●徐大闖

行政自主性變遷下的事業(yè)單位改革

●徐大闖

提高各個(gè)組織的行政自主性是公共行政改革的基本思路。事業(yè)單位作為行政組織體制的重要組成部分也不例外。宏觀上，單位體制的不斷分解和重組在構(gòu)成公共行政改革實(shí)質(zhì)內(nèi)容的同時(shí)，也貫徹了增強(qiáng)行政自主性這個(gè)基本理念。微觀上，事業(yè)單位人事制度的改革表明事業(yè)單位和其工作人員的法律關(guān)系更加多元，也能更自主地處理這個(gè)關(guān)系。深藏于制度變遷背后的是行政法治原則的拓展，即對基本權(quán)利客觀價(jià)值秩序功能的強(qiáng)調(diào)使得公共服務(wù)補(bǔ)充了行政權(quán)力作為行政主體的內(nèi)涵基礎(chǔ)，從而使建基于控制行政權(quán)力的形式法治發(fā)展為更好引導(dǎo)和規(guī)范行政組織實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)的實(shí)質(zhì)法治。

行政自主性；公共行政改革；事業(yè)單位；人事制度；客觀價(jià)值秩序

一、行政自主性：中國公共行政改革的基點(diǎn)

“在過去幾十年中，很少國家的政府沒有受到席卷政府部門的改革浪潮的沖擊?！盵1]從20世紀(jì)80年代開始，國際政治經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生了根本性的變化。政治方面，蘇聯(lián)解體、東歐劇變，西方資本主義陣營取得了巨大的勝利；與之相伴隨的，在經(jīng)濟(jì)上，市場經(jīng)濟(jì)一統(tǒng)江湖，從而成為經(jīng)濟(jì)理論中的正統(tǒng)。為了適應(yīng)宏觀環(huán)境的變化，各種體制都發(fā)生了相應(yīng)的變革。如在政府體制改革領(lǐng)域，發(fā)生了由撒切爾夫人和里根總統(tǒng)分別在英國和美國進(jìn)行的“政府再造”，為政府松綁，從而增強(qiáng)其企業(yè)家的創(chuàng)新精神，因應(yīng)不斷變遷和復(fù)雜多變的行政任務(wù)。我國也不例外。1978年實(shí)行改革開放后，商品經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì)逐漸成為經(jīng)濟(jì)改革的方向。人的物質(zhì)和精神需求以及實(shí)現(xiàn)需求的手段不斷地被釋放出來，官方的政治宣傳以及政府的功能也逐漸從宏大敘事向?yàn)楣娞峁?shí)實(shí)在在的公共服務(wù)方向轉(zhuǎn)變。行政體制、經(jīng)濟(jì)體制、科研、教育、文化、衛(wèi)生等各項(xiàng)體制改革同時(shí)進(jìn)行。其中，事業(yè)單位的分類改革是此次機(jī)構(gòu)改革的重心。《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（下稱《指導(dǎo)意見》）中，事業(yè)單位被分成三類：承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)。對于前兩者，《指導(dǎo)意見》指出應(yīng)逐步歸到行政序列和企業(yè)序列，按照它們各自的特性進(jìn)行管理。而對于第三類，《指導(dǎo)意見》又根據(jù)對財(cái)政依賴的程度、提供公共服務(wù)的性質(zhì)分為公益一類和公益二類。與此同時(shí)，為了更好的發(fā)揮事業(yè)單位為社會提供公共服務(wù)，《指導(dǎo)意見》進(jìn)一步指出要增加事業(yè)單位的行政自主性，從而增強(qiáng)整個(gè)行政組織體系的彈性和活力。

