龍青云 ，曹曉飛

(1.廣東石油化工學(xué)院 計(jì)算機(jī)與電子信息學(xué)院， 茂名 525000；2.廣東石油化工學(xué)院 馬克思主義學(xué)院， 茂名 525000)

■ 比較高等教育

美國(guó)聯(lián)邦政府與高等教育認(rèn)證機(jī)構(gòu)關(guān)系演變及啟示

龍青云1，曹曉飛2

(1.廣東石油化工學(xué)院 計(jì)算機(jī)與電子信息學(xué)院， 茂名 525000；2.廣東石油化工學(xué)院 馬克思主義學(xué)院， 茂名 525000)

在美國(guó)高等教育認(rèn)證制度的百年發(fā)展歷程中，聯(lián)邦政府與高等教育認(rèn)證機(jī)構(gòu)的關(guān)系經(jīng)歷了建立聯(lián)系、開(kāi)啟干預(yù)、恢復(fù)信任、提高問(wèn)責(zé)的復(fù)雜變遷。雙方圍繞“控制與反控制”的博弈深刻反映了美國(guó)的教育分權(quán)體制，也逐步改變了美國(guó)高等教育認(rèn)證的非政府性質(zhì)，促進(jìn)了美國(guó)高等教育認(rèn)證制度的革新發(fā)展。因此，在借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)構(gòu)建中國(guó)特色高等教育認(rèn)證制度、統(tǒng)籌推進(jìn)我國(guó)“雙一流”大學(xué)建設(shè)時(shí)，應(yīng)立足中國(guó)國(guó)情，統(tǒng)籌好政府與認(rèn)證機(jī)構(gòu)的關(guān)系，有效推進(jìn)高等教育認(rèn)證機(jī)構(gòu)的自治和自我革新。

美國(guó)聯(lián)邦政府；高等教育認(rèn)證機(jī)構(gòu)；博弈；均衡

高等教育認(rèn)證制度在成就美國(guó)高等教育世界強(qiáng)國(guó)方面發(fā)揮了舉足輕重的作用。學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，美國(guó)高等教育認(rèn)證具有非政府性，高等教育認(rèn)證機(jī)構(gòu)(以下簡(jiǎn)稱“認(rèn)證機(jī)構(gòu)”)不受聯(lián)邦政府的控制。甚至有學(xué)者認(rèn)為，美國(guó)政府在高等教育認(rèn)證制度中是“靠邊站”[1]。事實(shí)上，在美國(guó)高等教育認(rèn)證制度的百年發(fā)展歷程中，聯(lián)邦政府與認(rèn)證機(jī)構(gòu)圍繞“控制與反控制”展開(kāi)了反復(fù)博弈，雙方博弈的結(jié)果深刻影響了認(rèn)證制度的發(fā)展方向。因此，探討美國(guó)聯(lián)邦政府與認(rèn)證機(jī)構(gòu)關(guān)系的演變史及其特點(diǎn)，對(duì)我國(guó)推進(jìn)高等教育治理體系建設(shè)和治理能力現(xiàn)代化、實(shí)施“雙一流”大學(xué)建設(shè)戰(zhàn)略具有借鑒意義。

一、聯(lián)邦政府與認(rèn)證機(jī)構(gòu)關(guān)系的演變

美國(guó)高等教育認(rèn)證制度起源于19世紀(jì)末20世紀(jì)初，在其100多年的發(fā)展歷程中，聯(lián)邦政府與認(rèn)證機(jī)構(gòu)的關(guān)系主要經(jīng)歷了4個(gè)階段：

(一)建立聯(lián)系階段(19世紀(jì)末至20世紀(jì)中葉)

19世紀(jì)末20世紀(jì)初，美國(guó)高等教育前所未有的大發(fā)展帶來(lái)了美國(guó)高等教育領(lǐng)域的無(wú)序和混亂[2]。由于實(shí)行教育分權(quán)制，聯(lián)邦政府對(duì)高等教育的管理一直非常松散，此時(shí)既無(wú)意也無(wú)力干預(yù)高等教育的發(fā)展，大學(xué)到底應(yīng)該具備什么條件、辦學(xué)應(yīng)該達(dá)到什么標(biāo)準(zhǔn)成為當(dāng)時(shí)美國(guó)高等教育界亟待解決的問(wèn)題。為解決這一問(wèn)題，美國(guó)高等教育界自發(fā)成立了民間認(rèn)證機(jī)構(gòu)。1885年，美國(guó)第一個(gè)地區(qū)性認(rèn)證機(jī)構(gòu)“新英格蘭院校協(xié)會(huì)”成立。隨后，其他5大地區(qū)性認(rèn)證機(jī)構(gòu)“中部院校協(xié)會(huì)”(1887)、“中北部院校協(xié)會(huì)”(1895)、“南部院校協(xié)會(huì)”(1895)、“西北院校協(xié)會(huì)”(1917)和“西部院校協(xié)會(huì)”(1924)相繼成立。為了加強(qiáng)認(rèn)證機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)和管理，“全國(guó)認(rèn)證委員會(huì)”(NCA)和“全國(guó)區(qū)域認(rèn)證機(jī)構(gòu)委員會(huì)”(NCRAA)于1949年成立，標(biāo)志著美國(guó)高等教育認(rèn)證制度的正式形成。由此可見(jiàn)，在美國(guó)高等教育認(rèn)證制度初創(chuàng)的幾十年里，聯(lián)邦政府與認(rèn)證機(jī)構(gòu)并沒(méi)有直接聯(lián)系，這一狀況直到《退伍軍人再適應(yīng)補(bǔ)助法》的頒布才發(fā)生改變。

