司馬雙龍

(1.常州市人民政府外事辦公室，江蘇 常州 213022；2.蘇州大學(xué)，江蘇 蘇州 215006)

火災(zāi)之痛與治理之思：基于德國(guó)消防安全管理實(shí)踐的啟示

司馬雙龍1，2

(1.常州市人民政府外事辦公室，江蘇 常州 213022；2.蘇州大學(xué)，江蘇 蘇州 215006)

消防安全是政府提供的公共服務(wù)，但當(dāng)前在我國(guó)消防安全中存在著傳統(tǒng)的和非傳統(tǒng)的矛盾、體制的和機(jī)制的困境、硬件和軟件的不足等諸多問題，亟待得到正視、研究并逐步解決。德國(guó)的消防體系在隊(duì)伍建設(shè)、防火監(jiān)督、裝備設(shè)施、多元參與等方面的特點(diǎn)值得研究、借鑒。

火災(zāi)；治理；德國(guó)；消防安全

消防安全是現(xiàn)代政府向公眾提供的重要公共服務(wù)，消防安全管理及救援水平既體現(xiàn)了政府應(yīng)急救援，保護(hù)公眾生命、財(cái)產(chǎn)安全的治理能力，也影響著公眾對(duì)政府的組織依賴度和政治信任度。近年來，重大事故的發(fā)生讓社會(huì)各界對(duì)消防官兵的職業(yè)危險(xiǎn)及城市消防應(yīng)急救援體系的建設(shè)現(xiàn)狀給予了前所未有的關(guān)注。相比發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)消防官兵在滅火救援中傷亡的比例還是比較高的。挪威在二戰(zhàn)后的70年未有消防員因救災(zāi)而殉職，美國(guó)從1987年實(shí)施了消防部門職業(yè)安全與健康計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)以來，消防員的傷亡也持續(xù)下降[1]。據(jù)調(diào)查顯示，德國(guó)民眾對(duì)消防員非常信任，信任率高達(dá)97%[2]。我國(guó)消防安全中傳統(tǒng)的和非傳統(tǒng)的矛盾、體制的和機(jī)制的困境、硬件和軟件的不足等暴露出來的問題亟待正視、研究并逐步解決。通過學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家，特別是有針對(duì)性地借鑒國(guó)際友好城市在消防管理方面的制度設(shè)計(jì)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，無疑可以開闊視野，啟發(fā)我國(guó)城市消防安全的改革思路。

一、德國(guó)的消防體系

德國(guó)是聯(lián)邦自治體制，國(guó)家層面沒有統(tǒng)一的消防行政管理機(jī)構(gòu)，也沒有統(tǒng)一的消防法律、法規(guī)[3]。全德16個(gè)州分別根據(jù)本州的實(shí)際情況制定相應(yīng)的消防法，但每個(gè)州的法律相差不大，例如北威州和巴伐利亞州的法律基本一樣。消防工作均由各自治州獨(dú)立管理，除了火災(zāi)救援之外，州消防機(jī)構(gòu)還要承擔(dān)水災(zāi)、危險(xiǎn)品和大規(guī)模人員傷害等事件的救援。

(1)消防隊(duì)伍。德國(guó)的消防隊(duì)伍可以分為四類：一是職業(yè)消防隊(duì)伍，一般人口在10萬以上的城鎮(zhèn)會(huì)建立一支職業(yè)消防隊(duì)，其中從事滅火和特殊技術(shù)救援的人員納入公務(wù)員序列，有近28萬人，他們有著優(yōu)厚的待遇，在完稅之后平均年薪可以達(dá)到2.5萬到4.7萬歐元，其余人員為職員或工人；二是志愿消防隊(duì)伍，一般5萬至10萬人的城鎮(zhèn)以及鄉(xiāng)村地區(qū)以志愿消防隊(duì)為主，約有25 000余支，130萬志愿消防隊(duì)員，他們無償?shù)貐⒓酉拦ぷ?，但都享有特殊保險(xiǎn)，年紀(jì)輕的志愿消防隊(duì)員做滿兩年后，可以優(yōu)先錄用為職業(yè)消防隊(duì)員；三是義務(wù)消防隊(duì)伍，除了一些特殊職業(yè)人員外，17歲至60歲的公民都有參加義務(wù)消防隊(duì)的義務(wù)；四是企業(yè)消防隊(duì)伍，累計(jì)共有2萬余人，企業(yè)自定消防員的待遇。實(shí)行認(rèn)證制度，政府定期對(duì)企業(yè)消防隊(duì)的人員進(jìn)行培訓(xùn)，對(duì)消防設(shè)施進(jìn)行專項(xiàng)督察，在擁有職業(yè)消防隊(duì)的城市內(nèi)，由職業(yè)消防隊(duì)的隊(duì)長(zhǎng)負(fù)責(zé)檢查。

