●張永康 周定財

PPP模式下地方政府助力民間資本良性發(fā)展的對策研究※

●張永康 周定財

作為一種新型的管理模式，PPP模式為充分發(fā)揮私人資本的活力及創(chuàng)造力創(chuàng)造了良好的社會環(huán)境，也提高了民間資本參與PPP項(xiàng)目的熱情。但PPP模式的運(yùn)作過程中往往會存在專業(yè)化咨詢機(jī)構(gòu)和專業(yè)性人才的缺失、法律保障不健全、民間資本與國有企業(yè)不合理競爭、政府誠信意識淡薄、項(xiàng)目推出機(jī)制不完善等問題。地方政府作為PPP項(xiàng)目的直接參與方，助力民間資本良性發(fā)展責(zé)無旁貸。合理化地運(yùn)用政策工具，營造良好的公共政策環(huán)境、規(guī)范政策規(guī)劃、執(zhí)行、評估、終結(jié)等各個環(huán)節(jié)，可有效緩解民間資本參與PPP項(xiàng)目的困境。

PPP模式；地方政府；民間資本

近年來，中國的PPP模式發(fā)展迅速并日趨成熟，對于促進(jìn)私人資本的發(fā)展和提高其參與PPP項(xiàng)目的積極性，發(fā)揮了十分重要的作用。但在實(shí)際操作中也存在一些問題，例如，民間資本參與PPP項(xiàng)目大多處于被動狀態(tài)，其發(fā)展能力和風(fēng)險控制能力也相對較弱，再加之國有企業(yè)與地方政府的“姻親關(guān)系”以及雄厚的國企資金對民間資本產(chǎn)生的“擠出效應(yīng)”，必然導(dǎo)致民間資本腹背受敵。因此，民間資本如何在PPP模式下良性穩(wěn)步成長，地方政府應(yīng)如何為民間資本“保駕護(hù)航”等問題亟待解決。

一、問題的提出及相關(guān)文獻(xiàn)綜述

2017年3月5日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報告中提出，積極擴(kuò)大有效投資；落實(shí)和完善促進(jìn)民間投資的政策措施；深化政府和社會資本合作。[1]至此，政府與社會資本合作即PPP，已在政府工作報告中連續(xù)出現(xiàn)三年。PPP全稱是Public-Private-Partner?ships，直譯為“公私合作伙伴關(guān)系”，即政府和私人資本為實(shí)現(xiàn)一定公共目標(biāo)開展的合作模式?！秶野l(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）（下文簡稱《意見》）中將PPP模式解釋為：政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系。[2]人們對PPP模式的最初認(rèn)識就是融資模式，政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共產(chǎn)品與服務(wù)提供方面資金不足，讓民間資本參與其中，以緩解政府的財政壓力?！兑庖姟穼PP的定義突破了PPP模式僅是一種融資模式的錯誤看法，將PPP的參與主體和參與范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，使參與方式多樣化，為充分發(fā)揮私人資本的活力及創(chuàng)造力創(chuàng)造了良好的社會環(huán)境。

近年來，中國的PPP發(fā)展備受國內(nèi)外關(guān)注，僅用四年時間就實(shí)現(xiàn)了國外二三十年的探索與實(shí)踐。發(fā)展至今，PPP模式的應(yīng)用領(lǐng)域已拓展到市政建設(shè)、污水處理、環(huán)境保護(hù)、社會養(yǎng)老等多個領(lǐng)域。PPP模式在中國發(fā)展如此迅速，不僅源于PPP模式自身的功能優(yōu)勢，還來源于私有企業(yè)等民間資本特有的活力和創(chuàng)造力。賈康，孫潔（2009）從管理學(xué)角度提出，PPP是一種新型的管理模式，不僅具備管理的一般職能，如計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制，還具有其他管理模式所不具有的職能，如擴(kuò)量融資、利用新技術(shù)以及機(jī)制創(chuàng)新等。PPP模式充分發(fā)揮了政府與民間資本合作的“1+1＞2”的優(yōu)勢，在盡可能小地?fù)p失效率的情況下實(shí)現(xiàn)社會發(fā)展中的公平，提高公共部門經(jīng)濟(jì)資源的使用效益和綜合效率。[3]辜勝阻，曹譽(yù)波，李洪斌（2014）認(rèn)為民間資本可在短期內(nèi)將發(fā)揮其“鯰魚效應(yīng)”的作用，激活社會各經(jīng)濟(jì)主體更加高效地配置資源，更加活躍地展開競爭。[4]現(xiàn)如今，與民間資本共同參與PPP項(xiàng)目的還有國有企業(yè)。在民間資本與國有資企業(yè)的合作過程中，民間資本對國有企業(yè)突破體制化與民營化改革的“瓶頸”功不可沒。但是國有企業(yè)對民間資本的“擠出效應(yīng)”也是客觀存在的。不僅如此，民間資本在PPP項(xiàng)目運(yùn)行過程的各個環(huán)節(jié)也存在著其他困難。蔡臨申（2006）指出了民間資本以傳統(tǒng)融資模式進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，雖然投資空間巨大，但融資數(shù)額極其有限，原因在于民間資本在這些模式中的優(yōu)勢得不到充分發(fā)揮，存在協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏、風(fēng)險分配不合理等問題。[5]袁義淞（2015）指出在準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目運(yùn)用PPP模式中，項(xiàng)目本身兼具公益性和收益性，民間資本則具有追求自身利益最大化的特點(diǎn)，而多數(shù)項(xiàng)目失敗的主要原因則是民間資本的利益不能得到保障，如何激勵其參與PPP項(xiàng)目成為關(guān)鍵問題。[6]張惠（2016）提出雖然PPP模式在我國得到廣泛運(yùn)用，但PPP項(xiàng)目的民間投資率仍然偏低，主要原因是民間資本在參與PPP項(xiàng)目時需要承擔(dān)較高的政策性風(fēng)險，在進(jìn)入和退出環(huán)節(jié)面臨較多障礙，公私合作參與各方存在利益沖突和組織文化差異。[7]