1944年，美國(guó)頒布了《退伍軍人再適應(yīng)法》。在該法案的刺激下，聯(lián)邦政府投資145億美元資助223萬(wàn)二戰(zhàn)退伍軍人進(jìn)入高等院校，極大地推動(dòng)了美國(guó)高等教育的新一輪大發(fā)展。為保障資金的規(guī)范使用，美國(guó)于1952年頒布了《退伍軍人再適應(yīng)補(bǔ)助法》(以下簡(jiǎn)稱《補(bǔ)助法》)?！堆a(bǔ)助法》第253款要求聯(lián)邦教育專員公布一個(gè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)名單，這些機(jī)構(gòu)的認(rèn)證結(jié)果將作為院校參與退伍軍人資助項(xiàng)目的資格條件。據(jù)此，聯(lián)邦教育專員照搬了“全國(guó)認(rèn)證委員會(huì)”的專業(yè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)名單，并加上了6個(gè)區(qū)域性認(rèn)證機(jī)構(gòu)名字，從此聯(lián)邦政府與認(rèn)證機(jī)構(gòu)首次建立了法律上的正式聯(lián)系。

(二)開(kāi)啟干預(yù)階段(20世紀(jì)60年代至70年代)

1965年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《高等教育法》?！陡叩冉逃ā返?編第8章第498條(a)款規(guī)定，院校若要獲得聯(lián)邦政府的資助項(xiàng)目，必須同時(shí)通過(guò)聯(lián)邦衛(wèi)生教育福利部的行政、財(cái)務(wù)評(píng)估和聯(lián)邦衛(wèi)生教育福利部“認(rèn)可”(即元認(rèn)證)的認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)證?！陡叩冉逃ā奉C布后，聯(lián)邦政府改變過(guò)去照搬“全國(guó)認(rèn)證委員會(huì)”認(rèn)證機(jī)構(gòu)名單的做法，于1968年設(shè)置了“認(rèn)證與院校資格處”和“認(rèn)證和資格顧問(wèn)委員會(huì)”負(fù)責(zé)“認(rèn)可”的認(rèn)證機(jī)構(gòu)，并把認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)寫(xiě)入《聯(lián)邦管理?xiàng)l例》。

20世紀(jì)70年代，美國(guó)高等教育領(lǐng)域掀起了“維護(hù)教育消費(fèi)者權(quán)益運(yùn)動(dòng)”，1972年的《高等教育法》修正案和1974年的《聯(lián)邦管理?xiàng)l例》修正案大幅提高了認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)，要求認(rèn)證機(jī)構(gòu)在職能、責(zé)任、可靠性等方面必須體現(xiàn)這些標(biāo)準(zhǔn)，在認(rèn)證程序、認(rèn)證過(guò)程方面必須重視教育消費(fèi)者權(quán)益的保障。這些認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)的建立加強(qiáng)了聯(lián)邦政府對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的干預(yù)，并開(kāi)始深入到認(rèn)證制度的內(nèi)部。1979年，美國(guó)審計(jì)總局向國(guó)會(huì)提交了《教育署的資格認(rèn)可保障了什么》的報(bào)告，報(bào)告批評(píng)指出，認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)證程序和考察過(guò)程存在諸多問(wèn)題，使得那些通過(guò)認(rèn)證并獲得聯(lián)邦資助的院校并沒(méi)有承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任，建議聯(lián)邦政府加強(qiáng)對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的干預(yù)[3]。該報(bào)告引起了認(rèn)證機(jī)構(gòu)的憂慮，因此，認(rèn)證機(jī)構(gòu)認(rèn)為必須組建一個(gè)更強(qiáng)有力的組織以抵制聯(lián)邦政府的干預(yù)。1975年，“全國(guó)認(rèn)證委員會(huì)”和“高等教育區(qū)域認(rèn)證委員會(huì)聯(lián)合會(huì)”(由“全國(guó)區(qū)域認(rèn)證機(jī)構(gòu)委員會(huì)”于1964年改組而成)合并，組成“中學(xué)后認(rèn)證理事會(huì)”(COPA)。COPA成立后，積極聯(lián)合高等院校和州政府反對(duì)聯(lián)邦政府對(duì)高等教育的干預(yù)，同時(shí)控制認(rèn)證機(jī)構(gòu)的數(shù)量，加強(qiáng)對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)管理，以避免聯(lián)邦政府更多的干預(yù)。