世界版圖的變遷、國內(nèi)外情勢的一體化、新舊體制轉(zhuǎn)軌的特殊性使得中國當(dāng)下的改革面臨極端的復(fù)雜性。與之相對，行政組織法學(xué)的理論探索和制度設(shè)計(jì)就顯得滯后與薄弱。這一方面表現(xiàn)在適應(yīng)現(xiàn)代公共行政改革的行政組織法還沒有形成體系；另一方面是在我國現(xiàn)代化的科層制仍沒有完全建立起來。而西方公共行政的改革則是在后者之上推進(jìn)的。美國公共行政改革大師彼得斯認(rèn)為“許多體制轉(zhuǎn)換中國家和發(fā)展中國家···所面臨的問題是建立韋伯式的和規(guī)則式的官僚體制”[2]。但是這并不意味著中國要走西方行政體制發(fā)展的老路，而是說要汲取它們現(xiàn)代行政組織的本質(zhì)：法人化。在法學(xué)上，法人作為與自然人并列的法律主體是指享有獨(dú)立的權(quán)利能力和行為能力的組織，當(dāng)其他主體侵犯其權(quán)利時(shí)具有向法院提起訴訟的權(quán)利。換句話說，法人化的意義在于行政自主性?！叭狈@種基本的價(jià)值理念，以市場為導(dǎo)向的改革將面臨貪污行為合理化和資本主義越權(quán)行為受到公然支持的危機(jī)”[3]。與行政組織相比，事業(yè)單位基本不行使公共權(quán)力，其基本職責(zé)在于為社會提供公共服務(wù)。面對日新月異的社會形勢和豐富多樣的人民需求，事業(yè)單位需要更大的自主權(quán)來履行自己的職責(zé)。

不過，任何變革都不是在真空中進(jìn)行的，都是有一定制度背景的。事業(yè)單位改革也不例外。接下來，本文將首先指出單位體制作為一種中國獨(dú)有的制度是事業(yè)單位改革的起點(diǎn)，它們同時(shí)具有一致的內(nèi)在精神氣質(zhì)。在這之后，筆者通過考察事業(yè)單位的人事制度，從而具體指出增強(qiáng)行政自主性是當(dāng)前事業(yè)單位改革的基本理念，進(jìn)而指出它對行政法學(xué)進(jìn)一步發(fā)展的意義。

二、行政自主性的增強(qiáng)：事業(yè)單位功能變遷的內(nèi)在理路

事業(yè)單位具有兩種功能：社會控制和公共服務(wù)供給。通過對其分析可知，事業(yè)單位具有兩個(gè)特點(diǎn)，一是以提供社會公共服務(wù)為目的；一是舉辦主體是國家機(jī)關(guān)或資金來源是國有資產(chǎn)。也就是說，它內(nèi)含著兩種可能相互沖突的目的：公共服務(wù)的提供對行政自主性的要求更高，而國家作為舉辦主體也難免會將事業(yè)單位作為控制社會的工具，從而加強(qiáng)對事業(yè)單位的控制。在中國特定的制度環(huán)境中，這兩種特質(zhì)將始終伴隨事業(yè)單位。不同的是，它們將會伴隨國民經(jīng)濟(jì)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展階段的不同而強(qiáng)調(diào)不同的特質(zhì)。大致來講，自新中國建立至今可以分為兩個(gè)階段，其分界點(diǎn)為改革開放決策的作出。在這之前，整個(gè)社會的特征為“總體性社會”，事業(yè)單位在承擔(dān)多元化職能的同時(shí)，主要是國家控制社會的工具；在這之后，一方面隨著資源總量的上升，國家控制資源的比例在不斷下降；另一方面，國家也越來越依賴法律、規(guī)劃、行政指導(dǎo)等方式來規(guī)制整個(gè)社會，單位的公共服務(wù)職能逐漸凸顯。

