曹 宇 李顯冬

(內(nèi)蒙古大學(xué) 法學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010021；中國(guó)政法大學(xué)，北京 100088)

美國(guó)礦業(yè)立法的私法優(yōu)位主義：中國(guó)法的未來(lái)走向？

曹 宇 李顯冬

(內(nèi)蒙古大學(xué) 法學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010021；中國(guó)政法大學(xué)，北京 100088)

盡管美國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)依賴一種兼有私法規(guī)范和公法規(guī)范在內(nèi)的綜合調(diào)整機(jī)制，但該機(jī)制設(shè)計(jì)遵循私法優(yōu)位主義，采取了規(guī)范私權(quán)配置和運(yùn)行的主導(dǎo)機(jī)制。礦業(yè)權(quán)的初始配置采取礦地一體化模式，私人所有土地下礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)強(qiáng)調(diào)私權(quán)自主，聯(lián)邦治下土地的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)則形成了程序化與固定化的私法機(jī)制。借鑒美國(guó)礦業(yè)資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的法制實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，有助于我國(guó)礦業(yè)領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革和制度完善。

私法優(yōu)位；礦業(yè)法；礦業(yè)權(quán)

美國(guó)法就礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)權(quán)益的初始配置采取“礦隨地走”的一體化設(shè)計(jì)，土地所有權(quán)人當(dāng)然是礦產(chǎn)資源的權(quán)益人。美國(guó)的土地為聯(lián)邦、州以及私人分別所有，所有者不同，對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的法律要求亦有不同。因此，美國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的法律設(shè)計(jì)以及權(quán)利配置勢(shì)必更為復(fù)雜。尤其需要注意的是，聯(lián)邦擁有全國(guó)32%的土地。在此意義上，美國(guó)也存在類(lèi)似于我國(guó)在土地與礦產(chǎn)資源權(quán)益初始配置權(quán)國(guó)家所有的情況下，礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的治理問(wèn)題。

我國(guó)1996年《礦產(chǎn)資源法》雖然確立了礦業(yè)權(quán)制度，但是其立足管控本位的特點(diǎn)導(dǎo)致我國(guó)礦業(yè)權(quán)的配置并不是真正意義上的市場(chǎng)配置。*曹宇：《〈礦產(chǎn)資源法〉理論基礎(chǔ)之流變:政策驅(qū)動(dòng)下的理念轉(zhuǎn)變》,《私法研究》，法律出版社2015年版，第111-124頁(yè)。實(shí)踐中，盡管市場(chǎng)化改革有了一定進(jìn)展，但“權(quán)力劃撥權(quán)利”的分配體制沒(méi)有根本的改變，“管控制約經(jīng)營(yíng)”依然是礦業(yè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的障礙。我國(guó)應(yīng)該如何繼續(xù)推進(jìn)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的市場(chǎng)化改革？應(yīng)該如何進(jìn)一步完善礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的私法機(jī)制設(shè)計(jì)呢？本文擬對(duì)美國(guó)處理相關(guān)問(wèn)題形成的成熟經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行比較觀察，以達(dá)到“他山之石，可以攻玉”的效果。

一、美國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)中的私權(quán)配置

作為英美法系代表的美國(guó)法，雖然判例是其特色法律淵源，但在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，除了判例之外，存在著許多制定法，究其原因，大概是因?yàn)樵擃I(lǐng)域的特殊重要性。一方面，礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)的行業(yè)特殊性決定了，除效率考慮之外，環(huán)境保護(hù)與安全生產(chǎn)等價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要通過(guò)政府的制定法予以實(shí)現(xiàn)。另一方面，美國(guó)聯(lián)邦政府治下大幅土地蘊(yùn)含的礦產(chǎn)資源有待開(kāi)發(fā)，基于公平準(zhǔn)入與鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)的立法目的采用制定法的方式統(tǒng)一規(guī)范，效果可能更佳。

(一)美國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的私法機(jī)制特點(diǎn)

美國(guó)法上并不存在單獨(dú)的礦產(chǎn)資源所有權(quán)?；跉v史傳承與現(xiàn)實(shí)選擇的緣故，美國(guó)法就礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的初始權(quán)利配置采用了獨(dú)具特點(diǎn)的礦地一體化的規(guī)制模式，即礦產(chǎn)資源屬于其依附土地的一部分，從屬于土地所有權(quán)。美國(guó)法框架內(nèi)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的私法機(jī)制設(shè)計(jì)無(wú)疑以礦地一體化作為制度預(yù)設(shè)，并在此基礎(chǔ)之上形成了其特有的一整套私權(quán)實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

美國(guó)礦產(chǎn)資源及其開(kāi)發(fā)立法的法律機(jī)制，以礦業(yè)立法為重心，采取了私權(quán)(采礦權(quán))配置和運(yùn)行的主導(dǎo)機(jī)制，在大陸法系語(yǔ)境之下則可以表述為以私權(quán)的取得、變動(dòng)為中心的運(yùn)行機(jī)制。此外，就礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的具體活動(dòng)而言，美國(guó)法體現(xiàn)了一定程度的行政介入，確保非經(jīng)濟(jì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。從法律機(jī)制特點(diǎn)來(lái)說(shuō)，美國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)法律制度是一種兼有私法規(guī)范和管理規(guī)范在內(nèi)的綜合調(diào)整機(jī)制，但該機(jī)制設(shè)計(jì)遵循私法優(yōu)位主義。其一，選擇規(guī)范私權(quán)配置和運(yùn)行的主導(dǎo)機(jī)制；其二，從功能主義的角度考察，公法功能的發(fā)揮更多地依賴于對(duì)私權(quán)的規(guī)范與限制得以實(shí)現(xiàn)。