(三)恢復(fù)信任階段(20世紀(jì)80年代至90年代)

盡管COPA在抵制聯(lián)邦政府干預(yù)高等教育認(rèn)證方面取得了一定成效，然而聯(lián)邦政府在1983年發(fā)布的《國(guó)家處于危機(jī)中：教育改革勢(shì)在必行》報(bào)告中指出，美國(guó)高等教育質(zhì)量嚴(yán)重下降，通過(guò)認(rèn)證的院校在聯(lián)邦資助項(xiàng)目上存在著大量欺詐和浪費(fèi)現(xiàn)象，認(rèn)證機(jī)構(gòu)沒(méi)有使用恰當(dāng)?shù)恼J(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)。因此，美國(guó)國(guó)會(huì)在1992年《高等教育法》修正案中首次把聯(lián)邦教育部對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)正式寫(xiě)入法律，明確要求認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)必須涵蓋十大領(lǐng)域，并授權(quán)聯(lián)邦教育部設(shè)立“院校質(zhì)量和完整性委員會(huì)”和“州中學(xué)后評(píng)審機(jī)構(gòu)”(該機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自聯(lián)邦政府)，負(fù)責(zé)審查參與聯(lián)邦資助項(xiàng)目的院校資格。

1992年的《高等教育法》修正案使得聯(lián)邦政府對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)和高等院校的控制大大加強(qiáng)，這引起了認(rèn)證機(jī)構(gòu)和高等院校的極大恐慌。他們把政府干預(yù)的加強(qiáng)歸咎于COPA未能有效代表認(rèn)證機(jī)構(gòu)和高等院校與聯(lián)邦政府進(jìn)行溝通，因此COPA受到強(qiáng)烈批評(píng)，并于1993年12月宣告解體。1996年3月，認(rèn)證機(jī)構(gòu)和高等院校成立了“高等教育認(rèn)證委員會(huì)”(CHEA)，該機(jī)構(gòu)成為美國(guó)高等教育認(rèn)證的總代表。CHEA成立后，加大了與聯(lián)邦政府的交涉力度，包括與政府官員溝通、游說(shuō)國(guó)會(huì)議員、向認(rèn)證機(jī)構(gòu)和高等院校及時(shí)通報(bào)《高等教育法》的修訂情況、與其他高等教育協(xié)會(huì)結(jié)成聯(lián)盟等，同時(shí)頒布了新的《對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)可政策和程序》，加強(qiáng)對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)管理，以提高認(rèn)證質(zhì)量。CHEA的措施取得了明顯成效，認(rèn)證機(jī)構(gòu)重新獲得了聯(lián)邦政府的信任和支持。1998年的《高等教育法》修正案強(qiáng)調(diào)聯(lián)邦政府不應(yīng)控制認(rèn)證機(jī)構(gòu)，并撤銷了“州中學(xué)后評(píng)審機(jī)構(gòu)”，放寬了認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)。聯(lián)邦教育部也于1999年修訂了管理?xiàng)l例，刪除了認(rèn)證機(jī)構(gòu)必須周期性向聯(lián)邦教育部證明其認(rèn)證“可靠性”的要求。

(四)提高問(wèn)責(zé)階段(2000年以來(lái))

2001年，美國(guó)頒布《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)法》，提高了對(duì)基礎(chǔ)教育的問(wèn)責(zé)，并延伸到高等教育領(lǐng)域。2002年，美國(guó)大學(xué)“董事與校友委員會(huì)”(ACTA)的《學(xué)院認(rèn)證能夠?qū)崿F(xiàn)其承諾嗎？》報(bào)告認(rèn)為，認(rèn)證帶來(lái)大量貨幣成本和機(jī)會(huì)成本，導(dǎo)致高等教育質(zhì)量下滑，聯(lián)邦政府必須結(jié)束對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的“依賴”[4]。在ACTA報(bào)告的影響下，美國(guó)政府、民眾對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)產(chǎn)生了新的信任危機(jī)。2005年，聯(lián)邦教育部成立“高等教育未來(lái)委員會(huì)”，負(fù)責(zé)起草美國(guó)高等教育戰(zhàn)略。該委員會(huì)在2006年8月公布的《領(lǐng)導(dǎo)力的考驗(yàn)：美國(guó)高等教育的未來(lái)規(guī)劃》報(bào)告中危言聳聽(tīng)地指出，美國(guó)高等教育排名已經(jīng)跌至世界第12位。聯(lián)邦教育部認(rèn)為，在高等教育大眾化背景下，高等教育的公共性已大大增強(qiáng)，而美國(guó)高等教育質(zhì)量依然由民間認(rèn)證機(jī)構(gòu)來(lái)主導(dǎo)，認(rèn)證結(jié)果由認(rèn)證機(jī)構(gòu)來(lái)掌握，越來(lái)越不為眾多高等教育利益相關(guān)者所接受[5]。因此，聯(lián)邦教育部于2010年10月出臺(tái)“最終的項(xiàng)目信譽(yù)規(guī)定”，對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)可政策進(jìn)行調(diào)整，加大對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的問(wèn)責(zé)力度。

