)考試題目有一個(gè)“標(biāo)準(zhǔn)化”(standardization)的進(jìn)程，愈發(fā)注重與現(xiàn)代社會(huì)政經(jīng)情勢(shì)相合。*我們茲摘錄兩次縣長(zhǎng)考試試題以為說(shuō)明。1940年湖南省實(shí)施新縣制后第一屆縣長(zhǎng)考試題目如下：A. 黨義題1. 總理以恢復(fù)中國(guó)固有道德，為復(fù)興中國(guó)民族地位之張本，試就遺教及儒家哲學(xué)所昭示者，詳為論述之2. 中國(guó)西南鐵路系統(tǒng)如何，試?yán)L圖說(shuō)明之3. 國(guó)民政府建國(guó)大綱二十五條，實(shí)為革命建國(guó)之寶典，其要點(diǎn)如何、精神何在，試分別論述之4. 天賦人權(quán)與民權(quán)主義之區(qū)別若何，試詳論之B. 國(guó)文題1. 論文：孔子曰：敬事而信，節(jié)用而愛(ài)人，使民以時(shí)。試申其義2. 公文：擬縣政府呈省政府，為奉令飭健全基層組織，謹(jǐn)擬具辦法數(shù)項(xiàng)請(qǐng)核示文C. 憲法題1. 中華民國(guó)訓(xùn)政時(shí)期約法之基本精神與特點(diǎn)何在？試詳為論述之2. 五權(quán)分立之精義何在？及五權(quán)之間相互關(guān)系如何？試詳言之3. 關(guān)于人民各項(xiàng)權(quán)利，在訓(xùn)政時(shí)期約法中，多附有法律之限制。其理由安在？試舉三例說(shuō)明之4. 試從學(xué)理上說(shuō)明我總理行均權(quán)制度之理由與價(jià)值D. 行政法規(guī)題(以下略)再舉1946年浙江省縣長(zhǎng)考試部分試題如下：一、 黨義試題1、 三民主義何以為救國(guó)主義共實(shí)行之方法步驟如何2、 國(guó)父所訂之實(shí)業(yè)計(jì)劃與國(guó)防建設(shè)有何關(guān)系？試詳論之二、 國(guó)文(用文言)1、 周官計(jì)吏六事均以廉為本。何故三、 公牘1、 擬縣長(zhǎng)到任訪求民隱文四、 憲法1、 地方自治如何推進(jìn)達(dá)到？如何程度始成為一完全自治之縣？2、 約法中規(guī)定人民應(yīng)一律受義務(wù)教育，但迄今文盲之多，仍占全人口百分之七以上，將來(lái)憲法中應(yīng)如何予以硬性之規(guī)定始可消滅文盲3、 發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)及改善農(nóng)民生活之方法如何4、 何謂均權(quán)制度及我國(guó)所以采行此制之理由五、 行政法規(guī)(以下略)[11][12]1935年7月，考試院頒布了《特種考試邊區(qū)行政人員考試條例》，對(duì)蒙古、西藏、青海、西康、新疆等邊地行政人員考試做出了規(guī)范。在邊疆地區(qū)初、高級(jí)考試中，規(guī)定的共同科目有國(guó)文、三民主義與建國(guó)大綱、民族語(yǔ)文(蒙藏回)、本國(guó)歷史及地理、邊疆社會(huì)與政教、憲法(高級(jí)考試)等(第7、8條)，意在打破滿清長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)邊疆與內(nèi)地實(shí)行的民族區(qū)隔政策，促使國(guó)家真正凝聚成統(tǒng)一的文化政治共同體，這對(duì)于今日仍然有一定借鑒意義。1936年5月，考試院修正公布《普通高等(首都)考試邊區(qū)應(yīng)考人從寬錄取辦法》，定甘肅、察哈爾、綏遠(yuǎn)、熱河、新疆、西藏、青海、寧夏、蒙古、西康為高等教育人數(shù)較少之邊遠(yuǎn)省區(qū)(第2條)，定黑龍江省與上述各省區(qū)為中等教育人數(shù)較少之邊遠(yuǎn)省區(qū)(第3條)。規(guī)定各該邊區(qū)士子在高等考試或首都普通考試中，實(shí)到人數(shù)在五人以上而無(wú)一及格時(shí)，得于總成績(jī)審查時(shí)擇優(yōu)從寬錄取一人(第4條)。[13]意在補(bǔ)救我國(guó)各地文化發(fā)展不均衡之局面，亦為傳統(tǒng)科舉“分區(qū)定額”制度的延伸。

