張 輝

(山東廣播電視大學(xué)，山東 濟(jì)南 250014)

依法治國之“國家”

張 輝

(山東廣播電視大學(xué)，山東 濟(jì)南 250014)

依法治國是治理國家的基本方略。在我國，依法治國主要是中國共產(chǎn)黨、國家立法、行政、司法機(jī)關(guān)及其工作人員接受法律的約束，依照法定權(quán)限和法定程序處理各種問題，必須旗幟鮮明的要求國家機(jī)關(guān)及其工作人員遵守法律。

依法治國；國家；國家機(jī)關(guān)；黨的領(lǐng)導(dǎo)

1997年9月召開黨的十五大，“依法治國”被確立為治理國家的基本方略。為了推進(jìn)依法治國，人們提出了許多與法治建設(shè)有關(guān)的口號，這些口號主要圍繞兩條主線展開。其一，圍繞層級(地域)展開，如依法治國—依法治省(直轄市、自治區(qū))—依法治市(自治州)—依法治縣(區(qū)、自治縣)—依法治鄉(xiāng)(鎮(zhèn))—依法治村……；其二，圍繞領(lǐng)域(行業(yè))展開，如依法治教—依法治醫(yī)—依法治衛(wèi)—依法治毒—依法治煙—依法治路……上述口號是否符合依法治國的本意？能否促進(jìn)依法治國的實施？

一、依法治國的本意

《現(xiàn)代漢語詞典》①、《辭海》②對“國家”的解釋不同，但都明確承認(rèn)“國家”是階級統(tǒng)治的工具。作為階級統(tǒng)治工具的“國家”是一個抽象的概念，但在一般民眾眼中，作為階級統(tǒng)治工具的“國家”在日常生活中絕不是抽象的存在，國家主要體現(xiàn)為不同種類的國家機(jī)關(guān)，執(zhí)行國家管理和政治統(tǒng)治職能的國家機(jī)關(guān)的總和，統(tǒng)稱為國家機(jī)構(gòu)。

根據(jù)我國《憲法》規(guī)定，我國的國家機(jī)構(gòu)由下列國家機(jī)關(guān)組成：全國人民代表大會、中華人民共和國主席、國務(wù)院、中央軍事委員會、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府、民族自治地方的自治機(jī)關(guān)、人民法院和人民檢察院。從類型上看，上述國家機(jī)關(guān)可分為國家元首、權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)等類型。明確了國家、國家機(jī)構(gòu)、國家機(jī)關(guān)的關(guān)系，依法治國之“國家”則具體為不同類型的國家機(jī)關(guān)，而國家機(jī)關(guān)的職責(zé)是通過其工作人員的行為實現(xiàn)的，故依法治國的對象首先、主要是國家機(jī)關(guān)及其工作人員的行為。

明確了依法治國的對象首先、主要是國家機(jī)關(guān)及其工作人員的行為，就會發(fā)現(xiàn)上述法治建設(shè)的口號存在不合理之處，按照“依法治國—依法治省(直轄市、自治區(qū))—依法治市(自治州)—依法治縣(區(qū)、自治縣)—依法治鄉(xiāng)(鎮(zhèn))—依法治村……”的思路，很可能會得出“依法治戶—依法治人”的結(jié)論，這顯然與依法治國的本來意義大相徑庭；如果把上述口號中的“省(直轄市、自治區(qū))、市(自治州)、縣(區(qū)、自治縣)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))”理解為相應(yīng)層次的國家機(jī)關(guān)及其工作人員，在現(xiàn)在的國情下，需要對民眾另行進(jìn)行解釋，有可能耗費更多的法治資源，而“依法治國”的表述重點突出，簡單易記。

同樣，“依法治教—依法治醫(yī)—依法治衛(wèi)—依法治毒—依法治煙—依法治路……”中的任何一個口號也很可能會得出“依法治人”的結(jié)論。以“依法治教”為例，教育教學(xué)涉及的主體主要包括教育行政機(jī)關(guān)、教育教學(xué)單位，其中教育教學(xué)單位、教師、學(xué)生數(shù)量眾多，由“依法治教”很可能得出“依法治校(園)—依法治(年)級—依法治班—依法治師(生)”的結(jié)論。果真如此，與“法治”背道而馳，此環(huán)境下師生的法治觀念可想而知，法治建設(shè)無從談起。

