●關(guān)慶珍

大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)政府管理創(chuàng)新策略研究

●關(guān)慶珍

互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)的發(fā)展，推動(dòng)了大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來；在社會(huì)經(jīng)濟(jì)變革轉(zhuǎn)型的同時(shí)，政府管理也面臨著極大挑戰(zhàn)。本文從大數(shù)據(jù)時(shí)代下政府管理創(chuàng)新的背景出發(fā)，分析了目前大數(shù)據(jù)在政府管理創(chuàng)新探索中的主要問題，并針對這些問題，提出了大數(shù)據(jù)推動(dòng)政府管理創(chuàng)新的思路和策略。

大數(shù)據(jù)；政府管理；創(chuàng)新

一、引言

隨著互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)的快速發(fā)展和深入應(yīng)用，我國社會(huì)結(jié)構(gòu)和運(yùn)行模式發(fā)生了深刻變化，企業(yè)急劇轉(zhuǎn)型、人們生活節(jié)奏加快，活動(dòng)方式日益信息化、網(wǎng)狀化、虛擬化。信息化的社會(huì)產(chǎn)生了海量的數(shù)據(jù)信息，推動(dòng)了大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，推動(dòng)著社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活不斷向智能化形態(tài)方向演進(jìn)。處于大數(shù)據(jù)時(shí)代浪潮和行政體制改革轉(zhuǎn)型中的政府管理，面臨著極大的挑戰(zhàn)。我國的電子政務(wù)雖然已深入到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，成為政府管理不可或缺的手段，但依舊存在應(yīng)用不足、深入不夠、支撐能力弱等問題；另一方面，大數(shù)據(jù)時(shí)代的社會(huì)主體，對政府管理也在不斷提出新的多樣化的要求。政府管理要適應(yīng)變化的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，順應(yīng)時(shí)代潮流，充分挖掘利用大數(shù)據(jù)等新技術(shù)與方法進(jìn)行管理創(chuàng)新，構(gòu)建一個(gè)高效、便捷、智能化的政府管理模式，是政府治理現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。

二、大數(shù)據(jù)時(shí)代政府管理創(chuàng)新的背景與前期探索

迅猛發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，各個(gè)國家都感受到了政府管理變革的緊迫性和必要性。早在2012年美國在全球率先推出“大數(shù)據(jù)行動(dòng)計(jì)劃”，聯(lián)邦政府在推動(dòng)數(shù)據(jù)開放的同時(shí)，也是大數(shù)據(jù)的積極使用者，激發(fā)大數(shù)據(jù)在政府管理中的活力。英國政府也緊隨美國之后，推出一系列推動(dòng)大數(shù)據(jù)發(fā)展舉措。支持建立了世界上首個(gè)開放式數(shù)據(jù)研究所ODI，利用和挖掘公開數(shù)據(jù)的潛力，為各行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展提供“孵化環(huán)境”，促進(jìn)政府和公共領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)應(yīng)用，為國家可持續(xù)發(fā)展政策提供支撐幫助。日本政府提出用大數(shù)據(jù)“創(chuàng)建最尖端IT國家”的宣言；澳大利亞政府希望通過大數(shù)據(jù)的分析與運(yùn)用，提高效率，提升公共服務(wù)質(zhì)量[2]。