縱觀縣長(zhǎng)(含公務(wù)員)考試的內(nèi)容，既有黨義、國(guó)文(含儒學(xué)義理)等“舊道德”，也有現(xiàn)代法律、行政、財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、教育、國(guó)內(nèi)外情勢(shì)等“新知識(shí)”，對(duì)考生綜合素質(zhì)要求甚高：有的需考生具備作圖能力，有的還明確要求須以文言作答，有的“黨義題”需要很高的理論水平方可解答，有的極察考生對(duì)該一省縣實(shí)際狀況之了解程度，頗可一窺中國(guó)傳統(tǒng)用人制度于“古今中西”大變局中的因革豐采，而今人面對(duì)此等策論，恐怕皆是要“望縣興嘆”了。*考試題目過(guò)難和缺乏“標(biāo)準(zhǔn)化”(standardization)的問(wèn)題，在民國(guó)早期的考試制度中一直存在。由于傳統(tǒng)經(jīng)史教育的廢除，新學(xué)出身的考生對(duì)深文周納、儼如舊時(shí)科舉般的試題往往抓耳撓腮，不知所措。有人答以七律諷之曰：“貿(mào)然應(yīng)試入場(chǎng)來(lái)，題目離奇亦狠哉；宰相一官安可冀，區(qū)田防旱更難猜。不知州部將誰(shuí)選，未習(xí)農(nóng)工只自哀；只怪試官偏作劇，這回難為獨(dú)坍臺(tái)。”[14]

抗戰(zhàn)軍興，全國(guó)政令統(tǒng)一之迫切性空前提高。蔣介石在《訓(xùn)練的目的與訓(xùn)練實(shí)施綱要》講演中指示“完成三民主義的建設(shè)，第一要求統(tǒng)一與聯(lián)系……由縱的方面講要能夠統(tǒng)一起來(lái)，由橫的方面講，相互之間，還要密切的聯(lián)系起來(lái)”[15]1940年3月，考試院舉行中央人事行政會(huì)議，并于同年12月出臺(tái)了《各機(jī)關(guān)人事管理暫行辦法》，意在統(tǒng)一中央人事權(quán)。1941年7月，委員長(zhǎng)侍從室與銓敘部秘書處共同制訂了所謂《黨政軍各機(jī)關(guān)人事機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理綱要》，規(guī)定考試院銓敘部統(tǒng)一管理全國(guó)人事機(jī)關(guān)(除黨務(wù)與軍事機(jī)關(guān)外)，宣示充實(shí)人事機(jī)構(gòu)是當(dāng)時(shí)人事工作的核心任務(wù)，未設(shè)專管機(jī)構(gòu)的機(jī)關(guān)單位應(yīng)加速人事制度建設(shè)。此外，考試院還負(fù)責(zé)訂定統(tǒng)一辦法培訓(xùn)全國(guó)人事干部。1942年考試院《人事管理?xiàng)l例(草案)》出臺(tái)，新人事制度先自五院及中直各機(jī)關(guān)單位施行，1943年7月前再在各省、特別區(qū)、院轄市推行。自此，國(guó)民政府建立起“一條鞭”體制，除當(dāng)時(shí)的最高政務(wù)官員(包括國(guó)民政府正副主席、五院正副院長(zhǎng)、各部會(huì)首長(zhǎng)、立法院、監(jiān)察院委員)外，考試院已經(jīng)能夠掌理全國(guó)文官任用。一個(gè)規(guī)?？涨暗摹按罂荚囋骸?，即包含了考選權(quán)、銓敘權(quán)、人事權(quán)的龐大機(jī)構(gòu)形態(tài)始具。

三、立憲與行憲后的考試制度

《中華民國(guó)憲法》的制定，是舊中國(guó)政治發(fā)展史上最為重大的事件。如果說(shuō)訓(xùn)政時(shí)期考試權(quán)行使的最大在難點(diǎn)在于“央地斗法”，那么立憲之時(shí)，考試權(quán)與西方“三權(quán)分立”思想的捍格與交融過(guò)程則更顯錯(cuò)綜復(fù)雜。

