張 軍

（安徽大學(xué) a.社會與政治學(xué)院；b.農(nóng)村社會發(fā)展研究中心，合肥 230601）

“網(wǎng)約車”治理中的政府角色轉(zhuǎn)向研究
——基于制度社會學(xué)的分析視角

張 軍

（安徽大學(xué) a.社會與政治學(xué)院；b.農(nóng)村社會發(fā)展研究中心，合肥 230601）

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的崛起，共享經(jīng)濟(jì)理念的盛行，傳統(tǒng)出租車的供需失衡，監(jiān)管制度的缺位，以及互聯(lián)網(wǎng)公司的助推，促使中國網(wǎng)約車平臺快速形成并極速發(fā)展。然而，網(wǎng)約車平臺內(nèi)部失序，平臺之間的惡性競爭，網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車的激烈對抗，以及平臺合法性身份的暫時缺失，使得網(wǎng)約車平臺面臨發(fā)展窘境。依托“2016網(wǎng)約車新規(guī)”，基于制度社會學(xué)視角，分析了政府治理網(wǎng)約車平臺的角色轉(zhuǎn)向，即由針對傳統(tǒng)出租車產(chǎn)業(yè)的管理導(dǎo)向的“管控型”角色轉(zhuǎn)向了對現(xiàn)代網(wǎng)約車平臺的引導(dǎo)與服務(wù)導(dǎo)向的“互動型”角色。最后，基于制度社會學(xué)視角對政府角色如何恰當(dāng)匹配互聯(lián)網(wǎng)新興事物進(jìn)行了進(jìn)一步剖析。

網(wǎng)絡(luò)車；網(wǎng)約車新規(guī)；制度社會學(xué)；社會治理

隨著分享經(jīng)濟(jì)（sharing economy）理念的盛行、出租車社會需求的增加與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)平臺的發(fā)展，各種嵌入互聯(lián)網(wǎng)空間的打車軟件應(yīng)運(yùn)而生，網(wǎng)約車呈現(xiàn)出舉世矚目的發(fā)展態(tài)勢。

雖然相比傳統(tǒng)出租車服務(wù)，中國網(wǎng)約車有其巨大的比較優(yōu)勢，在公共交通服務(wù)中發(fā)揮著重要的功能；然而，由于司機(jī)身份復(fù)雜多樣、車輛狀況良莠不齊、乘客素質(zhì)高低不一、軟件平臺技術(shù)欠缺等因素的存在，網(wǎng)約車市場在取得輝煌的成績之后，呈現(xiàn)出諸如傳統(tǒng)出租車行業(yè)與網(wǎng)約車服務(wù)之間的劇烈矛盾等一些關(guān)乎失序和隱患的總體性問題，出現(xiàn)了司機(jī)乘客糾紛、司機(jī)平臺矛盾、乘客平臺爭執(zhí)等具體性問題，甚至出現(xiàn)了危及人身安全的嚴(yán)重違法犯罪事件，網(wǎng)約車平臺的弊端不斷顯現(xiàn)。

一、網(wǎng)約車發(fā)展輝煌背后的失序與隱患

從中國網(wǎng)約車的發(fā)展歷程與發(fā)展態(tài)勢來看，由于龐大的人口基數(shù)和巨大的出行需求，它在中國的發(fā)展前景非常光明。然而，在目前的極速成長中，網(wǎng)約車的一些具體性問題不斷浮出水面，與傳統(tǒng)出租車行業(yè)的群體性沖突時而顯現(xiàn)，一定程度上折射出網(wǎng)約車輝煌背后的失序與隱患?；诰W(wǎng)約車平臺的實(shí)證考察，筆者發(fā)現(xiàn)，中國網(wǎng)約車發(fā)展中的主要隱患如下：

（一）日益凸顯的網(wǎng)約車平臺內(nèi)部失序問題

在打車軟件平臺的發(fā)展初期，它所面對的市場不同于傳統(tǒng)市場，而是一個“雙重市場”（two-sided market），必須將自身產(chǎn)品賣給兩個相互依賴的雙方［1］，也就是說，必須同時吸引司機(jī)和乘客。正如信用卡發(fā)行方不僅要使商人接受信用卡付款方式，還要使消費(fèi)者使用信用卡支付一樣。為了吸引相互依賴的雙方，打車軟件公司主要通過廣告宣傳帶動、現(xiàn)金利益驅(qū)動、溫馨服務(wù)拉動、線上線下聯(lián)動等方式，持續(xù)吸引車主和乘客使用平臺，并努力使之成為忠實(shí)的擁躉。