美國(guó)法律通過(guò)所謂采礦權(quán)(mining right或者mineral right)的設(shè)置，助力土地所有權(quán)人實(shí)現(xiàn)其相應(yīng)的礦產(chǎn)資源權(quán)益。*《元照英美法詞典》對(duì)于mining right的解釋是采礦權(quán),“指的是以采礦為目的而進(jìn)入、占有某土地，從事地下或露天開(kāi)采，取得礦物或礦石的權(quán)利。該權(quán)利的授予也默示采礦權(quán)人得享有任何附屬于該權(quán)利的和必要的權(quán)益”。參見(jiàn)薛波：《元照英美法詞典》，法律出版社2003年版，第916頁(yè)。其中，采礦權(quán)的內(nèi)涵包括兩層意思：第一，從土地開(kāi)采礦產(chǎn)資源的權(quán)利；第二，收取作為礦產(chǎn)資源開(kāi)采對(duì)價(jià)的權(quán)利金。*Department of Environmental Quality of State of Michigan.Mineral Rights，http://www.michigan.gov/documents/deq/ogs-oilandgas-mineral-rights_257977_7.pdf.采礦權(quán)作為財(cái)產(chǎn)權(quán)的一部分，獨(dú)立于地表權(quán)，可以自主保留，也可以如其他財(cái)產(chǎn)權(quán)那樣出售、轉(zhuǎn)讓或者出租。采礦權(quán)的出售或者出租可以特定的礦種為限，亦可以特定的巖層深度為限。采礦權(quán)的交易本質(zhì)上屬于私人事務(wù)的范疇，由合同當(dāng)事人協(xié)商確定，合同自由精神得到了最大程度的彰顯。

(二)美國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)立法中的私法機(jī)制設(shè)計(jì)

對(duì)于礦業(yè)權(quán)的初始配置，美國(guó)法奉行“礦隨地走”的原則。由此，土地的權(quán)屬對(duì)礦業(yè)權(quán)即開(kāi)發(fā)相應(yīng)礦產(chǎn)資源的權(quán)益具有決定性的影響。鑒于美國(guó)的土地分別由聯(lián)邦、州以及私人所有的事實(shí)，與之相應(yīng)，礦業(yè)權(quán)的初始配置也區(qū)分不同主體分別擁有。針對(duì)私有土地與公有土地的礦業(yè)開(kāi)發(fā)活動(dòng)，美國(guó)法主要對(duì)應(yīng)有自由保有與出租持有兩種權(quán)利配置模式。*在適用普通法系的礦業(yè)大國(guó)，如美國(guó)、加拿大及澳大利亞，政府或女王往往也持有不少土地，該類(lèi)土地常蘊(yùn)含有礦產(chǎn)資源，在這種情況下，往往由政府租借礦業(yè)用地給礦業(yè)權(quán)人進(jìn)行開(kāi)發(fā)，因此稱為出租持有(leasehold)。

1．私人所有土地下礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的私法機(jī)制：私權(quán)自主

私人土地上采礦權(quán)的設(shè)置，采取“礦隨地走”的初始配置原則；與之相呼應(yīng)，其行使則采取“自定義配置”的行使原則。私人土地所有權(quán)人可以親自行使采礦權(quán)，但基于開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源技術(shù)與資金方面的高門(mén)檻，權(quán)利人自行開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源的情況很少發(fā)生。更多情況是土地所有權(quán)人與礦業(yè)公司通過(guò)簽訂租賃協(xié)議來(lái)實(shí)現(xiàn)。*[美]約翰·G·斯普蘭克林:《美國(guó)財(cái)產(chǎn)法精解》，鐘書(shū)峰譯，北京大學(xué)出版社2009年版，第503頁(yè)。例如，私人土地的所有人有權(quán)在其土地鉆井并開(kāi)采石油和天然氣，但毫無(wú)例外的是，石油和天然氣的勘探和開(kāi)采由土地所有權(quán)人授權(quán)給石油公司進(jìn)行。授權(quán)通常是由租賃協(xié)議完成的，但其不同于通常意義之上的租賃合同，“不僅允許而且授權(quán)從事毀損行為，即提取并出賣(mài)土地的部分物理成分。”*[美]約翰·E·克里貝特等：《財(cái)產(chǎn)法:案例與材料(第七版)》，齊東祥、陳剛譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版，第624頁(yè)。至于政府的角色，只要土地所有權(quán)人與礦業(yè)公司滿足法律要求的環(huán)境保護(hù)等方面的基本要求，那么聯(lián)邦政府基本處于消極地位，唯一的重要收入就是可能要征收的聯(lián)邦所得稅。*沈瑩：《國(guó)外礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度比較》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》1996年第16期。

2．聯(lián)邦土地礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的私法機(jī)制：程序化與固定化