戴季陶主導(dǎo)的“大考試院”體系建成后，推動(dòng)此一體制最終入憲，成為中國(guó)國(guó)民黨的最大訴求。1936年，五屆一中全會(huì)制定的《五五憲草》，基本沿“大考試院”思路落實(shí)成文。按《五五憲草》法意，考試院為中央政府行使考試權(quán)的最高機(jī)關(guān)，掌理考選銓敘。

此外，在《五五憲草》中，公務(wù)人員任用資格、公職候選人資格、專業(yè)技術(shù)人員執(zhí)業(yè)資格等，也必須經(jīng)過(guò)考試院依法考選銓定。這當(dāng)中，較有原創(chuàng)性的制度安排是孫中山先生創(chuàng)發(fā)的所謂“民意代表(公職候選人)候選資格考試”；另一方面，考試院還包攬了在其他國(guó)家通常由行業(yè)協(xié)會(huì)主導(dǎo)的專業(yè)技術(shù)人員(如警察、醫(yī)師、地政、律師、會(huì)計(jì)等)執(zhí)業(yè)資格考試。將專業(yè)技術(shù)人員執(zhí)業(yè)資格考試全面納入中央考試機(jī)關(guān)雖有“攬權(quán)”之嫌，但其背后有著傳統(tǒng)社會(huì)解體，新社會(huì)新興行業(yè)規(guī)范尚不成熟的復(fù)雜面相，是一個(gè)“古今中西”變局中的衍生問(wèn)題。今天看來(lái)，在一個(gè)歷史時(shí)期內(nèi)，專業(yè)技術(shù)人員統(tǒng)一考試并由國(guó)家頒發(fā)執(zhí)業(yè)資格證書還是有正面意義的。

不過(guò)，《五五憲草》中關(guān)于考試院的種種法度，在“期成憲草”與“憲政實(shí)施協(xié)進(jìn)會(huì)”中卻遭到了種種抵制*“期成憲草”規(guī)定考試院職能僅為狹義的考選而并不及于銓敘。而“憲政實(shí)施協(xié)進(jìn)會(huì)”提出的“酌提研討中華民國(guó)憲法草案各題中”，對(duì)考試制度提出了三點(diǎn)疑義：“考試院院長(zhǎng)之產(chǎn)生及任期問(wèn)題”；“各種候選人員，是否均應(yīng)先經(jīng)考試”；“一切公務(wù)人員、與專門職業(yè)及技術(shù)人員，是否均應(yīng)先經(jīng)考試”。參見(jiàn)秦孝儀主編《中華民國(guó)政治發(fā)展史》，(第三冊(cè))，近代中國(guó)出版社，1981年出版，第1341頁(yè)。。直至1946年的《政協(xié)憲草》才最終確定了考試院組織制度的基本原則：一、考試院政務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)模式為委員制(不再采用首長(zhǎng)制)；二，考試委員由總統(tǒng)提名，經(jīng)監(jiān)察院同意后任命，考試委員恪守行政中立的民主政治倫理并超越黨派；三，公務(wù)人員和專業(yè)技術(shù)人員的考選是考試院的核心職能，但銓敘權(quán)亦包含在考試院職能范圍內(nèi)。在政協(xié)憲草的擬定者(主要是張君勱先生)看來(lái)，國(guó)府中央大員“任用私人”的情況較之美國(guó)政黨分肥有過(guò)之而無(wú)不及，連考試院長(zhǎng)戴季陶本人亦不能免[16]281-283，故堅(jiān)持主張限縮考試權(quán)，意在反對(duì)蔣、戴對(duì)人事權(quán)的把持。

