郭麗紅，龐美秋

（1.廣東工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，廣東 廣州 510632；2.暨南大學(xué)法學(xué)院，廣東 廣州 510632）

我國(guó)“以房養(yǎng)老”法律制度的建立與完善

郭麗紅1，龐美秋2

（1.廣東工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，廣東 廣州 510632；2.暨南大學(xué)法學(xué)院，廣東 廣州 510632）

“以房養(yǎng)老”為緩解政府、社會(huì)及家庭養(yǎng)老的壓力發(fā)揮重要的作用，其作為有效的養(yǎng)老方式之一，已開(kāi)始被包括老年人群體、政府及銀行等相關(guān)機(jī)構(gòu)所關(guān)注。但是，目前以房養(yǎng)老模式在我國(guó)推行仍存在各方面包括法律層面的阻力。因此，我國(guó)以房養(yǎng)老制度的順利推行，首先要在借鑒我國(guó)以及西方國(guó)家以房養(yǎng)老模式的若干實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，分析以房養(yǎng)老在我國(guó)的適用狀況及推行中受制約的因素；同時(shí)，根據(jù)以房養(yǎng)老的法律性質(zhì)，探討我國(guó)以房養(yǎng)老的運(yùn)行方式以及運(yùn)行所需的制度環(huán)境；最終為該制度運(yùn)行過(guò)程中所涉及的阻礙和困境，提供法律層面的解決思路。

以房養(yǎng)老；反向抵押；抵押物；法律問(wèn)題探討

一、國(guó)內(nèi)外以房養(yǎng)老制度概況

“以房養(yǎng)老”又稱為住房反向抵押貸款①以房養(yǎng)老之所以又稱之為住房反向抵押貸款，是因?yàn)檫@種模式與傳統(tǒng)的住房按揭抵押貸款的現(xiàn)金流向正好是相反的。傳統(tǒng)的住房按揭抵押貸款，是購(gòu)房者用其即將購(gòu)買的住房作為抵押向銀行進(jìn)行貸款，由銀行向開(kāi)發(fā)商支付住房剩余款項(xiàng)，然后由購(gòu)房者分期償還給銀行的一種貸款形式，此時(shí)現(xiàn)金從抵押人流向銀行；而以房養(yǎng)老，是指擁有住房的老年人將其房屋向金融機(jī)構(gòu)抵押，由金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行綜合評(píng)估后定期向其支付一定養(yǎng)老資金，此時(shí)現(xiàn)金從銀行流向抵押人。，是指老年人以其自有住房抵押給開(kāi)辦該業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)對(duì)老年人的年齡、健康狀況、生命預(yù)期、房產(chǎn)現(xiàn)有及未來(lái)價(jià)值等因素進(jìn)行綜合評(píng)估，根據(jù)約定的支付方式和金額向老年人給付養(yǎng)老資金。老年人在獲得現(xiàn)金的同時(shí)仍將繼續(xù)獲得房屋的居住權(quán)，直到去世為止或出現(xiàn)約定情形時(shí)。為此，老年人支付對(duì)價(jià)的方式有兩種：房屋所有權(quán)最終歸貸款機(jī)構(gòu)所有；或者向貸款機(jī)構(gòu)償還貸款本金和利息后贖回房產(chǎn)。以房養(yǎng)老，實(shí)際上是將老年人的房子這種價(jià)值最大、使用期最長(zhǎng)的耐用消費(fèi)品真正流動(dòng)起來(lái)，改變老年人因年老缺少其他收入而淪為“房子富翁，現(xiàn)金窮人”的窘境，同時(shí)也不會(huì)迫使老年人賣掉房子用以養(yǎng)老。

（一）國(guó)外的實(shí)踐

1.美國(guó)以房養(yǎng)老模式

美國(guó)的“以房養(yǎng)老”發(fā)展得較為成熟，世界各國(guó)多以美國(guó)的做法為藍(lán)本。其主要有三種方式：

（1）房屋價(jià)值轉(zhuǎn)換抵押貸款計(jì)劃（Home Equity Conversion Mortgage）[1]，是由美國(guó)住宅與城市發(fā)展部（HUD）推出，由其下屬聯(lián)邦住宅管理局（FHA）負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)，并由聯(lián)邦政府承保的一種政府主導(dǎo)模式。具體運(yùn)作是：擬借款人向咨詢機(jī)構(gòu)咨詢并獲得咨詢證明-向貸款機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)-貸款機(jī)構(gòu)對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行初審-社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對(duì)申請(qǐng)人再審查后出具綜合性評(píng)估報(bào)告，再由貸款機(jī)構(gòu)據(jù)此決定是否同意申請(qǐng)。若同意，則向FHA（聯(lián)邦住房管理局）提出保險(xiǎn)擔(dān)保的申請(qǐng)，F(xiàn)HA對(duì)提交的文件進(jìn)行審查，符合條件才給予擔(dān)?！栀J雙方簽訂以房養(yǎng)老合同。HECM作為一種政府主導(dǎo)型的計(jì)劃，其一方面，由美國(guó)聯(lián)邦住房管理局為控制風(fēng)險(xiǎn)對(duì)不同地區(qū)規(guī)定了最高貸款限額；另一方面，聯(lián)邦政府為借貸雙方提供擔(dān)保，向借款人承諾無(wú)論貸款人出現(xiàn)任何不能正常發(fā)放貸款的情況，政府都向其支付所有資金；向貸款人承諾，合同期屆滿時(shí)若住房?jī)r(jià)值不足以彌補(bǔ)其提供的貸款本息總額，則由FHA補(bǔ)償差額。（2）房屋保留計(jì)劃（Home Keeper），是由聯(lián)邦抵押協(xié)會(huì)（Fannie Mae）推出的半官方模式，與上述HECM計(jì)劃相比，Home Keeper計(jì)劃有以下方面不同：一是可以突破貸款的最高限額，從而能提供更多貸款，并且隨著房屋的增值，貸款額可以隨之提高。二是由于Home Keeper計(jì)劃是由聯(lián)邦抵押協(xié)會(huì)自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，故相比HECM計(jì)劃——由政府提供擔(dān)保而言，則雙方承擔(dān)相對(duì)較大的風(fēng)險(xiǎn)。綜合各種原因，Home Keeper計(jì)劃的市場(chǎng)需求量較之于HECM計(jì)劃的少。①例如，在2000年，美國(guó)的房屋保留計(jì)劃的項(xiàng)目貸款數(shù)量還沒(méi)有超過(guò)1000筆，而同期的房屋價(jià)值轉(zhuǎn)換抵押貸款數(shù)量己經(jīng)發(fā)放了近8000筆。（3）財(cái)務(wù)自由計(jì)劃（Financial Freedom），是由一家私人公司運(yùn)作的產(chǎn)品，對(duì)借款人的要求較為寬松。首先，在運(yùn)作方式上，貸款機(jī)構(gòu)在簽訂合同時(shí)將全部貸款轉(zhuǎn)移給人壽保險(xiǎn)公司，再由人壽公司每月向老年人發(fā)放資金，在此期間老年人能夠保留大部分的房產(chǎn)價(jià)值。其次，在運(yùn)作成本上，貸款機(jī)構(gòu)在轉(zhuǎn)移貸款時(shí)一并扣除所有費(fèi)用，故貸款成本較高。再次，在貸款對(duì)象上，同上述Home Keeper計(jì)劃一樣沒(méi)有貸款最高額的限制，老年人一次最高能獲得70萬(wàn)美元，故其對(duì)象通常為房屋價(jià)值極高的老年人。最后，在風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)上，該計(jì)劃沒(méi)有政府承保，貸款方和借款方都需要自擔(dān)較大的風(fēng)險(xiǎn)，故難以在全美國(guó)得到推廣。

