巴哈爾古麗·艾爾肯，沈宇航

管理體制視角下我國(guó)大學(xué)治校理念問題研究

巴哈爾古麗·艾爾肯，沈宇航

突破大學(xué)管理體制局限、引入現(xiàn)代大學(xué)治校理念、實(shí)現(xiàn)科學(xué)高效的管理，成為當(dāng)下高等教育發(fā)展的主題。本文以我國(guó)大學(xué)管理體制的歷史演變?yōu)榍腥朦c(diǎn)，從管理體制的視角出發(fā)，分析中央集權(quán)制下我國(guó)大學(xué)治校理念的現(xiàn)實(shí)問題，借鑒美國(guó)大學(xué)治校實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為改進(jìn)大學(xué)治理提出相關(guān)建議，以期提高大學(xué)辦學(xué)效益。

大學(xué)；管理體制；治校理念

一、我國(guó)大學(xué)管理體制歷史演變

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)高等教育管理是由中央教育行政委托各省、市、自治區(qū)人民政府負(fù)責(zé)。隨著“一五”計(jì)劃的實(shí)施，中央權(quán)力逐步下放，由省、市、自治區(qū)直接負(fù)責(zé)。20世紀(jì)70年代末，恢復(fù)了中央主體領(lǐng)導(dǎo)地位，強(qiáng)化了教育部在高等教育行政管理中的權(quán)威。80年代以來，相繼頒布《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》和《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》，提出高等教育實(shí)行中央、省(自治區(qū)、直轄市)、中心城市三級(jí)辦學(xué)體制，明確了擴(kuò)大省級(jí)人民政府對(duì)本地區(qū)內(nèi)高等學(xué)校管理職責(zé)的范圍。90年代隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的確立，高等教育管理體制與經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革發(fā)生了矛盾，出現(xiàn)了“條塊分割”式高等教育管理體制滯后問題，對(duì)此建立起“由中央統(tǒng)籌規(guī)劃，各地開展面向社會(huì)自主辦學(xué)”的新體制，既強(qiáng)化中央政府對(duì)高等教育事業(yè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),同時(shí)重視在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的中央與地方政府分級(jí)管理。[1]中央集權(quán)的高等教育管理體制基于高等教育的總體需要，運(yùn)用行政權(quán)力實(shí)行統(tǒng)一教育標(biāo)準(zhǔn)和要求，有效調(diào)節(jié)各地區(qū)的教育發(fā)展速度，平衡教育資源，對(duì)教育落后地區(qū)予以重點(diǎn)扶持?？梢哉f，這在特定時(shí)期對(duì)于考察和調(diào)控各地高等教育水平、有效推行教育政策和法令以及推廣教育經(jīng)驗(yàn)、統(tǒng)籌全國(guó)的教育目標(biāo)、方針、政策法規(guī)具有歷史性作用。

二、中央集權(quán)制下大學(xué)治校理念的突出問題

（一）大學(xué)自主意識(shí)的缺失

大學(xué)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)由國(guó)家統(tǒng)一發(fā)放，教育部聯(lián)合地方政府組建教育基金協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)高校辦學(xué)與發(fā)展相關(guān)事務(wù)，造成了教育主管部門在大學(xué)擁有至高無上的地位。中央集權(quán)下的“統(tǒng)一政令、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一執(zhí)行”雖在一定程度上增強(qiáng)中央教育主管部門的責(zé)任感和使命感，但是由于教育行政管理權(quán)的過度集中，在很大程度上遏制了學(xué)校內(nèi)部管理者的主動(dòng)性和積極性，不利于教育行政部門因地制宜配合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展高等教育。在統(tǒng)籌各地教育發(fā)展水平、協(xié)調(diào)全國(guó)教育資源過程中，中央調(diào)控能力有限，難以針對(duì)地方教育問題及時(shí)開展區(qū)域性協(xié)作，而且各地對(duì)高等教育發(fā)展的認(rèn)識(shí)存在局限，客觀上致使地方教育行政主管部門在執(zhí)行中央教育政策及法規(guī)時(shí)趨于保守、缺乏靈活。[2]當(dāng)前，大學(xué)應(yīng)提高自主意識(shí)、強(qiáng)化自主權(quán)，聯(lián)合社會(huì)生產(chǎn)、企業(yè)科研，加大與社會(huì)的聯(lián)系，提高辦學(xué)效率和社會(huì)效益。