公職候選人員之資格考試問(wèn)題，既是國(guó)民黨與各黨派在考試院?jiǎn)栴}上爭(zhēng)執(zhí)的核心焦點(diǎn)，也是理論上《五權(quán)憲法》與“三權(quán)分立”正面交鋒的典型爭(zhēng)點(diǎn)。戴季陶先生認(rèn)為“公職候選人考試，為國(guó)父所發(fā)明，亦為《五權(quán)憲法》之精義所在”[17]。訓(xùn)政時(shí)期，國(guó)民政府中央雖然沒(méi)有具充分合法性之民意機(jī)關(guān)，但考試院對(duì)地方各級(jí)民意代表的銓敘均依法進(jìn)行。1943年5月，國(guó)民政府頒布《省縣公職候選人考試法》，規(guī)定省縣公職候選人考試分甲乙二種，甲種考試及格者得為省縣參議員候選人，乙種考試及格者得為鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代或鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)(保長(zhǎng))候選人(綜合第2、3條)，考試方法分為試驗(yàn)與檢核兩種(第4條)。[6]342然而，以張君勱主導(dǎo)的政協(xié)憲草卻認(rèn)為公職候選人受試思想不合常理、缺乏常識(shí)，[16]285-291更就現(xiàn)實(shí)政治角力而言，彼認(rèn)為執(zhí)政黨可以通過(guò)考試摒除在野黨推出的有力候選人，是故自由派分子與各黨聯(lián)合力主廢除公職候選人員資格考試制度。中國(guó)國(guó)民黨代表幾經(jīng)爭(zhēng)辯，最后還是刪去了五五憲草中“公職候選人資格”一項(xiàng)。張氏以“新儒學(xué)代表”之尊，竟將中山先生苦心孤詣援舊入新的核心制度設(shè)計(jì)視為“缺乏常識(shí)”，不能不說(shuō)是他作為經(jīng)邦大儒在立憲關(guān)頭犯下的重大歷史過(guò)失。

1946年12月，制憲國(guó)民大會(huì)通過(guò)了以政協(xié)憲草為藍(lán)本的《中華民國(guó)憲法》。在考試院的部分，對(duì)政協(xié)憲草主張之各項(xiàng)原則大體全部接納，但也提出了兩項(xiàng)修訂，一是將傳統(tǒng)科舉中的“分區(qū)定額制度”納入正式憲法中，從而保障地域均衡；二是考試院正副院長(zhǎng)和考試委員皆由總統(tǒng)提名，監(jiān)察院同意后任命(第84條)。在“公職候選人受試”的問(wèn)題上，中國(guó)國(guó)民黨有代表提出將政協(xié)憲草中摒除的“公職候選人資格考試”條文重新納入正式憲法，但最終未能成功(在蔣介石親自勸說(shuō)下)。[18]不過(guò)總的來(lái)說(shuō)，正式憲法中關(guān)于考試院的法條描述比較簡(jiǎn)略(總共僅有7條)，其具體的職權(quán)行使方式皆另由法律定之，這就為后來(lái)的考試院職權(quán)行使，包括公職候選人資格考試問(wèn)題留出了一個(gè)伏筆。

時(shí)過(guò)境遷。借著完善選舉制度的東風(fēng)，中山先生公職候選人員受試思想終于迎來(lái)了第二個(gè)“小陽(yáng)春”。1980年5月，臺(tái)灣地區(qū)“立法院”通過(guò)《公職人員選舉罷免法》，6月“內(nèi)政部”頒定選罷法之《施行細(xì)則》，該細(xì)則第31條(候選人資格條款)列出的候選人所當(dāng)具備之資格條件中，第十項(xiàng)為“登記為省(市)長(zhǎng)、縣(市)長(zhǎng)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、市)長(zhǎng)候選人者，其候選人資格檢核合格證書?！贝蠹s同時(shí)，“考試院”配套出臺(tái)了《公職候選人檢核規(guī)則》，它規(guī)定了省長(zhǎng)、縣市長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)候選人所應(yīng)具備的檢核資格，考其大略，要求候選人具備國(guó)民中學(xué)或私立初中以上學(xué)歷，普(高)考及格并具有三年行政工作經(jīng)驗(yàn)以上之資格方得準(zhǔn)予檢核。[19]

不難看出，《公職候選人檢核規(guī)則》與中山先生公職候選人員受試思想還有一定距離，它僅僅是對(duì)候選人(且僅為地方行政長(zhǎng)官候選人，非民意代表候選人)學(xué)經(jīng)歷背景做出一定要求，并非要求參選人通過(guò)專門考試以取得候選資格。雖然如此，該一規(guī)則還是與公職候選人員受試思想立意可通，其要點(diǎn)在于提供一種候選人的初篩機(jī)制，盡可能地把那些以博取選票為能事的“民主政客”排除出候選隊(duì)伍，使一人一票盡可能地接近“選賢與能”。同時(shí)，這一規(guī)則也并不違背整體憲法框架中無(wú)“公職候選人受試”的基本原則，可謂在夾縫中打開(kāi)了一扇“巧門”。1992年1月，“司法院大法官會(huì)議”釋字第290號(hào)更對(duì)“動(dòng)員戡亂時(shí)期公職人員選舉罷免法有關(guān)各級(jí)民意代表候選人學(xué)經(jīng)歷限制之規(guī)定，是否違憲”作出《解釋文》，其文曰：“中華民國(guó)”七十八年二月三日修正公布之動(dòng)員戡亂時(shí)期公職人員選舉罷免法…第三十二條第一項(xiàng)有關(guān)各級(jí)民意代表候選人學(xué)、經(jīng)歷之限制，與憲法尚無(wú)抵觸。惟此項(xiàng)學(xué)、經(jīng)歷之限制，應(yīng)隨國(guó)民之教育普及加以檢討，如認(rèn)為乃有維持之必要，亦宜重視其實(shí)質(zhì)意義，并斟酌就學(xué)有實(shí)際困難者，而為適當(dāng)之規(guī)定，此當(dāng)由立法機(jī)關(guān)為合理之裁量。[20]