聯(lián)邦土地范圍內(nèi)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的立法在長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)沉淀并以制定法的形式呈現(xiàn)，從而形成了如今美國(guó)礦業(yè)立法中的私法機(jī)制。聯(lián)邦擁有土地的情況之下，聯(lián)邦既是土地(含地下礦產(chǎn)資源)所有權(quán)人，又是礦業(yè)管理人。聯(lián)邦作為所有權(quán)人，要考慮其控制的礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)又希望在保持平等準(zhǔn)入、促進(jìn)礦業(yè)開(kāi)發(fā)等方面予以考慮。聯(lián)邦政府于其土地下礦產(chǎn)資源的管理，相較于私人擁有土地下意思自治為主的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)，則更多依賴程序化、固定化規(guī)則?！俺绦蚧?、固定化”特征是以制定法的形式將私法機(jī)制進(jìn)行法律表達(dá)在立法技術(shù)層面的基本要求。這并不妨礙私法機(jī)制設(shè)計(jì)作為聯(lián)邦治下土地范圍內(nèi)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)立法的驅(qū)動(dòng)機(jī)制。

二、美國(guó)聯(lián)邦土地礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的機(jī)制形成：私法優(yōu)位主義的確立

盡管美國(guó)是一個(gè)具有濃厚判例法傳統(tǒng)的國(guó)家，但在礦產(chǎn)資源的財(cái)產(chǎn)法規(guī)制方面采取了積極的制定法策略。聯(lián)邦所屬土地的礦產(chǎn)資源的勘查與開(kāi)采，由國(guó)會(huì)頒布專(zhuān)門(mén)的礦業(yè)法律予以規(guī)范，如美國(guó)聯(lián)邦制定了著名的礦產(chǎn)資源三法，即1872年《通用礦業(yè)法》、1920年《礦地租賃法》和1947年《建筑材料法》。通過(guò)上述礦產(chǎn)資源立法的“三法”，美國(guó)將聯(lián)邦土地蘊(yùn)藏的礦產(chǎn)資源類(lèi)型化為三種，即可標(biāo)定礦產(chǎn)、可租賃礦產(chǎn)和可出售礦產(chǎn)，并分別調(diào)整。如此區(qū)分類(lèi)型的法律設(shè)置，突出礦產(chǎn)資源取得方式的差異，著眼于不同礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)與管理特點(diǎn)，巧妙協(xié)調(diào)了由于礦產(chǎn)資源自然稟賦與經(jīng)濟(jì)價(jià)值的差異而產(chǎn)生的不同制度需求。

(一)1872年美國(guó)《通用礦業(yè)法》的內(nèi)核：采礦申請(qǐng)機(jī)制

1．采礦申請(qǐng)的意義

所謂的采礦申請(qǐng)機(jī)制，是以采礦申請(qǐng)為制度核心的開(kāi)放的申請(qǐng)?bào)w系，屬于當(dāng)今礦業(yè)立法中獨(dú)具一格的規(guī)制模式。聯(lián)邦土地管理局官方網(wǎng)站對(duì)于采礦申請(qǐng)的表述是：“申請(qǐng)者宣稱對(duì)特定土地蘊(yùn)含的已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的、具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的礦產(chǎn)資源具有開(kāi)發(fā)的權(quán)利。”*Bureau of Land Management. Mining Claim Information，http://www.blm.gov/az/st/en/prog/mining/requirements.html.對(duì)采礦申請(qǐng)的理解需要注意：針對(duì)聯(lián)邦所有的土地提出，以采礦為目的以及依據(jù)礦業(yè)法獲得或者持有三個(gè)要素。采礦申請(qǐng)?jiān)跊](méi)有標(biāo)定登記之前，任何排他性的勘查權(quán)利不允許存在。該體系的關(guān)鍵是如何獲取對(duì)抗他人的采礦申請(qǐng)。獲取采礦申請(qǐng)之后，采礦活動(dòng)的具體實(shí)施通常依賴于采礦租約。采礦申請(qǐng)機(jī)制是國(guó)家基于社會(huì)發(fā)展的考量而制定的激勵(lì)性制度。

2．采礦申請(qǐng)的獲取原則及程序

美國(guó)1872年出臺(tái)《通用礦業(yè)法》(至今仍然有效)，將采礦申請(qǐng)作為其靈魂制度，整個(gè)制度架構(gòu)系以采礦申請(qǐng)機(jī)制為主線展開(kāi)，以“發(fā)現(xiàn)”與“標(biāo)定”作為權(quán)利賦予的關(guān)鍵，采取了“采礦權(quán)授予最先發(fā)現(xiàn)者”原理，“發(fā)現(xiàn)有價(jià)值的礦產(chǎn)資源并通過(guò)法定程序標(biāo)定是時(shí)間節(jié)點(diǎn)”，對(duì)于后申請(qǐng)者甚至聯(lián)邦具有對(duì)抗效力。對(duì)于標(biāo)定環(huán)節(jié)，需要處理好在什么地方標(biāo)定和如何標(biāo)定這兩個(gè)問(wèn)題。值得注意的是，并不是所有的聯(lián)邦土地都對(duì)礦業(yè)開(kāi)放。國(guó)會(huì)制定的特別法確認(rèn)的禁止礦業(yè)進(jìn)入的地區(qū)不可以提出采礦申請(qǐng)，包括國(guó)家公園、國(guó)家保護(hù)區(qū)、印第安保留地、圍墾工程、軍事保留區(qū)、科學(xué)探測(cè)區(qū)以及野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)等區(qū)域都在此列。具體如何標(biāo)界，各州規(guī)定略有不同，但通常標(biāo)定要求滿足位置、大小、四至以及界碑等。根據(jù)土地局(BLM)官方辦事手冊(cè)以及部分州的官方文件，標(biāo)定往往需要借助相應(yīng)的地圖以及圖表才能清楚地完成。標(biāo)定的法律效力有賴于法定政府機(jī)構(gòu)的核實(shí)。申請(qǐng)人按照固定的格式在礦區(qū)所在地登記機(jī)關(guān)以及土地局駐地方辦公室登記后，才具有對(duì)抗他人的法律效力。