2.英國(guó)以房養(yǎng)老模式

英國(guó)以房養(yǎng)老模式有四種情形：（1）家庭收入計(jì)劃。這是早期任由私營(yíng)機(jī)構(gòu)自由發(fā)展下一項(xiàng)失敗的產(chǎn)品，它是指在老年人提供房屋抵押后，獲得一種終身年金的投資產(chǎn)品。因此老年人是否得到收益或者收益的多少，是根據(jù)股票市場(chǎng)的興衰而決定的。由于當(dāng)時(shí)受到股市低迷的影響，老年人獲得的收益甚微，甚至償還不了以房養(yǎng)老貸款的利息費(fèi)用。這些不具有“無(wú)追索權(quán)保證”產(chǎn)品后來(lái)被政府取締。（2）卷藏式住房反向抵押貸款。這是指老年借款人進(jìn)行抵押后，依約定的利率方式，定期獲得貸款，在最后貸款總額確定時(shí)再計(jì)算每月的利息。貸款機(jī)構(gòu)最后獲得處置該住房的權(quán)利，處置房產(chǎn)的所得用來(lái)彌補(bǔ)全部的貸款及累加利息費(fèi)用。此時(shí)，如果處置房產(chǎn)所得無(wú)法全部彌補(bǔ)貸款的本息，貸款機(jī)構(gòu)也無(wú)權(quán)要求借款人或其繼承人補(bǔ)償差額，這就是理論意義上的貸款機(jī)構(gòu)“無(wú)追索權(quán)”。[2]（3）共享升值住房反向抵押貸款。有兩種類型：一種是借款利率要比正常的市場(chǎng)利率低，同時(shí)約定借貸雙方共同占有住房的附加值份額；另一種是借款人無(wú)需支付利息，但未來(lái)還款總額是本金加上借款比率占房屋升值額的三倍。[3]但該模式規(guī)定，在貸款期間內(nèi)不允許借款人搬離該住房，一定程度上限制了借款人的自由。（4）反轉(zhuǎn)計(jì)劃。該計(jì)劃是讓老年人賣掉自己的住房，再支付低價(jià)租金繼續(xù)居住，這表面上老年人既有房子可住，也有一部分的現(xiàn)金養(yǎng)老。但由于要老年人賣掉住房用以養(yǎng)老，實(shí)際上與傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式無(wú)異，即以售房換取價(jià)金的方式進(jìn)行自我養(yǎng)老。況且該計(jì)劃開(kāi)展之初，老年人便要放棄其對(duì)住房的所有權(quán)，對(duì)此未免加重了老年人的心理負(fù)擔(dān)。

3.新加坡以房養(yǎng)老模式

1997年1月，由新加坡職總英康保險(xiǎn)合作社（NTUC IN COME）推出了第一筆以房養(yǎng)老產(chǎn)品。該產(chǎn)品對(duì)借款人資格要求是：擁有新加坡國(guó)籍的公民或永久居民，同時(shí)還必須是職總英康保險(xiǎn)公司的客戶；年齡超過(guò)60歲；不在窮籍范圍內(nèi)，也不涉及任何訴訟。[3]該產(chǎn)品對(duì)抵押房屋的要求是：只限于私人建造的商品住房且對(duì)該住房享有70年以上的擁有權(quán)。新加坡規(guī)定了有追索權(quán)，即貸款到期時(shí)，如果借款人的房產(chǎn)價(jià)值不足以彌補(bǔ)貸款機(jī)構(gòu)的貸款本息費(fèi)用，則借款人或其繼承人需要向貸款機(jī)構(gòu)補(bǔ)償差額，否則貸款機(jī)構(gòu)有追索的權(quán)利。這實(shí)際上是向老年人轉(zhuǎn)嫁其長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)，因此老年房主擔(dān)心因長(zhǎng)壽而需額外賠償一筆金額或被迫遷出住房，故對(duì)該以房養(yǎng)老模式望而卻步。新加坡的以房養(yǎng)老產(chǎn)品缺乏降低貸款機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，缺乏保障借款人權(quán)益的無(wú)追索權(quán)的保證條款。

（二）以房養(yǎng)老在我國(guó)的適用狀況及推行中的制約因素

1.我國(guó)以房養(yǎng)老的適用狀況

隨著我國(guó)老齡化問(wèn)題日趨嚴(yán)重①根據(jù)《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展報(bào)告（2014）》，截止到2013年底，我國(guó)60歲以上老年人口已經(jīng)突破2億，占總?cè)丝跀?shù)的14.9%，成為全世界老年人口最多的國(guó)家，占世界老年人口總數(shù)的1/5。，國(guó)內(nèi)也迫切地開(kāi)展以房養(yǎng)老的探索，除學(xué)界進(jìn)行的理論研究外，北上廣及南京、重慶、長(zhǎng)沙等一二線城市都陸續(xù)進(jìn)行了以房養(yǎng)老的試點(diǎn)工作。

（1）南京“以房換養(yǎng)”模式。該模式規(guī)定，年齡在60歲以上的老人，將其60平方米的住房交給養(yǎng)老院，便可以免費(fèi)入住開(kāi)辦業(yè)務(wù)的老年公寓并免費(fèi)享受老年公寓的服務(wù)。老人去世后，老年公寓取得該房產(chǎn)的所有權(quán)。②參見(jiàn)http://field.10jqka.com.cn/20130924/c554975904.shtm，訪問(wèn)日期2015-05-10。該方式與以房養(yǎng)老有相似之處，但本質(zhì)上它是延續(xù)了我國(guó)遺贈(zèng)撫養(yǎng)協(xié)議的模式。南京“以房換養(yǎng)”最終以失敗告終。

（2）上?！笆鄯糠底狻蹦Ｊ?。售房返租是指老人將房屋出售給相應(yīng)機(jī)構(gòu)后，又向該機(jī)構(gòu)交納租金進(jìn)行租住，直至去世。[4]該模式實(shí)際是由買賣合同與租賃合同組成，并利用售房?jī)r(jià)款與租金的差價(jià)保障養(yǎng)老收入。但該試點(diǎn)的成功申請(qǐng)案例較少，原因是：其一，相關(guān)機(jī)構(gòu)在取得房屋產(chǎn)權(quán)后面臨變現(xiàn)難，從而導(dǎo)致資金不足等問(wèn)題，最終難以維系業(yè)務(wù)；其二，老人與公積金管理中心簽約時(shí)即需變更房屋產(chǎn)權(quán)，這讓老年人心理上難以接受。

（3）北京“以租換養(yǎng)”模式。以租換養(yǎng)是指老年人入住養(yǎng)老服務(wù)中心，便由該中心通過(guò)房屋中介機(jī)構(gòu)出租老人以前住的房子，租金收入用來(lái)抵扣老人在養(yǎng)老院的費(fèi)用。[4]由于以租換養(yǎng)模式下房屋的產(chǎn)權(quán)不需要變更，因此該房屋在老人去世后仍作為遺產(chǎn)，由其繼承人繼承，故從觀念上使老人及家屬都易于接受；同時(shí)避免了因不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬轉(zhuǎn)移而發(fā)生的復(fù)雜法律糾紛。然而該模式目前仍難以發(fā)展的原因是，該模式需要養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、房屋中介機(jī)構(gòu)等部門的協(xié)助，但目前仍缺乏對(duì)這些機(jī)構(gòu)的監(jiān)管制度。

（4）中信銀行“養(yǎng)老按揭”模式。該模式是指，一定年齡的中老年人或其法定贍養(yǎng)人將自有住房作為抵押向銀行申請(qǐng)貸款，用于養(yǎng)老。貸款期限最長(zhǎng)為10年，利率為6.5%，到期后償還貸款本息。③參見(jiàn)《錢江晚報(bào)》，http://qjwb.zjol.com.cn/html/2012-08/30/content_1720561.htm?Div，訪問(wèn)日期2015-05-15。該項(xiàng)模式難以廣泛推開(kāi)的原因：其一，設(shè)置了較為嚴(yán)格的條件：養(yǎng)老按揭貸款最長(zhǎng)不超過(guò)10年，而且貸款也必須用于養(yǎng)老；其二，對(duì)老年人而言保障性較低，合同到期后老人將同時(shí)失去房屋和現(xiàn)金來(lái)源，實(shí)際上沒(méi)有真正解決養(yǎng)老之需。