聯(lián)邦政府對(duì)認(rèn)證制度的改革給認(rèn)證機(jī)構(gòu)帶來(lái)了巨大壓力。作為認(rèn)證機(jī)構(gòu)的總代表，CHEA一方面極力維護(hù)傳統(tǒng)認(rèn)證制度的核心價(jià)值，另一方面主動(dòng)改革以適應(yīng)高等教育發(fā)展新形勢(shì)。以高等教育認(rèn)證委員會(huì)主席朱迪斯·伊頓(Judith Eaton)為首的傳統(tǒng)認(rèn)證制度維護(hù)者通過(guò)發(fā)表演講、撰寫(xiě)文章、召開(kāi)會(huì)議、游說(shuō)官員等形式，竭力宣揚(yáng)傳統(tǒng)認(rèn)證制度的巨大優(yōu)越性，同時(shí)強(qiáng)烈批評(píng)聯(lián)邦政府對(duì)認(rèn)證的過(guò)度干預(yù)[6]。在他們成功的院外活動(dòng)下，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)議案，反對(duì)聯(lián)邦教育部通過(guò)行政權(quán)力來(lái)控制認(rèn)證機(jī)構(gòu)，禁止聯(lián)邦教育部插手認(rèn)證機(jī)構(gòu)對(duì)學(xué)生學(xué)業(yè)成績(jī)的評(píng)定。在阻撓聯(lián)邦教育部變革傳統(tǒng)認(rèn)證制度的同時(shí)，CHEA也進(jìn)行自我改革，以在危機(jī)中爭(zhēng)取主動(dòng)。2008年，CHEA發(fā)布“CHEA計(jì)劃”，以推進(jìn)認(rèn)證的績(jī)效改革。圍繞這個(gè)方案，截至2010年底，CHEA召開(kāi)了32次會(huì)議，參與的高等院校達(dá)到1 500多所，包括認(rèn)證機(jī)構(gòu)代表、大學(xué)校長(zhǎng)、政府官員、專業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)生代表及公眾代表等對(duì)認(rèn)證制度展開(kāi)了全國(guó)性大討論。通過(guò)全國(guó)性大討論，CHEA加強(qiáng)了對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)管理和內(nèi)部問(wèn)責(zé)，以積極應(yīng)對(duì)聯(lián)邦政府的外部問(wèn)責(zé)。

二、聯(lián)邦政府與認(rèn)證機(jī)構(gòu)博弈的主要特點(diǎn)

通過(guò)梳理美國(guó)聯(lián)邦政府與認(rèn)證機(jī)構(gòu)關(guān)系的演變歷程，我們可以發(fā)現(xiàn)，美國(guó)聯(lián)邦政府與認(rèn)證機(jī)構(gòu)的博弈具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

(一)教育分權(quán)是聯(lián)邦政府與認(rèn)證機(jī)構(gòu)博弈的基本框架

美國(guó)獨(dú)特的權(quán)力結(jié)構(gòu)和政治生態(tài)為美國(guó)高等教育認(rèn)證制度的衍生和發(fā)展提供了比較寬松的環(huán)境?！睹绹?guó)憲法》第10條規(guī)定：憲法未授予聯(lián)邦政府的教育管理權(quán)力由各州政府和人民保留。因此，盡管聯(lián)邦政府對(duì)高等教育發(fā)展的影響越來(lái)越突出，但是聯(lián)邦政府并不能直接干預(yù)各州的高等教育管理事務(wù)，主要通過(guò)教育立法、“認(rèn)可”認(rèn)證機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)高等教育的外部調(diào)控。聯(lián)邦政府對(duì)高等院校也開(kāi)展了一系列評(píng)估，但這些評(píng)估主要針對(duì)參與聯(lián)邦資助項(xiàng)目的高等院校的行政和財(cái)務(wù)狀況，而對(duì)于高等院校的專業(yè)質(zhì)量和學(xué)術(shù)水平的評(píng)估，則主要由認(rèn)證機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)。換言之，聯(lián)邦政府對(duì)高等院校主要行使行政管理權(quán)和財(cái)政援助權(quán)，認(rèn)證機(jī)構(gòu)則行使專業(yè)鑒定權(quán)和學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)權(quán)，聯(lián)邦政府與認(rèn)證機(jī)構(gòu)既分工又協(xié)作。在美國(guó)高等教育認(rèn)證制度中，認(rèn)證機(jī)構(gòu)可以自主決定是否接受聯(lián)邦政府的“認(rèn)可”，也可以自由退出。協(xié)調(diào)管理認(rèn)證機(jī)構(gòu)的地區(qū)性、全國(guó)性委員會(huì)是比較松散的聯(lián)合組織，其主要職能是對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)提出建議，充當(dāng)認(rèn)證機(jī)構(gòu)爭(zhēng)執(zhí)的“協(xié)調(diào)員”，扮演認(rèn)證機(jī)構(gòu)、高等院校與政府之間溝通的“管道”角色。認(rèn)證機(jī)構(gòu)人員一般都是高等教育領(lǐng)域的專家，他們以“志愿者”的身份開(kāi)展認(rèn)證活動(dòng)，代表高等教育領(lǐng)域的同行力量，體現(xiàn)了認(rèn)證機(jī)構(gòu)的行業(yè)自律性質(zhì)，是美國(guó)高等教育自我管理、自我調(diào)整的重要手段，也是聯(lián)邦政府間接管理高等教育的有力補(bǔ)充。