豐厚的現(xiàn)金補(bǔ)貼與寬松的準(zhǔn)入資格使平臺在吸引了眾多司機(jī)與乘客的同時，也帶來了一些安全隱患，集中體現(xiàn)在司機(jī)乘客糾紛、司機(jī)平臺矛盾、乘客平臺爭執(zhí)等幾個方面。司機(jī)與乘客之間的糾紛甚至違法犯罪事件的滋生為平臺的聲譽(yù)和長遠(yuǎn)發(fā)展敲響警鐘。由于缺乏對違法犯罪行為的有效監(jiān)管，網(wǎng)約車與乘客之間的糾紛甚至嚴(yán)重違法事件不斷滋生，將會成為制約網(wǎng)約車平臺發(fā)展的重要阻力。

除了司機(jī)與乘客糾紛外，平臺制度建設(shè)滯后、服務(wù)體系欠缺、軟件覆蓋漏洞等因素存在，也時常造成平臺與司機(jī)之間的分歧甚至糾紛。相比司機(jī)，乘客雖然對平臺選擇的自由度更大，但是很多平臺由于自身原因，難以滿足乘客的多元化需求，亦會引起二者關(guān)系的緊張，甚至使平臺失去一些乘客。由于監(jiān)管制度、服務(wù)體系等組織建構(gòu)的不完善，平臺難以有效處理乘客的相關(guān)訴求，從而引發(fā)他們的不滿情緒，嚴(yán)重者會放棄該打車軟件。如果不能妥善處理乘客的需求而造成其流失的話，將會嚴(yán)重制約打車軟件的長遠(yuǎn)發(fā)展。

（二）網(wǎng)約車平臺之間的惡性競爭

中國網(wǎng)約車發(fā)展的失序與隱患不僅體現(xiàn)于某一平臺內(nèi)部的運(yùn)行障礙，還體現(xiàn)于平臺之間的惡性競爭和激烈矛盾。為了進(jìn)行市場擴(kuò)張，快的打車和滴滴打車等打車軟件采用了同樣的營銷策略，那就是對顧客和司機(jī)的“燒錢”游戲。二者采用低價甚至貼補(bǔ)現(xiàn)金的方式迅速占領(lǐng)市場，即便面臨長期虧損的危險，也要在彼此的競爭中持續(xù)下去，只要存在擴(kuò)張的希望，就有可能從風(fēng)投市場獲得資金支持。而燒錢游戲結(jié)束的條件就是：平臺失去繼續(xù)擴(kuò)大網(wǎng)絡(luò)和融資的勢頭，同時自身無法維持最基本的財務(wù)收支平衡［2］。

從打車軟件的行業(yè)競爭來看，競爭的手段較為單一，以燒錢為主，以培育市場為目的，進(jìn)而改變司機(jī)和乘客的服務(wù)和消費(fèi)習(xí)慣，使之在適應(yīng)移動互聯(lián)網(wǎng)支付的同時，在出行上傾向于網(wǎng)約車方式。燒錢行為雖使打車軟件公司蒙受損失，卻是培育市場必經(jīng)的陣痛，因?yàn)橄M(fèi)者行為習(xí)慣的快速改變與客戶的粘著性的快速培育需要燒錢、補(bǔ)貼等這些實(shí)實(shí)在在的手段。

（三）網(wǎng)約車行業(yè)與傳統(tǒng)出租車行業(yè)之間的惡意對抗

有關(guān)研究表明，出租車從供需關(guān)系產(chǎn)生到服務(wù)合約生成的時空關(guān)系可以分為四種：掃街巡游、蹲點(diǎn)趴活、電話預(yù)約和APP手機(jī)軟件預(yù)約［3］。網(wǎng)約車將乘客碎片化和個性化的乘車需求通過打車軟件平臺進(jìn)行高度整合，激勵和現(xiàn)金補(bǔ)貼政策吸引著乘客下單與出租車司機(jī)搶單。為了擴(kuò)展市場，吸引更多的司機(jī)與乘客，平臺將私家車化身為快車、專車與順風(fēng)車，將以前的黑車洗白，并將汽車租賃公司的車輛納入其中，嚴(yán)重沖擊了傳統(tǒng)巡游式正規(guī)出租車的載客服務(wù)。

由于當(dāng)時國家并未承認(rèn)網(wǎng)約車的合法身法，加之對黑車的整治策略，許多正規(guī)出租車司機(jī)想方設(shè)法捍衛(wèi)自身利益，對抗網(wǎng)約車。出租車司機(jī)對抗網(wǎng)約車平臺的行為雖然表現(xiàn)多元，但大多在聯(lián)合行動的邏輯下展開，因?yàn)榫W(wǎng)約車威脅的不僅僅是某個出租車的利益，而是整個行業(yè)的收益。他們的集體對抗行為主要有如下類型：其一，為了對抗平臺，集體卸載打車軟件，聯(lián)合抵制網(wǎng)約車；其二，為了抵制網(wǎng)約車，部分出租車司機(jī)與網(wǎng)約車司機(jī)展開直接對抗，甚至用“釣魚”的方式對網(wǎng)約車司機(jī)進(jìn)行舉報；其三，許多出租車公司采用罷運(yùn)等集體行動，倒逼政府出臺政策、采取措施，盡早規(guī)范網(wǎng)約車市場。