(2)培訓(xùn)選拔。對(duì)職業(yè)消防員的培訓(xùn)采取學(xué)校理論培訓(xùn)和實(shí)踐鍛煉相結(jié)合的辦法，有基礎(chǔ)培訓(xùn)、初級(jí)消防官和高級(jí)消防官三級(jí)培訓(xùn)?；A(chǔ)培訓(xùn)歷經(jīng)兩年，主要有消防知識(shí)、救援技能、醫(yī)療知識(shí)、法規(guī)知識(shí)等課程，各項(xiàng)成績(jī)合格，才能勝任消防員工作。要擔(dān)任初級(jí)消防指揮官則必須進(jìn)入消防學(xué)院進(jìn)行專門深造，學(xué)期為18個(gè)月。要擔(dān)任高級(jí)消防指揮官必須具備大學(xué)學(xué)歷，經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)和基層實(shí)習(xí)，學(xué)期總計(jì)要達(dá)到27個(gè)月，最后還要通過國(guó)家資質(zhì)考試和論文答辯。消防指揮官一般要到60歲方可退休，工作30年以上的可拿75%的退休金。

(3)消防監(jiān)督。在德國(guó)，私人住宅在獲得審核批準(zhǔn)后可自己設(shè)計(jì)、建筑。商業(yè)和公共建筑須由專業(yè)單位設(shè)計(jì)，嚴(yán)格執(zhí)行防火設(shè)計(jì)規(guī)范。房屋建成后，需通過消防和建筑部門的共同驗(yàn)收才可投入使用。平時(shí)，消防局和消防站還要對(duì)各類公用建筑每3年檢查一次。另外，專門研究機(jī)構(gòu)、高等院校和保險(xiǎn)公司共同負(fù)責(zé)對(duì)消防產(chǎn)品的生產(chǎn)監(jiān)督和產(chǎn)品檢驗(yàn)鑒定工作。一旦發(fā)生火災(zāi)，新聞媒體將及時(shí)公布火災(zāi)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

(4)裝備設(shè)施。德國(guó)的消防通訊設(shè)施具備有線、無線系統(tǒng)和衛(wèi)星定位系統(tǒng)。在消防車輛、救火設(shè)施、破拆工具、救援裝備方面也很先進(jìn)。每個(gè)職業(yè)制消防站都有15輛左右大容量、大功率的中型以上車輛。根據(jù)轄區(qū)消防對(duì)象的特殊需求，會(huì)配備特種車輛及裝置。德國(guó)的消防設(shè)施也處于不斷的更新之中，如新產(chǎn)品利用傳感技術(shù)，不斷提高人感覺器官的功能，使消防人員及早了解哪里有險(xiǎn)情，及時(shí)解除憂患[4]。

(5)多元參與。在消防技術(shù)提升方面，有德國(guó)消防促進(jìn)委員會(huì)(VFDB)，主要由消防隊(duì)員、消防器材生產(chǎn)商和科研院校研究人員組成，旨在研究、提升消防技術(shù)。在隊(duì)伍建設(shè)方面，有德國(guó)消防隊(duì)聯(lián)合會(huì)(DFV)，是志愿消防隊(duì)伍的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。在消防標(biāo)準(zhǔn)方面，有德國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化研究所(DIN)，主要職能是研究和制定各類產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，這些標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范如果被政府采用，便具有法律約束效力。這些社會(huì)組織在不同層面協(xié)調(diào)合作，從各自的專業(yè)領(lǐng)域來實(shí)現(xiàn)一個(gè)共同的目標(biāo)，讓消防的預(yù)防、救援體系更加先進(jìn)穩(wěn)定。

