石成城

論政府、市場、市民社會在文化領(lǐng)域中的角色和職責(zé)
——以英國政府在廣播電視領(lǐng)域的調(diào)控政策為例

石成城

(加拿大康考迪亞大學(xué)，魁北克省 蒙特利爾市)

依據(jù)弗雷德曼所提出的媒體政策制定所應(yīng)遵循的四個基本原則：自由、公共利益、多元化和多樣性，對英國政府在廣播電視領(lǐng)域調(diào)控所采取的主導(dǎo)思路與政策進行評價。與政府相比，市場在滿足個人需求、發(fā)展新媒體服務(wù)和促進市場繁榮等方面做得更好，但是，市場自身不能保障自由，它的正面作用受到所在地具體社會和文化框架的限制。盡管民間團體試圖對抗市場的力量，促使政府承擔更多的責(zé)任，但他們在政治制定中的實際影響力有限，并且在其內(nèi)部經(jīng)常出現(xiàn)利益糾紛和非民主化傾向。

政府；文化政策；調(diào)控

從20世紀70年代開始，政府在文化領(lǐng)域所充當?shù)谋Ｗo角色受到了自由市場意識和市民話語的挑戰(zhàn)，要求放松監(jiān)管和減少國家干預(yù)的呼聲也愈發(fā)強烈。同商業(yè)管理者一樣，競爭性和盈利性同樣成為有關(guān)部門制定文化政策的首要考慮，而政府與市場在發(fā)展理念上的趨同也加深了民眾對一個獨立于市場之外的媒體與文化監(jiān)管體系存在合理性的質(zhì)疑。盡管國家在文化發(fā)展上的領(lǐng)導(dǎo)地位似乎已經(jīng)被市場和市民話語徹底否定，但是，這并不意味著政府在文化領(lǐng)域內(nèi)徹底喪失了話語權(quán)。事實上，政府政策的制定并不是一個順暢的同質(zhì)化過程，相反，它通常是各方利益勾心斗角的戰(zhàn)場；另外，市場和民間團體的先進性與公正性也可能是掩蓋其壓迫性和專制性的面具。本文依據(jù)弗雷德曼(Freedman)提出的媒體政策制定的四個基本原則：自由、公共利益、多元化和多樣性[1]，以英國政府對廣播電視領(lǐng)域調(diào)控所采取的主導(dǎo)思路與政策為研究對象，研究政府作為個體和公眾文化利益的保護者的職責(zé)范圍。通過對政府、市場和公民社會各自在文化監(jiān)管中所使用策略的評估，本文得出的結(jié)論是：政府趨向支持精英團體，但是，其常常無法履行其社會責(zé)任；市場或市民社會在藝術(shù)和文化監(jiān)管中并沒有占據(jù)優(yōu)勢地位，政府仍然擔負著重要的監(jiān)管保護角色。

一、政府對媒體監(jiān)管的四個原則

第一，自由。從傳播學(xué)的角度看，自由主要表現(xiàn)為一種不受限制的權(quán)利，然而，事實上“純粹而完整的”自由在當前社會中幾乎是無法存在的。目前社會語境下的自由普遍以市場為基礎(chǔ)，而這類自由的實現(xiàn)往往伴隨著對邊緣及弱勢群體利益的壓迫。為了匡正市場的失效和公民話語的無序，需要采用監(jiān)管手段來保證參與的公平性和話語權(quán)的平等。作為Ofcom的一項重要法定責(zé)任，信息獲取方面的自由在其章程中被重點強調(diào)。根據(jù)規(guī)定，Ofcom應(yīng)確保大眾“在英國境內(nèi)可以獲得高質(zhì)量的、滿足各類受眾需求的電視和廣播服務(wù)”[2]。事實上，這種管理政策飽受爭議。媒體領(lǐng)域內(nèi)大多數(shù)對社會公正的損害是由無法懲罰和無法預(yù)見的傳播活動所引起的，例如媒體報道對刻板印象的濫用與傳播方面，政府很難起到監(jiān)管和糾正的作用。另外，新聞自由和言論自由之間的關(guān)系仍有爭議。廣播公司擁有信息獲取和表達的特權(quán)，而監(jiān)管部門卻把大部分的注意力放在個體信息獲取公平性上，這種側(cè)重忽略了一個事實，即公民和媒體機構(gòu)之間的社會力量是不平等的。表面看來，個體可以自由地利用多種媒體并實現(xiàn)信息獲取的最大化，但是，媒體機構(gòu)及其從業(yè)人員卻從根本上決定著個體信息獲取的邊界——通常被媒體視作“沒有新聞價值”的事件將很難進入公眾視野。英國媒體監(jiān)管者所認可的平等是“公平的對待每一個人”，然而事實是社會經(jīng)濟地位低下的人幾乎無法獲得政策支持。按照西頓的理論，廣播節(jié)目越來越被當作自由市場上的商品；言論自由成為一種消費者權(quán)益[1]，而那些因貧窮和地位低下而無法進入市場的人們則被排斥在由媒體提供的公共討論之外。另外，政府的保護角色同樣被證實存在問題。像Ofcom這樣的監(jiān)管部門應(yīng)該在抵制低俗或者有害內(nèi)容方面為每一位社會成員提供充分的保護，但是，在實際運作中這些監(jiān)管措施卻最大化地趨向于精英階層的利益，鞏固現(xiàn)有的社會格局。例如英國通過施行誹謗法和各項保密條例確保對“暴力和有害信息”的限制；為了規(guī)避法律風(fēng)險，很多作者不得不修改或刪除某些敏感內(nèi)容(盡管他們知道那些敘述都是真實的)。由此，強大的行政機關(guān)將逃脫輿論的批評，而民眾的知情權(quán)卻在無形中受到了損害。此外，政府對“保護”一詞的含糊解釋也使他們能夠不斷以保護的名義壓制那些對他們不利的信息。