同時(shí)需要指出的是，本文對事業(yè)單位兩個(gè)主要功能進(jìn)行討論的落腳點(diǎn)在于事業(yè)單位的行政自主性。當(dāng)然，事業(yè)單位更加自主并不意味著其將提供更多的公共服務(wù)，但畢竟事業(yè)單位行政自主性的增強(qiáng)構(gòu)成了其在市場經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)揮功能的必要條件。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，單位主要是國家控制社會的工具。李猛等認(rèn)為，單位是再分配體制下的制度化組織。與一般組織相比，單位最大的不同就在于其所處的制度環(huán)境。單位體制來源于根據(jù)地時(shí)期的“供給制”。建國后，隨著共產(chǎn)黨接管全國政權(quán)，之前在黨內(nèi)運(yùn)行的體制逐步擴(kuò)展到了整個(gè)國家體制。“三反”“五反”的推進(jìn)和社會主義改造的進(jìn)行，使得壟斷性的國營部門和統(tǒng)一的全國財(cái)政經(jīng)濟(jì)體制建立，公有制逐步占據(jù)了主導(dǎo)，并進(jìn)而取得唯一所有制的地位。任何權(quán)利的享有都是有前提的。面對經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、資源匱乏而人口眾多的局面，黨中央所著力做的是創(chuàng)造權(quán)利實(shí)現(xiàn)的條件[4]而非權(quán)利本身。這就需要國家充分有效的利用當(dāng)下的資源，并且通過一定的機(jī)制對資源進(jìn)行再分配。單位體制就是在這個(gè)大環(huán)境下產(chǎn)生的。國家壟斷資源分配和再分配在集中力量進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的同時(shí)，也使得個(gè)人對國家的全面依賴，具體表現(xiàn)為勞動者對就業(yè)場所的全面依附。個(gè)人的社會生活受到行政權(quán)力的全面控制。在總體性社會，私人經(jīng)濟(jì)和市場關(guān)系被“消滅”，個(gè)人謀生和創(chuàng)業(yè)之路也被堵死，城市里的居民只有“公家”單位工作。不過，這種選擇是“消極意義”上的，即個(gè)人只能等待由國家來分配工作，而沒有自主選擇的權(quán)利。并且，就業(yè)場所功能的多元化構(gòu)成了勞動者“全面依附”的前提。在這里，“全面依附”不僅僅指雇傭和被雇傭的關(guān)系，它還包含了如“住房分配、公費(fèi)醫(yī)療等社會福利保障方面擁有資格認(rèn)定和額度調(diào)整的權(quán)限”[5]。

在資源分配發(fā)揮越來越重要的市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代，事業(yè)單位的公共服務(wù)職能更多地被強(qiáng)調(diào)。改革開放之后，單位體制得到了一些松動。單位體制形成的一個(gè)重要原因在于資源被國家所壟斷，從而造成下級對上級、個(gè)人對單位的排他性依賴。市場經(jīng)濟(jì)體制改革的一個(gè)重要成果就是各個(gè)主體獲得資源、利益和社會地位的渠道多元化，這就使得處于單位體制中的組織的行政自主性得到增強(qiáng)。不過，同時(shí)也應(yīng)意識到單位體制的一些根本性機(jī)制還沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化。首先是各種單位仍然具有行政級別。行政級別的高低直接關(guān)系到獲取資源、利益和機(jī)會的大小，同時(shí)也意味著其必須接受上級機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。其次是非物質(zhì)性的短缺資源，如入黨提干、晉職晉升、出國進(jìn)修、政治與社會榮譽(yù)等仍把握在上級組織手里。但畢竟，社會結(jié)構(gòu)的分化為事業(yè)單位發(fā)揮提供公共服務(wù)的功能提供了前提。

面對這種局面，中央政府發(fā)布了多項(xiàng)措施，增強(qiáng)事業(yè)單位的行政自主性是其主要意圖。在這中間，事業(yè)單位的分類改革具有典型意義。為了增強(qiáng)事業(yè)單位的獨(dú)立性，《指導(dǎo)意見》指出要改革行政管理體制，實(shí)行政事分開，理順政府與事業(yè)單位的關(guān)系。行政主管部門要強(qiáng)化制定政策法規(guī)、行業(yè)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和監(jiān)督指導(dǎo)等職責(zé)，進(jìn)一步落實(shí)事業(yè)單位法人自主權(quán)。對面向社會提供公益服務(wù)的事業(yè)單位，積極探索管辦分離的有效實(shí)現(xiàn)形式，逐步取消行政級別。對不同類型事業(yè)單位實(shí)行不同的機(jī)構(gòu)編制管理，科學(xué)制定機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)，合理控制總量，著力優(yōu)化結(jié)構(gòu)，建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督管理。