無論是圍繞層級(地域)展開的“依法治國—依法治省(直轄市、自治區(qū))—依法治市(自治州)—依法治縣(區(qū)、自治縣)—依法治鄉(xiāng)(鎮(zhèn))—依法治村……”，還是圍繞領(lǐng)域(行業(yè))展開的“依法治教—依法治醫(yī)—依法治衛(wèi)—依法治毒—依法治煙—依法治路……”，表面上強(qiáng)調(diào)法治，實質(zhì)上偏離了法治的本來意義，造成法治的庸俗化，損害法治的尊嚴(yán)，不利于人們形成真正的法治觀念。從1997年9月召開的黨十五大將“依法治國”確立為治理國家的基本方略起，20年過去了，包括相當(dāng)數(shù)量相當(dāng)級別的國家機(jī)關(guān)工作人員仍然有意無意的認(rèn)為，依法治國僅僅是要求老百姓遵守法律，作為國家機(jī)關(guān)工作人員有逾越法律的特權(quán)，可以“公事特辦”；眾多的民眾也認(rèn)為依法治國就是“依法治民”，與上述口號的流行應(yīng)該有很大的關(guān)系。明確依法治國的對象首先、主要是國家機(jī)關(guān)及其工作人員，與要求民眾守法相比，國家機(jī)關(guān)及其工作人員守法更有利于維護(hù)社會的長期穩(wěn)定。

二、依法治國的表現(xiàn)

(一)立法機(jī)關(guān)依法立法

法治的最基本要求是遵守法律，各種權(quán)力和權(quán)利的行使都應(yīng)依法進(jìn)行，但首先是權(quán)力的行使要依法進(jìn)行。盡管立法機(jī)關(guān)行使的是立法權(quán)力，立法活動是創(chuàng)設(shè)法律規(guī)范的活動，但也應(yīng)遵循法治原則。立法活動遵循法治原則，可為制定良法奠定基礎(chǔ)，良法一旦制定出來，也能獲得普遍的服從。

我國實行人民代表大會制度，人民代表大會產(chǎn)生行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，設(shè)區(qū)的市以上的人民代表大會享有相應(yīng)的立法權(quán)，享有立法權(quán)的人民代表大會行使立法權(quán)時不能隨心所欲?！盀榱艘?guī)范立法活動，健全國家立法制度，提高立法質(zhì)量，完善中國特色社會主義法律體系，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，保障和發(fā)展社會主義民主，全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，依據(jù)憲法，制定本法”；③“立法應(yīng)當(dāng)遵循憲法的基本原則”；④“立法應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限和程序”。⑤從《立法法》的規(guī)定可以看出，立法活動應(yīng)遵循法治原則。“立法中的法治原則大體上應(yīng)包含兩個方面，一方面是對立法者本身的限制，即立法者應(yīng)遵守憲法和立法法等法律規(guī)范(包括權(quán)限和程序)，接受其約束，另一方面還應(yīng)在所立之法中明示對各種權(quán)力行使的約束，而不是指的用立法權(quán)直接對抗司法權(quán)和行政權(quán)?！雹?/p>

(二)行政機(jī)關(guān)依法行政

考察西方國家法治產(chǎn)生、發(fā)展的歷史，可以看到，從一開始法治就是作為政府的對立物而出現(xiàn)的，通過法律來規(guī)范和限制政府行政權(quán)力是建立法治國家最直接的目的。因為行政權(quán)力是一種最傑傲不馴的權(quán)力，具有天然的擴(kuò)張性。同時，行政權(quán)力和民眾的聯(lián)系最為密切，行政機(jī)關(guān)是否依法行政直接關(guān)系到人們對法律的態(tài)度。在法治國家中，民眾應(yīng)當(dāng)守法，但政府必須首先守法。政府必須首先守法，也就是政府必須依法行政。依法行政要求如下：

1.對政府來說，“法無授權(quán)即禁止”，政府尤其不能隨意、更不能肆意進(jìn)入公民私人的生活領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法定的權(quán)限來從事行政行為。

2.“重實體，重程序”，由于歷史和現(xiàn)實的原因，我國的行政機(jī)關(guān)長期以來輕視程序的價值，今后很長的一段時間內(nèi)，要著重強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)做出的行政行為必須遵守法定程序。

3.行政機(jī)關(guān)不作為、濫作為、亂作為、胡作為等違法行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，尤其要制定并落實明確的追責(zé)制度。