（二）大學(xué)民主意識(shí)的缺失

在高等教育全球化的背景下，民主參與、共同治校是現(xiàn)代大學(xué)發(fā)展的必然趨勢(shì)和歷史選擇。我國(guó)在大學(xué)發(fā)展歷程中雖融入了共同探討、民主治理、社會(huì)監(jiān)督等現(xiàn)代大學(xué)管理理念，但由于“中央集權(quán)”管理體制的局限性，政府教育行政權(quán)力被過度放大，致使民主管理意識(shí)淡薄。與世界教育強(qiáng)國(guó)相比，我國(guó)大學(xué)教育行政管理隊(duì)伍職業(yè)化、專業(yè)化水平相對(duì)較低,管理機(jī)構(gòu)和人事結(jié)構(gòu)臃腫，缺乏管理的制度化、程序化，在政策的制定和執(zhí)行環(huán)節(jié)上缺少社會(huì)監(jiān)督?，F(xiàn)行的黨委領(lǐng)導(dǎo)下校長(zhǎng)負(fù)制易造成行政系統(tǒng)缺乏執(zhí)行權(quán)威，內(nèi)外部監(jiān)督及反饋機(jī)制松散，這在很大程度上削弱了公眾對(duì)高等教育的信心，降低了其對(duì)大學(xué)建言獻(xiàn)策的熱情，阻礙了社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的正常運(yùn)作，不利于高等教育行政管理向政策科學(xué)化、辦學(xué)透明化、治校民主化方向發(fā)展。

（三）大學(xué)社會(huì)服務(wù)意識(shí)的缺失

我國(guó)大學(xué)長(zhǎng)期堅(jiān)持以技術(shù)產(chǎn)出和人才培養(yǎng)為教育主線，教學(xué)和科研為大學(xué)職能的定位，忽視了大學(xué)與社會(huì)的聯(lián)系，尤其是社會(huì)對(duì)大學(xué)調(diào)節(jié)的作用，致使大學(xué)之間缺乏合作，無法充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，科學(xué)技術(shù)成果轉(zhuǎn)化緩慢。雖然在20世紀(jì)末陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)教育政策和法規(guī)試圖強(qiáng)化大學(xué)與社會(huì)的合作，但是由于大學(xué)社會(huì)服務(wù)體系不完善、產(chǎn)業(yè)鏈條不完整，導(dǎo)致教育資金來源渠道單一、社會(huì)辦學(xué)力度不足。另外，大學(xué)身份桎梏導(dǎo)致的教育經(jīng)費(fèi)傾斜式投入、社會(huì)對(duì)重點(diǎn)與非重點(diǎn)大學(xué)的認(rèn)知偏差、考生及家長(zhǎng)對(duì)地方大學(xué)的排斥、各大學(xué)作用和職能的不同等諸多因素，給國(guó)內(nèi)非部屬、非省屬，尤其是非重點(diǎn)地方大學(xué)的發(fā)展帶來了極大的阻礙。

三、完善我國(guó)大學(xué)治理的相關(guān)建議

（一）細(xì)化“校、院、系”管理責(zé)任

在協(xié)調(diào)中央與地方教育權(quán)責(zé)方面，美國(guó)現(xiàn)行的“州一級(jí)”地方分權(quán)教育事業(yè)管理機(jī)制便于中央集中力量進(jìn)行宏觀調(diào)控，各州及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處置地方教育問題，提高教育管理的行政效率。大學(xué)內(nèi)部治理建設(shè)方面，美國(guó)采用由董事會(huì)、教授會(huì)、校長(zhǎng)組成的分權(quán)管理模式。其中董事會(huì)作為“中樞機(jī)構(gòu)”負(fù)責(zé)大學(xué)建設(shè)與發(fā)展計(jì)劃的制定、討論、審批與裁決；教授會(huì)承擔(dān)了學(xué)術(shù)決策和一線教學(xué)科研任務(wù)；校長(zhǎng)扮演著協(xié)調(diào)、溝通學(xué)術(shù)系統(tǒng)和行政系統(tǒng)的角色，在保證學(xué)術(shù)正確發(fā)展的前提下，校長(zhǎng)帶領(lǐng)師生執(zhí)行董事會(huì)決定。[3]美國(guó)為大學(xué)發(fā)展的科學(xué)規(guī)劃、學(xué)術(shù)研究方向的正確把握、行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的有效平衡創(chuàng)造了有利條件。我國(guó)應(yīng)反思政府與大學(xué)之間的關(guān)系，在保證中央政府對(duì)大學(xué)行政管理主體地位的同時(shí)，結(jié)合大學(xué)自身的實(shí)際情況，通過立法的形式嚴(yán)格限定各級(jí)教育行政主管部門的管理職能，逐步建立更為完善的大學(xué)行政管理系統(tǒng)、社會(huì)監(jiān)督系統(tǒng)以及社會(huì)服務(wù)系統(tǒng)；在完善以“黨委領(lǐng)導(dǎo)，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)，教授治學(xué)”為特征的大學(xué)內(nèi)部管理形式的基礎(chǔ)上，深化結(jié)構(gòu)合理、權(quán)責(zé)分明的校、院、系三級(jí)管理體系，積極推進(jìn)校級(jí)宏觀管理、院級(jí)行政管理、系所學(xué)術(shù)管理的三級(jí)管理發(fā)展模式。其中，應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)化院級(jí)行政管理權(quán)，加強(qiáng)以系為單位的學(xué)科建設(shè)，拓展學(xué)院間開展學(xué)術(shù)管理、教學(xué)研究的合作空間；建立健全權(quán)力相對(duì)分離的院級(jí)決策、執(zhí)行、監(jiān)督體系，防止一方權(quán)力泛濫，推進(jìn)中央實(shí)施宏觀調(diào)控，地方與院校自我管理，結(jié)構(gòu)清晰、權(quán)責(zé)明確的大學(xué)管理體制建設(shè)。