當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)由高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長，處于新舊動能轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，民間資本投資總量也在2016年快速下滑，在全社會投資中的占比也同時下降，PPP項(xiàng)目中的民間資本發(fā)展不容樂觀。

二、民間資本參與PPP項(xiàng)目的現(xiàn)狀

《意見》結(jié)合中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀對PPP模式進(jìn)行定義，并將PPP模式下的參與主體和參與范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，提供多樣化的參與方式，以充分發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢，降低民間資本參與PPP項(xiàng)目的門檻，為民間資本參與PPP項(xiàng)目創(chuàng)造條件。全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫季報第6期（以下簡稱季報）數(shù)據(jù)顯示，截至2017年3月末，國家示范項(xiàng)目總數(shù)700個，總投資1.7萬億元。其中，2014年第一批示范項(xiàng)目22個，總投資714億元；2015年第二批示范項(xiàng)目162個，總投資4871億元；2016年第三批示范項(xiàng)目516個，總投資11616億元?？梢钥吹?，全國落地示范項(xiàng)目及總投資呈逐月穩(wěn)步增長態(tài)勢，且項(xiàng)目落地速度加快。

（一）從簽約的數(shù)量上看，民間資本在PPP項(xiàng)目中處于劣勢

截至3月末，455個落地示范項(xiàng)目中簽約社會資本共716家，民營企業(yè)（含民營獨(dú)資和民營控股）262家，占比36.6%，國有企業(yè)（含國有獨(dú)資和國有控股）395家，占比55.17%，港澳臺、外商及其他共59家。國有企業(yè)簽約數(shù)量超過民營企業(yè)，民間資本在PPP項(xiàng)目中占劣勢。且民間資本比二月末的統(tǒng)計(jì)結(jié)果低1.3個百分點(diǎn)，比2016年末的統(tǒng)計(jì)結(jié)果低2.3個百分點(diǎn)。與前幾期季報公布的數(shù)據(jù)相比，二者差距逐漸拉大。

（二）從簽約的行業(yè)上看，民間資本參與的領(lǐng)域多為傳統(tǒng)行業(yè)，新型領(lǐng)域涉足較少

PPP模式最早起源于英國的公路收費(fèi)等公共基礎(chǔ)設(shè)施，后來又在城市自來水供應(yīng)方面得到廣泛應(yīng)用。因此，PPP模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政工程等公用事業(yè)領(lǐng)域有例可循，民間資本也多參與此類項(xiàng)目。季報公布的數(shù)據(jù)中，民營、含民營及外資的聯(lián)合體兩類項(xiàng)目數(shù)合計(jì)215個，民營企業(yè)參與的行業(yè)領(lǐng)域達(dá)15個，其中，市政工程86個，對于一些新型領(lǐng)域的項(xiàng)目涉足相對較少。[8]

（三）從簽約的投資總額看，民間企業(yè)參與項(xiàng)目的投資額明顯低于國有企業(yè)和混合所有制企業(yè)

民間資本資金實(shí)力弱，融資成本高，對于資金需求大的PPP項(xiàng)目不敢貿(mào)然投資，且由于投資回報率較低，導(dǎo)致民間資本參與PPP項(xiàng)目的熱情低，表現(xiàn)為投資總額較少。以2016年第二季度季報透露的數(shù)據(jù)為代表，54個單家社會資本參與項(xiàng)目中，民企、混合所有制、國企參與項(xiàng)目的投資額分別為224.5億元、989.1億元、726.2億元，民企參與項(xiàng)目僅占比12%。[9]