3．采礦申請(qǐng)的獲取與采礦

美國(guó)礦業(yè)立法區(qū)分采礦申請(qǐng)的獲取與具體采礦行為，以權(quán)利本身與權(quán)利的行使的角度分別給予規(guī)制。*Otto J, Cordes J. The regulation of mineral enterprises: A global perspective on economics, law and policy. Westminster, Colorado: Rocky Mountain Mineral Law Foundation, 2002.例如，美國(guó)愛(ài)達(dá)荷州的采礦申請(qǐng)權(quán)的登記部門(mén)在其礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)管理的信息指南中明確指出：采礦申請(qǐng)的獲準(zhǔn)并不意味著可以直接從事具體的開(kāi)采行為，針對(duì)礦產(chǎn)資源的開(kāi)采，另外需要滿足施工計(jì)劃以及提供保證金等條件，經(jīng)主管機(jī)關(guān)必要的許可之后方可動(dòng)工。土地局管理土地之上的勘查與開(kāi)采活動(dòng)受內(nèi)政部規(guī)定的約束。這些規(guī)定要求實(shí)施者防止不必要的與非預(yù)期的土地退化。除了臨時(shí)性礦業(yè)活動(dòng)，要求實(shí)施者提交施工計(jì)劃和土地復(fù)墾計(jì)劃。而林業(yè)局治下土地的礦產(chǎn)資源勘查與開(kāi)采活動(dòng)受農(nóng)業(yè)部規(guī)定的約束。這些規(guī)定要求任何對(duì)地表資源可能造成顯著干擾的施工者提交施工計(jì)劃。*美國(guó)愛(ài)達(dá)荷州的采礦申請(qǐng)權(quán)的登記部門(mén)在其信息指南Idaho State Office Idaho Information Guide：Locating Mining Claims常見(jiàn)問(wèn)題之“Can I start mining after I file my mining claim?”對(duì)此給予了明確的說(shuō)明。

(二)1920年《礦地租賃法》的內(nèi)核：探礦申請(qǐng)與采礦競(jìng)價(jià)

美國(guó)1920年出臺(tái)《礦地租賃法》，以租約的方式實(shí)現(xiàn)了礦產(chǎn)資源權(quán)益的配置。該法適用于聯(lián)邦土地被租地勘查或開(kāi)采的情況。*美國(guó)土地局(BLM)官方網(wǎng)站對(duì)于可租賃礦藏(Leasable minerals)的解釋是Leasable minerals are those minerals on public lands where the land is leased to individuals for their exploration and development.又如All minerals on acquired lands are considered to be leasable minerals.由此則可以清楚地理解其應(yīng)有的涵義。具體參見(jiàn) http://www.blm.gov/nv/st/en/fo/ely_field_office/blm_programs/minerals/leasable_minerals0.html.依據(jù)該法規(guī)定，自由進(jìn)入與免費(fèi)開(kāi)采的價(jià)值選擇被摒棄，取而代之的是一種變通的探礦申請(qǐng)機(jī)制與采礦競(jìng)價(jià)機(jī)制的混搭選擇。

首先是探礦申請(qǐng)機(jī)制。通常這樣的機(jī)制適用于礦產(chǎn)資源情況未知土地的租賃，這里所述的礦地并不一定真的蘊(yùn)涵有礦產(chǎn)資源，而理解為以探礦為使用目的似乎更為合理?！兜V地租賃法》中的探礦申請(qǐng)機(jī)制，與1872年《通用礦業(yè)法》中確立的采礦申請(qǐng)機(jī)制一樣，適用“先到先得”的權(quán)利配置規(guī)則?！翱辈樵S可證可以發(fā)給第一個(gè)合格的、希望到礦產(chǎn)遠(yuǎn)景未知地區(qū)進(jìn)行勘查工作的申請(qǐng)者。勘查者在發(fā)現(xiàn)一個(gè)有價(jià)值的礦床后,就使他具有開(kāi)發(fā)和生產(chǎn)這些礦產(chǎn)的優(yōu)先租借權(quán),條件是采礦是該礦地的主要價(jià)值?！?王化銳、楊平供：《美國(guó)礦產(chǎn)法規(guī)的演化特點(diǎn)》，《礦產(chǎn)保護(hù)與利用》1991年第6期。