(二)聯(lián)邦政府對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的干預(yù)逐步加強(qiáng)

美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)頒布和多次修訂《高等教育法》，促進(jìn)了美國(guó)高等教育的“跨越式”發(fā)展，提升了聯(lián)邦政府對(duì)高等教育管理的話語(yǔ)權(quán)。很長(zhǎng)一段時(shí)期，聯(lián)邦政府對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)采取“不聞不問(wèn)”的態(tài)度，直至20世紀(jì)后半期才把認(rèn)證機(jī)構(gòu)當(dāng)作聯(lián)邦政府為高等院校提供資助經(jīng)費(fèi)的“看門(mén)人”(Gatekeeper)，并給予了充分的信任和支持[7]。然而，隨著高等教育投入、規(guī)模和影響的日益擴(kuò)大，聯(lián)邦教育資助經(jīng)費(fèi)的大量浪費(fèi)和高等教育質(zhì)量的相對(duì)下降引發(fā)了聯(lián)邦政府對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的不滿，聯(lián)邦政府逐步加強(qiáng)了對(duì)高等教育的干預(yù)和對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的控制。盡管聯(lián)邦政府并沒(méi)有要求所有的認(rèn)證機(jī)構(gòu)必須獲得“認(rèn)可”，但是由于認(rèn)證機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自高等院校的年費(fèi)，而院校經(jīng)費(fèi)又越來(lái)越多地來(lái)自聯(lián)邦政府的財(cái)政資助，因此高等院校為了獲得聯(lián)邦政府的資助，會(huì)“迫使”認(rèn)證機(jī)構(gòu)參與聯(lián)邦政府的“認(rèn)可”。事實(shí)上，大多數(shù)認(rèn)證機(jī)構(gòu)都接受了聯(lián)邦政府的“認(rèn)可”，導(dǎo)致認(rèn)證機(jī)構(gòu)的民間色彩明顯淡化[8]。近年來(lái)，聯(lián)邦政府把認(rèn)證制度變革作為高等教育改革的突破口，提高對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的問(wèn)責(zé)，要求認(rèn)證機(jī)構(gòu)改變傳統(tǒng)的認(rèn)證模式，加強(qiáng)對(duì)學(xué)生學(xué)業(yè)成績(jī)、遠(yuǎn)程教育質(zhì)量的評(píng)估，并提供可比性的數(shù)據(jù)說(shuō)明“績(jī)效”，讓公眾接受“物有所值”的教育，同時(shí)要求認(rèn)證公開(kāi)透明，以充分滿足政府、公眾對(duì)認(rèn)證信息的需求，這進(jìn)一步弱化了認(rèn)證的非政府性。