在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代向社會主義市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代的變遷過程中，單位體制不斷的解體，這個(gè)過程的本質(zhì)在于附著于其上的利益被其它主體所代替，比如原本主要由單位供給的養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)在主要由國家提供，內(nèi)在于其中的組織可以更好地發(fā)揮適合其特質(zhì)的功能。與此同時(shí)，當(dāng)個(gè)人的需求以及實(shí)現(xiàn)需求的途徑被正當(dāng)化后，任何形而上的存在都逐漸被消解了。這特別表現(xiàn)在國家意識形態(tài)宣傳功能的弱化，造成的實(shí)質(zhì)影響就是政府統(tǒng)治的正當(dāng)性只能建立在“實(shí)實(shí)在在”的物質(zhì)之上。那么，為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)政治任務(wù)和行政任務(wù)，增強(qiáng)事業(yè)單位的行政自主性，從而提高其公共服務(wù)的供給能力必將持續(xù)作為公共行政改革的基本方向。但也正是在這個(gè)意義上，事業(yè)單位的社會控制功能也并沒有消失，不同的只是功能發(fā)揮的方式變了。

事業(yè)單位功能的變遷必將通過具體的制度而表現(xiàn)出來，與此同時(shí)，這種變遷所彰顯的行政自主性提升也將同時(shí)通過“制度細(xì)節(jié)”來得以體現(xiàn)。人事制度反映著勞動者與就業(yè)單位以及勞動者與國家之間相互交錯的復(fù)雜關(guān)系。它既體現(xiàn)著整體制度的變遷，同時(shí)也影響著后者。通過對它的分析，本文進(jìn)一步指出行政自主性是當(dāng)下事業(yè)單位改革的基本思路，更重要的是，從中也能發(fā)現(xiàn)中國進(jìn)行現(xiàn)代化的內(nèi)在進(jìn)程。

三、人事制度：事業(yè)單位行政自主性的基點(diǎn)

《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度意見》（以下簡稱《聘用制度意見》）指出要實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位人事制度由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變，其背后的理念呼應(yīng)了梅因的“從身份到契約”的現(xiàn)代法治理念。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，“就業(yè)場所對公民身份具有決定性的意義”，其原因就在于公民生存和發(fā)展所需要的資源必須以及只能從就業(yè)場所獲得，它界定了“我是誰”這樣一個(gè)哲學(xué)命題。與此相反，崗位或契約則強(qiáng)調(diào)就業(yè)場所對公民的經(jīng)濟(jì)利益，前者對于后者來講僅僅是一個(gè)謀生的手段之一，在這之外還存在其他渠道。對于“我是誰”這樣的哲學(xué)命題，就業(yè)場所只是眾多影響因素中的一種。接下來，本文將從三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)考察這個(gè)明顯且又深刻的變遷。

1.由終身制向聘用制變遷

“永久性就業(yè)，也稱終身制，是單位體制的制度基礎(chǔ)?！笔聵I(yè)單位是制度化組織，它與所處的制度環(huán)境有緊密的聯(lián)系。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代一個(gè)重要的特征在于“國家對城市居民的就業(yè)采取全包下來的政策”，讓人民充分的就業(yè)是共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義的奮斗目標(biāo)?！敖K身制”具有兩方面的特征，一是組織領(lǐng)導(dǎo)不能運(yùn)用解雇作為管理手段來促進(jìn)組織內(nèi)資源的最優(yōu)配置，也很難達(dá)到符合效率原則的生產(chǎn)函數(shù)；一是從勞動者的角度上，也不能通過辭職等方式改變其組織歸屬。同時(shí)由于單位所具有的廣泛的福利性質(zhì)，可以近似地認(rèn)為，在一個(gè)人的預(yù)期中，他的一生都是在一個(gè)單位內(nèi)度過的。這樣他就會比可以通過更換就業(yè)組織來改變生活環(huán)境的工人更傾向于利用組織滿足其生活中的各種利益和目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)自身的身份定位。

