王春鳳

(廣西財經(jīng)學院法學院，廣西南寧530003)

論《旅游法》的實施與旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展

王春鳳

(廣西財經(jīng)學院法學院，廣西南寧530003)

旅游業(yè)的快速發(fā)展以及其中出現(xiàn)的問題催生了旅游法的出臺。旅游法梳理了旅游市場中的各類法律關系，通過明確各方權責并對旅游者進行立法傾斜保護，健全了有序的市場規(guī)則，體現(xiàn)了以人為本的立法理念，促進了旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。但在旅游法的貫徹實施中，還需加快完善實施細則，依法加強監(jiān)管職能并健全相關的處罰機制。

旅游法；旅游業(yè)；可持續(xù)發(fā)展

2013年10月1日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議通過《中華人民共和國旅游法》(以下簡稱《旅游法》)。這部動議近30年、實施已近3年的法律明確了旅游市場規(guī)則、保護了旅游主體的合法權益，其中如何體現(xiàn)以人為本的立法精神，并對旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展起到怎樣的促進作用，這些已成為旅游法實施過程中備受關注的問題。

一、《旅游法》的立法背景

特定領域的法律總是隨著某個行業(yè)的產(chǎn)生和發(fā)展應運而生的，旅游法也不例外。作為為旅游者在出行過程的各個環(huán)節(jié)(如住宿交通、飲食游覽以及購物娛樂等)提供服務的旅游業(yè)，其開端可以追溯至19世紀中葉，世界上誕生的第一家旅行社——托馬斯·庫克旅行社，該旅行社的出現(xiàn)標志著旅游作為產(chǎn)業(yè)的開始，也標志著真正意義上的旅游活動的開始。20世紀初，豪華船和旅游飯店賓館的出現(xiàn)以及世界經(jīng)濟的發(fā)展，為國際旅游的產(chǎn)生奠定了基礎。二戰(zhàn)以后，許多國家的旅游業(yè)蓬勃興起。至20世紀90年代，旅游業(yè)已成為世界第一大產(chǎn)業(yè)，受到國際社會和各國政府的普遍關注。投資較少，效益高且投資回收快的特點使旅游業(yè)的國際競爭日趨激烈。為了開發(fā)和保護旅游資源，吸引游客，占據(jù)旅游市場，推廣旅游產(chǎn)品，保障旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，各國也陸續(xù)制定了與旅游業(yè)相關的法律與政策。我國國務院相關部門在1982年就著手起草旅游法，1985年頒布了《旅行社管理暫行條例》，1990年頒布了《旅游安全管理暫行辦法》，1995年頒布了《旅行社管理條例》，1999年頒布了《導游人員管理條例》，以及《風景區(qū)(點)質(zhì)量標準》《風景名勝保護法》等一系列法律法規(guī)。然而在很長時間內(nèi)，我國都沒有一部規(guī)范和促進旅游業(yè)良性發(fā)展的專門的旅游法。但30多年來，我國的旅游業(yè)早已實現(xiàn)了由外事接待向現(xiàn)代旅游的綜合性服務業(yè)、由新的經(jīng)濟增長點向國民經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)的重大轉(zhuǎn)變。據(jù)統(tǒng)計，2012年，我國國內(nèi)旅游人數(shù)達到29.57億人次，出境旅游達8 318萬人次，相當于一年人均出游2～3次。但我國旅游業(yè)的快速發(fā)展中也出現(xiàn)了不少遭人詬病的問題，產(chǎn)業(yè)規(guī)模不容小覷和行業(yè)整體素質(zhì)不高的矛盾成為旅游業(yè)從起步成長進入成熟時期的阻礙因素，因此通過立法的方式來轉(zhuǎn)變旅游發(fā)展方式，提高旅游服務質(zhì)量，規(guī)范旅游市場秩序，促進旅游產(chǎn)業(yè)升級，就顯得尤為必要和迫切。

二、《旅游法》對旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的保障

《旅游法》以綜合大法的形式，把與旅游業(yè)相關的旅游消費者、旅游的規(guī)劃與促進、旅游經(jīng)營、旅游服務合同、旅游安全、旅游監(jiān)督管理及旅游糾紛處理等內(nèi)容一并規(guī)定，集民法、刑法、行政處罰法于一體，明確了各旅游主體的權利義務和責任后果，系統(tǒng)地劃分了旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的各類法律關系，有利于有效地解決旅游業(yè)發(fā)展中長期存在的諸多頑疾，體現(xiàn)了對旅游業(yè)未來發(fā)展方向的指引作用，其意義重大而深遠。