（5）廣州幸福人壽“以房養(yǎng)老保險(xiǎn)”模式。2010年廣州市政府提出推動(dòng)建立延稅型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。[5]直至2015年3月，經(jīng)保監(jiān)會(huì)批復(fù)幸福人壽《幸福房來(lái)寶老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險(xiǎn)（A款）》保險(xiǎn)條款及費(fèi)率，作為國(guó)內(nèi)首款以房養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品終于誕生。該產(chǎn)品的運(yùn)作模式為：老年人確定參保后，簽署投保單；由評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)房產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估，簽署房屋抵押合同并辦理登記和公證；保險(xiǎn)公司將定期向老人支付養(yǎng)老金直到老人去世。該產(chǎn)品是非參與性產(chǎn)品，保險(xiǎn)公司不參與分享房產(chǎn)價(jià)值上漲部分，無(wú)論房?jī)r(jià)漲跌，老人都將領(lǐng)取固定的保險(xiǎn)金。當(dāng)老人身故后，保險(xiǎn)公司將處置房產(chǎn)所得抵扣業(yè)務(wù)費(fèi)用后，如果房產(chǎn)所得超過(guò)所應(yīng)付的費(fèi)用，則向老年人的繼承人交還余款。④參見(jiàn)http://sh.people.com.cn/n/2015/0914/c134768-26369887.html，訪問(wèn)日期2015-09-25。據(jù)統(tǒng)計(jì)，經(jīng)5個(gè)月試點(diǎn)推廣，截止8月底，幸福人壽該業(yè)務(wù)在廣州等4座城市共有22戶投保①參見(jiàn)http://news.163.com/15/0909/18/B33FJJCC00014AEE.html，訪問(wèn)日期2015-09-20。，相比前些年推行的以房養(yǎng)老模式，參與人數(shù)是上升的，但相比于廣州市的人口與住房擁有率還是較低的。

上述幾種模式是我國(guó)為應(yīng)對(duì)養(yǎng)老問(wèn)題在實(shí)踐中的探索，此外還有其他一些城市的模式如杭州上城區(qū)的模式等，基本都是在上述幾種模式基礎(chǔ)上的綜合或變更。

2.現(xiàn)行以房養(yǎng)老模式推行中的制約因素

以上幾種模式最終都沒(méi)有實(shí)現(xiàn)其較大范圍的適用，究其原因主要有：（1）傳統(tǒng)觀念的制約?！梆B(yǎng)兒防老”和“子承父業(yè)”觀念在國(guó)人的思想中根深蒂固，許多老人仍將為子女后代留存最大限度的遺產(chǎn)作為自己人生的重要目標(biāo)[6]，這就使得許多老人即使符合申請(qǐng)條件也不愿意將其房產(chǎn)作為養(yǎng)老工具。另一方面，老年人也會(huì)擔(dān)心以房養(yǎng)老后會(huì)造成社會(huì)輿論對(duì)子女的壓力。因?yàn)椤鞍偕菩橄取币彩俏覈?guó)的優(yōu)良傳統(tǒng)，如果父母需要通過(guò)房子來(lái)養(yǎng)老，旁人會(huì)認(rèn)為子女不孝或不作為。因此，傳統(tǒng)觀念使得居民對(duì)于以房養(yǎng)老的推行仍需有一個(gè)接受過(guò)程。（2）法律法規(guī)的缺乏。以房養(yǎng)老制度需要金融、房管、中介機(jī)構(gòu)、社會(huì)保障機(jī)構(gòu)等多個(gè)部門協(xié)同制定具體的實(shí)施細(xì)則作為指引，并由國(guó)家出臺(tái)相關(guān)法律作為保障才能得到較好推廣。然而目前在我國(guó)，以房養(yǎng)老的推行主要是政府出臺(tái)的政策，缺乏配套的法律法規(guī)作為保障②例如，在與以房養(yǎng)老相關(guān)的法律問(wèn)題，包括參與的主體、客體及主體的權(quán)利義務(wù)，以及運(yùn)作過(guò)程中涉及的稅收、登記等問(wèn)題均沒(méi)有明確的法律規(guī)定。，大而空的政策使得以房養(yǎng)老很難在實(shí)踐中實(shí)行。（3）金融機(jī)構(gòu)難以控制風(fēng)險(xiǎn)。以房養(yǎng)老模式的流程中涉及較多不確定因素，如房?jī)r(jià)的波動(dòng)、利率的不穩(wěn)定、借款人的生命預(yù)期難以確定等，且隨著以房養(yǎng)老的周期愈長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)將不斷的增大。同時(shí)，在我國(guó)現(xiàn)行的金融及法律政策環(huán)境下，由于缺乏風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，以房養(yǎng)老業(yè)務(wù)的推行所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)不可避免地集中于貸款機(jī)構(gòu)身上，使得金融機(jī)構(gòu)對(duì)開(kāi)展該業(yè)務(wù)望而卻步。（4）相關(guān)的中介服務(wù)組織發(fā)育滯后。以房養(yǎng)老貸款業(yè)務(wù)的開(kāi)展涉及到多個(gè)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，如房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)等。這些中介服務(wù)組織的發(fā)展水平與公信力直接影響著以房養(yǎng)老業(yè)務(wù)的運(yùn)營(yíng)效率和成敗。[7]在房地產(chǎn)市場(chǎng)上，由于我國(guó)房地產(chǎn)評(píng)估市場(chǎng)起步較晚，出現(xiàn)了較多不規(guī)范之處③例如評(píng)估機(jī)構(gòu)資質(zhì)良莠不齊；從業(yè)人員的專業(yè)水平不夠；評(píng)估流程不規(guī)范，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)差異大；對(duì)評(píng)估爭(zhēng)議缺乏相應(yīng)的救濟(jì)途徑；缺乏有效的監(jiān)管措施等。；在保險(xiǎn)市場(chǎng)上，現(xiàn)行保險(xiǎn)法自愿投保的性質(zhì)以及只有有限的險(xiǎn)種，難以滿足以房養(yǎng)老業(yè)務(wù)需要強(qiáng)制投保以及業(yè)務(wù)周期長(zhǎng)等帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)防范需求。

二、以房養(yǎng)老與我國(guó)現(xiàn)行法律制度之間的沖突

（一）與我國(guó)禁止流押的規(guī)定沖突

以房養(yǎng)老作為一種直接以房屋所有權(quán)作為貸款擔(dān)保的養(yǎng)老方式，合同雙方大多約定，老人生前可按期從金融機(jī)構(gòu)取得貸款用于個(gè)人生活及其他費(fèi)用，直至老人去世后，該房產(chǎn)將轉(zhuǎn)為金融機(jī)構(gòu)所有，由金融機(jī)構(gòu)將處置房屋所得用來(lái)彌補(bǔ)貸款本息等費(fèi)用。這種運(yùn)轉(zhuǎn)模式實(shí)質(zhì)上是允許了債務(wù)人以擔(dān)保物的所有權(quán)抵償債務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)債權(quán)人的債權(quán)——這就與我國(guó)民事法律中禁止流押的規(guī)定相沖突，最終將導(dǎo)致以房養(yǎng)老模式缺乏法理基礎(chǔ)。