從簽約社會資本數(shù)上看，截至2017年3月，國企和民間資本（含民營獨(dú)資和民營控股）占據(jù)總數(shù)量的92%，國企和民企各占比例為55%和37%，民營企業(yè)占比比去年末統(tǒng)計(jì)結(jié)果低2.3個百分點(diǎn)，民企參與PPP項(xiàng)目數(shù)量少于國企，存在一定差距，且呈下降趨勢；從投資總額方面看，民企參與項(xiàng)目僅占比12%，國企投資總額是民企的3倍，具有絕對的領(lǐng)先優(yōu)勢；從投資簽約的行業(yè)來看，市政工程類排在第一位，且占據(jù)比例較大，交通運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)行業(yè)所占比例較少，參與力度不足。綜合各項(xiàng)指標(biāo)，不論是從投資總額上，還是投資數(shù)量上，國企對PPP項(xiàng)目的參與程度和參與能力均高于民間資本，民間資本在PPP項(xiàng)目中的“存活率”也遠(yuǎn)不及國企，其發(fā)展情況堪憂。

三、PPP模式下民間資本發(fā)展困境的原因探究

參與PPP項(xiàng)目中的民間資本不論是簽約數(shù)量、簽約資本總額，還是在PPP項(xiàng)目中的行業(yè)分布情況，其參與熱情和參與程度都不盡如人意。究其根本，主要有以下幾個方面原因：

（一）準(zhǔn)備參與的困難

第一，PPP研究的專業(yè)化咨詢機(jī)構(gòu)和專業(yè)性人才缺失。雖說在中國PPP模式早已存在，但并沒有形成理論，真正形成具有現(xiàn)代意義上的PPP，是以黨的十六屆三中全會為重要標(biāo)志的。[10]此后，直至2013年P(guān)PP才真正開始迅速發(fā)展起來，但專業(yè)性人才培養(yǎng)滯后，專業(yè)化咨詢機(jī)構(gòu)建設(shè)缺失，導(dǎo)致在人才建設(shè)方面難以滿足PPP的發(fā)展需求。從國家層面上看，2014年5月25日，財政部成立政府和社會資本合作（PPP）工作領(lǐng)導(dǎo)小組，同年12月2日，財政部政府和社會資本合作（PPP）中心正式獲批，其主要承擔(dān)PPP工作的政策研究、咨詢培訓(xùn)、信息統(tǒng)計(jì)和國際交流等職責(zé)。但該中心主要從事宏觀層面的政策研究以及中央與地方的信息統(tǒng)計(jì)，在咨詢培訓(xùn)方面存在缺口，且主要服務(wù)于國企，很難對民間資本參與PPP項(xiàng)目有具體的專業(yè)化的指導(dǎo)。此外，目前社會上還未出現(xiàn)專門的PPP項(xiàng)目研究中心。由于專業(yè)化咨詢機(jī)構(gòu)和專業(yè)化人才的缺失，使民間資本在面對PPP項(xiàng)目時，出于“經(jīng)濟(jì)人”謹(jǐn)慎投資的心理，對“新奇”的PPP項(xiàng)目持觀望態(tài)度。因?yàn)椴徽撌遣僮鞴芾矸绞?，還是利益風(fēng)險分配方式以及進(jìn)入與退出方式都知之甚少，又無專業(yè)化咨詢機(jī)構(gòu)和專業(yè)人才可供咨詢，使PPP項(xiàng)目的落地率不高，落地速度降低。

第二，民間資本參與PPP項(xiàng)目缺乏法律保障。從2005年頒布“非公36條”以來，促進(jìn)民間資本投資的政策接二連三地頒布。近3年內(nèi)，國務(wù)院及相關(guān)部委也針對PPP項(xiàng)目出臺了若干相關(guān)政策，但政策的實(shí)施情況和PPP項(xiàng)目的落地率都不見好轉(zhuǎn)。原因主要體現(xiàn)在：首先，中國尚未對PPP進(jìn)行專門立法，目前主要停留在政策層面，權(quán)威性缺失導(dǎo)致落地情況大打折扣。其次，目前的政策規(guī)章還停留在宏觀控制和指導(dǎo)意見層面，對PPP項(xiàng)目的技術(shù)、流程及合作模式都沒有具體的政策規(guī)定。第三，各項(xiàng)政策規(guī)章指導(dǎo)意見與《政府采購法》、《土地管理法》、《招投標(biāo)法》等相關(guān)法律銜接不暢，使PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)違法違規(guī)行為。第四，地方政府在實(shí)施項(xiàng)目的同時，以各地情況相異為由，對國務(wù)院政策斷章取義，“擇其善者而從之”，地方政府自由裁量權(quán)過大，容易發(fā)生尋租事件，滋生腐敗。因此，民間資本在參與PPP項(xiàng)目時，較為謹(jǐn)慎，很難充分參與項(xiàng)目，擔(dān)心發(fā)生爭議時無法可依，無據(jù)可循。