（二）強(qiáng)化“民主參與、共同治?！?/p>

理性主義與實(shí)用主義是美國(guó)大學(xué)民主管理的核心理念。其中，理性主義在其內(nèi)部人事機(jī)構(gòu)與職責(zé)權(quán)限劃分上得到了充分體現(xiàn)。董事會(huì)作為美國(guó)大學(xué)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，由企業(yè)家、銀行家、律師、商人、議員等社會(huì)各界精英人士組成。在職權(quán)劃分上，董事會(huì)負(fù)責(zé)制定大學(xué)發(fā)展規(guī)劃，經(jīng)過社會(huì)聽證、討論、投票的方式后做出最終決定。教授會(huì)作為學(xué)術(shù)把握與傳播的直接參與者，在聽取社會(huì)各界對(duì)大學(xué)發(fā)展與建設(shè)的相關(guān)要求、意見、構(gòu)想、投訴后，經(jīng)研究討論，酌情采取相應(yīng)措施，并及時(shí)向社會(huì)做出反饋。此舉規(guī)避了中央政府對(duì)大學(xué)日常管理的干涉，有效防止大學(xué)內(nèi)部管理者利益均沾的不法行為，為民主治校的順利開展奠定了基礎(chǔ)。

我國(guó)應(yīng)強(qiáng)化大學(xué)民主治校理念，擴(kuò)大民主管理權(quán)限，以立法的形式確定大學(xué)民主管理的合法性、延續(xù)性和有效性，把大學(xué)民主建設(shè)的重點(diǎn)落實(shí)在構(gòu)建民主審議、民主決策以及民主監(jiān)督三位一體的教育行政管理機(jī)制上，完成由政府單方承辦向社會(huì)多方協(xié)作、由追求辦學(xué)質(zhì)量向拓展社會(huì)服務(wù)、由擴(kuò)大教授權(quán)力到尊重學(xué)術(shù)自由的轉(zhuǎn)變。[4]同時(shí)，應(yīng)積極推進(jìn)大學(xué)二級(jí)管理模式，通過引入非政府第三方教育評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)以及搭建社會(huì)互動(dòng)平臺(tái)，擴(kuò)大教育信息發(fā)布渠道，建立健全大學(xué)行政管理監(jiān)督機(jī)制，完善教育審議會(huì)和教育咨詢中心的建設(shè)，糾正教育行政機(jī)構(gòu)決策的偏差，防止教育決策的重大失誤，形成以民主參與為依托，以社會(huì)服務(wù)為平臺(tái)，以國(guó)家發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步為導(dǎo)向，以優(yōu)化大學(xué)管理為主題，以現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)為主線的機(jī)制，把“民主參與、共同治?！钡默F(xiàn)代大學(xué)管理理念推向?qū)嶓w化、深層次、全方位階段。

（三）深化“點(diǎn)、線、面”產(chǎn)學(xué)研戰(zhàn)略聯(lián)盟

高等教育的本質(zhì)是切實(shí)服務(wù)于社會(huì)大眾，各級(jí)教育行政部門應(yīng)以服務(wù)社會(huì)為出發(fā)點(diǎn)，兼顧教學(xué)科研與社會(huì)評(píng)價(jià)，把提高實(shí)際辦學(xué)效益、推動(dòng)社會(huì)生產(chǎn)作為衡量高等教育成果的重要指標(biāo)。美、日等國(guó)構(gòu)建大學(xué)社會(huì)服務(wù)體系起步較早，產(chǎn)學(xué)研體系相對(duì)完善，在其實(shí)用主義理念指導(dǎo)下，對(duì)提高企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力、增強(qiáng)大學(xué)科研實(shí)力、推動(dòng)國(guó)家技術(shù)創(chuàng)新方面均效果顯著。