其次是采礦競(jìng)價(jià)機(jī)制。其是由出價(jià)高低確定歸屬的一種權(quán)利配置方式。美國(guó)1920年《礦地租賃法》制定以及之后一系列的修法活動(dòng)，顯然注意到了競(jìng)價(jià)機(jī)制在公共資源分配方面的諸多優(yōu)勢(shì)，并將其法律化，對(duì)已經(jīng)明確蘊(yùn)涵礦產(chǎn)資源的聯(lián)邦土地采取競(jìng)價(jià)機(jī)制。依據(jù)1920年《礦地租賃法》以及之后修正類(lèi)法案，石油與天然氣的開(kāi)發(fā)更為集中地體現(xiàn)了競(jìng)價(jià)機(jī)制。此外，聯(lián)邦對(duì)于其擁有的煤炭資源的產(chǎn)權(quán)也奉行競(jìng)價(jià)機(jī)制進(jìn)行出讓。1947年《聯(lián)邦煤炭租賃修正案》對(duì)1920年《礦地租賃法》進(jìn)行了重大修正。優(yōu)先權(quán)租約和探礦許可制度退出煤炭資源的權(quán)利配置，競(jìng)價(jià)機(jī)制成為唯一獲取聯(lián)邦土地進(jìn)行煤炭開(kāi)發(fā)的渠道。*[美]約瑟夫·P·托梅因、理查德·D·卡達(dá)西：《美國(guó)能源法》，萬(wàn)少廷譯,法律出版社2008年版，第191頁(yè)。

值得說(shuō)明的是，競(jìng)價(jià)機(jī)制適用于聯(lián)邦土地下特定礦產(chǎn)資源的利用問(wèn)題。簽字費(fèi)(bonus)僅僅是權(quán)利人獲取這一競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)會(huì)的對(duì)價(jià)，權(quán)利行使的不同階段與程度需要負(fù)擔(dān)礦地使用費(fèi)與權(quán)利金。

(三)1947年《建筑材料法》的內(nèi)核：采礦合同與采礦許可

1947年開(kāi)始，砂石等建筑材料的開(kāi)采不再適用《通用礦業(yè)法》，轉(zhuǎn)而由《建筑材料法》特別規(guī)制。選擇單獨(dú)立法的規(guī)制模式，集中體現(xiàn)了美國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)立法中分類(lèi)管理的核心理念，更是遵從地質(zhì)規(guī)律與礦業(yè)規(guī)則的重要體現(xiàn)。物理屬性上，可出售礦產(chǎn)和可標(biāo)界礦產(chǎn)以及可租賃礦產(chǎn)的最大不同在于其通常不具有隱蔽性，往往直接體現(xiàn)為地表組成部分，無(wú)需復(fù)雜的地質(zhì)勘查工作即可鎖定。從法律機(jī)制架構(gòu)著眼，《建筑材料法》區(qū)分不同情況分別選擇采礦合同與采礦許可兩種設(shè)計(jì)規(guī)范砂石等建筑材料的開(kāi)采。

采礦合同無(wú)疑繼承了美國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)立法私法優(yōu)位的法律傳統(tǒng)。采礦合同是權(quán)利人開(kāi)采砂石類(lèi)礦產(chǎn)的合法性證明，該合同的簽訂奉行等價(jià)有償原則，私法機(jī)制有著相當(dāng)大的適用空間。鑒于砂石等建筑材料在開(kāi)采數(shù)量方面較容易計(jì)算的特性，《建筑材料法》選擇了相對(duì)簡(jiǎn)單直接的規(guī)則設(shè)計(jì)，要求權(quán)利人支付采石權(quán)利對(duì)價(jià)，不存在簽字費(fèi)、權(quán)利金以及土地租金等問(wèn)題。開(kāi)采合同有小型合同與普通合同之分，小型開(kāi)采合同是金額在1000美元之內(nèi)的采礦合同，其程序要求很簡(jiǎn)單，土地局往往當(dāng)日辦理。普通采礦合同最直接的法律效果是權(quán)利的正當(dāng)性依據(jù)，但權(quán)利的實(shí)施還需滿足環(huán)境保護(hù)的相關(guān)要求。

開(kāi)采許可對(duì)應(yīng)的是免費(fèi)開(kāi)采原則，土地局可以授權(quán)政府機(jī)構(gòu)或者非盈利性組織免費(fèi)開(kāi)采。聯(lián)邦、州以及地方政府機(jī)構(gòu)可以基于公共需要，免費(fèi)開(kāi)采砂石等建筑材料。非營(yíng)利性組織，如教會(huì)等也可以獲取限量的建筑材料。需要明確的是，被許可人不允許交易或者出售建筑材料，只限于自用。*關(guān)于《建筑材料法》以及可銷(xiāo)售礦產(chǎn)的資料主要來(lái)源于法條規(guī)定以及美國(guó)聯(lián)邦土地局官方網(wǎng)站的說(shuō)明，https://www.blm.gov/nv/st/en/fo/carson_city_field/blm_programs/more_-_other_management/mineral_material_sales.html.