(一)健全了統(tǒng)一有序的市場規(guī)則

我國既是旅游客源輸出大國，又是旅游目的地大國，旅游業(yè)卻長期以來缺乏一部專門的部門法，取而代之的是一些立法層次較低或由多個政府職能部門各自制定的并不統(tǒng)一的法律規(guī)定，1999年出臺的《合同法》也未在分則中單獨規(guī)定旅游合同，立法的空白和滯后影響了我國旅游業(yè)的健康有序發(fā)展。2013年10月1日開始施行的《旅游法》則貫穿了旅游活動的整個環(huán)節(jié)，確立了市場監(jiān)管、綜合協(xié)調(diào)和投訴處理等旅游制度，通過整合旅游產(chǎn)業(yè)中的各種要素，構建了部門負責、政府統(tǒng)籌的旅游體系。旅游業(yè)是一個涉及面很廣的產(chǎn)業(yè)，其中包含了企業(yè)與消費者、企業(yè)與政府、企業(yè)經(jīng)營與公共服務、中央與地方、人與自然等紛繁復雜的關系，涉及的法律主體包含旅游消費者，導游等旅游從業(yè)者，旅行社、酒店、景區(qū)管理者等各類旅游企業(yè)、行業(yè)組織以及各級政府及其職能部門?！堵糜畏ā啡媸崂砹松鲜龈鞣N關系，對各類主體的權責都作出了明確系統(tǒng)的規(guī)定。如本法第35條第2款規(guī)定，旅行社組織、接待旅游者，不得指定具體購物場所，不得安排另行付費旅游項目；第41條第2款規(guī)定，導游和領隊應當嚴格執(zhí)行旅游行程安排，不得擅自變更旅游行程或者中止服務活動，不得向旅游者索取小費，不得誘導、欺騙、強迫或者變相強迫旅游者購物或者參加另行付費旅游項目。這部法律還規(guī)定了“旅游服務合同”專章，把一般的民事規(guī)范與旅游活動的特殊性相結合，更為貼合實際地維護市場秩序，針對旅游者異地投訴的情形確立了旅游投訴的統(tǒng)一受理機制以提高辦事效率。通過細化旅游市場中各主體的權利義務，解決旅游資源及其經(jīng)營管理中的地區(qū)、行業(yè)和部門分割的問題，有利于實現(xiàn)企業(yè)自主經(jīng)營、行業(yè)自律、政府監(jiān)管和公共服務的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，健全規(guī)范化、制度化的旅游服務標準和公平誠信、競爭有序的市場秩序和規(guī)則。

(二)凸顯了以人為本的立法理念

如果說《旅游法》是一部旅游行業(yè)的綜合大法，旅游者的權利問題則是這部法的根基。旅游業(yè)的快速發(fā)展，滿足了廣大消費者與日俱增的出游愿望和提升自身生活品質(zhì)的美好理想，但不可忽視的是，在旅游業(yè)的行業(yè)發(fā)展為人們提供更豐富的旅游產(chǎn)品和資源的同時，包括旅行社、賓館、景區(qū)及其從業(yè)人員在內(nèi)的旅游經(jīng)營者的不規(guī)范甚至違法行為卻讓旅游者頗有微詞。旅游者作為法律中的權利主體，其是否出游的選擇以及對旅游活動評價的高低，與旅游經(jīng)營者的盈利情況密切相關，更影響著旅游業(yè)的長期發(fā)展。如果旅游者的合法權益得不到法律保障，旅游經(jīng)營者不可能實現(xiàn)客觀而長久的盈利目的，旅游業(yè)也難以呈現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的態(tài)勢。因此旅游法在平衡旅游者、旅游經(jīng)營者和政府關系的基礎上，把消費者權益保護法中的一般消費權益，結合旅游業(yè)的特殊情況進行了細化，在《旅游法》中專設“旅游者”一章詳細規(guī)定了旅游者有自主選擇權、拒絕強制交易權、知情權、受尊重權、安全保障權、損害賠償請求權等權利，呈現(xiàn)出向旅游者傾斜的特點，集中體現(xiàn)了以人為本的立法理念和宗旨。如本法第9條第1款規(guī)定，旅游者有權自主選擇旅游產(chǎn)品和服務，有權拒絕旅游經(jīng)營者的強制交易行為；第10條規(guī)定，旅游者的人格尊嚴、民族風俗習慣和宗教信仰應當?shù)玫阶鹬?；?2條規(guī)定，旅游者在人身、財產(chǎn)安全遇到危險時，有請求救助和保護的權利。另一方面，這部法律更多的是通過規(guī)范旅游經(jīng)營者的行為以及各級政府的義務來對旅游者的合法權益予以更充分的保障。如本法第32條規(guī)定，旅行社為招徠、組織旅游者發(fā)布信息，必須真實、準確，不得進行虛假宣傳，誤導旅游者；第35條第1款規(guī)定，旅行社不得以不合理的低價組織旅游活動，誘騙旅游者，并通過安排購物或者另行付費旅游項目獲取回扣等不正當利益。