“司法院”這一“與憲法尚無(wú)抵觸”的總判斷，已基本確定了對(duì)候選人學(xué)經(jīng)歷資格進(jìn)行限制的合法性。雖然經(jīng)由臺(tái)灣地區(qū)近三十年來(lái)過(guò)度西化之民主改革，舊選罷法已經(jīng)修改，《公職候選人檢核規(guī)則》也于2001年2月廢除。但經(jīng)由第290號(hào)解釋，總算還為公職候選人須有學(xué)經(jīng)歷資格限制這一制度留下了一絲法律的依據(jù)。

四、考試權(quán)之遐思

孔子曰：“誰(shuí)能出不由戶？何莫由斯道也?！盵21]我國(guó)民主思想傳統(tǒng)可謂悠久矣，然而究竟是選票統(tǒng)計(jì)更能代表民意，還是公開(kāi)考錄更能代表民意，這恐怕要結(jié)合具體的歷史文化和國(guó)情來(lái)討論。錢穆先生認(rèn)為：

“中國(guó)考試制度本源選舉。惟中國(guó)自古為一廣土眾民之農(nóng)業(yè)國(guó)家，非希臘、英倫之比，市民選舉之制既所不便，故轉(zhuǎn)而出此，是亦不失為因地制宜之一道。”[22]23

又言：“政府與國(guó)會(huì)，既同為代表民意，又同為行使民權(quán)，故議員與官吏，亦當(dāng)同經(jīng)國(guó)家考試，不必專認(rèn)選舉為民意之表達(dá)?！盵22]28

其實(shí)，由一個(gè)獨(dú)立的機(jī)關(guān)或委員會(huì)掌理公務(wù)員考試，既與中國(guó)傳統(tǒng)科舉制度相承接，又與世界通例不矛盾。故而考試院成立半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)，其實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)是穩(wěn)定的，或可說(shuō)是符合我國(guó)歷史文化國(guó)情的。*在南京國(guó)民政府考試院的建筑布局和楹聯(lián)中，處處可見(jiàn)儒家文化之積淀。如考試院大門外的照壁上，外面書“天下為公”四個(gè)大字，內(nèi)面書“教養(yǎng)有道，則天無(wú)枉生之才；鼓勵(lì)有方，則野無(wú)抑郁之士；任使得法，則朝無(wú)幸進(jìn)之徒”。接待室前門對(duì)聯(lián)為“入此門來(lái)，莫作升官發(fā)財(cái)思想；出此門去，要有修己安人功夫”。[23]誠(chéng)如肖如平教授所論：

“考試院的設(shè)立與考銓行政的推行，反映了國(guó)民政府試圖將官員的考銓納入法治軌道，以建立現(xiàn)代文官制度，增進(jìn)政府的行政效能，提高國(guó)民的政治參與能力，為實(shí)施憲政奠定基礎(chǔ)的良好愿望。這種愿望在制度的設(shè)計(jì)上得到了一定體現(xiàn)，不僅建立了現(xiàn)代意義的公務(wù)員考試制度，而且還建立了具有現(xiàn)代人事管理特征的銓敘制度?！盵24]