所謂禁止流押，是指“禁止抵押質(zhì)押合同的當(dāng)事人在合同中約定當(dāng)債務(wù)履行期屆滿債務(wù)人未能清償債務(wù)，作為擔(dān)保的抵押物或質(zhì)押物的所有權(quán)即歸債權(quán)人所有”[8]，其出發(fā)點(diǎn)是為了防止債權(quán)人迫使處于相對(duì)弱勢(shì)地位的債務(wù)人以遠(yuǎn)高于主債權(quán)金額的標(biāo)的物提供擔(dān)保，而損害債務(wù)人的利益。我國(guó)相關(guān)法律已明確作出禁止流押的規(guī)定④如我國(guó)《物權(quán)法》明確規(guī)定，抵押權(quán)人在債務(wù)履行期屆滿前，不得與抵押人約定債務(wù)人不履行到期債務(wù)時(shí)抵押財(cái)產(chǎn)歸債權(quán)人所有。《擔(dān)保法》明確規(guī)定，訂立抵押合同時(shí)抵押權(quán)人和抵押人在合同中不得約定在債務(wù)履行期屆滿抵押權(quán)人未受清償時(shí)，抵押物的所有權(quán)轉(zhuǎn)移為債權(quán)人所有。，不可否認(rèn)，流押禁止對(duì)于平衡借貸雙方的利益有其一定作用。然而在以房養(yǎng)老模式中，房產(chǎn)的所有權(quán)是貸款機(jī)構(gòu)運(yùn)行以房養(yǎng)老業(yè)務(wù)的核心保障，換言之，禁止流押的法律規(guī)定使得貸款機(jī)構(gòu)在抵押貸款合同期限屆滿時(shí)取得房產(chǎn)所有權(quán)失去了合法性依據(jù)，最終將導(dǎo)致整個(gè)業(yè)務(wù)無(wú)法開(kāi)展。

（二）與我國(guó)土地制度沖突

根據(jù)2014年6月《中國(guó)保監(jiān)會(huì)關(guān)于開(kāi)展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》和各國(guó)的普遍做法，老年人申請(qǐng)以房養(yǎng)老貸款時(shí)必須具備對(duì)房屋的完全獨(dú)立產(chǎn)權(quán)。同時(shí)，我國(guó)實(shí)行的是土地所有權(quán)與建筑物所有權(quán)一體化的土地制度，因此上述完全獨(dú)立產(chǎn)權(quán)理論上也包括了對(duì)土地的完全獨(dú)立產(chǎn)權(quán)。然而，目前在土地產(chǎn)權(quán)制度上，城鎮(zhèn)的土地所有權(quán)屬于國(guó)家，農(nóng)村的土地所有權(quán)屬于集體，故購(gòu)房者購(gòu)買的房屋所有權(quán)不包括土地的所有權(quán)，而是有期限的土地使用權(quán)。因此，一方面，我國(guó)的住房所有者從本質(zhì)上來(lái)講無(wú)法擁有絕對(duì)完整的產(chǎn)權(quán)，這與以房養(yǎng)老貸款的要求不相適應(yīng)；另一方面，我國(guó)《物權(quán)法》雖規(guī)定“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期”，但只是在形式上解決了土地使用權(quán)的期限問(wèn)題，而沒(méi)有涉及到續(xù)期時(shí)需繳納的出讓金的計(jì)算、費(fèi)用的負(fù)擔(dān)、評(píng)估房屋價(jià)值時(shí)估算土地出讓金費(fèi)用等問(wèn)題，這些不確定因素均會(huì)制約以房養(yǎng)老的推行。

在房屋產(chǎn)權(quán)上，除了一部分具有房產(chǎn)證的城市商品房，我國(guó)還有不少房屋產(chǎn)權(quán)并不完整，如農(nóng)村集體土地上建設(shè)的“小產(chǎn)權(quán)房”①小產(chǎn)權(quán)房，實(shí)際上就是在農(nóng)村集體土地上蓋的房然后賣給城鎮(zhèn)居民居住。小產(chǎn)權(quán)房占用的是集體土地，不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，它沒(méi)有國(guó)家的土地使用證和預(yù)售許可證，故這類住房無(wú)法得到由國(guó)家房管部門頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證。及農(nóng)村私有住房②農(nóng)村私有住房，一般是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員在農(nóng)村宅基地上所建造的建筑物。由于農(nóng)村宅基地的所有權(quán)定歸集體所有，村民對(duì)宅基地依法只享有使用權(quán)，不能轉(zhuǎn)讓，也不能用于抵押或出租。，這類房屋或無(wú)土地證，或無(wú)房產(chǎn)證。這種房屋產(chǎn)權(quán)不完整或者房產(chǎn)權(quán)和地產(chǎn)權(quán)權(quán)屬的不一致，必然給金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)債權(quán)時(shí)的變現(xiàn)帶來(lái)極大的困難；但如果一刀切將這類房產(chǎn)都排除在以房養(yǎng)老的客體范圍外，將不利于對(duì)擁有這些房屋的老年人的養(yǎng)老保障。

（三）與我國(guó)金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)定沖突

以房養(yǎng)老模式的運(yùn)轉(zhuǎn)涉及金融、保險(xiǎn)、房地產(chǎn)等領(lǐng)域，需要各領(lǐng)域相關(guān)部門的密切配合，如國(guó)外的財(cái)務(wù)自由計(jì)劃、反向抵押年金產(chǎn)品等，是由金融公司或者銀行作為貸款機(jī)構(gòu)，同時(shí)與保險(xiǎn)公司合作，或?qū)①J款全部轉(zhuǎn)交給保險(xiǎn)公司后再發(fā)放給老年人，或向保險(xiǎn)公司購(gòu)買年金保險(xiǎn)等運(yùn)作方式。但這些模式運(yùn)作的前提是需要金融業(yè)實(shí)現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營(yíng)，需要相關(guān)機(jī)構(gòu)之間相互分工合作，突破領(lǐng)域限制。

然而，我國(guó)現(xiàn)行的金融法規(guī)明確規(guī)定，經(jīng)營(yíng)銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、信托業(yè)、證券業(yè)等業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)分別設(shè)立、分業(yè)經(jīng)營(yíng)。這種分業(yè)經(jīng)營(yíng)的模式與以房養(yǎng)老的運(yùn)轉(zhuǎn)模式相沖突，將極大地阻礙以房養(yǎng)老貸款業(yè)務(wù)的推行。如單獨(dú)依靠銀行以其雄厚資金的基礎(chǔ)及經(jīng)營(yíng)信貸業(yè)務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，卻缺少專業(yè)人員對(duì)抵押房產(chǎn)的價(jià)值評(píng)估，以及對(duì)借款人的生命預(yù)期進(jìn)行預(yù)測(cè)等；反過(guò)來(lái)，如單靠保險(xiǎn)公司，其在貸款的信用審核、利率確定等方面相比銀行而言又缺乏經(jīng)驗(yàn)。因此，在現(xiàn)行金融領(lǐng)域分業(yè)經(jīng)營(yíng)的體制下，無(wú)論銀行或保險(xiǎn)公司獨(dú)立承載以房養(yǎng)老貸款業(yè)務(wù)的運(yùn)轉(zhuǎn)都極其困難。

三、以房養(yǎng)老的法律性質(zhì)分析

（一）以房養(yǎng)老的法律性質(zhì)定位

縱觀各國(guó)理論和實(shí)踐，以房養(yǎng)老在法律上屬于住房反向抵押貸款行為，由于各國(guó)以房養(yǎng)老的模式不同，對(duì)以房養(yǎng)老的法律性質(zhì)定位也不盡相同。

1.不動(dòng)產(chǎn)抵押保全貸款說(shuō)。以美國(guó)為代表，根據(jù)《聯(lián)邦銀行法》的有關(guān)規(guī)定，住房反向抵押貸款是指“由不動(dòng)產(chǎn)抵押保全的貸款”。[9]該種理論是指老年人以其自有住房抵押給開(kāi)辦該業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)對(duì)老年人的年齡、健康狀況、生命預(yù)期、房產(chǎn)現(xiàn)有及未來(lái)價(jià)值等因素綜合評(píng)估后，根據(jù)約定的支付時(shí)間和方式給付老年人養(yǎng)老資金。老年人在獲得現(xiàn)金的同時(shí)仍將繼續(xù)獲得房屋的居住權(quán)及負(fù)責(zé)修繕和管理的義務(wù)，直到去世時(shí)為止或出現(xiàn)約定情形時(shí)，房屋的產(chǎn)權(quán)自動(dòng)轉(zhuǎn)移給貸款機(jī)構(gòu)，并由其對(duì)房屋進(jìn)行處置，所得的價(jià)款用來(lái)彌補(bǔ)貸款的本息。