（四）外在環(huán)境挑戰(zhàn)：合法身份缺乏的尷尬

在網(wǎng)約車平臺的市場擴(kuò)張中，除了平臺內(nèi)部的矛盾、平臺間的惡性競爭以及與傳統(tǒng)出租車公司的激烈對抗等發(fā)展隱患之外，還有一個根本性的環(huán)境隱患，即平臺的合法性身份以及司機(jī)的營運(yùn)資質(zhì)問題。網(wǎng)約車在它誕生之初便有關(guān)于其身份合法性之爭，無論在發(fā)展初期的中國還是在發(fā)展較為成熟的西方國家都是如此。

像對待其他互聯(lián)網(wǎng)新生事物一樣，中國政府對待網(wǎng)約車采取一種模糊的態(tài)度，即默認(rèn)其存在，又未給其合法身份。但是，隨著網(wǎng)約車平臺的糾紛不斷滋生、平臺間的惡性競爭持續(xù)存在，尤其是傳統(tǒng)出租車對網(wǎng)約車的集體對抗行為頻現(xiàn)，這些矛盾倒逼著政府進(jìn)行回應(yīng)和表態(tài)。雖然中央政府當(dāng)時沒有明確的態(tài)度，不少地方政府抵制不住壓力，出臺臨時性規(guī)定，對網(wǎng)約車進(jìn)行管制。地方政府的臨時性文件和政策，很容易在網(wǎng)絡(luò)中傳播，引起效仿和跟風(fēng)行為，但由于地區(qū)差異性，很容易激發(fā)和擴(kuò)大既有的社會矛盾與沖突。這些沖突的不斷滋生，倒逼中央政府進(jìn)行回應(yīng)，并出臺相關(guān)政策，對網(wǎng)約車身份進(jìn)行正式界定。

二、政府介入網(wǎng)約車市場治理的制度社會學(xué)分析

從其演化歷程和發(fā)展態(tài)勢來看，雖然僅僅經(jīng)歷了數(shù)年的發(fā)展時間，但是中國網(wǎng)約車市場經(jīng)歷了快速增長期、激烈競爭期，以及時下的逐步規(guī)范期。隨著激烈競爭事件倒逼地方政府采取行動介入網(wǎng)約車治理，面對全國性的網(wǎng)約車治理困惑與難題，中央政府無法以模糊的態(tài)度應(yīng)對之，而需要建構(gòu)相關(guān)管理制度，制定全國性規(guī)范性的政策，采取行動，以規(guī)范急劇發(fā)展的網(wǎng)約車市場。

（一）網(wǎng)約車治理中的制度社會學(xué)理論分析

“制度”（institutions）是社會學(xué)研究的核心議題，早在學(xué)科成立之初，它就是其中重要的研究對象。無論是“社會學(xué)”概念的締造者奧古斯特·孔德，還是社會學(xué)主要奠基人馬克思、韋伯、涂爾干等人，都對制度進(jìn)行了關(guān)注和深入研究。隨著時間的推移，社會學(xué)對制度的研究經(jīng)歷了從老制度主義社會學(xué)向新制度主義社會學(xué)轉(zhuǎn)變的發(fā)展歷程，研究焦點(diǎn)也從強(qiáng)調(diào)制度對行動者的約束和規(guī)制轉(zhuǎn)向制度與行動者之間的互動［4］。時至今日，制度仍是我們開展研究無法繞開的對象，并形成了制度社會學(xué)的研究視角，分析制度的歷史起源、基本類型、構(gòu)成要素、演化歷程與作用機(jī)制，探究它在社會發(fā)展中的基本功能與作用效力。從制度社會學(xué)角度對作為新生事物的中國網(wǎng)約車平臺進(jìn)行研究，具有重要的理論價值與實(shí)踐意義。

針對中國網(wǎng)約車市場蓬勃發(fā)展中凸顯的平臺內(nèi)部矛盾、平臺間的惡性競爭、傳統(tǒng)出租車公司與網(wǎng)約車行業(yè)的激烈對抗以及網(wǎng)約車合法身份缺位等失范問題，若要有效地展開制度設(shè)計與政策制定，首先需要在制度社會學(xué)視角中厘清這一政策的性質(zhì)，即作為一種經(jīng)濟(jì)政策，它處在政策體系中哪個層級，其時效性如何，以及面對變動環(huán)境是否具有靈活性，等等。