二、明登市的消防實(shí)踐

明登地處德國(guó)西北部，是德國(guó)北萊茵-威斯特法倫州代特莫爾德行政區(qū)明登-呂貝克縣的首府。2016年1月，經(jīng)全國(guó)人民對(duì)外友好協(xié)會(huì)批準(zhǔn)，常州和明登市結(jié)為友好城市。雙方在城市消防管理、應(yīng)急救援等方面進(jìn)行過多次訪問交流。

(1)責(zé)權(quán)設(shè)置。明登市地區(qū)人口45萬，市區(qū)人口8.2萬，面積101.08平方公里，屬人口較稠密地區(qū)。明登市消防局隸屬于明登市政府管理，在市區(qū)有1個(gè)中心，在其他區(qū)域設(shè)有7個(gè)分部。消防局有117名專業(yè)消防員，900多名消防志愿者，每年大概處置800多起火災(zāi)。消防局內(nèi)設(shè)有人力資源管理、調(diào)度、組織、后勤、公共關(guān)系、技術(shù)電話等6個(gè)部門。在市級(jí)層面，在分管市長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)下，建立了消防局、城市管理局、警察局等部門共同參與的協(xié)調(diào)工作機(jī)制。消防局負(fù)責(zé)火災(zāi)的預(yù)防、處置，城市管理局負(fù)責(zé)火災(zāi)損失的記錄和市民的救助，警察局負(fù)責(zé)火災(zāi)中與犯罪有關(guān)的火場(chǎng)調(diào)查。在州級(jí)層面，北威州設(shè)有消防指揮部，有150名專業(yè)消防員，主要負(fù)責(zé)大型火災(zāi)處置和跨區(qū)域人員的調(diào)度。

(2)消防預(yù)警。在市內(nèi)車站、賓館、飯店、商場(chǎng)、辦公樓、歷史保護(hù)建筑等公共場(chǎng)所，火災(zāi)報(bào)警設(shè)施配備齊全且簡(jiǎn)明易識(shí)，大多與應(yīng)急廣播系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)，確保一旦發(fā)生火災(zāi)警情，公共場(chǎng)所人員能夠第一時(shí)間獲知并及時(shí)撤離。一些老式酒店雖然住宿設(shè)施陳舊，但對(duì)消防設(shè)施管理嚴(yán)格，疏散考慮較為周全，走道上每隔10至15米便設(shè)防火門和應(yīng)急出口。在會(huì)議場(chǎng)所人口集中的辦公樓層，設(shè)置電子感應(yīng)安全門，與防火報(bào)警系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)，較好地解決了防火與防盜的矛盾。滅火器往往直接掛在墻上或放在簡(jiǎn)易金屬架上，在器材身上涂有適用火種范圍，墻上有使用示意圖，便于準(zhǔn)確取用。

(3)應(yīng)急救援。明登消防局有明確的“雙十”工作要求，即在接火警后十分鐘之內(nèi)必須有十名消防員趕到現(xiàn)場(chǎng)處置。消防局內(nèi)有專職的醫(yī)療救護(hù)人員，與消防人員同時(shí)出警，在救援現(xiàn)場(chǎng)及時(shí)開展受傷人員的搶救、運(yùn)輸工作，減少火災(zāi)傷亡數(shù)。如無火災(zāi)，消防局也可派員參加醫(yī)護(hù)救援，但此項(xiàng)目是收費(fèi)的。明登市區(qū)周圍有不少化工廠，對(duì)于這樣的重點(diǎn)防火單位，必須向消防局詳細(xì)申報(bào)備案單位的易燃易爆材料、有效滅火方法、救火通道等信息，消防局據(jù)此制作了相應(yīng)單位的消防檔案。如遇化學(xué)危險(xiǎn)物品泄露或化工企業(yè)火災(zāi)，他們將首先調(diào)用企業(yè)的消防檔案，并要求企業(yè)在第一時(shí)間作出相應(yīng)處置，在現(xiàn)場(chǎng)根據(jù)化學(xué)檢驗(yàn)車上的儀器測(cè)量有毒氣體的濃度并隔離出警戒范圍后，消防隊(duì)員才可穿戴上專門的裝備進(jìn)入火源現(xiàn)場(chǎng)，決不允許盲目地進(jìn)入，以防止消防人員的傷亡。如果是因?yàn)橄乐笓]官指揮失誤導(dǎo)致消防人員傷亡，將依法追究指揮官的責(zé)任。