近幾年來我們國家也相繼推出了多項(xiàng)大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略政策，特別是2015年以來相繼出臺(tái)了《國務(wù)院關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見》《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》《國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》等文件，從不同角度提出要順應(yīng)形勢，加快互聯(lián)網(wǎng)+與政府公共服務(wù)體系的深入融合，擴(kuò)大大數(shù)據(jù)行動(dòng)實(shí)施范圍和領(lǐng)域，提升新常態(tài)下的政務(wù)服務(wù)和管理水平。在這樣的形勢下，我國各級政府大力推動(dòng)政務(wù)云建設(shè)，積極完善電子政務(wù)平臺(tái)，積極加大電子通信新技術(shù)等在政府管理中的應(yīng)用力度，將網(wǎng)上政務(wù)作為提升政府管理水平的重要工具，以互聯(lián)網(wǎng)+推動(dòng)政府決策模式創(chuàng)新與發(fā)展，力圖利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等提供高效服務(wù)，努力探索政府管理的創(chuàng)新與轉(zhuǎn)軌升級，取得了一定的成效。根據(jù)《2016聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告》顯示，中國的電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)（EGDI）為0.6071，排名第63位，相較于上一次調(diào)查上升7位，國家排名穩(wěn)步上升。目前中國電子政務(wù)水平已處于全球中等偏上水平，特別是在線服務(wù)指數(shù)上升到29位（指數(shù)為0.7681），已經(jīng)處于世界相對領(lǐng)先地位[3]?；ヂ?lián)網(wǎng)政務(wù)的發(fā)展也從最初數(shù)量上的擴(kuò)張逐漸轉(zhuǎn)向注重集約化和提質(zhì)增效。根據(jù)2017年第一季度全國政府網(wǎng)站抽查結(jié)果顯示，從2015年8月到2017年第一季度，我國政府網(wǎng)站數(shù)量從85890銳減到43143[4]，同時(shí)各級政務(wù)網(wǎng)站所提供的公共服務(wù)正在朝著規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的方向發(fā)展。

然而，由于傳統(tǒng)的行政機(jī)制體制、政府理念、結(jié)構(gòu)等多種因素的影響，目前處于大數(shù)據(jù)環(huán)境下的政府管理依舊面臨著很多問題，比如存在信息孤島、共享程度低、大數(shù)據(jù)為政府決策的支撐服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠、精準(zhǔn)化服務(wù)欠缺等。

三、目前大數(shù)據(jù)在政府管理創(chuàng)新探索中面臨的主要問題

（一）存在嚴(yán)重的“信息孤島”問題

盡管各級政府已經(jīng)建立起各層次、各系統(tǒng)的政府網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、審批平臺(tái)、信息管理平臺(tái)等，較大提高了政府管理效率，但受原有體制機(jī)制的影響，這些信息化建設(shè)平臺(tái)分散，大多限制于某個(gè)區(qū)域劃分、層級或業(yè)務(wù)部門，各自獨(dú)立，互不通用。各系統(tǒng)、部門、層級雖然大都建立了信息數(shù)據(jù)庫，以滿足自身業(yè)務(wù)管理需要，但隸屬各自機(jī)構(gòu)，數(shù)據(jù)分散、共享程度低，造成資源重復(fù)，浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，同時(shí)存在“標(biāo)準(zhǔn)不一”、“兼容性差”等問題，形成了數(shù)字鴻溝和嚴(yán)重的“信息孤島”問題。如果不能把信息化系統(tǒng)數(shù)據(jù)統(tǒng)一連接起來，以發(fā)揮最優(yōu)和最大效能，就無法實(shí)現(xiàn)公眾供需的有效對接，更無從談起政府管理的有效性。

（二）大數(shù)據(jù)支撐服務(wù)不足

大數(shù)據(jù)時(shí)代產(chǎn)生了海量數(shù)據(jù)，互聯(lián)網(wǎng)與云計(jì)算促進(jìn)了徹底的多數(shù)決策，這是過去小數(shù)據(jù)時(shí)代所不能達(dá)到的，為政府提高決策科學(xué)化與管理精細(xì)化的水平提供了技術(shù)可能[6]，這也是大數(shù)據(jù)的真正價(jià)值。利用大數(shù)據(jù)，政府可以利用所有的數(shù)據(jù)去預(yù)測事先未考慮到的問題，可以正確地考察決策細(xì)節(jié)并對數(shù)據(jù)反饋進(jìn)行新的分析，在任何細(xì)微的層面，都可以用大數(shù)據(jù)去論證新的假設(shè)，用數(shù)據(jù)說話，為決策提供科學(xué)依據(jù)[7]。而在實(shí)際的應(yīng)用中，大數(shù)據(jù)在政府管理領(lǐng)域的潛力遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有充分發(fā)揮，應(yīng)用的深度和廣度不夠，特別是對于海量“非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)”的利用還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，因此，其對政府決策的支撐水平有限，對政府管理創(chuàng)新的支撐作用較弱，存在較大的上升空間。