目前，我國(guó)大學(xué)社會(huì)服務(wù)體系向多方位、多層次、多領(lǐng)域方向邁進(jìn)，尤其產(chǎn)學(xué)研合作已經(jīng)成為發(fā)展高等教育的戰(zhàn)略要地?；凇秶?guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要 (2006～2020年)》指導(dǎo)，應(yīng)采取大學(xué)“點(diǎn)對(duì)面”發(fā)展型經(jīng)濟(jì)服務(wù)模式、“線對(duì)面”應(yīng)用型生產(chǎn)服務(wù)模式以及“面對(duì)面”科研型技術(shù)服務(wù)模式。為進(jìn)一步開展“點(diǎn)對(duì)面”型產(chǎn)學(xué)研合作，應(yīng)以大學(xué)的科研創(chuàng)新作為企業(yè)技術(shù)更新、地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的支撐點(diǎn)，通過遴選大學(xué)優(yōu)勢(shì)學(xué)科及突出研究領(lǐng)域，結(jié)合大學(xué)歷史創(chuàng)傳承、發(fā)展前景、科研實(shí)力和創(chuàng)新能力，為大學(xué)與特色型、支柱性、傳統(tǒng)型地方產(chǎn)業(yè)的整體對(duì)接創(chuàng)造有利條件。應(yīng)有效借助高校提供的科研成果和理論指導(dǎo)，將大學(xué)的科研價(jià)值集中投射在某一鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城市特定區(qū)域上，提升特色產(chǎn)品質(zhì)量，

擴(kuò)大地區(qū)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)地方企業(yè)群的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。“線對(duì)面”模式是以多所大學(xué)為依托，沿著“多線匯面”的建設(shè)路線，采取一地多圓、一圓多建形式，著力整合大學(xué)鏈、技術(shù)鏈、信息鏈、市場(chǎng)鏈，完成高新園區(qū)、產(chǎn)業(yè)孵化基地、人才培養(yǎng)中心、信息交流平臺(tái)、重點(diǎn)技術(shù)實(shí)驗(yàn)平臺(tái)、國(guó)家科技創(chuàng)新應(yīng)用系統(tǒng)的建設(shè)，促進(jìn)高新技術(shù)投入實(shí)踐，加快向生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)化，構(gòu)建完整的市場(chǎng)導(dǎo)向—大學(xué)科研—企業(yè)生產(chǎn)的社會(huì)生產(chǎn)服務(wù)體系。“面對(duì)面”合作模式則是多所一流高等院校，多家尖端科研單位及著名企業(yè)形成戰(zhàn)略聯(lián)盟，創(chuàng)建集科學(xué)研究、技術(shù)創(chuàng)新、企業(yè)生產(chǎn)、市場(chǎng)開發(fā)為一體的社會(huì)服體系，有效整合優(yōu)勢(shì)學(xué)科群、尖端技術(shù)群、龍頭企業(yè)群，綜合大學(xué)優(yōu)勢(shì)學(xué)科、研究機(jī)構(gòu)科研實(shí)力、企業(yè)的市場(chǎng)開發(fā)優(yōu)勢(shì)，解決研究項(xiàng)目重復(fù)、科研資金浪費(fèi)、國(guó)內(nèi)企業(yè)分散、市場(chǎng)過度競(jìng)爭(zhēng)等問題，切實(shí)加大國(guó)家技術(shù)積累，提升企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，增強(qiáng)民族工業(yè)實(shí)力。

[1]孟凡華，李瑤，岳金鳳.教育體制改革的破冰之路[J].職業(yè)技術(shù)教育，2015(18).

[2]胡冠中.我國(guó)高校行政管理人員專業(yè)化研究[D].天津大學(xué)，2009.

[3]Dabney Virginius．Mr.Jefferson’s University：A History[M].Charlottesville：The University Press of Virginia,1981.

[4]喻青松.大學(xué)民主管理的起源與發(fā)展研究[D].華中農(nóng)業(yè)大學(xué)，2014.

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A

1671-6531（2017）12-0024-03

巴哈爾古麗·艾爾肯/喀什大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院在讀碩士（新疆喀什844006）；沈宇航/遼寧師范大學(xué)田家炳教育書院暨教育學(xué)院在讀碩士（遼寧大連116029）。

賀春健