(三)認(rèn)證機(jī)構(gòu)在“反干預(yù)”中實(shí)現(xiàn)自我革新

聯(lián)邦政府對(duì)高等教育認(rèn)證的每一次干預(yù)，都引起了美國(guó)高等教育界的警覺(jué)，促使認(rèn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)行自我反省，并采取有效措施來(lái)抵制聯(lián)邦政府的干預(yù)。由于美國(guó)聯(lián)邦政府沒(méi)有“自上而下”設(shè)計(jì)認(rèn)證制度，認(rèn)證機(jī)構(gòu)在長(zhǎng)期游離聯(lián)邦政府“管控”的狀態(tài)下形成了“高度自治”的歷史傳統(tǒng)和核心價(jià)值。認(rèn)證機(jī)構(gòu)不是靠聯(lián)邦政府的明確賦權(quán)才擁有權(quán)威性，而是以促進(jìn)大學(xué)自我改進(jìn)為出發(fā)點(diǎn)的價(jià)值取向獲得大學(xué)的廣泛認(rèn)同和擁護(hù)，因此可以底氣十足地對(duì)聯(lián)邦政府的干預(yù)或控制說(shuō)“不”。美國(guó)民眾長(zhǎng)期以來(lái)形成了對(duì)政府集權(quán)的反感，更愿意依靠自治的民間機(jī)構(gòu)來(lái)解決高等教育發(fā)展問(wèn)題。因此，作為維護(hù)高等教育自治的重要力量，認(rèn)證機(jī)構(gòu)比較容易說(shuō)服國(guó)會(huì)議員，通過(guò)影響高等教育法律修訂來(lái)全面捍衛(wèi)認(rèn)證制度的核心價(jià)值，為認(rèn)證機(jī)構(gòu)贏得自治管理的空間。與此同時(shí)，認(rèn)證機(jī)構(gòu)也積極進(jìn)行自我革新，以解決認(rèn)證所面臨的各種新問(wèn)題。實(shí)際上，在高等教育大眾化、國(guó)際化以及“新商業(yè)主義”的影響下，美國(guó)高等教育認(rèn)證繁榮的背后潛藏著許多危機(jī)[9]。在新危機(jī)面前，為了防止被聯(lián)邦政府和公眾所冷落甚至遺棄，認(rèn)證機(jī)構(gòu)審時(shí)度勢(shì)，不斷修訂認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和程序，加強(qiáng)協(xié)調(diào)和管理，提升了自我革新、自我進(jìn)化的能力。

(四)聯(lián)邦政府與認(rèn)證機(jī)構(gòu)的博弈具有耦合性

聯(lián)邦政府與認(rèn)證機(jī)構(gòu)的控制與反控制之爭(zhēng)，源于它們對(duì)高等教育改革目標(biāo)的不同追求。聯(lián)邦政府加強(qiáng)對(duì)高等教育認(rèn)證干預(yù)的主要目標(biāo)是力圖把高等教育納入政府公共管理的軌道，以此保證聯(lián)邦教育經(jīng)費(fèi)的有效使用、協(xié)調(diào)高等教育利益相關(guān)者的沖突和實(shí)現(xiàn)美國(guó)高等教育的國(guó)家安全戰(zhàn)略目標(biāo)，繼而使美國(guó)在激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中繼續(xù)保持優(yōu)勢(shì)地位。換言之，聯(lián)邦政府對(duì)高等教育的干預(yù)具有國(guó)家安全戰(zhàn)略導(dǎo)向性，而認(rèn)證機(jī)構(gòu)與聯(lián)邦政府博弈的主要目標(biāo)則是捍衛(wèi)高等教育的自治和認(rèn)證機(jī)構(gòu)的利益，希望通過(guò)“內(nèi)部革新”來(lái)提升高等教育質(zhì)量和學(xué)術(shù)水平。因此，認(rèn)證機(jī)構(gòu)在傳統(tǒng)認(rèn)證制度框架下的改革行動(dòng)與聯(lián)邦政府對(duì)高等教育的改革期待有較大差距。為了解決這一矛盾，實(shí)現(xiàn)外部改革與內(nèi)部改革的耦合性，聯(lián)邦政府通過(guò)立法、調(diào)整“認(rèn)可”標(biāo)準(zhǔn)來(lái)要求認(rèn)證機(jī)構(gòu)從重視投入和過(guò)程評(píng)價(jià)變?yōu)橹匾暜a(chǎn)出和結(jié)果評(píng)估，提高政府、公眾、私人代表在認(rèn)證活動(dòng)中的參與程度，增加認(rèn)證的透明性。聯(lián)邦政府加強(qiáng)對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的控制和問(wèn)責(zé)，促使認(rèn)證機(jī)構(gòu)對(duì)認(rèn)證制度本身進(jìn)行反思，并建立起認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)估改進(jìn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部問(wèn)責(zé)和外部問(wèn)責(zé)的平衡，提高了認(rèn)證制度的民主性、科學(xué)性和公開(kāi)性。這樣一來(lái)，美國(guó)高等教育認(rèn)證制度逐步由認(rèn)證機(jī)構(gòu)組成的“獨(dú)立治理”結(jié)構(gòu)發(fā)展成為政府、高等院校、企業(yè)、公眾、學(xué)生、捐款人、基金會(huì)等眾多利益相關(guān)者參與的“共同治理”結(jié)構(gòu)，既保證了認(rèn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)證的自治權(quán)，同時(shí)又避免了政府的集權(quán)管控，較好地協(xié)調(diào)了各方的利益沖突。

三、對(duì)我國(guó)推進(jìn)高等教育治理體系建設(shè)的啟示

美國(guó)聯(lián)邦政府與認(rèn)證機(jī)構(gòu)關(guān)系的歷史演變及其發(fā)展趨勢(shì)，為我國(guó)推進(jìn)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實(shí)施“雙一流”大學(xué)建設(shè)戰(zhàn)略提供了諸多啟示。