第二，公共利益。公共利益“是一個總括概念，其他傳播政策的基本原則都根據(jù)這個概念產(chǎn)生”[1]。從政府角度來看，這個概念暗示著他們對“市場失靈”的擔憂。依照加恩漢(Garnham)的觀點，市場充斥著剝削和壟斷，而適當?shù)谋O(jiān)管能夠解決這些問題。弗雷德曼進一步指出了市場的兩個新缺陷：無法對市場之外的事件進行有效干預(yù)；對非盈利的社會服務(wù)投資動力不足。因為市場本身無法修正這些缺陷，無法保護公共利益，所以，政府應(yīng)當控制過剩的商業(yè)行為，引導(dǎo)市場參與者為公眾服務(wù)。

盡管政府希望支持公眾意愿，但對“公共利益”一詞的解釋權(quán)在很大程度上屬于政客和專家。在英國，作為一個公眾服務(wù)項目廣播節(jié)目，主要致力于實現(xiàn)瑞斯勛爵提出的兩點目標：教育和宣傳。盡管新右翼批評這種訴求“對利益團體視而不見”，但是，提出的監(jiān)管原則“道德、品味和尊嚴”似乎也無法逃脫精英主義的范疇。對新工黨和現(xiàn)政府而言，他們“對公眾服務(wù)和社會凝聚力的革新”本質(zhì)上是道德保守主義的延續(xù)[1](P45)。政府對文化的宏觀調(diào)控中，廣播電視服務(wù)曾被視作確保共同利益的關(guān)鍵；而在新自由主義者看來，媒體語境中共同利益的含義已經(jīng)從“社會公平”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩κ袌龉芾砗徒?jīng)濟效益的關(guān)心”，公共利益被解讀為個體消費者的選擇，作為商品提供者的市場會比政府機構(gòu)更有效地滿足觀眾的需求。盡管新自由主義者樂觀地認為這一變化是觀眾需求的勝利，但是，事實上這一勝利僅僅屬于強勢的傳媒公司。一方面，這些公司可以不再遵從公共服務(wù)價值觀，任意淘汰非盈利內(nèi)容；另一方面，公眾只能在現(xiàn)存媒體材料中選取內(nèi)容和觀點，而并沒有太多方法和力量來影響傳媒公司的決策。

第三，多元化。弗雷德曼提出，多元化代表媒體所在的政治環(huán)境，而國家監(jiān)管機構(gòu)對多元化的關(guān)注主要放在媒體所有制和兼并上。為了預(yù)防過度的媒體壟斷，保證最低限度的多樣化，政府需要對地方和國家媒體的所有權(quán)進行監(jiān)管。另外，同一家傳媒公司旗下的媒體不太可能批判對方的所作所為，而這種相互保護會弱化媒體的公共責(zé)任[3]。簡言之，政府的多元論旨在實現(xiàn)多方訴求的平衡，通過營造負責(zé)任的媒體氛圍保護公民言論自由。這類監(jiān)管政策主要基于一個假設(shè)：媒體所有權(quán)多元化會直接導(dǎo)致觀點多樣性，但直到現(xiàn)在還沒有任何系統(tǒng)的證據(jù)證明這一假設(shè)的準確性。另外，媒體監(jiān)管的市場準則同樣使政府對多元化的保護步履維艱。