（三）政府精準(zhǔn)化服務(wù)欠缺

現(xiàn)有的政府管理服務(wù)大多傾向于標(biāo)準(zhǔn)化、一刀切的模式，無法準(zhǔn)確感知公眾的多元化需求，有意無意忽視了公眾的個(gè)性化、差異化的需求，也無法滿足不同對象的多樣化需求，造成了公共服務(wù)精準(zhǔn)性欠缺，“錨向性”不足，對社會(huì)公眾的服務(wù)能力較低。

四、大數(shù)據(jù)推動(dòng)政府管理創(chuàng)新的思路與策略

（一）打破壁壘，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)流動(dòng)信息共享，打造一站式服務(wù)

利用大數(shù)據(jù)推動(dòng)政府管理創(chuàng)新，核心在于大數(shù)據(jù)，重點(diǎn)在于“用數(shù)據(jù)說話”。針對目前存在的各種“信息孤島”和“數(shù)據(jù)壁壘”，必須打破這種各系統(tǒng)、部門、層級、地域等各自為政的局面，消除壁壘，形成統(tǒng)一的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息的聯(lián)通與共享，使得數(shù)據(jù)真正流動(dòng)起來，才能形成政府管理所需要的動(dòng)態(tài)、全面、完整、精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)樣本。

1.制度改革，理順機(jī)制

在現(xiàn)有部門各自為政的利益格局之下，要打破數(shù)據(jù)壁壘，必須先理順體制機(jī)制，才能真正推動(dòng)改革的力量，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的聚合與共享。貴州省在大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略上，通過推動(dòng)制度改革，將省、市、縣各個(gè)部門的數(shù)據(jù)都放在一個(gè)云平臺(tái)中，實(shí)現(xiàn)互通互用。行政管理上實(shí)行“云長制”，一把手負(fù)責(zé)各自轄域的政務(wù)云的聚合；項(xiàng)目管理上實(shí)現(xiàn)“聯(lián)合審批制”，所有相關(guān)信息化項(xiàng)目經(jīng)過相關(guān)部門論證后，必須報(bào)省大數(shù)據(jù)局（辦）備案，符合整個(gè)平臺(tái)匯聚、融通、共享等標(biāo)準(zhǔn)和要求才予立項(xiàng)批準(zhǔn)，數(shù)據(jù)匯入基礎(chǔ)云平臺(tái)[9]。通過制度改革理順機(jī)制，使得各平臺(tái)系統(tǒng)數(shù)據(jù)的共享聯(lián)通有了可操作性的實(shí)踐基礎(chǔ)，才能構(gòu)建開放、共享的大數(shù)據(jù)中心。

2.制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)等要求，打造開放、共享的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)云平臺(tái)

目前電子政務(wù)服務(wù)難以協(xié)調(diào)統(tǒng)籌推進(jìn)的一個(gè)重要原因在于，現(xiàn)有的政務(wù)服務(wù)往往從自身利益出發(fā)，基于本機(jī)構(gòu)內(nèi)部的業(yè)務(wù)需求出發(fā)考慮新技術(shù)的應(yīng)用，因而存在各不相同的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。構(gòu)建開放、共享的大數(shù)據(jù)中心，必須要有統(tǒng)一的數(shù)據(jù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，形成政府基礎(chǔ)大數(shù)據(jù)體系，才能搭建政府管理所需的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)云平臺(tái)，真正促進(jìn)數(shù)據(jù)的流動(dòng)和系統(tǒng)的聯(lián)通。為此，制定規(guī)范、完善的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和系統(tǒng)規(guī)范尤為重要，既要保障數(shù)據(jù)的一致協(xié)調(diào)性，又要考慮到未來可能的需求變化。