第一，高等教育認(rèn)證制度改革應(yīng)立足本國(guó)的政治文化生態(tài)。美國(guó)高等教育認(rèn)證制度不僅是美國(guó)高等教育界自我解決內(nèi)部矛盾的產(chǎn)物，也是美國(guó)高等教育界與社會(huì)大環(huán)境綜合作用的結(jié)果。美國(guó)的教育分權(quán)制不僅為認(rèn)證制度的形成與發(fā)展提供了重要條件，而且為聯(lián)邦政府介入高等教育提供了基本的制度框架。與此同時(shí)，美國(guó)高等教育認(rèn)證制度充分吸收了美國(guó)社會(huì)的自愿主義、自由主義、多元主義等文化理念，為認(rèn)證制度的自我完善奠定了必要的社會(huì)文化基礎(chǔ)。換言之，如果我們說(shuō)認(rèn)證制度是美國(guó)高等教育之樹(shù)開(kāi)出的燦爛花朵，那么它的力量之源則來(lái)自美國(guó)政治社會(huì)文化之根。因此，在借鑒美國(guó)高等教育認(rèn)證制度時(shí)，我們不僅需要深入研究認(rèn)證制度本身，更需要重視其賴以形成和發(fā)展的政治條件和社會(huì)文化。就我國(guó)而言，高等教育認(rèn)證改革應(yīng)立足我國(guó)國(guó)情，以深入推進(jìn)“管辦評(píng)分離”為重點(diǎn)，塑造政府、高校、認(rèn)證機(jī)構(gòu)之間的新型權(quán)責(zé)關(guān)系，在適應(yīng)我國(guó)教育發(fā)展需求和人民群眾期盼的基礎(chǔ)上，培育中國(guó)特色的認(rèn)證制度文化，為構(gòu)建起中國(guó)特色高等教育認(rèn)證體系提供必要的文化支撐。正如 《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》所強(qiáng)調(diào)的，“堅(jiān)持中國(guó)特色、世界一流，就是要全面貫徹黨的教育方針……扎根中國(guó)大地，遵循教育規(guī)律，創(chuàng)造性地傳承中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化”[10]。

第二，應(yīng)把握政府干預(yù)和認(rèn)證機(jī)構(gòu)自治的均衡性。美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)從不干涉到干預(yù)的逐步加強(qiáng)，很注意把握“度”，即在高等教育發(fā)展的歷史條件下，尋找既能尊重高等教育自治傳統(tǒng)又能滿足國(guó)家發(fā)展、公眾利益需求的平衡點(diǎn)。美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)認(rèn)證的干預(yù)，促使美國(guó)認(rèn)證制度逐步實(shí)現(xiàn)了從“民間主導(dǎo)”向“民間與政府共同參與”的過(guò)渡。當(dāng)前，我國(guó)高等教育治理體系改革正處于從“政府主導(dǎo)”向“政府與民間共同參與”的過(guò)渡，這與美國(guó)認(rèn)證制度改革趨勢(shì)有著“殊途同歸”之意。因此，如何構(gòu)建政府與高校、認(rèn)證機(jī)構(gòu)的新型關(guān)系，一方面需要從近20多年來(lái)我國(guó)政府通過(guò)“簡(jiǎn)政放權(quán)”來(lái)推動(dòng)高等教育自治管理的改革實(shí)踐中進(jìn)行總結(jié)，另一方面可借鑒美國(guó)聯(lián)邦政府推進(jìn)認(rèn)證制度改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。美國(guó)聯(lián)邦政府加強(qiáng)對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的干預(yù)和問(wèn)責(zé)，在促使認(rèn)證機(jī)構(gòu)自我反省、提高質(zhì)量的同時(shí)，提升了聯(lián)邦政府對(duì)高等教育“群體利益沖突”的調(diào)控能力。而美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證績(jī)效等認(rèn)證制度內(nèi)部的過(guò)度干預(yù)，激起了美國(guó)高等教育界的強(qiáng)烈反對(duì)，使得聯(lián)邦政府的教育改革戰(zhàn)略目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。我國(guó)高等教育認(rèn)證制度改革取得重大突破的關(guān)鍵在于政府轉(zhuǎn)變職能，增強(qiáng)對(duì)高等教育發(fā)展的宏觀調(diào)控能力，建立起中國(guó)特色的現(xiàn)代大學(xué)制度，讓高校在政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和認(rèn)證機(jī)構(gòu)的評(píng)估引導(dǎo)下充分而有序地競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)高等教育公共管理和自治管理的動(dòng)態(tài)均衡。我國(guó)“雙一流”大學(xué)建設(shè)的改革任務(wù)之一就是要在政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)中，積極引入認(rèn)證機(jī)構(gòu)對(duì)一流大學(xué)、一流學(xué)科展開(kāi)有效評(píng)估，建立健全社會(huì)支持和監(jiān)督高校發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。