第四，多樣性。弗雷德曼將媒介多樣性定義為媒體“通過最大化觀眾的選擇來發(fā)掘并表達現(xiàn)存的社會差異的能力”。為了保護媒介多樣性，監(jiān)管者應(yīng)確?！按蠓秶⒏哔|(zhì)量的電視和廣播節(jié)目”，但在實際調(diào)控過程中，這種多樣性逐漸被簡化為確保“效率、消費者滿意度和客戶選擇”。這種做法使媒體政策變成了“高度消費主義化的機制”，其設(shè)計目的是突出個人選擇，弱化邊緣聲音[1](P71-78)。歸根結(jié)底，政府監(jiān)管的大多數(shù)缺陷可以歸因于其對市場意識形態(tài)的過度信任，因此，政府對市場究竟抱有何種期待便成為一個有趣的議題。

二、作為調(diào)控手段的市場

最近幾十年，自由市場理念始終在有關(guān)媒體政策制定的相關(guān)討論中占據(jù)核心位置，“去調(diào)控化”的呼聲也日漸高漲。與政府消極低效的形象相比，市場在公眾討論中常常被貼上“自由”的標簽。在自由市場語境下，幾種強勢的聲明很快在政策討論中占據(jù)壓倒性優(yōu)勢，并成為指導(dǎo)媒體實踐的方法論。

首先，作為自由源頭的市場。第一個聲明是市場是真理和自由的守護者。例如1993年魯伯特·默多克信心滿滿地宣布，他旗下新成立的星空衛(wèi)視將幫助許多“封閉社會、信息閉塞的居民繞開國家控制的廣電網(wǎng)絡(luò)，并對任何一個極權(quán)政體形成真正的威脅”[4]。而事實上，不管是市場還是其強大的參與者都不能或者不愿推動社會自由。學(xué)者們已經(jīng)證明了消費者權(quán)利的大小與參與者的階級和財務(wù)狀況密切相關(guān)，市場更傾向于為富人和大企業(yè)集聚權(quán)力和自由。最重要的是，市場不能對政治或文化事物做出任何承諾，也不會自發(fā)產(chǎn)生高質(zhì)量的文化產(chǎn)品[3]。

其次，去調(diào)控化。第二個聲明是新自由主義背景下的媒體去調(diào)控化。在歷史上，強大的國家監(jiān)管被合理化為對資源稀缺問題的應(yīng)對之策:政府擔心對稀缺的廣電資源的濫用將引發(fā)“電視廣播的混亂”。然而，新媒體技術(shù)的出現(xiàn)消除了這些主張的合理性。伴隨著新自由主義思想的出現(xiàn)，對個體責(zé)任、私有財產(chǎn)和“不受干涉的市場”的追求，成為社會主流，而強有力的國家調(diào)控則受到了猛烈的挑戰(zhàn)。在英國，去調(diào)控化的聲音催生出了幾個新自由主義原則，例如對隱私和自由交易原則的捍衛(wèi)。毋庸置疑的是，與政府相比，目前市場在促進創(chuàng)新和滿足民眾需求方面發(fā)揮得更為出色。

最后，全球化廣播市場和普世文化價值。市場主導(dǎo)的最后一個聲明與全球化的興起有關(guān)。湯姆林森(Tomlinson)把全球化與“生活體驗”相聯(lián)系，他將這一變化描述為“遙遠的全球化力量”。換句話說，全球化的廣播市場有效推動了新的“想象的共同體”的產(chǎn)生，而傳統(tǒng)的國家文化利益越來越脫離群眾的文化需求和體驗[5]。全球化和自由市場的支持者們相信社會和全球市場體系之間鮮有沖突，他們將“文化生產(chǎn)的資本化”視為“不可改變的趨勢”[6]。然而，在現(xiàn)實中這些主張的真實性值得懷疑。古德溫(Goodwin)認為，在某些情況下，跨國傳媒公司的成功源自政府有意識的決策，而不是“不可更改的趨勢”[7]。比如魯伯特默多克對全英衛(wèi)星電視廣播的控制主要源于英國政府的有意授權(quán)。另外，廣播信息傳輸受到技術(shù)的約束和限制，所謂的普世價值也有可能被本土文化拒絕。