論及經(jīng)濟(jì)制度和政策的層級，威廉姆斯對制度體系進(jìn)行了精細(xì)的劃分。在他看來，制度體系可分為如下四個層級［5］：其一，嵌入性（embeddedness）的制度，主要由習(xí)俗、傳統(tǒng)、規(guī)范和宗教等非正式制度構(gòu)成。其二，制度性環(huán)境層次，這些制度是博弈的正式規(guī)則。其三，治理型制度，關(guān)乎博弈本身的規(guī)則，比如各種合同，交易與治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行匹配的規(guī)則等。其四，持續(xù)不斷的資源分配與雇傭等活動性制度。

在威廉姆斯看來，雖然嵌入性制度非常重要，但卻沒有完全發(fā)展。正如斯梅爾瑟和斯威德伯格所言，研究者不能抽象地探討“嵌入性”概念，而應(yīng)該重視從不同的維度剖析之。他們認(rèn)為，至少存在四種——認(rèn)知性的、文化性的、結(jié)構(gòu)性的、政治性的——嵌入性層面，學(xué)者理應(yīng)加以區(qū)分。由此，“嵌入性”概念亟待理論細(xì)化［6］。威廉姆斯倡導(dǎo)的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)注的是第二與第三層制度，即制度環(huán)境與治理結(jié)構(gòu)，二者之間有廣大的研究領(lǐng)域去探索。威廉姆斯從制度層級與體系出發(fā)展開的研究，為中國網(wǎng)約車制度設(shè)計與政策制定提供了很好的視角。但筆者認(rèn)為，網(wǎng)約車平臺的經(jīng)濟(jì)政策制定不應(yīng)僅僅關(guān)注制度環(huán)境和治理結(jié)構(gòu)，還應(yīng)兼顧總體性文化環(huán)境，以及微觀的行動性制度，尤其是政策制度過程中的政治要素。

強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)政策制定的政治過程，是因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)社會中，市場與政府都是經(jīng)濟(jì)生活中的一部分，它們以極其復(fù)雜的方式相互影響著。在現(xiàn)實(shí)社會中，一個政策建議僅僅是一個過程的開始。該過程在每一步都是政治的——不僅立法過程是政治的，而且政策的實(shí)施以及行政代理機(jī)構(gòu)及其下設(shè)機(jī)構(gòu)的選擇和組建都是政治的。［7］7經(jīng)濟(jì)政策從其誕生開始，就被打下“政治”的烙印，這在其制定過程中體現(xiàn)得尤為明顯。因?yàn)椋哌^程是一種很多參與者參與的、復(fù)雜的策略博弈。而解決信息不對稱的激勵機(jī)制經(jīng)常十分嚴(yán)重地受制于多位委托人的存在，這些委托人都試圖影響直接決策者的行為［7］106。規(guī)范網(wǎng)約車市場的政策雖然屬于經(jīng)濟(jì)政策的范疇，但在政策生成過程中，政治要素一直參與其中，體現(xiàn)為中央政府、地方政府、傳統(tǒng)出租車行業(yè)、網(wǎng)約車平臺、網(wǎng)約車司機(jī)和乘客等多元參與者復(fù)雜博弈的動態(tài)過程。

同時，從政策制定的層級來看，雖然網(wǎng)約車政策形式上屬于威廉姆斯筆下的第二和第三個層級，但是在其本質(zhì)界定上本文更為認(rèn)同經(jīng)濟(jì)學(xué)家迪克西特教授的二分法。他論述道：政策制定的任何一種情況都是布坎南所定義的兩個單純的或極端的基本類別之間的連續(xù)體上的一個點(diǎn)——一端是憲法的制定或規(guī)則的設(shè)置，另一端是單個政策法規(guī)。如果政策過程更接近憲法制定一端，那就存在更大的自由度；然而，所作出的決定應(yīng)具有更長遠(yuǎn)的影響，且必須涵蓋更廣泛的問題和情形。如果更接近于政策法規(guī)一端的話，個體和團(tuán)體的特定經(jīng)濟(jì)狀況將得到更多的考慮，但給規(guī)范分析留下的自由度就很小。［7］105網(wǎng)絡(luò)化時代的出租車行業(yè)政府管制的范式將從離散走向融合，封閉走向開放，微觀走向宏觀［8］56。概言之，網(wǎng)約車政策制定的理論框架除了考慮多元主體卷入的政治過程之外，還應(yīng)注意到它更靠近單個政策法規(guī)，應(yīng)該更多地考慮個體和團(tuán)體的具體經(jīng)濟(jì)情況，即各參與主體的利益訴求均衡，而不是聚焦于規(guī)范分析。

