王 婧

構(gòu)建我國生態(tài)補(bǔ)償法律體系的基本思路

王 婧

在討論我國生態(tài)補(bǔ)償法律體系構(gòu)建必要性和可行性的基礎(chǔ)上，分析認(rèn)為我國生態(tài)補(bǔ)償法律體系的構(gòu)建需要明確三個(gè)基本思路：一是以謹(jǐn)慎預(yù)防原則為指導(dǎo)思想；二是以生態(tài)公平原則為理論基礎(chǔ)；三是以受益者付費(fèi)原則為實(shí)踐重點(diǎn)。

生態(tài)補(bǔ)償；法律體系；謹(jǐn)慎預(yù)防；生態(tài)公平；受益者付費(fèi)

[作 者]王婧，山西大學(xué)。

2015年1月1日起正式施行的新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第31條首次明確提出“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”的概念，此種提法較之“生態(tài)補(bǔ)償”更為具體明確，也對(duì)推進(jìn)我國生態(tài)補(bǔ)償法制化進(jìn)程具有里程碑式的意義。面對(duì)當(dāng)前日益突顯的生態(tài)環(huán)境問題，我們亟需進(jìn)一步豐富和完善生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律制度，并將構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償法律體系作為下一步的研究和實(shí)踐重點(diǎn)。

一、構(gòu)建我國生態(tài)補(bǔ)償法律體系的必要性分析

（一）推進(jìn)建立生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制的需要

2016年5月13日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》進(jìn)一步提高了地方對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度理論和實(shí)踐問題的重視程度。生態(tài)補(bǔ)償制度涉及不同主體的利益關(guān)系及責(zé)任關(guān)系，僅僅依靠政策措施和行政手段來推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)具有很大的局限性，還需要制定和完善我國生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)立法，并建立健全生態(tài)補(bǔ)償法律體系，從而推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制的建立。

從權(quán)利性規(guī)范和義務(wù)性規(guī)范的角度而言，我國現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律對(duì)其他生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系主體的相關(guān)權(quán)利并未做出詳細(xì)規(guī)定。從實(shí)體性規(guī)范和程序性規(guī)范的角度而言，我國目前有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)某绦蛐砸?guī)范相對(duì)薄弱，使得生態(tài)補(bǔ)償最終執(zhí)法和司法有較大的隨意性，而難以保護(hù)相關(guān)法律主體的權(quán)利。在當(dāng)前中央號(hào)召全國上下推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的新常態(tài)下，要想扎實(shí)推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償在全國落地，推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制的建立，優(yōu)選路徑就是完善生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律制度并構(gòu)建我國生態(tài)補(bǔ)償法律體系。

（二）協(xié)調(diào)和監(jiān)管各類生態(tài)補(bǔ)償主體的需要

構(gòu)建我國生態(tài)補(bǔ)償法律體系是協(xié)調(diào)和監(jiān)管各類生態(tài)補(bǔ)償主體的需要，也可以說是進(jìn)一步提高生態(tài)補(bǔ)償組織管理機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)能力的有力保障。在生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)踐中，不同的生態(tài)要素有其特有的補(bǔ)償主體和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。目前，在具體補(bǔ)償行為中，補(bǔ)償主體和受償主體的關(guān)系并不明確，特別是在國家層面上實(shí)施跨區(qū)域之間的生態(tài)補(bǔ)償時(shí)，這個(gè)問題更加突出。全國還沒有形成統(tǒng)一、規(guī)范的管理體系，管理體系內(nèi)部缺乏有效的監(jiān)督，資金的收取和利用都存在很大的漏洞；缺乏評(píng)價(jià)生態(tài)效應(yīng)和環(huán)境服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和方法，評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏權(quán)威性和說服力。由于沒有明確的組織協(xié)調(diào)部門，造成了中央各部門和地方政府各自為戰(zhàn)，無法形成有效的合力，生態(tài)補(bǔ)償管理體系的實(shí)施細(xì)則仍需強(qiáng)化。構(gòu)建我國生態(tài)補(bǔ)償法律體系可以使各類生態(tài)補(bǔ)償主體的職責(zé)明晰化、程序公開化、行為規(guī)范化，從而達(dá)到進(jìn)一步提高各類生態(tài)補(bǔ)償主體之間協(xié)調(diào)能力的效果。