(三)建立了優(yōu)勝劣汰的競爭機制

在《旅游法》的內(nèi)容中，關于旅行社及其從業(yè)人員和業(yè)務活動的條款，占據(jù)了最多的篇幅和內(nèi)容，規(guī)定尤為全面和細致，因此也引發(fā)了最多的社會關注?？偟膩碚f，這部法律上升到較高的層面對旅行社進行了規(guī)制，從法律上提高了對旅行社的各項要求，并且涉及的問題非常全面，包括旅行社的設立條件、業(yè)務經(jīng)營范圍、合同履行義務、掛靠承包、保證金的繳納管理、導游等從業(yè)人員的管理、供應商的選擇、包價旅游產(chǎn)品合同、違約的法律責任以及處罰措施等內(nèi)容。如本法第38條規(guī)定，旅行社應當與其聘用的導游依法訂立勞動合同、支付勞動報酬、繳納社會保險費用。旅行社臨時聘用導游為旅游者提供服務的，應當全額向?qū)в沃Ц秾в畏召M用。旅行社安排導游為團隊旅游提供服務的，不得要求導游墊付或者向?qū)в问杖∪魏钨M用。第40條規(guī)定，導游和領隊為旅游者提供服務必須接受旅行社委派，不得私自承攬導游和領隊業(yè)務。這些規(guī)定有助于解決當前旅游活動中導游在帶團中通過欺騙旅游者向購物點收取回扣等暗箱操作來攫取不正當利益等問題，使導游的待遇得到有效的保障，使那些通過“零負團費”低價攬客，利用自費、購物等強迫交易的方式進行惡性競爭的旅游經(jīng)營者難以生存，促使旅行社的包價產(chǎn)品價格回歸至合理區(qū)間，從而突破長期以來旅游業(yè)低價競爭、劣幣驅(qū)除良幣的惡性循環(huán)怪圈?！堵糜畏ā返膶嵤┦孤糜螛I(yè)的優(yōu)勝劣汰和市場行業(yè)內(nèi)的重新洗牌成為必然，期待已久的垂直分工體系將逐漸形成，旅游經(jīng)營者將把更多的精力投入到旅游產(chǎn)品的創(chuàng)新、旅游模式的轉(zhuǎn)變、服務質(zhì)量的提升和旅游品牌的建設等更具意義的活動中，這些無疑將推動旅游市場的進一步成熟，對旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生強烈的正面影響。

三、貫徹實施《旅游法》的具體建議

自《旅游法》實施以來，人們一直期望通過這部法律來終結旅游活動中的各種亂象，但本法實施后的兩年多里卻依然暴露出不少問題。九寨溝游客滯留景區(qū)事件、香格里拉旅游亂象、赴美游客投訴景區(qū)關閉事件，以及廬山通票不通等事件，表明旅游業(yè)依然亂象叢生。這也說明旅游法實施以后還有很多工作要做，也需要進一步完善。

(一)加快完善相關細則

沒有任何一部法律的出臺能夠徹底解決某個領域內(nèi)所出現(xiàn)的所有問題，旅游法也不例外。法律需要在實施中不斷地接受考驗，通過立法評估的方式不斷完善，抓好法律的落實應該是旅游法實施后最關鍵的工作。建議立法部門在合適的時機展開對旅游法的立法評估工作，雖然目前我國已有一部旅游業(yè)的專門性法律且對旅游經(jīng)營者的行為和旅游者的合法權益做出了較為全面的規(guī)范，但如旅游景區(qū)容量超載問題，景區(qū)門票上漲問題，如何聽證、如何制定政府指導價等問題，都還有不少需要進一步細化。這就要求及時地制定旅游法實施細則，建立規(guī)范旅游業(yè)的多層次法律體系。旅游法無法做到面面俱到，但如果后續(xù)的相關條例和細則能及時跟上，也可以將旅游活動的各個環(huán)節(jié)都納入規(guī)范化的管理軌道。另外要注意指導地方對旅游業(yè)的規(guī)范管理，各省可以結合地方實際情況，盡快建設本地區(qū)的旅游地方性法規(guī)和配套規(guī)章，不斷豐富和完善旅游法律法規(guī)及其配套的規(guī)章制度。