（二）網(wǎng)約車新規(guī)的“制度”效力

前文已述，在網(wǎng)約車新規(guī)出臺之前，由于缺乏規(guī)范性制度設(shè)計的引導(dǎo)和匹配性經(jīng)濟(jì)政策的推行，無論是在單個平臺內(nèi)部與不同平臺之間，還是在傳統(tǒng)出租車行業(yè)與整個網(wǎng)約車行業(yè)之間，甚至與總體性制度環(huán)境之間，都發(fā)生了一系列社會矛盾和沖突，其中不乏涉及生存訴求型矛盾［9］，直接引發(fā)了集體性罷運(yùn)事件和激烈抗?fàn)幮袨椋挥械碾m然是基本權(quán)利訴求型矛盾，比如乘客不平臺之間的糾紛，沒有釀成激烈抗?fàn)幨录?，但也在一定程度上為網(wǎng)約車平臺帶來惡名。

盡管因網(wǎng)約車平臺失范問題帶來的社會矛盾具有一定的負(fù)面效應(yīng)，但這些社會矛盾具有雙重功能，即在一定條件下，它們的倒逼也會轉(zhuǎn)化為表達(dá)方式各異的改革實(shí)踐，成為社會發(fā)展的重要推動力量［10］。網(wǎng)約車引發(fā)的社會矛盾，借助網(wǎng)絡(luò)平臺，通過網(wǎng)絡(luò)民意表達(dá)和網(wǎng)絡(luò)輿論的影響，形成了一股倒逼力量，逼迫地方政府甚至中央進(jìn)行政策改革實(shí)踐。在網(wǎng)約車新規(guī)出臺過程中，網(wǎng)絡(luò)民意借助“言”“隨”“壓”這“三柄利劍”［11］，通過輿論叢林、民意聯(lián)盟、能量施壓三階段的努力，形成了重大的政策推力。

在眾多推力的作用下，2016年7月28日，《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》對外公布［12］。作為偏重于單個政策法規(guī)一端的政策范疇，網(wǎng)約車新規(guī)在其制定過程之中充分顯現(xiàn)出對各個卷入者的利益均衡考量，尤其是對網(wǎng)約車行業(yè)的“特殊關(guān)照”與“量體裁衣”［13］，并產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的社會影響。

新規(guī)出臺最重要的影響是，正式承認(rèn)了網(wǎng)約車的合法地位，將之界定為出租客運(yùn)性質(zhì)，避免了其身份缺位的尷尬。由于全國各地的網(wǎng)約車市場存在差異，中央政府的文件充分考慮這一情況，在給予網(wǎng)約車合法身份的前提之下，對關(guān)鍵性問題作了原則性規(guī)定，而將具體的操作性實(shí)施交給地方政府探索解決。隨著網(wǎng)約車合法地位的確認(rèn)，“互聯(lián)網(wǎng)+交通”的經(jīng)濟(jì)模式得以確立，這種經(jīng)濟(jì)模式對時下的互聯(lián)網(wǎng)+各種產(chǎn)業(yè)具有一定的借鑒意義。所謂的“互聯(lián)網(wǎng)+”，核心含義在于“跨界融合、連接一切、用戶至上、體驗(yàn)為王”［14］。網(wǎng)約車模式體現(xiàn)了互聯(lián)網(wǎng)+的核心要素，高效地整合了碎片化的乘客出行需求，極大地推動了出租車行業(yè)的改革創(chuàng)新和業(yè)態(tài)優(yōu)化，提升了行業(yè)運(yùn)行效率。

新規(guī)出臺后，網(wǎng)約車作為共享經(jīng)濟(jì)的重要代表，極大地提升了市場運(yùn)行效率。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，全球進(jìn)入了共享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展時代。共享經(jīng)濟(jì)又被稱作合作性消費(fèi)、按需模式經(jīng)濟(jì)、伙伴經(jīng)濟(jì)或可獲得經(jīng)濟(jì)［15］，這種經(jīng)濟(jì)基于p2p交易形式，并使之流行；能夠減少交易成本，改善多樣性產(chǎn)品與服務(wù)的可獲得性。以滴滴出行、優(yōu)步等打車軟件為代表的網(wǎng)約車經(jīng)濟(jì)模式，本質(zhì)為一種分享經(jīng)濟(jì)形式，它以乘客需求為導(dǎo)向，提供靈活多變的出行選擇，并使這種出行方式得以流行，不僅體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)模式的靈活性，提供了供需方匹配效率，而且減少了市場參與者的交易成本，提升了交易效率。