伴隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，單位體制所處的環(huán)境發(fā)生了變化，其內(nèi)在的機(jī)制也就需要改變。一方面，事業(yè)單位在招聘工作人員的過程中擁有更大的自主權(quán)?！妒聵I(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法》確立了“按需設(shè)崗、競聘上崗、按崗聘用、合同管理”的原則，并且在崗位設(shè)置上賦予事業(yè)單位較大權(quán)力，國家對此實(shí)行宏觀調(diào)控、分類指導(dǎo)、分級管理。事業(yè)單位在招聘上更大的自主權(quán)意味著其可以根據(jù)自身需要招錄更多的人才，從而更好的為社會提供公共服務(wù)，同時(shí)也是國家戰(zhàn)略的需要。一方面，事業(yè)單位和工作人員的解聘和辭職方面擁有更大的自主權(quán)。原則上，協(xié)商一致是解除勞動合同的原則。不過，同時(shí)還存在一些特殊情況，其中比較重要的是事業(yè)單位和工作人員單方面解除合同的條件。另外，為了保護(hù)受聘人員的權(quán)益，《聘用制度意見》還規(guī)定了事業(yè)單位不得單方面解除合同的條件。這種“優(yōu)者上、平者讓、庸者下”的機(jī)制能夠增強(qiáng)全體工作人員的使命感和危機(jī)感，增強(qiáng)事業(yè)單位作為公共服務(wù)提供者的競爭力。

2.資源分配規(guī)則由模糊向明晰的變遷

不過，“終身制”并不必然意味著勞動者對就業(yè)場所的全面依賴，更重要的是資源的分配規(guī)則。單位體制雖然也有一套資源分配的規(guī)則，但是由于其內(nèi)在的運(yùn)行邏輯這個(gè)規(guī)則并沒有有效實(shí)施，代之而起的規(guī)則也非常模糊。1956年國家進(jìn)行了第二次工資改革，開始實(shí)行一種按職工性質(zhì)、產(chǎn)業(yè)、部門和地區(qū)統(tǒng)一規(guī)定等級標(biāo)準(zhǔn)的貨幣工資制。新建立起來的等級工資制包含著這樣一個(gè)政策目標(biāo)：實(shí)行按資歷和技術(shù)能力決定工資等級的正常升級制度，但這個(gè)目標(biāo)實(shí)際上從來沒有達(dá)到過。舍克用“德治”一詞來概括中國再分配體制的基本分配原則。在德治原則下，社會資源按品德和政治覺悟的標(biāo)準(zhǔn)被分配下去。但是由于品德、政治覺悟缺乏明確的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，尤其是后者常隨場合的變化而變化，這就使得資源分配無法形成明確界定的成文規(guī)則。這種制度的“規(guī)則短缺”是制度化組織的一個(gè)一般特點(diǎn)。

對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代問題的克服就構(gòu)成了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的起點(diǎn)，那么，理所當(dāng)然的，規(guī)則明晰化就成為改革的目標(biāo)。首先，聘用合同而非政府政策構(gòu)成了規(guī)則的載體?！镀赣弥贫纫庖姟分赋?，聘用合同應(yīng)當(dāng)包括七項(xiàng)內(nèi)容，其中第五項(xiàng)是“工資待遇”。同時(shí)指出，根據(jù)考核結(jié)果發(fā)生崗位變動從而引起工資待遇發(fā)生變化的，應(yīng)當(dāng)對聘用合同作出相應(yīng)變更。規(guī)則的明晰依賴于確立規(guī)則的因素相對客觀。在這一方面，《聘用制度意見》指出事業(yè)單位在確定待遇時(shí)要考慮生產(chǎn)要素（包括資本、技術(shù)等）、崗位職責(zé)、工作業(yè)績、實(shí)際貢獻(xiàn)等，同時(shí)建立工資正常調(diào)整機(jī)制，使事業(yè)單位工作人員收入與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)。這些因素相對于道德、政治覺悟來說更容易量化，從而也更容易建立資源的分配規(guī)則。