第三，民間資本的“先天不足”使其備受歧視。國有企業(yè)和民間資本的不合理競爭主要體現(xiàn)在融資方面。常見的融資渠道為政府投資、直接融資和間接融資。顧名思義，政府投資即指政府直接給予政策優(yōu)待、資金支持、土地支持；直接融資是指資本主體通過發(fā)行股票、發(fā)行債券以及投資基金等方式來實(shí)現(xiàn)融資目標(biāo)；間接融資是指資本主體通過與金融機(jī)構(gòu)簽訂貸款協(xié)議，獲得銀行貸款支持，以及除政府投資和直接融資以外的其他融資渠道。[11]國家雖出臺政策扶持和鼓勵民間資本參與PPP項(xiàng)目，但是國企與政府的“姻親關(guān)系”使得國企往往能“近水樓臺先得月”，民間資本的政策扶持優(yōu)勢不明顯。直接融資和間接融資方面，面對有政府背景的國企和風(fēng)險較高的民間資本，出于規(guī)避和減少風(fēng)險的考慮，不論是投資者還是一些地方和金融機(jī)構(gòu)都傾向于前者，民間資本受到“歧視”在所難免。甚至有的地方政府在進(jìn)行PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備時就“優(yōu)先考慮國企”，使得民間資本因一些“顯性或隱性門檻”對PPP項(xiàng)目望而卻步，嚴(yán)重影響了民間資本的投資動力和參與熱情。

（二）參與過程的障礙

這主要有兩個方面：

第一，PPP模式主管機(jī)關(guān)不明，職能交叉，責(zé)任推諉。目前主管國家PPP項(xiàng)目的主要是三個部門，即財政部、發(fā)改委和人民銀行。當(dāng)然在像城市供水、高速公路建設(shè)、民生養(yǎng)老等具體領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP模式還涉及其他相關(guān)部門，但誰是PPP項(xiàng)目的第一主管機(jī)構(gòu)并不十分明確。比如棚戶區(qū)改造工程，財政部主管招投標(biāo)及財務(wù)工作，發(fā)改委進(jìn)行項(xiàng)目審批和項(xiàng)目入庫，規(guī)劃局負(fù)責(zé)城市規(guī)劃，有的地方政府還專門成立“棚改辦”負(fù)責(zé)PPP模式的棚戶區(qū)改造工作，卻始終沒有明確誰是PPP項(xiàng)目的第一主管部門。這很容易造成有利可圖時，各個執(zhí)行部門會競相爭奪執(zhí)行，導(dǎo)致政出多門，政策“打架”；而在無利可圖時，則可能產(chǎn)生權(quán)力真空，執(zhí)行缺位。[12]出現(xiàn)問題時，各部門相互推卸責(zé)任，導(dǎo)致行政效率低下，民間資本求助無門，無所適從。

第二，民間資本費(fèi)用重，獲利少，抗風(fēng)險能力差。中國實(shí)行“三去一降一補(bǔ)”的供給側(cè)改革已取得一定成效，但經(jīng)濟(jì)下行壓力依舊嚴(yán)重。民間資本與國有企業(yè)對經(jīng)濟(jì)下行的反應(yīng)更加直觀和強(qiáng)烈，就間接融資中的銀行貸款而言，民間資本產(chǎn)能過剩，滯留風(fēng)險較高，銀行等金融機(jī)構(gòu)為保證資金的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和收回，貸款的利息率也會提高，民間資本每年需要支付的貸款利息較高，資金壓力大。此外，中國目前處于新舊動能轉(zhuǎn)化時期，科技人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，產(chǎn)品與服務(wù)的經(jīng)濟(jì)附加值降低，人工成本上升，民間資本為此付出的費(fèi)用逐年上升，且PPP項(xiàng)目多為微利項(xiàng)目，平均收益率在6%-8%左右，所獲利潤微乎其微。在這樣的大背景下，政府為推行PPP模式，吸引民間資本進(jìn)入，減少民間資本的經(jīng)營風(fēng)險，會確保其經(jīng)營具有一定的收益水平，但是又不應(yīng)收益過高，如果收益過高，政府方面也會做出相應(yīng)控制。[13]相對于民間資本，國有企業(yè)面對這種情況則更加從容一些，在產(chǎn)能過剩及滯留風(fēng)險存在的情況下通常會選擇降低利潤率，以獲長期發(fā)展，即使企業(yè)破產(chǎn)也將由國家進(jìn)行接盤，而民間資本對此卻只能自謀出路。