2.老年人壽險(xiǎn)產(chǎn)品說(shuō)。該說(shuō)以英國(guó)為代表，認(rèn)為以房養(yǎng)老的核心是年金、壽險(xiǎn)，是一種“抵押房產(chǎn)、領(lǐng)取年金”的壽險(xiǎn)產(chǎn)品。[10]其實(shí)際上是以老年人作為投保人，保險(xiǎn)公司將老年人的住房提前變現(xiàn)轉(zhuǎn)換成養(yǎng)老金。其運(yùn)作方式為：投保人將其自有的房產(chǎn)抵押給保險(xiǎn)公司并簽訂合同，保險(xiǎn)公司按約定每月向投保人支付生活費(fèi)用，直至投保人死亡、永久搬出住房或者符合合同約定的其他條件發(fā)生時(shí)，保險(xiǎn)公司將處置房產(chǎn)所得償付保險(xiǎn)費(fèi)。

3.其他法律定位。如，將以房養(yǎng)老定位為一種針對(duì)老年人的財(cái)務(wù)安排，強(qiáng)調(diào)的是提供以房養(yǎng)老業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)在老年人的房產(chǎn)價(jià)值上作出財(cái)務(wù)安排，從其所擁有的住房上轉(zhuǎn)換出款項(xiàng)用于養(yǎng)老。①這種財(cái)務(wù)安排實(shí)際上增加房屋資產(chǎn)的流動(dòng)性，減少甚至消除家庭生命周期與住房生命周期的差異，使老年人可以在有生之年充分享受房屋所帶來(lái)的收益權(quán)。又如，將以房養(yǎng)老定位為一種住房“期貨化”的形式[11]，即老年人向開(kāi)辦以房養(yǎng)老業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)預(yù)售自有住房，并進(jìn)行融資，按照約定每月可從金融機(jī)構(gòu)領(lǐng)取一定的現(xiàn)金，并一直居住在該“期貨化”的住房中直至去世后，最終由金融機(jī)構(gòu)獲得房屋的所有權(quán)。

上述觀點(diǎn)從不同的視角出發(fā)探討以房養(yǎng)老的法律性質(zhì)，盡管表現(xiàn)形式有所不同，但核心內(nèi)涵是一致的，即以房養(yǎng)老是一種以抵押貸款為基礎(chǔ)法律關(guān)系、具有養(yǎng)老保障功能的金融綜合產(chǎn)品，其法律性質(zhì)為：首先，以房養(yǎng)老是一種抵押貸款關(guān)系。這是由其具有物權(quán)擔(dān)保特性所決定的，無(wú)論以房養(yǎng)老以哪種具體形式出現(xiàn)，均圍繞著老年人將其自有房產(chǎn)向金融機(jī)構(gòu)作抵押擔(dān)保這一核心法律關(guān)系進(jìn)行。其次，以房養(yǎng)老是一種金融綜合產(chǎn)品。②金融綜合產(chǎn)品，主要因?yàn)樵摦a(chǎn)品涉及到房產(chǎn)評(píng)估、抵押貸款、房屋維護(hù)、房屋拍賣轉(zhuǎn)讓、貶值保險(xiǎn)、政府擔(dān)保等眾多領(lǐng)域。以房養(yǎng)老業(yè)務(wù)的成功推行需要房貸機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司和銀行等金融機(jī)構(gòu)的互相合作；其三，以房養(yǎng)老是一種養(yǎng)老保障方式，其追求雙重利益目標(biāo)：一是滿足了老有所居的基本要求；二是充分實(shí)現(xiàn)住房這種價(jià)值較大的經(jīng)濟(jì)作用，為晚年生活質(zhì)量提供保障[12]，體現(xiàn)了較強(qiáng)的社會(huì)保障功能。

（二）以房養(yǎng)老與類似法律關(guān)系的辨析

1.與一般抵押的比較。所謂一般抵押，是指?jìng)鶛?quán)人為保障其債權(quán)得以實(shí)現(xiàn)，要求債務(wù)人提供財(cái)產(chǎn)進(jìn)行抵押擔(dān)保，若債務(wù)人到期不履行債務(wù)，債權(quán)人便就該抵押物優(yōu)先受償。從定義看，以房養(yǎng)老與一般抵押非常相似，都是為了擔(dān)保債務(wù)的履行而設(shè)立的。然而，以房養(yǎng)老有其固有的特性：（1）在參與主體方面，以房養(yǎng)老制度對(duì)借款人及貸款人均有嚴(yán)格的資格要求，申請(qǐng)人須為達(dá)到一定年齡且擁有獨(dú)立房產(chǎn)的老年人，貸款人須為符合條件的金融機(jī)構(gòu)；而一般抵押中的借款人和貸款人只要雙方存在債權(quán)債務(wù)關(guān)系，即可設(shè)立抵押擔(dān)保，并無(wú)特殊的要求。（2）在抵押標(biāo)的上，以房養(yǎng)老對(duì)抵押標(biāo)的要求必須是老年人自有或與配偶共有的完全產(chǎn)權(quán)的房屋；而抵押制度的標(biāo)的可以是動(dòng)產(chǎn)或不動(dòng)產(chǎn)，也可以是債務(wù)人自己所有的或者與他人共有的財(cái)產(chǎn)。（3）在抵押期限上，以房養(yǎng)老合同期限一般至借款人去世或永久性搬離該住房時(shí)止；而一般抵押的期限根據(jù)合同的約定或者主債權(quán)消滅之時(shí)。（4）在有無(wú)追索權(quán)方面，以房養(yǎng)老制度通常規(guī)定無(wú)追索權(quán)，換而言之，即使金融機(jī)構(gòu)最終貸款的本息超過(guò)借款人房屋的價(jià)值，也無(wú)權(quán)向借款人或其繼承人追償差額；而一般抵押在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，則債權(quán)人有權(quán)要求債務(wù)人繼續(xù)履行抵押物價(jià)值不足以清償債務(wù)的剩余債務(wù)。

2.與遺贈(zèng)扶養(yǎng)協(xié)議的比較。遺贈(zèng)扶養(yǎng)協(xié)議是指約定扶養(yǎng)人對(duì)遺贈(zèng)人有生養(yǎng)死葬的義務(wù)，并獲得遺贈(zèng)人死后財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，為此雙方訂立的協(xié)議。[13]以房養(yǎng)老與遺囑撫養(yǎng)協(xié)議在解決養(yǎng)老問(wèn)題上有相似之處，國(guó)內(nèi)有學(xué)者建議將遺贈(zèng)扶養(yǎng)改為以房養(yǎng)老模式，作為一種大規(guī)模的經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)。[6]但這兩種制度有著較大的差異：（1）主體不同。遺贈(zèng)扶養(yǎng)制度中的扶養(yǎng)人通常系自然人或集體組織，被扶養(yǎng)人多為無(wú)子女的孤寡老人且沒(méi)有年齡限制；以房養(yǎng)老的借貸雙方主體均有其特定的要求。（2）當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)不同。遺贈(zèng)扶養(yǎng)協(xié)議要求扶養(yǎng)人對(duì)被扶養(yǎng)人履行生養(yǎng)死葬的義務(wù)，包括料理老年人的日常生活起居、感情陪伴等，老人去世后扶養(yǎng)人有權(quán)享有受贈(zèng)其財(cái)產(chǎn)的權(quán)利；以房養(yǎng)老的貸款人只需按時(shí)向老年人支付資金作為生活費(fèi)用，不涉及與家庭倫理相關(guān)的義務(wù)，同時(shí)在以房養(yǎng)老期間對(duì)借款人享有的只是債權(quán)。（3）對(duì)標(biāo)的物的剩余價(jià)值處理不同。在遺贈(zèng)扶養(yǎng)制度中，扶養(yǎng)人有權(quán)獲得高于履行生養(yǎng)死葬義務(wù)所支出費(fèi)用的遺贈(zèng)財(cái)產(chǎn)；而以房養(yǎng)老制度中，最終處置獲得的房產(chǎn)價(jià)值若高于貸款本息等費(fèi)用時(shí)，對(duì)超出的部分一般應(yīng)返還借款人或其繼承人。[14]