第三，認(rèn)證機(jī)構(gòu)應(yīng)在發(fā)展中提升自我革新能力。一百多年來(lái)，美國(guó)認(rèn)證機(jī)構(gòu)既經(jīng)歷了“高度自治”解決美國(guó)高等教育發(fā)展問(wèn)題的“自由時(shí)代”，也經(jīng)歷了數(shù)次教育危機(jī)下政府、公眾對(duì)其不信任的困難時(shí)期，目前正面臨著認(rèn)證成本劇增、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)壓力增大、外部控制和問(wèn)責(zé)加強(qiáng)等各種新挑戰(zhàn)[11]。美國(guó)認(rèn)證機(jī)構(gòu)在始終恪守自治、自愿等核心價(jià)值的同時(shí)，與時(shí)俱進(jìn)地完善認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和程序，主動(dòng)加強(qiáng)自我管理，自我約束，最終以提升認(rèn)證質(zhì)量來(lái)贏得聯(lián)邦政府、高等院校、捐款人等其他利益相關(guān)者對(duì)它們的信任和支持。我國(guó)的高等教育認(rèn)證機(jī)構(gòu)需要在滿足政府、社會(huì)對(duì)高等教育的長(zhǎng)遠(yuǎn)需求的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持專業(yè)認(rèn)證、學(xué)術(shù)評(píng)估的獨(dú)立性和客觀性，主動(dòng)建立起內(nèi)部問(wèn)責(zé)和外部問(wèn)責(zé)相平衡的監(jiān)督體系，并根據(jù)我國(guó)和世界高等教育發(fā)展的新形勢(shì)，建立起認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和程序的自我評(píng)估、持續(xù)改進(jìn)的機(jī)制，促進(jìn)認(rèn)證制度的自我完善。另外，在統(tǒng)籌推進(jìn)“雙一流”大學(xué)建設(shè)進(jìn)程中，我國(guó)的高等教育認(rèn)證機(jī)構(gòu)還需要走出國(guó)門(mén)，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的認(rèn)證機(jī)構(gòu)開(kāi)展合作，增強(qiáng)自主創(chuàng)新和自我革新的能力，積極參與國(guó)際高等教育認(rèn)證規(guī)則制定、國(guó)際高等教育評(píng)估和認(rèn)證，以提高我國(guó)高等教育認(rèn)證的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和話語(yǔ)權(quán)。

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(責(zé)任編輯 楊慷慨)

The Evolution of the Relationship between American Federal Government and Higher Education Accreditation Agencies and the Enlightenment

LONG Qingyun1, CAO Xiaofei2

(1．CollegeofComputer&ElectronicInformation,GuangdongUniversityofPetrochemicalTechnology,Maoming, 525000,China; 2．SchoolofMarxism,GuangdongUniversityofPetrochemicalTechnology,Maoming, 525000,China)

The relationship between American federal government and higher education accreditation agencies experienced complicated transition, such as setting relation, opening intervention, the recovery of trust, and improving ask the responsibility during centennial development of American higher education accreditation system. The repeated games which focused on the “control and anti control” reflected the United States of America’s education decentralization system, changed the United States higher education certification of non governmental nature gradually, and promoted the development of higher education accreditation system. To construct Chinese characteristics higher education certification and “double - class” University in China , we should co-ordinate the relationship between government and the certification agencies basing on the national cultural traditions, and promote the development of higher education certification authority with the times in reference to the experience of the United States higher education accreditation system.

American federal government; higher education accreditation agencies; game; equilibrium

2015-12-21

廣東省教育研究院教育研究課題“廣東省地方院校電信專業(yè)優(yōu)化策略研究——以工程教育專業(yè)認(rèn)證為視角”(GDJY-2015-C-b029)；廣東石油化工學(xué)院“質(zhì)量工程”建設(shè)課題“基于‘工程教育專業(yè)認(rèn)證’的光纖通信實(shí)驗(yàn)教學(xué)優(yōu)化改革研究”(650222) ；廣東省教育科研特色創(chuàng)新課題“高校國(guó)家安全教育協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制構(gòu)建研究”(2014GXJK0129)

龍青云(1982—)，女，苗族，湖南綏寧人，廣東石油化工學(xué)院副教授，碩士，主要從事電子信息類專業(yè)認(rèn)證研究； 曹曉飛(1980—)，男，湖南郴州人，廣東石油化工學(xué)院副教授，中國(guó)人民大學(xué)博士研究生，主要從事高等教育研究。

龍青云，曹曉飛.美國(guó)聯(lián)邦政府與高等教育認(rèn)證機(jī)構(gòu)關(guān)系演變及啟示[J].重慶高教研究，2017，5(1)：108-113.

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10.15998/j.cnki.issn1673-8012.2017.01.017

G649.712

A

1673-8012(2017)01-0108-06