3.工資內(nèi)容的變遷

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，勞動者的工資是由國家而非勞動者所在的企業(yè)決定的。而與國家控制勞動者工資的狀況相適應(yīng)的是，工資的內(nèi)容是寬泛的，它包含了與個(gè)人生存和發(fā)展相關(guān)的所有福利，而個(gè)人也只有通過單位才能獲得這些“福利”，它們包括：（1）職工的基本生活資料，如住房；（2）方便職工生活、減輕其家務(wù)勞動的設(shè)施，如食堂、托兒所、浴室等；（3）福利補(bǔ)貼；（4）文化設(shè)施，如文化宮、俱樂部、圖書館等。同時(shí)，全國統(tǒng)一的福利補(bǔ)貼制度包括：帶薪休假制度、上下班交通費(fèi)補(bǔ)貼制度、冬季取暖補(bǔ)貼制度和生活困難補(bǔ)助制度。通過簡要的分析可以看出，工資的內(nèi)容涵蓋著生活的方方面面，不僅包括生存資料的供給，如住房、食堂、浴室，還包括發(fā)展所需要的資料，如文化宮、圖書館、冬季取暖補(bǔ)貼。這種工資內(nèi)容確定的制度在維持相對公平的同時(shí)也造成了一種不平等，即不同單位得到國家資源供給的能力是不同的，如全民所有制企業(yè)的工資待遇要好于集體所有制企業(yè)的工資待遇，而后者又不能通過其它渠道提高自身的營利水平。在這個(gè)現(xiàn)象的背后是個(gè)人之間生活質(zhì)量的實(shí)質(zhì)性差異。

與之相比，《聘用制度意見》提出要建立崗位績效工資為主、福利貨幣化的現(xiàn)代薪酬制度。它由崗位工資、薪級工資、績效工資和津貼補(bǔ)貼四部分構(gòu)成。工資分配的依據(jù)以與工作相關(guān)的因素為基礎(chǔ)，其目的是促進(jìn)工作人員更加努力地工作。有些是依照所聘崗位的職責(zé)和要求，如崗位工資；有的是按照工作人員的工作表現(xiàn)，如薪級工資和績效工資；有的是因?yàn)楣ぷ鞅旧淼男再|(zhì)而需要給從事這項(xiàng)工作的人更多的物質(zhì)獎勵，如事業(yè)單位津貼補(bǔ)貼。在越來越多的產(chǎn)品“商品化”后，工作人員可以依照自身的需求、購買力等因素購買自己所需要的物品。目前雖然也會存在相當(dāng)?shù)牟黄降?，但這些壁壘卻是可以通過其它途徑予以打破。另外，對從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，根據(jù)其功能、職責(zé)和資源配置等不同情況，實(shí)行工資分類管理?；竟べY執(zhí)行國家統(tǒng)一的政策和標(biāo)準(zhǔn)，績效工資根據(jù)單位類型實(shí)行不同的管理辦法。這個(gè)制度既避免了“一刀切”，發(fā)揮高層次人才的積極性，也保障了基本的社會公平，保障了不同的事業(yè)單位都能正常提供社會公共服務(wù)。

四、客觀價(jià)值秩序功能：行政法治原則拓展的基礎(chǔ)

形式法治原則是傳統(tǒng)行政組織法研究的基礎(chǔ)，其具體表現(xiàn)為行政主體理論過于強(qiáng)調(diào)行政主體對法律責(zé)任的承擔(dān)，過于強(qiáng)調(diào)對行政訴訟被告資格的強(qiáng)調(diào)，整體理論構(gòu)架彰顯通過司法審查來制約行政權(quán)力的理念。形式法治所關(guān)懷的是將行政權(quán)力歸于法律的控制之下，并通過司法機(jī)關(guān)進(jìn)行制約。因此，“完備行政法制，從立法源頭上完備行政權(quán)力各種行使條件、程序和救濟(jì)方式，是這些年我國行政法學(xué)人不斷努力的方向。”[6]這固然值得肯定，且應(yīng)在今后的行政法發(fā)展中繼承和深化。但是，當(dāng)下行政主體成立的條件只能是有法律和法規(guī)的授權(quán)，即事業(yè)單位只有在法律法規(guī)授權(quán)的情況下才能成為行政主體，在其他情況下只能是行政相對人，這造成了行政主體范圍的狹小。更為重要的是，事業(yè)單位與接受其服務(wù)對象之間的關(guān)系被界定私法關(guān)系，而沒有意識到雙方之間實(shí)質(zhì)不平等的法律地位。中國行政組織改革的起點(diǎn)是單位體制，后者的重要特征是國家壟斷著社會資源。雖然國家退出了眾多領(lǐng)域，但是在很多關(guān)鍵的領(lǐng)域，如教育、醫(yī)療、衛(wèi)生，“公家單位”還是占據(jù)重要地位。傳統(tǒng)行政法只在事業(yè)單位行使法律法規(guī)授權(quán)的情形進(jìn)行規(guī)制，無疑會使大量的公共利益和私人利益受不到保護(hù)。