1947年《建筑材料法》中私法機(jī)制的設(shè)計(jì)較為突出，尤其考慮到砂石類(lèi)建筑材料自身的物理特性，采用合同的方式按量出售相關(guān)礦產(chǎn)資源給私人。同樣，基于砂石類(lèi)建筑材料的廣泛使用與價(jià)值有限的特點(diǎn)，法律專(zhuān)門(mén)設(shè)置有采礦許可，允許特定情況下的免費(fèi)開(kāi)采。從所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)與保留的角度考量，如此設(shè)計(jì)無(wú)疑也是私法優(yōu)位的重要體現(xiàn)。

(四)小結(jié)：私法優(yōu)位主義的歷史合理性

盡管美國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)依賴一種兼有私法規(guī)范和公法規(guī)范在內(nèi)的綜合調(diào)整機(jī)制，但該機(jī)制設(shè)計(jì)遵循私法優(yōu)位主義，采取了規(guī)范私權(quán)配置和運(yùn)行的主導(dǎo)機(jī)制。

其一，礦產(chǎn)資源所有權(quán)的初始配置。美國(guó)法就礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的初始權(quán)利采礦地一體化的配置方式是私法優(yōu)位的突出體現(xiàn)。美國(guó)法框架內(nèi)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的私法機(jī)制設(shè)計(jì)以礦地一體化作為制度預(yù)設(shè)，并在此基礎(chǔ)之上形成了其特有的一整套私權(quán)運(yùn)行機(jī)制。法律支持聯(lián)邦創(chuàng)制一系列精密的財(cái)產(chǎn)權(quán)，諸多知名的立法通過(guò)在公有土地之上設(shè)置財(cái)產(chǎn)權(quán)的方式，驗(yàn)證了私法優(yōu)位作為礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)立法的重要取向。最經(jīng)典的例證莫過(guò)于1872年的聯(lián)邦《通用礦業(yè)法》。任何人在公有土地之上標(biāo)定有價(jià)值的礦產(chǎn)資源后，即可獲取受法律保護(hù)的非排他性采礦請(qǐng)求權(quán)，權(quán)利人也可以依據(jù)法定程序?qū)⒅D(zhuǎn)換為采礦權(quán)。

其二，礦產(chǎn)資源所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式。私人所有土地下礦產(chǎn)資源所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)強(qiáng)調(diào)私權(quán)自主，合同自由的精神得到最大程度的彰顯，私法優(yōu)位主義的設(shè)計(jì)特點(diǎn)尤為直接明顯。聯(lián)邦治下土地的礦產(chǎn)資源所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)依靠成型的程序化與固定化的私法機(jī)制?？v然是具有厚重判例法傳統(tǒng)的美國(guó)法，并不影響立法以制定法的形態(tài)表達(dá)其私法機(jī)制的創(chuàng)制。例如，1872年《通用礦業(yè)法》基本篇幅均由私法規(guī)范構(gòu)成，強(qiáng)調(diào)私法機(jī)制的驅(qū)動(dòng)作用，尤其是以私權(quán)授予的方式激勵(lì)礦業(yè)開(kāi)發(fā)。如果說(shuō)《通用礦業(yè)法》集中在私權(quán)配置這一點(diǎn)上突出私法優(yōu)位，那么1920年的《礦地租賃法》則是從聯(lián)邦作為所有權(quán)人保障其所有者權(quán)益的角度突出私法優(yōu)位。

其三，礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)權(quán)利的行使限制?，F(xiàn)代的礦業(yè)立法已經(jīng)不像19世紀(jì)僅靠單純的私法機(jī)制“包打天下”。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及多元價(jià)值的興起，美國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的立法已經(jīng)表現(xiàn)為綜合調(diào)整的機(jī)制。從功能主義的角度考察，公法功能的發(fā)揮更多依賴于對(duì)私權(quán)的規(guī)范以及限制得以實(shí)現(xiàn)。換言之，私法機(jī)制是公法價(jià)值實(shí)現(xiàn)的傳導(dǎo)工具，公法規(guī)制成為私權(quán)行使的必要限制。如此考慮，既有礦業(yè)立法的綜合調(diào)整機(jī)制仍然是以私法機(jī)制作為運(yùn)行基礎(chǔ)，所以從該點(diǎn)考慮私法優(yōu)位的立法特征仍然沒(méi)有根本性改變。

美國(guó)法中私法優(yōu)位主義的立法選擇具有其特定的歷史合理性，該點(diǎn)已經(jīng)在礦產(chǎn)資源所有權(quán)的初始配置、實(shí)現(xiàn)方式以及礦業(yè)權(quán)行使的限制等方面予以佐證。特別需要說(shuō)明的是，聯(lián)邦土地范圍內(nèi)礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)機(jī)制雖然具有程序性或公法的色彩，但那是特殊的所有權(quán)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的不得不然，本質(zhì)上可以理解為所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的方式，因此仍然屬于廣義上的私法機(jī)制。

三、私法優(yōu)位主義對(duì)我國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)立法的啟示

美國(guó)基于其自身的國(guó)家理念、法治經(jīng)驗(yàn)、經(jīng)濟(jì)體系、土地權(quán)屬、權(quán)利架構(gòu)等特殊性，在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)方面確立了私法優(yōu)位主義，形成了自己獨(dú)特的一套有效原理和規(guī)則，尤其是實(shí)現(xiàn)了國(guó)有土地范圍內(nèi)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的法律創(chuàng)制與私權(quán)設(shè)計(jì)。對(duì)我國(guó)公有制背景之下礦業(yè)領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革以及相應(yīng)法制的建設(shè)與完善而言，美國(guó)礦業(yè)法中的私法優(yōu)位主義給了我們一定的啟發(fā)。