三、作為一種監(jiān)管方式的市民社會

麥奎根(McGuigan)認為，民間團體將有望在文化監(jiān)管中成為中心角色。常常獨立于國家和經(jīng)濟之外，將公眾意見提煉為事關(guān)政府和行政機關(guān)合法性的提案。作為各方利益的角斗場，市民社會通常被認為具有民主性。哈貝馬斯(Jürgen Habermas)同樣認為市民社會可以保護公眾免受國家和市場的影響，生成政府所重視的合理性、批判性的意見。

在英國，由民間組織所提供的議題在對文化環(huán)境的監(jiān)管中發(fā)揮了重要作用。例如:全國觀眾和聽眾聯(lián)盟發(fā)起了針對恐怖錄像片(video nasties)的公共討論，并協(xié)助制定了《音像制品法》(Video Recordings Act)；威爾士語言運動的發(fā)起成功地推動了《威爾士語言法案》(Welsh Language Act)，確保在威爾士一定數(shù)量的電視節(jié)目將使用威爾士語。近幾十年來，越來越多的個體希望社會聽到他們的聲音，而他們積極參與公共事務(wù)的結(jié)果就是利益團體數(shù)目急劇擴大，這種現(xiàn)象對媒體政策制定的管理模式提出了不小的挑戰(zhàn)。

首先，政策制定參與者的人數(shù)與政策產(chǎn)生的成果大小之間沒有什么必要的聯(lián)系。通過游說活動，越來越多的利益相關(guān)者受邀參與到政策制定的圈子里，但是，在英國目前并沒有嚴格的規(guī)定要求政策制定者必須參考他們的意見，而且官員們也沒有義務(wù)披露決策制定的具體過程。最終，政策出臺所涉及到的人數(shù)常常“令人吃驚地少”。另外，政府部門無疑更加傾向于滿足特定群體的需求，因為主要依賴這些團體維持社會的正常運轉(zhuǎn)。目標團體常常是自私自利、財大氣粗的組織，在他們的控制下，社會和經(jīng)濟上的弱勢群體與個人不太可能對政策制定的核心成員施加影響。從某種意義上說，民間參與者的激增只不過是政府為確?！罢握_”所采用的必要策略。

其次，有觀點認為，民間團體自身存在眾多嚴重缺陷，無法承擔文化和媒體監(jiān)管的職責(zé)。哈貝馬斯認為公民運動的價值并不在于具有促成個體間共識的潛力，而是在于對日常生活中潛在矛盾的敏感性；而對于注重實踐性和工具理性的政策制定機構(gòu)來說，對矛盾的指控必須以充足的現(xiàn)實證據(jù)作為支撐；并且在提出問題的同時，有義務(wù)為社會提供切實可行的解決方法。另外，在大眾眼中民間團體通常是公平和理性的，事實上，盡管民間團體中包含著很多草根組織，但最有影響力的成員卻是商業(yè)游說團體。通過與政府政策制定者發(fā)展“長久的、私下的關(guān)系”。從這方面看，很難說民間團體的運作方式比國家或市場的運作方式更民主。

[1]Freedman,D.(2008).Thepoliticsofmediapolicy.Cambridge:Polity.

[2]Ofcom.(2013a).StatutoryDutiesandRegulatoryPrinciples.Retrieved from:http://www.ofcom.org.uk/about/what-is-ofcom/statutory-duties-and-regulatory-principles.

[3]McQuail,D.(2003).Mediaaccountabilityandfreedomofpublication.Oxford:Oxford University Press.

[4]Curtin,M.(2005).Murdoch’s dilemma,or‘What’s the price of TV in China?’.Media,Culture&Society,27(2),155-175.doi:10.1177/0163443705050467.

[5]Tomlinson,J.(1997).Internationalism,Globalisation and Cultural Imperialism.In Thompson,K (ed.),Mediaandculturalregulation(pp.118-153).London:Sage.

[6]McGuigan,J.(2004).Rethinkingculturalpolicy.Maidenhead:Open University.

[7]Goodwin,P.(1999).The Role of the State.In Stokes,J.,& Reading,A(eds.),ThemediainBritain:currentdebatesanddevelopments(pp.130-142).London:Macmillan.

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1008—3340(2017)04—0051—03

2017-07-16

石成城(1991-)，女，加拿大康考迪亞大學(xué)人文學(xué)院碩士研究生，研究方向：媒體研究。