(三)司法機(jī)關(guān)依法司法

司法是維護(hù)社會正義的最后一道防線，只有司法機(jī)關(guān)依法司法，才能匡扶社會正義。在現(xiàn)代社會，司法越來越受到重視。司法意味著運用抽象的規(guī)范處理具體的案件，通過具體個案的規(guī)范效果讓人們感受到法律的正義。司法對法律的適用是最為有效的，也是最為關(guān)鍵的，最有權(quán)威的。法治的實踐狀態(tài)如何，在很大程度體現(xiàn)在司法上，正因如此，相當(dāng)多的社會公眾，把法治的全部內(nèi)容理解為司法，認(rèn)為司法的狀況也就是法治的狀況。

依法司法，意味著要公正司法。只有公正司法，才能樹立國家法律的權(quán)威，司法才能成為人民最后的依靠，才能從根本上保持社會的安寧穩(wěn)定；司法不公，難以實現(xiàn)司法權(quán)對行政權(quán)等權(quán)力的有效制約，必然導(dǎo)致權(quán)利受侵害后得不到救濟(jì)，民眾將完全喪失對法律的信任，法律一旦失去了民眾的信任，意味著法律成為掌權(quán)者肆意的工具，“依法治國”很可能將成為“以法治人”。

要做到司法公正，必須正確認(rèn)識和處理程序、實體之間的關(guān)系，實現(xiàn)程序公正、實體公正的統(tǒng)一。程序公正是實體公正的前提，沒有程序公正，實體公正就會成為泡影，我國現(xiàn)階段尤其要強(qiáng)調(diào)程序公正，但程序公正不能超越我國的國情；實體公正是程序公正的歸宿，但程序再公正，如果不能實現(xiàn)實體公正，程序公正的價值就會打折扣。

三、中國共產(chǎn)黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動

現(xiàn)代各國政治的基本特征之一是實行政黨政治，我國實行中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度。必須看到，在我國，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位幾乎不受任何外來的挑戰(zhàn)和影響，我國的立法、行政、司法等各項工作也是由中國共產(chǎn)黨直接領(lǐng)導(dǎo)的，為了實現(xiàn)依法治國，中國共產(chǎn)黨也必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動。

憲法和法律是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，由國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定的，具有最高的權(quán)威，集中體現(xiàn)人民的意志。遵守憲法和法律就是服從全國人民的意志，中國共產(chǎn)黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動本身就是依法治國的體現(xiàn)。遵守憲法和法律與黨的性質(zhì)、宗旨是一致的，因此，黨的各級組織和所有共產(chǎn)黨員都不允許有凌駕于憲法和法律之上的特殊地位和特殊權(quán)力。

黨是依法治國的領(lǐng)導(dǎo)者和組織者，依法治國的根本保證是黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨的各級組織及其黨員尤其是黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部，只有模范地遵守憲法和法律，自覺在憲法和法律范圍內(nèi)活動，才能極大地推動依法治國的落實。反之，中國共產(chǎn)黨的各級組織及其黨員尤其是黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部，如果不遵守憲法和法律，立法機(jī)關(guān)的依法立法、行政機(jī)關(guān)的依法行政、司法機(jī)關(guān)的司法公正就無從談起，依法治國也不可能實現(xiàn)。

在我國，依法治國，首先、主要是中國共產(chǎn)黨、國家立法、行政、司法機(jī)及其工作人員接受法律的約束，依照法定權(quán)限和法定程序處理各種問題。國家機(jī)關(guān)及其工作人員要清除“自己似乎可以不受法律的約束”的錯誤觀念，杜絕特權(quán)行為。我們不能只是籠統(tǒng)的要求全體社會成員遵守法律，而應(yīng)旗幟鮮明的要求國家機(jī)關(guān)及其工作人員遵守法律。如此，法治社會可期！

注釋：

①《現(xiàn)代漢語詞典》編委會編：《現(xiàn)代漢語詞典》，廣東世界圖書出版公司，2008年11月第1版第229頁。

②辭海編輯委員會：《辭?！?縮印本)，上海辭書出版社1979版第292頁。

③《中華人民共和國立法法》第1.條。

④《中華人民共和國立法法》第3條。

⑤《中華人民共和國立法法》第4條。

⑥陳金釗著：《法治與法律方法》山東人民出版社2003年版，38頁。

[1]張文顯.法理學(xué)[M].北京：高等教育出版社、北京大學(xué)出版社，2007.

[2]葛洪義.法理學(xué)[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2002.

[3]蘇力.法治及其本土資源[M].北京：北京大學(xué)出版社，2015.

[4]周大偉.法治的細(xì)節(jié)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2013.

[5]季衛(wèi)東.大變局下的中國法治[M].北京：北京大學(xué)出版社，2013.

2017-02-15

張輝，男，法學(xué)碩士，山東廣播電視大學(xué)文法學(xué)院副教授，研究方向：民商法。

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