3.依托數(shù)據(jù)平臺(tái)，系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)信息整合，打造一站式服務(wù)

在統(tǒng)一的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)云平臺(tái)之上，搭建各種云服務(wù)的業(yè)務(wù)子系統(tǒng)，通過各業(yè)務(wù)系統(tǒng)的相互聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)數(shù)據(jù)流動(dòng)和信息整合的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)跨部門共享與協(xié)作，為政府管理的各個(gè)應(yīng)用服務(wù)。比如，在基礎(chǔ)大數(shù)據(jù)云平臺(tái)之上，建立跨部門的、綜合的業(yè)務(wù)應(yīng)用及其信息系統(tǒng)，使公民、企業(yè)與相關(guān)工作人員都能快速便捷地接入平臺(tái)，通過后臺(tái)的數(shù)據(jù)信息流轉(zhuǎn)，解決信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同管理問題，對于相關(guān)信息、服務(wù)以及行政審批事項(xiàng)，通過“一站式受理、一表式填報(bào)、一網(wǎng)式辦理、一條龍服務(wù)”，實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)、跨部門的深度協(xié)同管理，提供一流的服務(wù)。這樣以來，既形成了公開透明化的服務(wù)辦事流程，又促進(jìn)了政府辦事效率的高效化，將大大提升政府形象和公眾滿意度。

（二）做好大數(shù)據(jù)采集、處理與分析反饋工作，發(fā)揮決策支撐作用

大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，使得全體數(shù)據(jù)成為可能，至少可以獲取盡可能多的數(shù)據(jù)。對于政府管理來說，這將突破傳統(tǒng)抽樣獲取的小數(shù)據(jù)的局限性，減少因數(shù)據(jù)有限而造成的偏差，使得政府決策可以建立在大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)之上，管理措施可以依靠大數(shù)據(jù)來進(jìn)行決策細(xì)節(jié)的考量、論證及預(yù)測等，通過數(shù)據(jù)說話為決策決定提供科學(xué)依據(jù)。其中，做好數(shù)據(jù)的收集、篩選及分析工作，成了大數(shù)據(jù)推動(dòng)政府管理創(chuàng)新的核心一環(huán)。

依托專門機(jī)構(gòu)，比如當(dāng)?shù)氐拇髷?shù)據(jù)中心，構(gòu)建一整套的數(shù)據(jù)檢測和機(jī)制化分析模式，形成完善可靠的數(shù)據(jù)資源體系。圍繞業(yè)務(wù)需求，從需求建模到數(shù)據(jù)抓取、分析和提交等過程，形成流程化、有響應(yīng)周期的機(jī)制模式。以政府管理為例，業(yè)務(wù)部門提出數(shù)據(jù)需求，大數(shù)據(jù)中心首先針對此需求進(jìn)行分析和建模，找準(zhǔn)分析維度等指標(biāo)因子；接下來從互聯(lián)網(wǎng)、政府網(wǎng)站及核心業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)端等數(shù)量巨大、來源分散、格式多樣的數(shù)據(jù)源中采集抓取數(shù)據(jù)；其次，對數(shù)據(jù)進(jìn)行清洗篩選，去偽存真處理，獲得盡可能精準(zhǔn)、可靠的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；最后，結(jié)合需求應(yīng)用，通過數(shù)據(jù)挖掘、預(yù)測分析等算法對相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行關(guān)聯(lián)度分析，將結(jié)果提交反饋給業(yè)務(wù)部門。政府業(yè)務(wù)部門依據(jù)獲取的數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)知識，獲取新知識和新價(jià)值，比如輿情分析、未來預(yù)測、風(fēng)險(xiǎn)評估等決策影響因子，從而提高決策的科學(xué)性和政策的有效性。