新規(guī)出臺的另一重要影響就是，形成了原則性與靈活性結(jié)合、規(guī)范性與功能性整合的網(wǎng)約車治理格局。新規(guī)順應(yīng)了“平臺政府‘管’、個體平臺‘治’”的治理趨勢，使政府從紛繁蕪雜的碎片化的個體司機(jī)與乘客之微觀治理中解放出來，聚焦于中觀層次的平臺治理。個體層面的司機(jī)與乘客都會對平臺產(chǎn)生依賴，由此，新規(guī)利用平臺的多元分布與密切關(guān)聯(lián)治理多元化的個體，這在一定程度上提升了網(wǎng)約車治理效率。由于中國市場的地理位置、規(guī)模、發(fā)展階段等層面的多元性［16］，網(wǎng)約車平臺在異質(zhì)性的市場場域中也呈現(xiàn)出多元化的發(fā)展態(tài)勢，新規(guī)充分考慮了這個現(xiàn)實(shí)，為各個地方政府依托本地實(shí)情妥善治理網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車的關(guān)系留下了必要的空間，而不是采用傳統(tǒng)“一刀切”的做法，充分體現(xiàn)了網(wǎng)約車治理過程中的靈活性。

三、網(wǎng)約車治理中的政府“互動型”角色轉(zhuǎn)向

作為新生的共享經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品，基于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和大數(shù)據(jù)的網(wǎng)約車平臺的出現(xiàn)嚴(yán)重威脅著既有的產(chǎn)業(yè)格局；與此同時，既有的政策和行業(yè)規(guī)范對之監(jiān)管卻無處發(fā)力，常常陷入監(jiān)管過度或者管控不足的兩難困境。從網(wǎng)約車新規(guī)的產(chǎn)生歷程可以看出，在網(wǎng)約車治理進(jìn)程之中，無論是中央政府還是地方政府都扮演了相異于傳統(tǒng)治理中的“管控型”角色，尋求一種兼顧管控與服務(wù)的靈活性角色著陸。具體而言，政府試圖在“監(jiān)管”（regulation）與“去監(jiān)管”（deregulation ）之間尋求均衡以實(shí)現(xiàn)耦合型監(jiān)管，使出租車市場準(zhǔn)入及其日常營運(yùn)趨于合法化與規(guī)范化［17］。

（一）傳統(tǒng)出租車行業(yè)中的政府“管控型”角色及其約束

在網(wǎng)約車出現(xiàn)之前，政府對傳統(tǒng)出租車進(jìn)行了介入式監(jiān)管，集中體現(xiàn)在為合法出租車提供壟斷性的特許經(jīng)營權(quán)，政府角色總體體現(xiàn)為直接的管理監(jiān)控邏輯。關(guān)于政府介入傳統(tǒng)出租車行業(yè)監(jiān)管的理由，學(xué)界存在三種爭論［8］56-59：其一，黑車還是黑幕。黑車主要是缺乏合法身份并對乘客利益造成損害的車輛，其存在不僅威脅著乘客利益，而且對合法出租車營運(yùn)帶來挑戰(zhàn)，為了規(guī)制黑車市場，中國政府較早介入了出租車管制，雖然難以消除黑車的存在。黑幕是指傳統(tǒng)出租車行業(yè)的內(nèi)部亂象，比如產(chǎn)權(quán)改革中出租車企業(yè)吞并司機(jī)的汽車所有權(quán)，司機(jī)承擔(dān)的沉重的份子錢、納稅人的錢以政府補(bǔ)貼的方式落入出租車企業(yè)之中，等等。黑幕的存在需要政府的管制，而政府管制的不力，將會造成更大的黑幕。其二，公司化經(jīng)營模式與個體化經(jīng)營模式之爭。這兩種模式主要基于地域的不同而產(chǎn)生分化，比如北京和上海采取了公司化經(jīng)營模式；溫州、太原、合肥等城市則實(shí)施了個體化經(jīng)營模式。其三，出租車數(shù)量控制層面的爭論，即嚴(yán)格控制出租車數(shù)量，還是放開出租車的數(shù)量控制。出租車數(shù)量問題也是政府介入傳統(tǒng)出租車市場面臨的重要難題。

盡管由于對傳統(tǒng)出租車形式認(rèn)定存在爭議，學(xué)界對政府介入出租車管理方式存在諸多爭端，但是，從政府對該行業(yè)既有的管理實(shí)踐來看，無論是對黑車的打擊與對黑幕的規(guī)范，在出租車運(yùn)營中扮演重要或次要角色，嚴(yán)格控制數(shù)量抑或放開數(shù)量限制，政府除了扮演重要的市場監(jiān)督者之外，在出租車治理中的角色主要體現(xiàn)為“管控”為主、參與為輔，主要集中于為出租車提供合法運(yùn)營資質(zhì)，嚴(yán)控牌照經(jīng)營權(quán)，嚴(yán)格規(guī)范出租車市場，嚴(yán)厲整治非法運(yùn)營的各類黑車。傳統(tǒng)出租車的管制主要體現(xiàn)為一種行業(yè)管制與市場監(jiān)督，政府在其中承擔(dān)的角色相對單一，管理方式較為簡單，有時難以有效解決出租車行業(yè)存在的市場失靈問題。