三、思考與啟示

德國(guó)從國(guó)家到城市在消防應(yīng)急管理制度、理念和實(shí)踐的現(xiàn)狀，與其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、歷史文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣和科學(xué)技術(shù)是分不開的，雖然也有國(guó)家統(tǒng)籌調(diào)度等方面的不足，但對(duì)于我國(guó)人口稠密、制造業(yè)密集、火災(zāi)隱患較多的實(shí)情，仍有許多值得借鑒和學(xué)習(xí)的地方。加強(qiáng)消防管理服務(wù)的體系、隊(duì)伍、制度和文化建設(shè)，對(duì)提高消防應(yīng)急的有效治理有著現(xiàn)實(shí)和長(zhǎng)遠(yuǎn)的意義。

(1)體系建設(shè)：應(yīng)急管理和綜合救援。消防救援是城市應(yīng)急管理的重要內(nèi)容，在全世界范圍內(nèi)，應(yīng)急管理都應(yīng)該是政府主導(dǎo)的。與先進(jìn)國(guó)家相比，我國(guó)針對(duì)火災(zāi)類公共危機(jī)事件的應(yīng)急救援力量還比較分散，應(yīng)急指揮職能交叉，不夠有力有效。雖然自2006年4月國(guó)務(wù)院設(shè)置了國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室后，地方各級(jí)政府也相繼成立了應(yīng)急管理辦公室，但在實(shí)際運(yùn)行中，這些應(yīng)急管理辦公室主要起到了值班應(yīng)急、信息匯編流轉(zhuǎn)職能，政府應(yīng)急協(xié)調(diào)、指揮處理的中樞功能并未充分發(fā)揮。對(duì)于大型火災(zāi)等影響公共安全事件的救援處置，需要政府權(quán)力機(jī)構(gòu)的有力指揮協(xié)調(diào)，消防部門的快速、專業(yè)應(yīng)對(duì)和眾多相關(guān)部門的積極配合，建立起政府應(yīng)急職能部門為協(xié)調(diào)主體、消防部門為救援主體、其他部門為保障力量、社會(huì)組織為補(bǔ)充力量的應(yīng)急組織架構(gòu)體系，并通過政府授權(quán)、部門協(xié)同、技術(shù)互通、網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)把整個(gè)組織聯(lián)動(dòng)起來，實(shí)現(xiàn)綜合救援、高效救援和科學(xué)救援。

(2)隊(duì)伍建設(shè)：職業(yè)發(fā)展和社會(huì)動(dòng)員。我國(guó)消防員配比僅為每萬人口中不到2名，其他發(fā)展中國(guó)家的配比率大多是我國(guó)的2～3倍，發(fā)達(dá)國(guó)家高達(dá)5～7倍[5]。我國(guó)消防隊(duì)伍建設(shè)是應(yīng)急救援能力提升的重中之重。一方面，要加強(qiáng)消防隊(duì)伍的職業(yè)化發(fā)展。2009年5月1日起施行的《中華人民共和國(guó)消防法》規(guī)定：“公安消防隊(duì)、專職消防隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)充分發(fā)揮火災(zāi)撲救和應(yīng)急救援專業(yè)力量的骨干作用?！笨梢越梃b德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)展消防部門在滅火、搶險(xiǎn)救援、醫(yī)療救護(hù)和國(guó)內(nèi)外重大災(zāi)害事故救助等方面的職能，各級(jí)政府要將城市消防力量編制、基礎(chǔ)設(shè)施和消防裝備建設(shè)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步考慮、同步建設(shè)，積極探索消防隊(duì)伍的職業(yè)化發(fā)展新路。另一方面，要加強(qiáng)消防隊(duì)伍的社會(huì)化發(fā)展。通過多方參與補(bǔ)充消防隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)消防應(yīng)急救援的空間擴(kuò)充和能力提升。加強(qiáng)社會(huì)單位專職消防員隊(duì)伍建設(shè)，各地根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，通過地方立法，分類制定社會(huì)單位消防隊(duì)伍的組織原則、扶持政策和補(bǔ)償機(jī)制。充分進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員，培育和激發(fā)社會(huì)組織活力，扶持行業(yè)消防協(xié)會(huì)的成長(zhǎng)與發(fā)展，通過行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行自律、自治，參與修訂標(biāo)準(zhǔn)、代理企業(yè)訴求等。鼓勵(lì)發(fā)展志愿組織，發(fā)揮志愿者在應(yīng)急救援中的宣傳引導(dǎo)、情境恢復(fù)、心理疏導(dǎo)、募捐資助等作用，提高整個(gè)社會(huì)的整體滅火抗災(zāi)和災(zāi)后重建能力。