(二)依法加強監(jiān)管職責

《旅游法》中明確規(guī)定了縣級以上旅游主管部門和相關部門對旅游市場在各自范圍內(nèi)的監(jiān)督管理責任。旅游市場的監(jiān)管部門應當依法履行監(jiān)管職能，加強對旅游業(yè)發(fā)展的綜合協(xié)調(diào)以保證旅游法的貫徹實施。嚴格旅游市場主體準入制度，按照先證后照、依法登記的程序，方可開展經(jīng)營活動，進入市場后，除應通過常規(guī)巡查對旅游市場主體實施動態(tài)監(jiān)管，針對涉及旅游活動的城市和景區(qū)，應監(jiān)管旅游經(jīng)營者在設施管理方面的安全保障義務，對于有關旅游者吃行住游的項目，應著重監(jiān)管旅游經(jīng)營者的服務質(zhì)量及價格，重點查處以“零團費”“負團費”等低價模式經(jīng)營的不正當競爭行為，對欺騙游客、強迫交易等違法行為，應進行嚴厲處罰。此外，還應重視和及時處理旅游消費糾紛，旅游城市的政府可以通過宣傳，開展旅游消費提示和引導，同時應保證各種旅游者投訴渠道的暢通，并專門設立機構及時受理和處理旅游者的咨詢、投訴和舉報。這不僅可以保護游客的合法權益，也可借此發(fā)現(xiàn)旅游市場中存在的問題，以便政府有針對性地制定防范措施和制度，形成監(jiān)管部門常態(tài)執(zhí)法機制，從而凈化執(zhí)法風氣，實現(xiàn)有效監(jiān)管。

(三)建立不文明旅游行為的處罰機制

《旅游法》中明確規(guī)定了導游和領隊應當向旅游者告知和解釋旅游文明行為規(guī)范，引導旅游者健康、文明旅游，對旅游者違反社會公德的行為有進行勸阻的義務，同時也規(guī)定了旅游者遵守旅游文明行為規(guī)范的義務。但現(xiàn)實生活中，各種不文明的旅游行為依然大量且長期存在。對此，多數(shù)景區(qū)都采取了樹立標語、人員宣傳等教育方式，但這種勸阻式的道德倡導往往收效甚微，因此勢必需要健全與公安部門聯(lián)動的處罰機制，賦予旅游執(zhí)法部門一定的處罰權，對于那些有禁不止且屢教不改的旅游者，可以采取經(jīng)濟處罰、行政處罰等相應的處罰措施。當然，相關部門也要加強對景區(qū)管理行為的監(jiān)管，明確實施處罰的主體、原則和標準，主動接受旅游者的監(jiān)督和投訴以避免處罰權的濫用最終損害旅游者的合法權益。另外，我國《治安管理處罰法》等法律中也明確規(guī)定，在景物、設施上刻畫、涂污，或者在風景名勝區(qū)內(nèi)亂扔垃圾的，將被處以罰款、拘留，構成犯罪的，依法追究刑事責任。通過把旅游者的旅游文明行為納入法律規(guī)范中，建構一個懲戒嚴厲、法治嚴明的社會規(guī)則體系，才能真正遏制游客的不文明行為，提升民眾的文明意識。

《旅游法》作為一部規(guī)范旅游市場的法律，對于旅游市場中所涉及的各種亂象進行了較為全面的規(guī)范，但最終的目的無疑是為了保護旅游消費者的正當權益，旅游者在旅游活動中所期待的高質(zhì)量與高品質(zhì)的實現(xiàn)，則有利于促使我國旅游經(jīng)濟和旅游業(yè)健康和諧地發(fā)展。因此，旅游法可以說是規(guī)范法、保護法和促進法的有機統(tǒng)一。旅游法的實施將改變旅游者的消費結構和旅行團的盈利模式，從長遠看，有利于改變?nèi)藗儗β糜涡袨榈恼J知和理解，使旅游市場更為規(guī)范，使旅游生態(tài)更加文明。

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責任編輯：莊亞華

10．3969/j．issn．1673-0887．2017．03．021

2016-07-06

王春鳳(1982— )，女，副教授。

廣西壯族自治區(qū)法學會2015年法學研究課題(GFKT(2015)C07)；廣西財經(jīng)學院2014年度校級課題(2014B062)

D922．294

A

1673-0887(2017)03-0095-04