（三）退出參與的風(fēng)險

第一，政府誠信意識淡薄，“新官不買舊賬”客觀存在。通過研究財政部2014-2016年的國家級PPP示范項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)，政府所建立的PPP項(xiàng)目，大多是實(shí)施周期長、資金需求大、技術(shù)難度高的項(xiàng)目。實(shí)施周期一般為10-30年，且無法在短期內(nèi)獲得收益，民間資本在參與時不僅要和政府共同承擔(dān)此類風(fēng)險，而且還面臨著長期實(shí)施過程中政府領(lǐng)導(dǎo)人換屆的“屆別機(jī)會主義”所導(dǎo)致的政策調(diào)整、契約簽訂主體變更、債務(wù)風(fēng)險的不確定性等問題，民間資本投資的沉淀資本過大，退出PPP項(xiàng)目時面臨更大風(fēng)險。2015年2月，嚴(yán)介和以及太平洋建設(shè)就因地方政府欠債數(shù)額較大，將包括河北、湖南、云南、山東、貴州等省份的6個縣市級地方政府告上法庭，成為“中華5000年歷史中第一家狀告政府的私營公司”。太平洋建設(shè)公司自1996年開始運(yùn)用PPP模式，一直擔(dān)負(fù)著工程按合同竣工以后，地方政府不按期付款的風(fēng)險。在這種風(fēng)險下，難以保證民間資本獲得預(yù)期收益，甚至資本收回，最終導(dǎo)致民間資本在PPP項(xiàng)目中早早“夭折”。

第二，民間資本的退出機(jī)制不完善?！兑庖姟穼γ耖g資本退出機(jī)制做如下規(guī)定：政府和社會資本合作過程中，如遇不可抗力或違約事件導(dǎo)致項(xiàng)目提前終止時，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)要及時做好接管，保障項(xiàng)目設(shè)施持續(xù)運(yùn)行，保證公共利益不受侵害。政府和社會資本合作期滿后，要按照合同約定的移交形式、移交內(nèi)容和移交標(biāo)準(zhǔn)，及時組織開展項(xiàng)目驗(yàn)收、資產(chǎn)交割等工作，妥善做好項(xiàng)目移交。依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場，為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道。[14]從上述規(guī)定中不難看出，政府對提前終止項(xiàng)目和正常合作期滿情況下的民間資本退出并沒有給出具體指示，而是保證公共利益不受侵害。另一方面，民間資本與政府雖按照合同內(nèi)容及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行交接，但其中標(biāo)準(zhǔn)多樣，合同體系交叉，利益關(guān)系復(fù)雜，以及因?qū)嵤┲芷陂L導(dǎo)致的風(fēng)險難以把控，退出時需要考慮上述因素乃至其他更多的因素，使得民間資本很難“功成身退”，更嚴(yán)重的則是民間資本參與PPP項(xiàng)目后，企業(yè)情況每況愈下，最終破產(chǎn)倒閉。這不僅違背了政府開展PPP項(xiàng)目來“搞活”民間資本的初衷，還對政府將來憑信用開展PPP項(xiàng)目設(shè)置了障礙。

四、PPP模式下地方政府助力民間資本發(fā)展的對策

PPP項(xiàng)目自身就是一種突破市場的不完全競爭機(jī)制，打破行業(yè)壁壘的創(chuàng)新，使市場在資源配置中起決定性作用，對更好地發(fā)揮政府作用、均衡政府和市場所占比重有重要意義。中國民間資本資源十分豐富，引導(dǎo)民間資本參與PPP項(xiàng)目，充分利用民間資本，不僅有利于公共產(chǎn)品及服務(wù)的有效供給，還緩解了中國經(jīng)濟(jì)下行壓力，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)上升，這對于民間資本而言也是一次難得的機(jī)遇。因此，引導(dǎo)好民間資本參與PPP項(xiàng)目意義重大。相較于中央政府的宏觀調(diào)控，地方政府對民間資本的管理更為直接、高效，民間資本對地方政府的政策也表現(xiàn)得更為靈敏。而且地方政府是PPP項(xiàng)目的直接參與方，針對民間資本參與PPP項(xiàng)目出現(xiàn)的困境及問題能及時提供幫助。而公共政策不僅是政府進(jìn)行公共治理、實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的最直接、最有效的工具，也是公共組織實(shí)施社會管理的重要手段。制定合理的公共政策會在很大程度上提高民間資本參與PPP項(xiàng)目的熱情和動力，并獲得良性發(fā)展起到助力作用。

（一）營造良好的公共政策環(huán)境

所謂公共政策環(huán)境是指影響公共政策產(chǎn)生、存在和發(fā)展的一切因素的總和。公共政策環(huán)境制約和決定著政策系統(tǒng)，具有主導(dǎo)性作用。[15]良好的政策環(huán)境對民間資本參與PPP項(xiàng)目往往能產(chǎn)生事半功倍的效果。