從比較制度的角度而言，考試院制度與傳統(tǒng)王朝考試相較，其超越性體現(xiàn)在以常設(shè)機(jī)關(guān)代替了君主臨時(shí)任命的考官，又將考試納入國(guó)民大會(huì)監(jiān)督之下，可謂體現(xiàn)了其民主性；與歐美憲政體制相較，考試院又是普包周遍地全覆蓋，“比歐美的考試權(quán)廣大得多”[25]，體現(xiàn)了其中國(guó)性。但是，由于舊中國(guó)政府的階級(jí)屬性和歷史局限性，它不可能有足夠的制度自信與文化自信以實(shí)現(xiàn)海納百川、選賢與能，其考試院制度在相當(dāng)程度上是淪為擺設(shè)的。40年代末“立憲”以來(lái)，西化的憲政民主思潮對(duì)中山先生“五權(quán)憲法”侵蝕嚴(yán)重，而臺(tái)灣地區(qū)近幾十年來(lái)的政治改革更一意以“西化”和“去中國(guó)化”為鵠的，“考試院”存廢之爭(zhēng)不斷，在相當(dāng)程度上抹殺了中山先生建國(guó)思想所蘊(yùn)含的深意。而縱觀舊中國(guó)考試制度史，大略可得出以下幾點(diǎn)結(jié)論，此試言之：

其一，關(guān)于中央考試機(jī)關(guān)頂層制度設(shè)計(jì)的問(wèn)題。訓(xùn)政時(shí)期考試院采首長(zhǎng)制，大小情事皆由戴季陶主持。行憲后改采委員制，并明令考試委員需超出黨派。然而，考試院的實(shí)際政務(wù)是由考選部和銓敘部來(lái)推動(dòng)的，但查《考選部組織法》和《銓敘部組織法》，二部長(zhǎng)皆系特任，易言之該二部首長(zhǎng)任命均系總統(tǒng)意志，法律上與考試院長(zhǎng)無(wú)關(guān)。且除行政院外，由總統(tǒng)任命其他四院部會(huì)首長(zhǎng)的做法十分罕見(jiàn)，這是否會(huì)影響考試權(quán)獨(dú)立，不免啟人疑竇。此外，根據(jù)《考試院組織法》考試委員多由飽學(xué)之士擔(dān)任，其學(xué)術(shù)文化上的“象征意義”遠(yuǎn)高于其院務(wù)行政運(yùn)作的實(shí)際意義，甚至連考銓政策和人事制度也無(wú)法制定。是故考試院之實(shí)際政務(wù)恐怕還是掌握在考選銓敘二部首長(zhǎng)之手，而最終的主導(dǎo)力量還在于總統(tǒng)。尤其是處于國(guó)民黨一黨專制之下，考試權(quán)事實(shí)上很難獨(dú)立運(yùn)作。

其二，關(guān)于考試院存廢問(wèn)題，其實(shí)系一種偽問(wèn)題。如果以英美憲法為模板，則設(shè)立一單獨(dú)考試機(jī)構(gòu)的必要性自然值得商榷；但是，考試制度并非僅僅在于多出了一項(xiàng)分立的權(quán)力，它的意義是從憲制的所應(yīng)具有的歷史文化屬性賦予的。其核心正在于在現(xiàn)代憲制中延續(xù)“士人政治”的大傳統(tǒng)。誠(chéng)如中山先生所論述的:

“管理物的方法，可以學(xué)歐美；管理人的方法，當(dāng)然不能完全學(xué)歐美……至于歐美的政治道理至今還沒(méi)有想通，一切辦法在根本上還沒(méi)有解決，所以中國(guó)今日要實(shí)行民權(quán)，改革政治，便不能完全仿效歐美，便要重新想出一個(gè)方法，如果一味的盲從附和，對(duì)于國(guó)計(jì)民生是有大害的?！盵26]

其三，公務(wù)員(公職候選人)考試內(nèi)容總的來(lái)說(shuō)可稱良法美意。訓(xùn)政時(shí)期至解嚴(yán)前，各類考試內(nèi)容大多都有國(guó)父遺教、三民主義、憲法、中國(guó)國(guó)民革命史等共同科目。解嚴(yán)后，必考科目仍有國(guó)文、憲法等科，中國(guó)文化之大旨，仍散見(jiàn)于各共同科目之試題。要之，以文教凝結(jié)社會(huì)，“修文德以來(lái)之”形塑文化共同體，為政治秩序奠定文化認(rèn)同之基，實(shí)在是考試制度最為深遠(yuǎn)的蘊(yùn)意。惟解嚴(yán)前以顯明之黨義列為考試科目，民初縣長(zhǎng)(公務(wù)員)考試亦有考題過(guò)艱之弊，當(dāng)行更易。以經(jīng)過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化之國(guó)學(xué)試題考察公職人員所必須具備的基本國(guó)學(xué)素養(yǎng)即可。