(3)制度建設(shè)：責(zé)權(quán)歸位和協(xié)同治理。目前社會(huì)單位的消防責(zé)任主體意識(shí)普遍比較薄弱，在利益最大化的價(jià)值追求下，刻意降低消防預(yù)防成本，對(duì)消防事故的發(fā)生存有僥幸心理，習(xí)慣于按照公安消防部門的監(jiān)管要求開展消防管理，形成預(yù)防和救援的路徑依賴，造成了角色錯(cuò)位。在加強(qiáng)消防宣傳教育的同時(shí)，權(quán)責(zé)歸位是打破“保姆式”監(jiān)管僵局的重要一環(huán)。要通過制度化手段形成政府機(jī)構(gòu)、私人部門、社會(huì)組織協(xié)同治理的格局?？山梃b發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，對(duì)企業(yè)專職的消防管理人員或消防工程師實(shí)施注冊(cè)管理制度，提高單位內(nèi)部的消防管理水平。加大對(duì)消防培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的扶持力度，鼓勵(lì)地方高校特別是高職學(xué)院開辦消防專業(yè)。增加治理主體，改變消防部門大包大攬的監(jiān)管模式，積極培育消防安全評(píng)估組織，對(duì)企事業(yè)單位的消防安全狀況進(jìn)行綜合評(píng)估，及時(shí)將評(píng)估結(jié)果納入單位的信用系統(tǒng)。充分發(fā)揮保險(xiǎn)在防災(zāi)減災(zāi)中的作用，激勵(lì)保險(xiǎn)企業(yè)加大對(duì)防災(zāi)設(shè)施的投入，把企業(yè)消防安全狀況與保險(xiǎn)費(fèi)率掛鉤，通過市場(chǎng)杠桿，增加單位加強(qiáng)消防管理的內(nèi)驅(qū)動(dòng)力。

(4)文化建設(shè)：價(jià)值邏輯與消防文化。突發(fā)事件因其不確定性和復(fù)雜性，對(duì)原有社會(huì)單元和整體產(chǎn)生階段性甚至長(zhǎng)久的破壞。公民個(gè)體因自身力量單薄和掌握信息的碎片化，在突發(fā)事件面前應(yīng)變不足、自救無力。私人部門因其自利性特征，在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)往往缺失社會(huì)責(zé)任而產(chǎn)生市場(chǎng)失靈。政府因公眾權(quán)利讓渡而掌握公共權(quán)力和公共資源，是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)并妥善處置的當(dāng)然主體。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，城市在自然生態(tài)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會(huì)心理方面都在發(fā)生著劇烈的變遷，城市火災(zāi)類突發(fā)性事件發(fā)生的頻率增加，災(zāi)害的破壞加劇，處置的周期延長(zhǎng)，同時(shí)社會(huì)利益的多元化和利益群體的分層化也加大了事件處置的難度。消防安全對(duì)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)而言，不僅是一種需求，更是一種文明的標(biāo)志[6]。前瞻性預(yù)防和長(zhǎng)期性宣傳應(yīng)成為政府、私人部門、社會(huì)組織和公眾進(jìn)行消防管理的價(jià)值追求。增強(qiáng)社會(huì)單位和公眾的消防意識(shí)，不僅要廣泛普及消防常識(shí)和消防法規(guī)宣傳，還要努力提高消防工作人員的保障待遇和社會(huì)地位，塑造職業(yè)、專業(yè)和志愿消防員的英雄形象，形成社會(huì)各界理解消防工作、遵守消防規(guī)則、張揚(yáng)消防正義、崇尚消防行為的消防文化。

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10.3969/j.issn.1673-0887.2017.06.026

2017-05-27

司馬雙龍(1974— )，男，蘇州大學(xué)博士研究生。

D631.6

B

1673-0887(2017)06-0109-04

莊亞華