第一，中國目前關(guān)于PPP還沒有專門的立法保證，法律環(huán)境的建設(shè)尤為重要。由于PPP項(xiàng)目本身具有資金需求大、實(shí)施周期長等特點(diǎn)，民間資本在投資后會存在大量沉淀資本，必然會對當(dāng)?shù)卣恼叻ㄒ?guī)極度關(guān)注。如果沒有合法性的政策文件，且沒有經(jīng)過合法化的程序，民間資本很難相信政府是否會朝令夕改，或由于政府領(lǐng)導(dǎo)人換屆導(dǎo)致“新官不買舊賬”，對政策的穩(wěn)定性和時效性都會產(chǎn)生懷疑。因此，要用法律來規(guī)范公共政策的制定、實(shí)施、評估及終結(jié)的各個環(huán)節(jié)。一方面要加快立法步伐；另一方面，要保證現(xiàn)有公共政策能夠被公眾認(rèn)可、接受、遵從和推行，從而具有合法性，使政策合法化，[16]同時加大執(zhí)法力度，使公共政策運(yùn)行有法可依。

第二，PPP項(xiàng)目專業(yè)化咨詢機(jī)構(gòu)和專業(yè)性人才的缺失是導(dǎo)致民間資本參與項(xiàng)目有所保留的主要原因。完善中國政府決策體制必須從改革信息系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)、決斷系統(tǒng)等這幾個方面考慮。[17]PPP項(xiàng)目的融資模式是金融市場上一種全新的公私合作方式，在籌資方式、合同簽訂、風(fēng)險計(jì)量、利益分配等方面有著獨(dú)特的方法，需要專業(yè)化的人才指導(dǎo)其具體操作。目前，專業(yè)化咨詢機(jī)構(gòu)和專業(yè)性人才的缺失嚴(yán)重制約了民間資本參與PPP項(xiàng)目，政府、企業(yè)、高校、社會等應(yīng)聯(lián)合培養(yǎng)PPP研究方面的專業(yè)性人才，鼓勵建立民間的咨詢機(jī)構(gòu)，滿足公共政策系統(tǒng)運(yùn)行所需要的智力條件。一個教育、科技、文化良好的社會文化環(huán)境，能夠?yàn)槊耖g資本參與PPP項(xiàng)目的各個環(huán)節(jié)配備高素質(zhì)的人才，從而提高PPP項(xiàng)目的運(yùn)行效率，促進(jìn)民間資本參與PPP項(xiàng)目。

第三，特定時期的經(jīng)濟(jì)市場環(huán)境、經(jīng)濟(jì)制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等影響著公共政策的價值取向，民間資本與國有企業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r及在社會中所占比重也反映在政府制定的公共政策中。金融市場對民間資本的“歧視”很大程度上受政策影響，民間資本本身即為弱勢一方，政府在制定政策時應(yīng)向民間資本傾斜，促使民間資本與國有企業(yè)在金融市場上能公平競爭。另一方面，國有企業(yè)對參與項(xiàng)目的民間資本的“擠出效應(yīng)”也應(yīng)避免或減少。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬歇爾在其《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》中指出，競爭可以是建設(shè)性的，也可以是破壞性的：即使其為建設(shè)性的時候，競爭也沒有合作那樣有利。[18]國有企業(yè)和民間資本同為社會提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，更應(yīng)該以公共利益為重點(diǎn)，加強(qiáng)合作而不是一味地競爭。

（二）規(guī)范公共政策規(guī)劃與執(zhí)行過程

美國學(xué)者羅杰·W·科布以政策訴求的主體為標(biāo)準(zhǔn)，提出了建立政策議程的三種類型：外在創(chuàng)始型、內(nèi)在創(chuàng)始型和政治動員型。[19]PPP項(xiàng)目為政府主導(dǎo)發(fā)起的一種公私合作伙伴模式，在項(xiàng)目發(fā)起前就已經(jīng)納入公共政策議程當(dāng)中，屬于政治動員型，即具有權(quán)威性的政府主動提出政策意向，并使其進(jìn)入政府議程。但是，PPP項(xiàng)目操作過程的復(fù)雜性和利益部門的多樣性，使公共政策完全由政府部門獨(dú)立完成的情況越來越少。但在考慮民間資本的多方面意見、兼顧價值前提和事實(shí)前提的同時，政府始終應(yīng)起主導(dǎo)作用。故在PPP項(xiàng)目決策、政策方案制定、規(guī)劃時，要綜合考慮政府行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等官方?jīng)Q策者的意見，充分利用利益集團(tuán)、“智庫”等跨行業(yè)、跨專業(yè)、跨領(lǐng)域的非官方?jīng)Q策者的優(yōu)勢，同時運(yùn)用現(xiàn)代化科學(xué)技術(shù)，建立合理的政策分析模型，對PPP項(xiàng)目的預(yù)期收益及潛在風(fēng)險進(jìn)行合理預(yù)測和評估，為PPP項(xiàng)目的開展提供信息參考。