（三）統(tǒng)籌各單行法中生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律規(guī)定的需要

生態(tài)補(bǔ)償法律規(guī)范散落在各個(gè)環(huán)境保護(hù)單行法中，導(dǎo)致其內(nèi)涵的不確定性和規(guī)定的分散性。而且這些法律規(guī)范大部分屬于行政規(guī)章，立法層次比較低，缺乏上位法。在這種情況下，如果可以構(gòu)建我國的生態(tài)補(bǔ)償法律體系，一方面可以針對(duì)我國的立法現(xiàn)狀，為現(xiàn)有法律進(jìn)行修改和完善提供思路；另一方面，借鑒美國和很多歐洲國家經(jīng)驗(yàn)，制定和出臺(tái)一批對(duì)生態(tài)補(bǔ)償具有重大意義的法律法規(guī)也應(yīng)該得到重視，從而填補(bǔ)生態(tài)補(bǔ)償法律規(guī)范體系的空白?？傊?，構(gòu)建我國生態(tài)補(bǔ)償法律體系是統(tǒng)籌各單行法中生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律規(guī)定的需要。

二、構(gòu)建我國生態(tài)補(bǔ)償法律體系的可行性分析

（一）多年實(shí)踐積累的政策優(yōu)勢(shì)

1.國家生態(tài)補(bǔ)償政策不斷明確。從20世紀(jì)50年代開始的“三北”防護(hù)林建設(shè)工程可以看作是生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼厥迹藭r(shí)的生態(tài)補(bǔ)償政策隨意性很大，并沒有形成規(guī)范性制度。2013年11月9日至12日，中共十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確了“生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”和“生態(tài)補(bǔ)償制度”的概念。2016年5月13日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，明確到2020年，基本建立符合我國國情的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度體系，促進(jìn)形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式。

2.地方生態(tài)補(bǔ)償政策持續(xù)創(chuàng)新。近來，已經(jīng)有很多省份在區(qū)域環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)補(bǔ)償資金和分配辦法、生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任追究等方面出臺(tái)了極具特色的生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤秸?，在?shí)踐中不斷創(chuàng)新。如，海南省在生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任追究方面進(jìn)行了政策和實(shí)踐創(chuàng)新。作為生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)之一的海南省，在2015年5月初省政府辦公廳印發(fā)了關(guān)于明確在瓊海、萬寧兩市推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)的通知，探索建設(shè)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。2016年4月，海南省人民政府印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)六大專項(xiàng)整治加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的實(shí)施意見》，明確領(lǐng)導(dǎo)干部因決策失誤造成環(huán)境損害的將進(jìn)行終身責(zé)任追究。

（二）現(xiàn)有法律框架的支撐

首先，建設(shè)生態(tài)補(bǔ)償法律體系有憲法授權(quán)。與公民環(huán)境權(quán)不同，生態(tài)補(bǔ)償法律體系的建設(shè)是有憲法基礎(chǔ)的。《中華人民共和國憲法》第九條第二款、第二十六條都以國家根本大法的形式確立了加強(qiáng)環(huán)境資源保護(hù)、防治環(huán)境污染這一基本國策。其次，建設(shè)生態(tài)補(bǔ)償法律體系有基本法的示范和引領(lǐng)。2014年最新修正的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第三十一條將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度作為自然資源有償使用制度的重要內(nèi)容之一，使得中國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度框架得以建立。再次，建設(shè)生態(tài)補(bǔ)償法律體系有相關(guān)的單行法基礎(chǔ)。生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)制度作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的一種重要的資金籌措、使用、管理制度已經(jīng)存在于我國諸多法律法規(guī)之中。例如：《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國土地管理法》等法律法規(guī)中對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度均有不同程度的規(guī)定。