(一)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)立法的原則重塑：私法優(yōu)位主義的貫徹

礦業(yè)領(lǐng)域市場(chǎng)化的改革與既有管控體制調(diào)整均對(duì)私法優(yōu)位主義的貫徹提出了制度供給方面的需求。盡管1996年《礦產(chǎn)資源法》為適應(yīng)礦業(yè)領(lǐng)域的市場(chǎng)化，進(jìn)行了一次適應(yīng)性的小幅調(diào)整，但根本機(jī)制依然保有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩濃厚的管控體制。雖然《礦產(chǎn)資源法》20年未動(dòng)，但礦政主管部門(mén)的行政立法實(shí)驗(yàn)已經(jīng)在具體的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與管理實(shí)踐中尋求市場(chǎng)化方向的事實(shí)上的新突破，其中礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)的步子尤為明顯。于法有據(jù)的改革框架，要求礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)治理完成由政策驅(qū)動(dòng)向法律主治模式的切換。因此，私法優(yōu)位主義的貫徹具有多層級(jí)的意義。其一，立法定位層面，私法優(yōu)位的貫徹是對(duì)我國(guó)當(dāng)前礦產(chǎn)資源法定位問(wèn)題爭(zhēng)議的集中回應(yīng)。管理法的基本定位難以適應(yīng)礦業(yè)領(lǐng)域市場(chǎng)化改革的目標(biāo)。其二，私法機(jī)制以及規(guī)則的設(shè)置應(yīng)成為礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)立法的基本骨骼。長(zhǎng)期以來(lái)的管控體制使得我國(guó)礦產(chǎn)資源立法中私法機(jī)制以及私權(quán)規(guī)則的供給嚴(yán)重不足。實(shí)踐中的定型化經(jīng)驗(yàn)有賴于上升為法律。其三，礦政管理機(jī)制實(shí)現(xiàn)的管控性目標(biāo)需嫁接于私法機(jī)制完成，通過(guò)對(duì)私權(quán)的設(shè)立、變更以及消滅等節(jié)點(diǎn)的介入以及影響完成調(diào)整模式的轉(zhuǎn)型。

(二)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)立法的能動(dòng)機(jī)制：多元主體的引入

美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)顯示，不論是私人還是聯(lián)邦擁有礦產(chǎn)資源權(quán)益，多元市場(chǎng)主體構(gòu)成的礦業(yè)市場(chǎng)機(jī)制無(wú)疑對(duì)于實(shí)現(xiàn)所有權(quán)人的權(quán)益具有制度基礎(chǔ)的意義。我國(guó)的礦產(chǎn)資源所有權(quán)的初始配置主體系國(guó)家，作為生產(chǎn)資料的礦產(chǎn)資源進(jìn)入市場(chǎng)領(lǐng)域無(wú)疑是當(dāng)前礦產(chǎn)資源立法與管理機(jī)制改革的首要重心。

民營(yíng)企業(yè)系多元化市場(chǎng)主體搭建的重要力量。我國(guó)既有的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)體制，尤其是勘查領(lǐng)域，對(duì)于國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資本投資的依賴非常嚴(yán)重。正是由于當(dāng)前節(jié)制乃至控制民營(yíng)資本進(jìn)入礦業(yè)的政策目標(biāo)，礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)依然停留于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的管控體制。實(shí)踐證明，民營(yíng)企業(yè)和民營(yíng)資本確實(shí)對(duì)于礦業(yè)開(kāi)發(fā)效率的提升作用明顯，而且對(duì)于就業(yè)的擴(kuò)大具有明顯的正效應(yīng)。*宋奇成、董春麗：《私營(yíng)企業(yè)發(fā)展與就業(yè)的關(guān)系——基于時(shí)間序列的視角》，《重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版》2011年第7期。因此，在基于國(guó)家利益的考量排除特定礦種以及特定礦區(qū)的條件下，我國(guó)礦業(yè)立法機(jī)制應(yīng)改變?cè)械臋C(jī)制偏向，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)或民間資本進(jìn)入礦業(yè)開(kāi)發(fā)，將鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)開(kāi)發(fā)和投資作為礦業(yè)立法與礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)機(jī)制架構(gòu)的重要價(jià)值取向。制度設(shè)計(jì)層面，對(duì)采礦權(quán)的取得與開(kāi)發(fā)資質(zhì)的捆綁，即權(quán)證一體的開(kāi)礦體制，嚴(yán)格限制了礦業(yè)市場(chǎng)的建設(shè)，而專(zhuān)業(yè)勘查公司、開(kāi)采公司以及相關(guān)配套服務(wù)性質(zhì)的中介公司等市場(chǎng)主體的培育也依然不足。至于市場(chǎng)本身無(wú)法體現(xiàn)的效能以及可能的擔(dān)心，需要一整套包含規(guī)劃、評(píng)估、執(zhí)法等要素管理體系與私法機(jī)制的嫁接。

(三)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)立法的觀念再造：礦業(yè)權(quán)歸屬與行使的松綁