形式法治原則應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步拓展為實(shí)質(zhì)法治原則，而其基礎(chǔ)就是基本權(quán)利的客觀價(jià)值秩序功能。一般認(rèn)為，基本權(quán)利具有三個(gè)功能，即防御權(quán)功能、給付功能和客觀價(jià)值秩序功能。前兩者屬于主觀權(quán)利，當(dāng)權(quán)利受到損害時(shí)公民可以向法院提起行政訴訟；后者屬于客觀權(quán)利，它賦予行政組織一種為公民的基本權(quán)利得到實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造條件的義務(wù)，而這也為行政主體理論提供了新的規(guī)范基礎(chǔ)。與此同時(shí)，我國所面臨的歷史環(huán)境也決定了行政法的規(guī)范性應(yīng)更多的體現(xiàn)為對行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)的規(guī)制。一方面中國的行政體制改革是從無所不包的單位體制的解構(gòu)開始的，行政的前法律性還沒有得到徹底的改變，眾多的實(shí)質(zhì)性權(quán)力仍沒有得到法律的確認(rèn)和授予。在這種情況下，傳統(tǒng)行政法學(xué)只關(guān)注法律法規(guī)的授權(quán)而罔顧眾多沒有授權(quán)卻仍在行使的權(quán)力則無異于“掩耳盜鈴”。另一方面，伴隨著“政治文明的沖突”、經(jīng)濟(jì)全球化、跨境環(huán)境污染、核擴(kuò)散、恐怖襲擊、“互聯(lián)網(wǎng)+”、嚴(yán)峻的就業(yè)形勢等等，政府的行政任務(wù)被極大地增大，而這也客觀上要求賦予政府更多的職能、權(quán)限和責(zé)任。兩種趨勢的結(jié)合使得行政權(quán)力不能也不應(yīng)該完全由法律來賦予。

法治的精髓是規(guī)范行政權(quán)力，從而保障人的尊嚴(yán)。但是，環(huán)境的變化也導(dǎo)致法治具體的內(nèi)涵產(chǎn)生變化。在當(dāng)下中國，強(qiáng)調(diào)基本權(quán)利的客觀價(jià)值秩序功能并不會導(dǎo)致其防御權(quán)功能和給付功能受到弱化，相反是為后者提供實(shí)現(xiàn)的條件。事業(yè)單位的本職就是提供公共服務(wù)，賦予它行政主體地位，從而在法律上確定其相對自主的地位，這既有解釋和化解事業(yè)單位與接受其服務(wù)者的關(guān)系和爭議，更重要的是可以防止行政機(jī)關(guān)不合法的干預(yù)。在這個(gè)意義上，公共服務(wù)而非行政職權(quán)構(gòu)成了行政主體的基礎(chǔ)，而在其背后的轉(zhuǎn)變的則是法治內(nèi)涵基礎(chǔ)的延伸。

[1][美]B·蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2016:13.

[2][3][美]B·蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2016:7.

[4]鄭春燕.基本權(quán)利的功能體系與行政法治的進(jìn)路[J].法學(xué)研究，2015（5）.

[5][6]鄭春燕.行政任務(wù)變遷下的行政組織法改革[J].行政法學(xué)研究，2008（2）.

徐大闖，浙江大學(xué)光華法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)博士研究生。（浙江 杭州310008）

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1008-5947（2017）05-0007-05

2017-10-02

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