三、構(gòu)建我國生態(tài)補(bǔ)償法律體系的基本思路

（一）以謹(jǐn)慎預(yù)防原則為指導(dǎo)思想

謹(jǐn)慎預(yù)防原則是在傳統(tǒng)環(huán)境保護(hù)的一般預(yù)防原則基礎(chǔ)上，對(duì)人類的生態(tài)保護(hù)行為提出的更高標(biāo)準(zhǔn)。該原則要求在生態(tài)保護(hù)過程中，除了要預(yù)防發(fā)生人類可預(yù)見的生態(tài)破壞之外，對(duì)于那些存在科學(xué)不確定性的生態(tài)破壞的發(fā)生，也必須進(jìn)行謹(jǐn)慎且符合成本和效益的預(yù)防[1]。構(gòu)建我國生態(tài)補(bǔ)償法律體系需要以謹(jǐn)慎預(yù)防原則為指導(dǎo)思想，具體體現(xiàn)為：從宏觀上，引導(dǎo)生態(tài)補(bǔ)償立法理念的轉(zhuǎn)變，保證生態(tài)補(bǔ)償立法的宏觀統(tǒng)籌性和前瞻性；從微觀上，在構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償法律體系過程中，充分考慮生態(tài)補(bǔ)償方式的成本和效益，并界定相關(guān)實(shí)施行為與生態(tài)功能減損之間的因果關(guān)系，從而進(jìn)一步完善區(qū)域內(nèi)有關(guān)生態(tài)要素在生態(tài)補(bǔ)償法律規(guī)范中的不健全狀態(tài)。

謹(jǐn)慎預(yù)防原則在生態(tài)補(bǔ)償制度中的具體體現(xiàn)可以表述為：在存在生態(tài)破壞或生態(tài)惡化的潛在風(fēng)險(xiǎn)的情形下，即使沒有充分的科學(xué)論證證明生態(tài)資源開發(fā)利用者的行為必然對(duì)生態(tài)要素或生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)產(chǎn)生不利影響，也要考慮進(jìn)行適當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)補(bǔ)償，但適用何種補(bǔ)償方式必須要考慮補(bǔ)償行為的成本和效益。生態(tài)補(bǔ)償方式的成本和效益是必須考慮的要件，而生態(tài)資源開發(fā)利用者的相關(guān)行為與生態(tài)功能減損之間的因果關(guān)系作為生態(tài)補(bǔ)償制度的必要條件也應(yīng)當(dāng)納入生態(tài)補(bǔ)償制度的考量范圍。

（二）以生態(tài)公平原則為理論基礎(chǔ)

1.生態(tài)利益公平享有。1787年世界環(huán)境與發(fā)展大會(huì)對(duì)可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)進(jìn)行了概括：可持續(xù)的社會(huì)是一個(gè)能夠滿足當(dāng)代人的需要而不損害子孫后代滿足自身需求的能力的社會(huì)。而當(dāng)代人的需要和子孫后代的需求可以用一對(duì)概念來表述即“代內(nèi)公平”和“代際公平”[2]。

代內(nèi)公平是指在同代人之間要建立一種對(duì)生態(tài)環(huán)境資源利用權(quán)利的平衡。代際公平的本質(zhì)要求是當(dāng)代人必須留給后代人生存和發(fā)展的必要環(huán)境資源和自然資源。具體來說，當(dāng)代人需要為后代人保存資源的多樣性、保存資源質(zhì)量和數(shù)量、保存后代人接觸和使用資源的權(quán)利[3]。在生態(tài)補(bǔ)償法律體系的構(gòu)建上，首先必須考慮到的是滿足當(dāng)代人的利益需求，在此基礎(chǔ)上保證自然資源的可持續(xù)發(fā)展以及生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)性。