在PPP項(xiàng)目的實(shí)際操作過程中，為使下屬各執(zhí)行機(jī)關(guān)、各執(zhí)行人員之間做到分工合作、步調(diào)一致，領(lǐng)導(dǎo)部門的組織協(xié)調(diào)是必不可少的。[20]即使“牽強(qiáng)于統(tǒng)一命令原則可能是荒謬的，然而這些做法比起違背這一原則而產(chǎn)生的不負(fù)責(zé)性、無效率和混淆來，則是微不足道的”[21]。PPP項(xiàng)目的政策要想得到完美地實(shí)施，其執(zhí)行機(jī)構(gòu)必須唯一，若需要其他部門機(jī)構(gòu)配合時，這些部門機(jī)構(gòu)數(shù)量和規(guī)模必須確定，并減到最少。邦尼的人力定律表示：一個人一分鐘可以挖一個洞，60個人一秒鐘卻挖不了一個洞。該定律告訴我們，人與人之間的合作不是簡單的人力相加，有時候“1+1”并不“≥2”，有時甚至比1還小。PPP項(xiàng)目的部門合作也是如此，并不是各個部門的政策疊加，而是需要一只“領(lǐng)頭羊”帶領(lǐng)組織前進(jìn)，而其他部門機(jī)構(gòu)則需要互補(bǔ)配合其工作，各司其職。此外，“在各政府機(jī)構(gòu)領(lǐng)地的交界地區(qū)都存在著‘公地’”[22]，政府部門的政策重疊，多使民間資本多出現(xiàn)無所適從、求助無門的狀態(tài)。因此，在項(xiàng)目實(shí)施過程中，必須根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施領(lǐng)域、項(xiàng)目特點(diǎn)等選出或指定某一部門機(jī)構(gòu)為第一負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，總攬項(xiàng)目大局，建立健全“首長負(fù)責(zé)制”的領(lǐng)導(dǎo)制度。

PPP項(xiàng)目中政策執(zhí)行的靈活性和動態(tài)性是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目的的靈魂。一方面，由于政策環(huán)境的復(fù)雜性和客觀環(huán)境的動態(tài)性，公共政策必須根據(jù)環(huán)境的變化而調(diào)整?，F(xiàn)階段中國實(shí)行的是市場經(jīng)濟(jì)，且在全球化經(jīng)濟(jì)的影響下，民間資本參與PPP項(xiàng)目面臨著更大的風(fēng)險和挑戰(zhàn)。如果每一種風(fēng)險都能由最善于應(yīng)對該風(fēng)險的合作方承擔(dān)，那么毫無疑問，整個PPP項(xiàng)目的成本和風(fēng)險就能最小化。[23]另一方面，公共政策是為了解決某一特定問題而存在的。在公共政策實(shí)施過程中，難免出現(xiàn)與之相關(guān)的其他公共問題，這時必須要對公共政策進(jìn)行調(diào)整和補(bǔ)充。為保證項(xiàng)目的正常開展，政府必須針對民間資本參與PPP項(xiàng)目過程中因“營改增”導(dǎo)致民間資本稅費(fèi)增多、參與熱情和能力下降等問題繼續(xù)出臺相關(guān)政策。與此同時，地方政府作為項(xiàng)目的參與方，不論為公為私，都應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況，制定切實(shí)可行的計(jì)劃，靈活、動態(tài)地應(yīng)對不斷變化的環(huán)境。

（三）強(qiáng)化公共政策評估與反饋

第一，地方政府應(yīng)針對PPP項(xiàng)目融資成本變動、融資財務(wù)變動、融資信用喪失而導(dǎo)致的債務(wù)償還、資金鏈斷裂等不確定性風(fēng)險進(jìn)行評估，然后根據(jù)風(fēng)險持續(xù)時間、民間資本對風(fēng)險的承受能力進(jìn)行政策前評估、中評估和后評估，及時調(diào)整資源分配方式及比例，建立風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府與民間資本利益共享、風(fēng)險共擔(dān)。[24]首先，通過PPP項(xiàng)目政策的評估及時檢驗(yàn)項(xiàng)目政策效果，診斷PPP模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施、市政建設(shè)、民生服務(wù)等領(lǐng)域的適用性，對于不適合采用PPP模式的領(lǐng)域進(jìn)行及時調(diào)整，減少資源浪費(fèi)。其次，政策評估應(yīng)更加注重對PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目公平性的審查。一方面，PPP項(xiàng)目中的直接投資來源于政府的直接撥款，稅收是地方政府的主要經(jīng)濟(jì)來源。而在中央政府參與的PPP項(xiàng)目中，資金來源于中央稅收，即各地政府每年上交的財政收入，這時的PPP項(xiàng)目的服務(wù)范圍應(yīng)面向全國。但在北京地鐵四號線建設(shè)中，項(xiàng)目的資金由中央直接撥款，服務(wù)對象則是北京市民，也就是說用全國人民的錢來服務(wù)北京市民，在這一點(diǎn)上存在著嚴(yán)重的不公平性。另一方面，民間資本與國有企業(yè)，不同的民間資本主體，為獲得參與政府PPP項(xiàng)目的資格、金融機(jī)構(gòu)的青睞、PPP項(xiàng)目的超額利益，在項(xiàng)目的各個階段可能發(fā)生的不合理競爭、尋租行為都可以通過項(xiàng)目評估有效避免。