四、以房養(yǎng)老模式的法律制度構(gòu)建

（一）以房養(yǎng)老模式的運(yùn)轉(zhuǎn)流程

根據(jù)上述國(guó)內(nèi)外實(shí)施以房養(yǎng)老業(yè)務(wù)的工作經(jīng)驗(yàn)，筆者就該業(yè)務(wù)在我國(guó)的具體運(yùn)作設(shè)計(jì)了運(yùn)轉(zhuǎn)流程，大體步驟如下：

第一步，咨詢。咨詢環(huán)節(jié)是為了保障申請(qǐng)人更加充分地了解以房養(yǎng)老的性質(zhì)特點(diǎn)以及對(duì)其產(chǎn)生的影響等，以確保其在提出申請(qǐng)前已經(jīng)過(guò)理性的考慮。

第二步，申請(qǐng)。通過(guò)咨詢后仍決定進(jìn)行以房養(yǎng)老的老年人向貸款機(jī)構(gòu)提交書面申請(qǐng)及相關(guān)證明材料。

第三步，初審。貸款機(jī)構(gòu)對(duì)申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)書及相關(guān)材料進(jìn)行初步審查，以初步確定該申請(qǐng)人是否符合相關(guān)條件。

第四步，評(píng)估。貸款機(jī)構(gòu)委托權(quán)威和中立的中介機(jī)構(gòu)為合格的申請(qǐng)人進(jìn)行全面審查，主要包括申請(qǐng)人的信用狀況、資產(chǎn)狀況，并由該中介機(jī)構(gòu)向貸款機(jī)構(gòu)出具綜合評(píng)估報(bào)告。

第五步，簽訂合同。貸款機(jī)構(gòu)若接受申請(qǐng)人的申請(qǐng)，則在借貸雙方自愿的情況下，簽訂以房養(yǎng)老合同；同時(shí)貸款機(jī)構(gòu)根據(jù)法律的規(guī)定，統(tǒng)一與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)簽訂相關(guān)的保險(xiǎn)協(xié)議。

第六步，公證和登記。對(duì)相關(guān)合同進(jìn)行公證，并提交給監(jiān)管機(jī)構(gòu)備案，在房管部門對(duì)以房養(yǎng)老的該房屋進(jìn)行反向抵押登記。

第七步，發(fā)放貸款。貸款機(jī)構(gòu)在合同生效后，負(fù)有根據(jù)合同約定的支付方式和支付金額，向老年借款人提供現(xiàn)金的義務(wù)。

第八步，房產(chǎn)歸屬處置。合同終止后，若合同系因借款人死亡而終止且其繼承人未以償還貸款本金和利息的方式贖回，則貸款機(jī)構(gòu)可以對(duì)房屋進(jìn)行處置，所得款項(xiàng)彌補(bǔ)貸款本息及其他費(fèi)用；若合同因借款人或其繼承人行使回贖權(quán)、借款人轉(zhuǎn)讓該反向抵押的房屋、或者房屋意外滅失等其他原因時(shí)，則貸款機(jī)構(gòu)的反向抵押權(quán)消滅，雙方主體可以行使其他相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)，對(duì)此雙方在以房養(yǎng)老合同中應(yīng)當(dāng)予以明確規(guī)定。

（二）構(gòu)建以房養(yǎng)老的法律基礎(chǔ)

如前所述，以房養(yǎng)老模式與我國(guó)現(xiàn)行法律之禁止流押制度的沖突，將導(dǎo)致以房養(yǎng)老中債權(quán)人在債權(quán)期限屆滿時(shí)取得房產(chǎn)所有權(quán)失去了合法性，而解決這個(gè)問(wèn)題的有效路徑是引入擔(dān)保制度中的讓與擔(dān)保制度。所謂讓與擔(dān)保，是指合同約定債務(wù)人以其財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)為抵押物來(lái)?yè)?dān)保自己的債務(wù)，在其到期不履行債務(wù)時(shí)，債權(quán)人可直接以擔(dān)保物的所有權(quán)受償?shù)闹贫?。[15]讓與擔(dān)保在以房養(yǎng)老制度中的優(yōu)勢(shì)在于：

1.能在整體上提高銀行開(kāi)展以房養(yǎng)老貸款業(yè)務(wù)的安全性。[8]其一，法律權(quán)利的保障。讓與擔(dān)保賦予了擔(dān)保權(quán)人對(duì)標(biāo)的物享有所有權(quán)，能夠保障金融機(jī)構(gòu)未來(lái)順利實(shí)現(xiàn)債權(quán)，降低將來(lái)處置標(biāo)的物時(shí)所面臨的權(quán)利異議等風(fēng)險(xiǎn)；其二，房產(chǎn)價(jià)值的保障及經(jīng)濟(jì)收益的保障。讓與擔(dān)保允許在借款期限屆滿時(shí)，金融機(jī)構(gòu)以物權(quán)所有人的身份處置房產(chǎn)，實(shí)際上是掌握了房產(chǎn)價(jià)值的主動(dòng)權(quán)，其將最大程度地實(shí)現(xiàn)房產(chǎn)應(yīng)有的價(jià)值，以對(duì)沖在開(kāi)展以房養(yǎng)老業(yè)務(wù)過(guò)程中所形成的貸款本息以外的成本或損失①以房養(yǎng)老業(yè)務(wù)過(guò)程中所形成的貸款本息以外的成本或損失，如修繕鞏固房屋的費(fèi)用、房屋折舊貶值、借款人超出預(yù)期壽命等。，從而在整體上實(shí)現(xiàn)信貸風(fēng)險(xiǎn)的可控。

2.能有效提高債權(quán)實(shí)現(xiàn)效率和降低操作成本。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《擔(dān)保法》的規(guī)定，債權(quán)人在債務(wù)人不履行到期債務(wù)時(shí)，為實(shí)現(xiàn)債權(quán)而行使擔(dān)保權(quán)的方式主要是拍賣、協(xié)議折價(jià)或者變賣[16]：通常情況下，拍賣方式處置擔(dān)保標(biāo)的物的操作成本最高，而且擔(dān)保權(quán)實(shí)現(xiàn)的程度要取決于擔(dān)保物的交易成本和二級(jí)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的運(yùn)行情況，擔(dān)保物經(jīng)常遭遇嚴(yán)重貶值；協(xié)議折價(jià)或協(xié)議變賣處置抵押物的方式操作成本雖然較低，但均需要在債務(wù)履行期限屆滿后，債權(quán)人和債務(wù)人就折價(jià)或變賣的價(jià)格等達(dá)成一致方可進(jìn)行。若該方式適用在以房養(yǎng)老模式上，債務(wù)履行期限屆滿時(shí)與債務(wù)人去世時(shí)間往往一致，因此事實(shí)上債權(quán)人根本難以就折價(jià)或變賣抵押物與債務(wù)人協(xié)商。其實(shí)，在以房養(yǎng)老模式的法律關(guān)系中，借貸時(shí)雙方已就擔(dān)保人以抵押房產(chǎn)本身或變現(xiàn)價(jià)值來(lái)償還本息達(dá)成了一致的意思表示，故在此契約下約定歸屬或變價(jià)兩種清償方式可以降低交易成本，簡(jiǎn)便靈活，是債權(quán)人實(shí)現(xiàn)債權(quán)最直接的途徑，才能促使金融機(jī)構(gòu)積極開(kāi)展這項(xiàng)工作。