其四，考試禮儀之規(guī)復(fù)。所謂“設(shè)儀辨位，以等邦國(guó)；進(jìn)賢興功，以作邦國(guó)”[27]?？荚嚩Y儀在舊時(shí)極為尊隆，而其衍生的民俗文化亦豐富多彩，極大地凝聚了各階層人民向?qū)W慕化之情。1943年10月，戴季陶先生任考試院長(zhǎng)期間主持制定的《北泉議禮錄》(《中華民國(guó)禮制草案》)，特辟專章談及考試禮儀問(wèn)題。舉凡入闈、放榜、授證、筵宴(包含授予博士學(xué)位)等各項(xiàng)環(huán)節(jié)，均定立了明確的儀規(guī)。禮儀三百，威儀三千，體現(xiàn)了我國(guó)優(yōu)榮士子的文化傳統(tǒng)。[28]

其五，與舊中國(guó)“考試院”制度相較，中國(guó)共產(chǎn)黨的干部制度在選人用人的科學(xué)性、民主性上有了質(zhì)的提升，也從根本上改變了舊中國(guó)人事山頭林立、“考而不用”的混亂狀況。中國(guó)共產(chǎn)黨的干部選拔任用系由高度客觀化、無(wú)形無(wú)象的“組織”所掌，并非一兩個(gè)人的私意所為。干部進(jìn)用，必先經(jīng)各級(jí)考試、基層歷練、分管任職、黨校培訓(xùn)等一系列程序，又輔以個(gè)人素質(zhì)、民意測(cè)驗(yàn)、地域衡平、性別衡平、民族衡平、黨內(nèi)外衡平等諸復(fù)雜要素，最后才在上級(jí)常委會(huì)中以“民主集中制”定之，各級(jí)組織部門層層把關(guān)，關(guān)關(guān)審驗(yàn)。這可謂既吸取了中國(guó)傳統(tǒng)文教制度，包括孫中山先生考試用人思想的精華，又衡平了泰西民主選舉之法。從根本上保證了社會(huì)主義改革與建設(shè)的順利推進(jìn)?！对?shī)》云“不忮不求，何用不臧”，權(quán)力來(lái)自于民，用之于民，這也是中山先生民權(quán)主義思想的最大宏愿了。

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[8]江大樹(shù).我國(guó)文官政策之形成與變遷：一個(gè)歷史/結(jié)構(gòu)的分析途徑[D].臺(tái)北：臺(tái)灣大學(xué)政治學(xué)研究所，1997：72.

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[21]論語(yǔ)·雍也

[22]錢穆.選舉與考試[M]//錢穆.錢賓四先生全集：第40卷(政學(xué)私言). 臺(tái)北：聯(lián)經(jīng)出版社，1998.

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[25]任卓宣.五權(quán)憲法體系[M].臺(tái)北：帕米爾書店，1970：360.

[26]孫中山.孫中山全集[M].第9卷.北京：中華書局，1986：320.

[27]周禮·夏官·司馬第四

[28]國(guó)立禮樂(lè)館.北泉議禮錄[M].重慶：北碚私立北泉圖書館印行部，1944：25-28.

(責(zé)任編輯：董興佩)

Five-Power Constitution Centering on the Right of Examination

YAN Heng

(DepartmentofPhilosophy,CPCInnerMongoliaPartySchool(SchoolofAdministration),Hohhot010070,China)

The examination system is an important part of “fivepowerconstitution”, which inherited the Chinese traditional education system, and is combined with the modern civil service examination system. The article explicated Dr. Sun Yat-sen’s thought of examination power, pointing out that the examination yuan was a pass to restore the Chinese traditional governance, and make the ROC constitution inherent in Chinese history and culture. The author argued that examination yuan actually played a key important role to thefivepowerconstitution. The article also reviewed the evolution of the examination system of the Republic of China, and thought that an independent examination system can operate effectively in modern Chinese society by a creative transformation, and it can also deepen the understanding of democracy.

Examinationyuan,FivePowerConstitution,Confucianism

2017-01-20

國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“法治文化的傳統(tǒng)資源及其創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化研究”(14ZDC023)

閆 恒(1986—)，男，內(nèi)蒙古巴彥淖爾人，中共內(nèi)蒙古區(qū)委黨校(行政學(xué)院)哲學(xué)教研部講師，哲學(xué)博士.

D929

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1008-7699(2017)03-0039-09