政府管控型角色在傳統(tǒng)出租車行業(yè)中雖然一定程度上起到了規(guī)范市場秩序、保護(hù)乘客利益等效果，但也存在一定的弊端。比如，政府在黑車專治行動中，聯(lián)合多個部門，耗費(fèi)了大量行政成本，采取了多樣化的雷霆行動，但治理效果不甚明顯，很多黑車依然存在，宰客、挑客甚至違法犯罪現(xiàn)象持續(xù)出現(xiàn)。對出租車進(jìn)行市場監(jiān)督非常必要，但是僵硬的嚴(yán)格管制不僅常常會引起出租車企業(yè)和司機(jī)雙方的不滿，難以提升運(yùn)行效率；而且難以很好地解決乘客出行難、打車難的難題。隨著中國社會網(wǎng)絡(luò)化進(jìn)程的加快，在傳統(tǒng)出租車行業(yè)發(fā)揮重要功能的政府“管控型”角色難以高效移植至網(wǎng)約車治理之中。

（二）網(wǎng)約車治理中的“互動型”角色轉(zhuǎn)向

隨著網(wǎng)絡(luò)社會的崛起以及互聯(lián)網(wǎng)空間對實(shí)體社會不斷產(chǎn)生重要影響，政府介入網(wǎng)絡(luò)社會治理不應(yīng)聚焦于是否介入的討論，而應(yīng)強(qiáng)化如何介入的探究。網(wǎng)絡(luò)中參與主體的多元化與平等性是網(wǎng)絡(luò)治理需要認(rèn)真思考的面向，尤其是各類社會媒體在網(wǎng)絡(luò)社會治理中發(fā)揮的積極作用。針對網(wǎng)絡(luò)社會媒體的作用，麥克科姆（McCombs）和肖（Shaw）提出的議程設(shè)置（agenda-setting）［18］理論頗具借鑒意義。他們認(rèn)為大眾媒體議程對公眾具有極大影響力。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的更新和自媒體（We Media）的發(fā)展，議程設(shè)置發(fā)生了很大變化，給網(wǎng)絡(luò)社會治理帶來挑戰(zhàn)，政府在此進(jìn)程中亟待轉(zhuǎn)換治理角色，無論是宏觀的頂層角色設(shè)計還是微觀的政府行為都是如此。就微觀的政府行為而言，比沃和群特曼（Trentmann）分析了網(wǎng)絡(luò)社會善治的基礎(chǔ)：各級政府如何實(shí)施政策導(dǎo)向和協(xié)調(diào)治理的互動性、反思性、交流性行為［19］，這為中國網(wǎng)絡(luò)社會治理提供了很好的思考方向，即如何從管控型角色中擺脫出來，以靈活多變的方式應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)社會治理難題。

網(wǎng)約車治理是網(wǎng)絡(luò)社會治理的一個具體面向，在其實(shí)施過程中，需要面對如下問題：首先，在方法論層面，不能從政治、文化等理論抽象地談?wù)撈渲卫矸绞?，更需重視治理進(jìn)程中的實(shí)踐轉(zhuǎn)向，重視政策的設(shè)計。政策設(shè)計首先要弄清它在政策體系中的層次，威廉莫斯和迪克西特關(guān)于政策層次的研究頗具啟發(fā)，網(wǎng)約車治理政策設(shè)計理應(yīng)處在偏重單個法規(guī)政策設(shè)計層面，在制定過程中需要考慮各利益相關(guān)方的實(shí)際需求；其次，網(wǎng)約車不同于傳統(tǒng)出租車平臺，不能依靠傳統(tǒng)的管控型治理模式，而應(yīng)認(rèn)識到參與邏輯的存在，在管控和參與雙重邏輯的整合中實(shí)施網(wǎng)約車治理；最后，網(wǎng)約車治理既不能一味強(qiáng)調(diào)管控邏輯，也不能完全倚重參與邏輯，任其自然發(fā)展，應(yīng)該在管控與參與雙重邏輯的均衡中，在注重市場監(jiān)管和服務(wù)兩種相悖的力量中找到平衡點(diǎn)，建構(gòu)網(wǎng)約車治理的“互動型”角色。