（三）確定以房養(yǎng)老的主體資格

1.對(duì)借款人的資格限定。主要體現(xiàn)在借款人的年齡限制上，由于以房養(yǎng)老模式作為社會(huì)養(yǎng)老的一種補(bǔ)充，具有一定程度的政策屬性，目前各國(guó)對(duì)借款人的資格設(shè)置了一定的限制。但由于各國(guó)的社會(huì)環(huán)境不同、社會(huì)發(fā)展水平不同，對(duì)借款人的限制有不同的規(guī)定。如美國(guó)，以房養(yǎng)老的申請(qǐng)人必須是62歲以上的老年人，且無(wú)論房產(chǎn)是自有的或共有的，都需要全部財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人年滿62歲方可申請(qǐng)。在新加坡，申請(qǐng)以房養(yǎng)老的老年人不得低于60歲，且必須是新加坡的公民或者永久居民。

我國(guó)也應(yīng)當(dāng)對(duì)以房養(yǎng)老的借款人設(shè)置年齡要求。當(dāng)然這個(gè)年齡的設(shè)置不能太低，否則房屋最終的價(jià)值不足彌補(bǔ)貸款機(jī)構(gòu)的貸款本息總額，致使貸款機(jī)構(gòu)承擔(dān)較大的風(fēng)險(xiǎn)和損失；但也不宜將年齡定得過(guò)高，否則老人實(shí)際得到的貸款遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于房屋實(shí)際價(jià)值，交易顯失公平。因此，可以參照各國(guó)的做法，綜合考慮我國(guó)人口的平均壽命①根據(jù)第六次全國(guó)人口普查詳細(xì)匯總資料計(jì)算，2010年我國(guó)人口平均預(yù)期壽命達(dá)到74.83歲。和退休年齡②國(guó)家法定的企業(yè)職工退休年齡：男為滿60周歲，女工人年滿50周歲，女干部年滿55周歲。這兩個(gè)因素來(lái)確定申請(qǐng)以房養(yǎng)老的借款人年齡。但我國(guó)不實(shí)行男女同齡退休，女性退休年齡較男性的早，且女性預(yù)期壽命較長(zhǎng)，如果將女性退休年齡作為申請(qǐng)以房養(yǎng)老的年齡，就可能因貸款期限過(guò)長(zhǎng)給貸款機(jī)構(gòu)增加風(fēng)險(xiǎn)，影響貸款機(jī)構(gòu)的積極性，因此申請(qǐng)以房養(yǎng)老的老年人應(yīng)不分男女地限定在年滿60周歲以上。

2.貸款人的資格設(shè)定。以房養(yǎng)老的貸款人主要是指住房抵押貸款的提供者。從上述國(guó)外的實(shí)踐來(lái)看，美國(guó)的以房養(yǎng)老貸款機(jī)構(gòu)通常是銀行；新加坡目前由一家保險(xiǎn)公司運(yùn)營(yíng)；而加拿大是由多倫多一家私人公司提供的?？傮w而言，國(guó)外的機(jī)構(gòu)以銀行和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為主，其他中介機(jī)構(gòu)為輔，同時(shí)少不了政府支持和監(jiān)督。由于以房養(yǎng)老業(yè)務(wù)期限較長(zhǎng)、不確定性高、風(fēng)險(xiǎn)大，不僅需要貸款主體資金雄厚，擁有大量穩(wěn)定的現(xiàn)金流，而且對(duì)于開(kāi)展與房產(chǎn)相關(guān)的金融業(yè)務(wù)有相對(duì)充足的經(jīng)驗(yàn)，更要能夠準(zhǔn)確評(píng)估房產(chǎn)價(jià)值。同時(shí)，作為一項(xiàng)帶有政策屬性和公益性的金融業(yè)務(wù)，需要有政府支持、引導(dǎo)和監(jiān)督，確保以房養(yǎng)老之保障老年人利益的初衷得以實(shí)現(xiàn)。因此，借鑒各國(guó)經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)采取銀行和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為主、其他機(jī)構(gòu)參與的模式：（1）商業(yè)銀行。商業(yè)銀行資金較為雄厚，同時(shí)銀行對(duì)長(zhǎng)期開(kāi)發(fā)與房地產(chǎn)有關(guān)的金融產(chǎn)品有比較豐富的經(jīng)驗(yàn)[17]，而且國(guó)人熟悉的一般抵押貸款都是由銀行開(kāi)辦的，因此以商業(yè)銀行作為我國(guó)開(kāi)辦以養(yǎng)老業(yè)務(wù)的主體機(jī)構(gòu)，更符合實(shí)際情況，也更能得到民眾的支持響應(yīng)。（2）保險(xiǎn)公司。傳統(tǒng)的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)使得保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在開(kāi)辦養(yǎng)老金繳費(fèi)與賠付上更有經(jīng)驗(yàn)；同時(shí)由于以房養(yǎng)老業(yè)務(wù)在開(kāi)展之初，都要針對(duì)每個(gè)老年人個(gè)體的不同情況作出壽命的預(yù)期，這需要保險(xiǎn)公司相關(guān)專業(yè)人才進(jìn)行調(diào)查和評(píng)估。[18]因此，以房養(yǎng)老業(yè)務(wù)的開(kāi)辦不可缺少地需要保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估和分擔(dān)。（3）政府。為以房養(yǎng)老的實(shí)行政策和制度支持，加強(qiáng)對(duì)以房養(yǎng)老的宣傳和提供相關(guān)業(yè)務(wù)的咨詢；同時(shí)加強(qiáng)對(duì)貸款機(jī)構(gòu)和房屋評(píng)估機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)以房養(yǎng)老保障老年人利益的初衷。

（四）完善以房養(yǎng)老的客體法律制度

1.明確不完全產(chǎn)權(quán)向完全產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化的路徑。我國(guó)存在的一部分如農(nóng)村集體土地上建設(shè)的“小產(chǎn)權(quán)房”及農(nóng)村私有住房等不完全產(chǎn)權(quán)房屋，難以參與以房養(yǎng)老貸款。這類小產(chǎn)權(quán)房的本質(zhì)問(wèn)題是農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問(wèn)題。[19]我國(guó)既然承認(rèn)物權(quán)平等保護(hù)的原則，①物權(quán)平等保護(hù)原則，主要包括以下含義：一是物權(quán)主體的平等，即任何物權(quán)主體在設(shè)定和移轉(zhuǎn)物權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循共同的規(guī)則；二是在物權(quán)發(fā)生沖突的情況下，針對(duì)各個(gè)主體都應(yīng)當(dāng)適用平等的規(guī)則解決其糾紛；三是在物權(quán)受到侵害之后，各個(gè)物權(quán)主體都應(yīng)當(dāng)受到平等保護(hù)。那么也應(yīng)當(dāng)將集體土地所有權(quán)與國(guó)家土地所有權(quán)置于平等的法律地位，予以平等對(duì)待；同理，通過(guò)合法的途徑在國(guó)家土地使用權(quán)上建造住房所獲得的權(quán)利，也應(yīng)當(dāng)賦予在集體土地使用權(quán)上的建造行為應(yīng)有的權(quán)利和保護(hù)。筆者認(rèn)為，對(duì)于上述各類不完全產(chǎn)權(quán)房，應(yīng)當(dāng)附條件納入以房養(yǎng)老的抵押物范圍，即該房屋所占用的集體用地必須是農(nóng)耕地以外的集體土地；同時(shí)該集體土地的使用符合國(guó)家或者當(dāng)?shù)氐挠玫乜傮w規(guī)劃；并且房屋所有人補(bǔ)繳了土地出讓金和相關(guān)稅費(fèi)等。符合上述相關(guān)條件的房屋，由房管部門協(xié)助辦理房屋產(chǎn)權(quán)變更，將房屋轉(zhuǎn)變?yōu)橥耆a(chǎn)權(quán)。當(dāng)然，如果補(bǔ)繳相關(guān)的出讓金、稅費(fèi)或者剩余的房屋價(jià)款等，對(duì)于經(jīng)濟(jì)拮據(jù)而參與以房養(yǎng)老的老年人而言將是雪上加霜，因此，開(kāi)展以房養(yǎng)老業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)可先墊付所需款項(xiàng)，在其后向借款人發(fā)放的貸款金額中再逐步扣除。