由于互聯(lián)網(wǎng)的不斷變化和數(shù)據(jù)的日益更新，對于政府管理來說，建立在大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)之上的政府決策，需要對數(shù)據(jù)分析結(jié)果進(jìn)行長期的驗(yàn)證和比對。將決策結(jié)果的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐反饋給數(shù)據(jù)中心，以科學(xué)求證的態(tài)度確保相關(guān)結(jié)果既符合現(xiàn)實(shí)又有啟發(fā)意義，盡可能減少數(shù)據(jù)分析中的偏差，不斷提升模型的準(zhǔn)確率和有效性。同時(shí)也是以科學(xué)發(fā)展的理念，實(shí)事求是的態(tài)度提升大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下的政府管理決策的科學(xué)化和精準(zhǔn)化。

（三）轉(zhuǎn)變服務(wù)模式，以需求為中心，提供精準(zhǔn)化智能化服務(wù)

在目前的行政體制改革中，政府的角色定位和職能在不斷轉(zhuǎn)變，新時(shí)代的政府管理更多的是提供服務(wù)。大數(shù)據(jù)時(shí)代下的公眾需求發(fā)生了極大變化，已不滿足于以往的標(biāo)準(zhǔn)化被動(dòng)服務(wù)模式，以人為本，以需求為中心，提升服務(wù)的智能化水平，化被動(dòng)為主動(dòng)，才是政府服務(wù)的發(fā)展之道。

小數(shù)據(jù)時(shí)代由于信息的匱乏，及時(shí)獲取公眾的多樣化需求是個(gè)極大的挑戰(zhàn)。信息化、大數(shù)據(jù)時(shí)代的深入，人們在社會(huì)生活中的點(diǎn)點(diǎn)滴滴都變得“有跡可循”，加上政府管理的現(xiàn)代化和公眾參與程度的提高，對于政務(wù)服務(wù)、政府辦事流程中的各個(gè)環(huán)節(jié)都留下了數(shù)據(jù)的蛛絲馬跡。借助大數(shù)據(jù)技術(shù)，將這些碎片化的信息進(jìn)行數(shù)據(jù)整合、篩選和分析處理，就可以及時(shí)感知、捕捉、獲取有效的公眾需求信息。

改變服務(wù)模式，由“供給管理”轉(zhuǎn)型“需求管理”，考慮到更多層次不同對象的差異化需求。基于大數(shù)據(jù)對公眾個(gè)人偏好和需求做出實(shí)時(shí)預(yù)測，及時(shí)調(diào)整服務(wù)內(nèi)容和方式，使政府服務(wù)和管理更具針對性和實(shí)效性。

以需求為中心，構(gòu)建一站式的智慧服務(wù)平臺(tái)。前臺(tái)提供盡可能低廉、便捷、“傻瓜化”的信息交互方式，后臺(tái)通過資源整合和信息共享，形成無縫連接的協(xié)同服務(wù)系統(tǒng)，借助于物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、決策分析優(yōu)化等智慧技術(shù)，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)和智慧技術(shù)的支撐作用，通過數(shù)據(jù)的處理和匹配，實(shí)現(xiàn)服務(wù)供給與需求的有效對接，提升公共服務(wù)的“錨向性”，提供精準(zhǔn)化智能化的政府服務(wù)，提升公眾滿意度。

[1]鄧念國.大數(shù)據(jù)時(shí)代政府管理服務(wù)創(chuàng)新研究[J].天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016（5）.

[2]國外政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策.[DB/OL].http://www.sohu.com/a/78795796_403436

[3]《2016聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告（中文版）》[DB/OL].http://www.chinacio.org/art/2016/8/1/art_1022_4870.html

[4]2017年第一季度全國政府網(wǎng)站抽查情況的通報(bào) [DB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-05/24/content_5196348.htm

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[10][11]于施洋，楊道玲等.“一帶一路”大數(shù)據(jù)分析服務(wù)體系建設(shè)[J].電子政務(wù)，2017（1）.

關(guān)慶珍，中共成都市委黨校函授（研究生）教育部講師。（四川 成都 610110）

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1008-5947（2017）05-0017-03

2017-09-28

責(zé)任編輯 何周富