2.生態(tài)義務(wù)公平負(fù)擔(dān)。權(quán)利與義務(wù)是緊密聯(lián)系的。在生態(tài)利益公平享有的同時(shí)，生態(tài)義務(wù)也應(yīng)公平負(fù)擔(dān)。具體到生態(tài)補(bǔ)償主體來看，生態(tài)義務(wù)公平負(fù)擔(dān)的內(nèi)涵還是比較豐富的，至少包括“開發(fā)者養(yǎng)護(hù)”“受益者補(bǔ)償”和“管理者負(fù)責(zé)”等方面的要求。新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》在許多條款的規(guī)定上都體現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)責(zé)任分擔(dān)的精神，分章節(jié)確定了政府、企業(yè)以及公眾的環(huán)境保護(hù)責(zé)任。生態(tài)環(huán)境權(quán)利和生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)是緊密相聯(lián)的，在構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償法律體系過程中要以生態(tài)公平原則為基礎(chǔ)，既要考慮到生態(tài)利益公平享有，又要考慮到生態(tài)義務(wù)公平負(fù)擔(dān)，使生態(tài)補(bǔ)償真正體現(xiàn)公平合理。

（三）以受益者付費(fèi)原則為實(shí)踐重點(diǎn)

在受益者付費(fèi)原則的具體實(shí)踐中，筆者認(rèn)為主要應(yīng)當(dāng)厘清以下兩個(gè)問題：

一是受益者付費(fèi)原則與污染者付費(fèi)原則的區(qū)別。受益者付費(fèi)原則比污染者付費(fèi)原則擁有更高的環(huán)境責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，即對(duì)于因他人的生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為而獲得生態(tài)或經(jīng)濟(jì)利益的主體，雖然其本身沒有為任何損害生態(tài)環(huán)境的行為，但是出于生態(tài)環(huán)境公平原則的要求，法律也要為其設(shè)定相應(yīng)義務(wù)和責(zé)任。

二是拓寬生態(tài)補(bǔ)償資金來源。穩(wěn)定的補(bǔ)償資金來源是實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕颈Ｕ稀Ｄ壳拔覈鷳B(tài)補(bǔ)償資金來源主要有兩個(gè)途徑：政府出資和市場(chǎng)籌資。同時(shí)，我們還可以嘗試吸引更多的社會(huì)資金和公益基金參與到生態(tài)補(bǔ)償活動(dòng)中來，充分拓展生態(tài)補(bǔ)償資金的來源。

四、結(jié)語

當(dāng)前，構(gòu)建我國的生態(tài)補(bǔ)償法律體系的基本思路應(yīng)當(dāng)是：以謹(jǐn)慎預(yù)防原則為指導(dǎo)思想；以生態(tài)公平原則為理論基礎(chǔ)；以受益者付費(fèi)原則為實(shí)踐重點(diǎn)。通過完善的生態(tài)補(bǔ)償法律體系的構(gòu)建，做到既可以保證當(dāng)代人的生態(tài)環(huán)境權(quán)利公平，又可以保障后代人的生態(tài)環(huán)境權(quán)利實(shí)現(xiàn)。通過開展以受益者付費(fèi)為重點(diǎn)的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，充分拓展生態(tài)補(bǔ)償資金的來源，有效保障生態(tài)補(bǔ)償活動(dòng)的開展。總之，構(gòu)建我國生態(tài)補(bǔ)償法律體系可以將國內(nèi)已有的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制長效化，將各類生態(tài)補(bǔ)償主體協(xié)同化，將分散的生態(tài)補(bǔ)償制度一體化，從而有效推動(dòng)我國生態(tài)文明建設(shè)的扎實(shí)開展。

[1]張鈞.生態(tài)補(bǔ)償立法的倫理學(xué)困境與出路[J].科學(xué)技術(shù)哲學(xué)研究，2014（4）.

[2]張鈞，王希.生態(tài)補(bǔ)償法律化：必要性及推進(jìn)思路[J].理論探索，2014（3）.

[3]E.博登海默.法理學(xué)，法律哲學(xué)與法律方法[M].鄧正來，譯.北京：中國政法大學(xué)出版社，1998.