2.引入土地年租制度。關(guān)于上述土地使用期限對(duì)以房養(yǎng)老帶來(lái)的沖突與阻礙，歸根到底是由于我國(guó)現(xiàn)行的“土地批租制”②土地批租制，即政府一次性出讓若干年的土地使用權(quán)，這給處理土地到期后的續(xù)期問(wèn)題帶來(lái)了困難。難以適應(yīng)不動(dòng)產(chǎn)抵押的發(fā)展。對(duì)此，可借鑒香港“土地年租制”③參見(jiàn)http://www.szIh.gov.cn/main/xwzx/bkzy/12437.shtml，2004年深圳市政府發(fā)布的《深圳市到期房地產(chǎn)續(xù)期若干規(guī)定》中明確規(guī)定，對(duì)于到期房地產(chǎn)采取土地分年繳納租金制度，明確規(guī)定續(xù)期需繳納的土地出讓金是基準(zhǔn)價(jià)的35%。的土地管理制度，即以年為周期收租，土地使用者不必補(bǔ)交地價(jià)，只需在續(xù)約期內(nèi)繳納土地實(shí)際年租金。具體運(yùn)作是：對(duì)于過(guò)去已批準(zhǔn)的建設(shè)用地，在使用權(quán)到期前仍為“土地批租制”，到期之后則轉(zhuǎn)為采用“土地年租制”來(lái)確定續(xù)期費(fèi)用的問(wèn)題；而對(duì)于新批準(zhǔn)使用的建設(shè)用地實(shí)行“土地年租制”，土地出讓期限內(nèi)以年度為周期收取出讓金。只有解決了土地使用權(quán)到期后產(chǎn)生的一系列問(wèn)題，才能順利推行適合我國(guó)國(guó)情的以房養(yǎng)老制度。

3.完善房產(chǎn)價(jià)值評(píng)估④房產(chǎn)價(jià)值評(píng)估是較為復(fù)雜艱難的一關(guān)，也是慎重的一關(guān)，因?yàn)橛绊懫湟蛩乇姸嘀饕惺袌?chǎng)需求、供給、財(cái)產(chǎn)屬性、交易費(fèi)用等。的法律法規(guī)。以房養(yǎng)老貸款之初，為了對(duì)貸款額度進(jìn)行預(yù)算，需要對(duì)房產(chǎn)進(jìn)行價(jià)值評(píng)估，而在我國(guó)并沒(méi)有專門性的法律法規(guī)，僅有地方性的政策規(guī)章。建議制定專門的與房地產(chǎn)評(píng)估相關(guān)的法律法規(guī)，對(duì)反向抵押貸款的房屋進(jìn)行實(shí)時(shí)評(píng)估，及時(shí)披露房屋的價(jià)值，同時(shí)規(guī)范提供中介服務(wù)的主體。

（五）建立健全其他相關(guān)法律制度

1.完善與以房養(yǎng)老相關(guān)的保險(xiǎn)制度。由于以房養(yǎng)老保險(xiǎn)的特殊性，使我國(guó)現(xiàn)行《保險(xiǎn)法》的很多規(guī)定都無(wú)法直接適用：首先，在投保的規(guī)定上，現(xiàn)行保險(xiǎn)法遵循投保自愿原則，但以房養(yǎng)老貸款的運(yùn)作周期長(zhǎng)、貸款額度大，可能產(chǎn)生較大風(fēng)險(xiǎn)，建議對(duì)此作出強(qiáng)制投保規(guī)定。其次，在保險(xiǎn)標(biāo)的上，以房養(yǎng)老的保險(xiǎn)標(biāo)的是老年房主的壽命。當(dāng)老年房主的壽命超過(guò)預(yù)期壽命，通常約定由保險(xiǎn)公司支付超過(guò)預(yù)期年限后的養(yǎng)老金。因此，建議將以房養(yǎng)老保險(xiǎn)作為一種新型的險(xiǎn)種納入保險(xiǎn)法中，對(duì)此作出強(qiáng)制性規(guī)定，由開(kāi)辦該業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)一向保險(xiǎn)公司進(jìn)行投保，投保費(fèi)用作為以房養(yǎng)老的成本在貸款額度中予以扣除。

2.金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)制度的構(gòu)建。金融分業(yè)經(jīng)營(yíng)的做法，限制了金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)開(kāi)辦范圍，導(dǎo)致其難以開(kāi)辦以房養(yǎng)老業(yè)務(wù)。所幸的是，我國(guó)新修訂的《證券法》在總則第六條關(guān)于分業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)定中①2005年10月27日，第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議修訂了《證券法》。，增加了“國(guó)家另有規(guī)定的除外”的字樣，給金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)留下了伏筆。同時(shí)在實(shí)務(wù)中，國(guó)內(nèi)的七類金融機(jī)構(gòu)②七類金融機(jī)構(gòu)主要包括：銀行、證券、保險(xiǎn)、信托、金融租賃、集團(tuán)財(cái)務(wù)公司、基金管理公司。，通過(guò)金融控股公司的運(yùn)作等不同的渠道和方式開(kāi)展混業(yè)經(jīng)營(yíng)，體現(xiàn)我國(guó)正在政策層面和實(shí)務(wù)層面積極穩(wěn)妥地推進(jìn)混業(yè)經(jīng)營(yíng)改革。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我國(guó)應(yīng)該修改現(xiàn)行法律中相沖突的條款，逐步實(shí)現(xiàn)金融分業(yè)經(jīng)營(yíng)向混業(yè)經(jīng)營(yíng)制度的轉(zhuǎn)化，才能順利推行以房養(yǎng)老。

3.完善稅收優(yōu)惠政策。作為一項(xiàng)具有公益性和政策性目的的養(yǎng)老制度，以房養(yǎng)老的養(yǎng)老模式在施行過(guò)程中必然需要政府和法律的支持。國(guó)家為了鼓勵(lì)以房養(yǎng)老貸款業(yè)務(wù)的推行，應(yīng)當(dāng)對(duì)開(kāi)辦以房養(yǎng)老業(yè)務(wù)的相關(guān)機(jī)構(gòu)給予一定的稅收優(yōu)惠政策的支持，包括減免因養(yǎng)老而抵押的二手房交易的所得稅和營(yíng)業(yè)稅等；對(duì)辦理以房養(yǎng)老貸款的老年借款人可以享受財(cái)政貼息等。

4.政府提供風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保作為保障。借鑒美國(guó)HECM計(jì)劃的成功經(jīng)驗(yàn)，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起以房養(yǎng)老貸款風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)保責(zé)任。一方面政府應(yīng)成立專門的住房管理部門或指定特定的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一向借款人收取相應(yīng)的保險(xiǎn)費(fèi)用來(lái)建立保險(xiǎn)基金，以保障借貸雙方利益；另一方面，當(dāng)貸款機(jī)構(gòu)在運(yùn)營(yíng)以房養(yǎng)老業(yè)務(wù)時(shí)，出現(xiàn)資金短缺或者資金因周期過(guò)長(zhǎng)而發(fā)生流動(dòng)性困難時(shí)，政府或者央行可以為其安排專項(xiàng)再貸款的申請(qǐng)途徑或者適度降低銀行的流動(dòng)資金比例，只要符合相應(yīng)的條件應(yīng)予以批準(zhǔn)。[18]

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（責(zé)任編輯：汪小珍）

DF521；DF391.3

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1001-4225（2017）04-0014-10

2016-01-17

郭麗紅（1962-），女，北京人，廣東工業(yè)大學(xué)政法學(xué)院法律系教授。

龐美秋（1991-），女，廣東湛江人，暨南大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

汕頭大學(xué)地方政府發(fā)展研究所開(kāi)放基金項(xiàng)目