網(wǎng)約車治理進(jìn)程中政府“互動型”角色建構(gòu)的基本思路如下：其一，治理觀念的變革，包括網(wǎng)約車治理中的應(yīng)急意識、責(zé)任意識、對話意識、學(xué)習(xí)意識等。針對出租車行業(yè)中的劇烈社會矛盾，應(yīng)該具備應(yīng)急觀念，采取緊急治理措施，以解決社會矛盾，避免矛盾的進(jìn)一步激化，同時注重責(zé)任承擔(dān)意識、及時溝通和協(xié)調(diào)意識、網(wǎng)約車治理新理念的培養(yǎng)。其二，治理制度的設(shè)計，涵蓋網(wǎng)約車治理中的輿情平臺打造制度、治理專項(xiàng)發(fā)言人制度、多部門協(xié)調(diào)治理制度等，為網(wǎng)約車治理提供堅實(shí)的制度支撐；其三，網(wǎng)約車治理行為的更新，主要有聚焦網(wǎng)約車發(fā)展“事實(shí)”，切實(shí)關(guān)注和合理配置網(wǎng)約車多元參與者的利益，“真誠”對待網(wǎng)約車治理中的多元主體訴求，以參與者利益的最大公約數(shù)為治理追求，在協(xié)調(diào)矛盾、沖突的基礎(chǔ)上建構(gòu)中國網(wǎng)約車的良性發(fā)展格局。

余論：政府角色如何恰當(dāng)匹配新興互聯(lián)網(wǎng)事物？

針對政府在網(wǎng)約車治理中的困境，筆者認(rèn)為，這是新生事物尤其是互聯(lián)網(wǎng)空間規(guī)范治理中的必然結(jié)果。針對這些困境，可以從以下幾個層面克服之：其一，厘清治理的政策層次，在制度設(shè)計上做到有的放矢。關(guān)乎網(wǎng)約車治理的政策制定屬于偏向單個經(jīng)濟(jì)法規(guī)的政策設(shè)計，因此在制定的過程中應(yīng)當(dāng)關(guān)注多元參與者之利益均衡與協(xié)調(diào)，注重訴求的協(xié)商與滿足，在互聯(lián)網(wǎng)+背景下，給網(wǎng)約車發(fā)展空間的同時，注重政府、市場、社會等多元參與者的利益均衡。其二，針對正式制度缺位狀況，完善相關(guān)政策法規(guī)，為網(wǎng)約車治理提供可靠的制度支持；其三，注重政府在網(wǎng)約車治理中的互動型角色建構(gòu)，強(qiáng)化治理進(jìn)程中管控邏輯與參與邏輯之間的有效均衡。秉持簡政放權(quán)原則，適度放開對網(wǎng)約車市場的規(guī)制；擺脫對傳統(tǒng)出租車行業(yè)嚴(yán)格監(jiān)管造成的運(yùn)行困境，逐漸適度放寬對其現(xiàn)行規(guī)制，增加其活力，努力實(shí)現(xiàn)管制與去管制之間的均衡。與此同時，鑒于網(wǎng)約車治理的復(fù)雜性，積極建構(gòu)政府生態(tài)型治理角色，即打造司機(jī)與乘客的微觀監(jiān)控、網(wǎng)約車公司與平臺的中觀治理、城市交通的宏觀調(diào)控三位一體的綜合性治理平臺。

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Abstract:With the rise of internet technology, popularity of the idea ofthe sharing economy, imbalance between supply and demand of traditional taxi industry, absence of institutional regulations, and boost of internet companies, the Chinese platforms of online car-hailing have come into being quickly and developed rapidly.However,the disorder with in the platforms of online car-hailing, the harsh competitions between the platforms, the fi erce confrontation between online car-hailing and traditional taxis, and the temporary absence of its legal identityall make these platforms face many challenges.Taking the new regulations on the online car-hailing in 2016 as the issue, and based on the perspective of the institutional sociology, the paper analyzes the shift of governmental roles in the process of governance on the platforms of online car-hailing, and this shift is from the dominating-centered “controlling roles” to service-centered “interactional roles” .At last, the paper discusses the proper roles the government plays in governing the new online platforms from the perspective of the institutional sociology.

Key words:online car-hailing; the new regulations on the online car-hailing;the institutional sociology; social governance

A Study on the Shift of Governmental Roles in the Process of Governance on the Platforms of Online Car-hailing：Based on the Perspective of the Intuitional Sociology

ZHANG Jun
（a.School of Sociology and Political Science;b.The Research Center of Rural Society Development, Anhui University, Hefei 230601, China）

D630.1

A

1008-2794（2017）05-0058-07

2017-07-31

國家社科基金一般項(xiàng)目“網(wǎng)絡(luò)社會治理中的政府‘互動型’角色轉(zhuǎn)向研究”（15BSH074）

張 軍（1980— ），男，安徽臨泉人，副教授、碩士生導(dǎo)師，博士，主要研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會學(xué)、網(wǎng)絡(luò)社會學(xué)。