第二，重點(diǎn)評估PPP項(xiàng)目中政府誠信問題和契約精神，完善政府誠信機(jī)制?！墩撜Z·顏淵》中有這樣一段記載：子貢問政。子曰：“足食，足兵，民信之矣?！弊迂曉唬骸氨夭坏靡讯?，于斯三者何先？”曰：“去兵。”子貢曰：“必不得已而去，于斯二者何先？”曰：“去食。自古皆有死，民無信不立。”[25]這說明，治理國家的關(guān)鍵是取信于民。對政府而言，誠信不僅僅是一種治國理政的理念，更是一種對社會的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)。地方政府參與PPP項(xiàng)目時必須轉(zhuǎn)變心態(tài)，強(qiáng)化契約精神，高度重視民間資本在項(xiàng)目中的合法權(quán)益，切實(shí)履行合同約定。在推行PPP項(xiàng)目的過程中，要明確界定項(xiàng)目范圍，不違背市場意識，不以融資為根本目標(biāo)、通過債務(wù)杠桿轉(zhuǎn)移政府的地方債務(wù)。既要有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的責(zé)任心，也要有為民間資本服務(wù)的責(zé)任心。地方政府在設(shè)計(jì)PPP方案過程中，不僅要考慮政府和社會資本的利益，更要符合市場規(guī)則，保障民間資本的合法權(quán)益。[26]

（四）利用漸進(jìn)式政策終結(jié)方式，完善民間資本退出機(jī)制

民間資本參與PPP項(xiàng)目的過程即為公共政策的一個生命周期，與項(xiàng)目選擇、項(xiàng)目規(guī)劃、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目評估、項(xiàng)目收尾相對應(yīng)的公共政策過程即為政策制定、政策規(guī)劃、政策執(zhí)行、政策評估、政策終結(jié)?，F(xiàn)實(shí)意義上講，民間資本退出PPP項(xiàng)目的那一刻，或者某一公共政策對PPP項(xiàng)目過程中的某一問題低效、無效、失效的時候即為政策終結(jié)的那一刻。結(jié)合中國政策實(shí)踐，可以把公共政策終結(jié)的形式歸納為六種：政策廢止、政策替代、政策合并、政策分解、政策縮減和政策法律化。在民間資本參與PPP項(xiàng)目中，不同的政策終結(jié)方式表現(xiàn)為民間資本的不同的退出方式和退出機(jī)制的完善程度。

PPP項(xiàng)目的實(shí)施周期長，利益關(guān)系復(fù)雜，決定了PPP項(xiàng)目的政策終結(jié)不能采用激變的、大刀闊斧的、完全徹底的變革方式，而是采用漸進(jìn)的、連續(xù)的、不斷滲透的變革方式，通過政策分解、縮減這種柔性模式進(jìn)行政策終結(jié)。PPP項(xiàng)目的退出不是一蹴而就的，當(dāng)合同期滿后，民間資本也很難立即全部撤出。再者，民間資本沒有從PPP項(xiàng)目中獲得預(yù)期收益，地方政府也必須通過公共政策對民間資本進(jìn)行利益補(bǔ)償，可以政策替代形式進(jìn)行政策終結(jié)。

民間資本在退出PPP項(xiàng)目時，政府應(yīng)加強(qiáng)超前性宣傳，營造一種變革的氛圍，了解民間資本主體的想法，減輕變革阻力。在廢除舊政策之前，事先制定好新的政策，廢舊立新并舉，以原有政策的客觀效果為依據(jù)，緩解政策終結(jié)壓力、防止政策脫節(jié)、彌補(bǔ)PPP項(xiàng)目退出機(jī)制的空缺。在必要的情況下，地方政府應(yīng)作出妥協(xié)，滿足民間資本等利益相關(guān)方的相關(guān)要求。羅伯特·貝恩認(rèn)為，在很多情況下要對原有政策的受益者提供必要的補(bǔ)償，因?yàn)檎呓K結(jié)是一種利益的調(diào)整，對原有政策的受益者而言會有很大影響，因而會使他們產(chǎn)生抵觸情緒，阻礙政策終結(jié)的進(jìn)行。[27]最后，政策終結(jié)的過程應(yīng)該公開透明，過程越透明，結(jié)果越公開，民間資本退出時存在的顧慮就越少，政府與民間資本工程交接也越經(jīng)得起推敲和考驗(yàn)。

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張永康，江蘇師范大學(xué)公共事業(yè)管理專業(yè)；周定財，江蘇師范大學(xué)副教授，博士，研究方向：地方政府與地方治理。（江蘇 徐州 221116）

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1008-5947（2017）05-0047-07

2017-09-02

責(zé)任編輯 李 尚