郭艷楠

摘要：構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的基本要求，而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義是構(gòu)建和諧社會(huì)的內(nèi)在要求，法治是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的保障制度。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法的意義在于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，從而徐進(jìn)社會(huì)公平正義。我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度發(fā)展不斷完善，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法的缺位卻嚴(yán)重阻礙了其發(fā)展，本文試圖通過(guò)對(duì)轉(zhuǎn)移支付法的已有研究來(lái)分析轉(zhuǎn)移支付立法的現(xiàn)狀問(wèn)題，以及國(guó)外的已有經(jīng)驗(yàn)，并提出相關(guān)建議，對(duì)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法缺位 財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度 法律體系 預(yù)算約束

1994年我國(guó)進(jìn)行了稅制改革，開(kāi)始實(shí)行分稅制，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度也就應(yīng)運(yùn)而生。經(jīng)過(guò)了二十年來(lái)的不斷調(diào)整和完善，我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模在不斷擴(kuò)大，結(jié)構(gòu)也在不斷優(yōu)化，但是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的立法卻存在嚴(yán)重缺位，造成轉(zhuǎn)移支付的不穩(wěn)定和缺乏規(guī)范，因此，對(duì)于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法的研究是必要的。

一、我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法現(xiàn)狀及成因分析。

目前我國(guó)并未制訂有關(guān)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的專門法律，只是以法律確認(rèn)的方式在《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》、《所得稅收入分享改革方案》等規(guī)范性文件中的個(gè)別條款上得以體現(xiàn)；在兩部好《過(guò)渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法》均被廢止之后，現(xiàn)階段我國(guó)規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的全國(guó)性專門法律文件只有財(cái)政部出臺(tái)的行政規(guī)章。文小才（2007）認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律法規(guī)體系立法層次低、效力差，剛性約束力不強(qiáng)；內(nèi)容粗放、隨意性強(qiáng)；且建設(shè)滯后，沒(méi)有專門的或者相關(guān)的規(guī)定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法律，缺乏法律權(quán)威性和統(tǒng)一性。朱丘祥（2008）認(rèn)為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主體及其權(quán)力（利）義務(wù)不明確，地位不對(duì)稱、尋租現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致該接受轉(zhuǎn)移支付的區(qū)域因?yàn)楣P(guān)能力不強(qiáng)而與撥付資金失之交臂，而且權(quán)力尋租現(xiàn)象也助長(zhǎng)腐敗的滋生與泛濫。姚怡聽(tīng)（2008）認(rèn)為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的工作機(jī)制和程序亟待理順、規(guī)范；橫向轉(zhuǎn)移支付制度缺失。沒(méi)有專門機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行統(tǒng)一安排和管理，使來(lái)自于不同口徑不同種類的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付之間目標(biāo)不統(tǒng)一，標(biāo)準(zhǔn)不合理，政策功能相互沖突，政策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的決定與支付缺乏明確的程序規(guī)范，使支付對(duì)象、資金數(shù)額、支付時(shí)間、支付方式等都帶有隨意性和人為因素。文小才（2007）認(rèn)為對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付違規(guī)違法行為責(zé)任的認(rèn)定和處罰缺少全面、明確的規(guī)定，很多違法行為都以“內(nèi)部處理”了事，這樣一些單位和個(gè)人對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的有關(guān)規(guī)定視而不見(jiàn)，影響了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的權(quán)威性。劉英（2008）認(rèn)為我們?cè)趯?shí)施轉(zhuǎn)移支付的形式、原則、組成轉(zhuǎn)移支付制度各部分之間的關(guān)系，各自的實(shí)施目標(biāo)、資金的分配方法和撥付程序上依舊缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制、財(cái)政資金使用的監(jiān)督主體還不十分明確，監(jiān)督乏力，缺乏應(yīng)有的剛性約束。譚金可，宋槿籬（2008）認(rèn)為應(yīng)該規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，完善橫向轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)行以縱向?yàn)橹?、橫縱交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付模式。實(shí)行立法傾斜，保障省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。應(yīng)該創(chuàng)新財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，確定合理適度的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模；完善轉(zhuǎn)移支付制度的運(yùn)行機(jī)制；規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的分配秩序，提升財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的透明度。張富強(qiáng)（2010）認(rèn)為應(yīng)該健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的管理與監(jiān)督機(jī)制；公開(kāi)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金分配方案，接受公眾監(jiān)督。