我國(guó)礦業(yè)立法與制度轉(zhuǎn)型的緊迫任務(wù)是以行政權(quán)為動(dòng)力的管控主導(dǎo)機(jī)制向私權(quán)驅(qū)動(dòng)為主導(dǎo)的公私綜合法調(diào)整機(jī)制的轉(zhuǎn)型。從制度來(lái)說(shuō)，加大礦業(yè)權(quán)配置和運(yùn)行的私權(quán)化設(shè)計(jì)是當(dāng)前礦業(yè)權(quán)法律機(jī)制改進(jìn)的重點(diǎn)。1996年礦產(chǎn)資源法修改以來(lái)，以探礦權(quán)與采礦權(quán)為核心的礦業(yè)法律制度得以建成，但礦產(chǎn)資源法私法機(jī)制供給的嚴(yán)重短缺以及行政權(quán)力對(duì)礦業(yè)權(quán)實(shí)際運(yùn)行的強(qiáng)勢(shì)介入，致使私法機(jī)制極為脆弱。特別是將礦業(yè)權(quán)與行政許可捆綁過(guò)緊，礦業(yè)權(quán)設(shè)置和運(yùn)行被管理機(jī)能基本吸收。*李曉燕、 段曉光：《礦產(chǎn)資源立法:存在的問(wèn)題、根源及其完善——以公、私法分立為視》，《理論探索》2013年第4期。

礦產(chǎn)資源法中礦業(yè)權(quán)概念的重置，即完成礦業(yè)權(quán)獨(dú)立化是當(dāng)前規(guī)則設(shè)計(jì)的著力點(diǎn)。我國(guó)礦產(chǎn)資源法將礦業(yè)權(quán)，主要是采礦權(quán)設(shè)置為包含物權(quán)、行政許可以及企業(yè)資格三體合一的權(quán)利束。如此的設(shè)計(jì)需要礦業(yè)權(quán)的運(yùn)行同時(shí)滿足物權(quán)、行政許可乃至礦山企業(yè)資格等不同法律關(guān)系的調(diào)整規(guī)則，但管控本位論指導(dǎo)下我國(guó)《礦產(chǎn)資源法》在這方面切割不夠，所以重視公私法二元區(qū)分立法技術(shù)非常重要。美國(guó)礦業(yè)法的經(jīng)驗(yàn)顯示，采礦權(quán)作為財(cái)產(chǎn)權(quán)的一部分，有自主保留、出售、轉(zhuǎn)讓或者出租等多種市場(chǎng)化選擇，縱然是聯(lián)邦所有土地之上礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)，礦業(yè)權(quán)的所有與行使的分離的規(guī)則設(shè)計(jì)也力求盡可能減少市場(chǎng)運(yùn)行的行政干預(yù)，保障聯(lián)邦作為資源所有權(quán)人的基本權(quán)益。

四、結(jié)論

以市場(chǎng)化作為預(yù)設(shè)框架，討論礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的治理，確實(shí)已經(jīng)納入實(shí)務(wù)界與理論界研究射程。美國(guó)作為礦業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家，其礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)依賴一種兼有私法規(guī)范和公法規(guī)范在內(nèi)的綜合調(diào)整機(jī)制，且該機(jī)制設(shè)計(jì)遵循私法優(yōu)位主義，采取了規(guī)范私權(quán)配置和運(yùn)行的主導(dǎo)機(jī)制。盡管在基本國(guó)情、法治環(huán)境、歷史源流等諸多方面中美兩國(guó)差異顯著，但需共同應(yīng)對(duì)礦產(chǎn)資源初始產(chǎn)權(quán)公有前提之下，礦產(chǎn)資源如何進(jìn)入市場(chǎng)，國(guó)家所有權(quán)如何保障，市場(chǎng)主體的潛能如何發(fā)揮等共性問(wèn)題。因此，我國(guó)既有的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)治理在市場(chǎng)化牽引下，需要完成政策驅(qū)動(dòng)向法律主治的轉(zhuǎn)軌，明確私法優(yōu)位主義在礦業(yè)立法中的指導(dǎo)地位，完成相應(yīng)私法機(jī)制的精準(zhǔn)化設(shè)計(jì)。

2017-06-07

曹 宇(1988—)，男，內(nèi)蒙古鄂爾多斯人，中國(guó)政法大學(xué)博士后研究人員，內(nèi)蒙古大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士，研究方向?yàn)榈V產(chǎn)資源法學(xué)。 李顯冬，中國(guó)政法大學(xué)國(guó)土資源法律研究中心主任、民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。

本文系2015年度國(guó)家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目“反思與借鑒：沙石類(lèi)資源開(kāi)發(fā)法律規(guī)制研究”(項(xiàng)目編號(hào)：15SFB5025)、內(nèi)蒙古社科規(guī)劃項(xiàng)目“內(nèi)蒙古礦股轉(zhuǎn)讓機(jī)制及其體系效應(yīng)”(項(xiàng)目編號(hào)：2016NDC127)的研究成果，得到內(nèi)蒙古大學(xué)高層次人才引進(jìn)科研啟動(dòng)經(jīng)費(fèi)的支持。

D922.62

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1003-4145[2017]08-0175-06

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