二、建立轉(zhuǎn)移支付法的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒

對(duì)于轉(zhuǎn)移支付法，世界上除了我國(guó)之外的其他國(guó)家都以法律為基礎(chǔ)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。譚金可，宋槿籬（2008）認(rèn)為外國(guó)經(jīng)驗(yàn)值得借鑒的有（1）“法律是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的唯一依據(jù)”。代表既有聯(lián)邦制的德國(guó)、澳大利亞，也有單一制的日本、韓國(guó)。（2）明確事權(quán)與支出責(zé)任的劃分；（3）合理確定轉(zhuǎn)移支付的形式。（4）確立科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付額度判斷標(biāo)準(zhǔn)。（5）設(shè)置專門機(jī)構(gòu)管理和監(jiān)督財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。（6）合理確定轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。對(duì)于各個(gè)國(guó)家具體的實(shí)行狀況，加拿大的經(jīng)驗(yàn)表明，對(duì)比轉(zhuǎn)移支付法律的問(wèn)題，要考慮以下設(shè)計(jì)原則：法律基礎(chǔ)、建立修改程序、有條件轉(zhuǎn)移支付和無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付的選擇、爭(zhēng)端的解決和仲裁。在法律基礎(chǔ)方面，Gerard（2001）指出比利時(shí)轉(zhuǎn)移支付的發(fā)展來(lái)源于政治談判，而Macdonald（1996）指出德國(guó)的轉(zhuǎn)移支付則來(lái)源于《基本法》，在印度，Rao，Singh（2000）則指出其是“憲法規(guī)定、體制先例、斟酌和談判的復(fù)雜結(jié)合體”，對(duì)于南非，其憲法第13章主要涉及政府間轉(zhuǎn)移支付。在建立和修改程序方面，比利時(shí)建立在特殊立法之上，需要兩個(gè)社區(qū)的同意（法語(yǔ)區(qū)和佛來(lái)芒語(yǔ)區(qū)），德國(guó)的情況是，Larsen（1999）指出所有變動(dòng)都要真的國(guó)家委員會(huì)同意，在印度，權(quán)利主要集中在中央政府，南非卻需要在內(nèi)閣判斷的基礎(chǔ)上，征得省級(jí)政府和地方政府的同意。在轉(zhuǎn)移支付形式的選擇方面，比利時(shí)以無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付為主，Bird（2002）指出德國(guó)一般是無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付，印度也是以無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付為主，在南非，則既有無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付，也有條件轉(zhuǎn)移支付。在爭(zhēng)端的解決方面，主要有憲法條文、專家政治談判、協(xié)商、行政程序以及司法審查和裁判五種方式，除印度以外，以上五種方式三個(gè)國(guó)家各有側(cè)重。

三、我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法的建議

任何法律的建立或者頒布，首要解決的就是公平與效率的問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上，諸多學(xué)者提出了更加具體的建議。吳穎（2007）認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付法立法應(yīng)該具有法理基礎(chǔ)，包括規(guī)則和自由裁量權(quán)以及經(jīng)濟(jì)學(xué)法理。在立法模式的選擇上，焦麥青（2007）認(rèn)為立法模式有兩種可以選擇，一種是縱向型財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式，一種是橫向型財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式，并分別評(píng)析了其特點(diǎn)，但無(wú)論是哪種模式，要與我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)相匹配。在我國(guó)轉(zhuǎn)移支付法律體系的建立方面，孫健夫（2012）認(rèn)為建立轉(zhuǎn)移支付法律的原則是公平優(yōu)先、兼顧效率；事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一；法定原則；公開(kāi)原則。

四、簡(jiǎn)單評(píng)述

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的不斷發(fā)展為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法奠定了良好的基礎(chǔ)。結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法迫在眉睫。她不僅能夠完善我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付法律體系，對(duì)于中央和地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任也能做出明確的界定，共同促進(jìn)地方公共服務(wù)均等化。同時(shí)，還能加強(qiáng)地方預(yù)算約束力，減少地方支出的隨意性，避免地方債危機(jī)。