●馬源禾

關(guān)于新時期加快PPP 模式落地的思考
——基于河北省PPP 項目的分析

●馬源禾

當(dāng)前，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，我國正處在轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵期，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、化解過剩產(chǎn)能、治理環(huán)境污染等多種因素交織，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)面臨巨大的下行壓力。在經(jīng)濟(jì)下行壓力巨大，政府剛性支出不斷增加，地方債務(wù)額度空間有限的背景下，PPP模式作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的有力抓手和推行積極財政政策的主要內(nèi)容，受到各級政府和社會各界的廣泛關(guān)注，成為與“互聯(lián)網(wǎng)+”、“雙創(chuàng)”一樣的熱詞，是新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中最活躍的部分。本文以河北省幾個PPP項目的具體落地情況為背景，分析新時期PPP模式落地存在的問題，并提出對策建議。

PPP模式 推廣 落地 項目公共服務(wù)

政府和社會資本合作（PPP）作為一個創(chuàng)新的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)供給方式，通過放寬市場準(zhǔn)入，發(fā)揮財政杠桿作用，有利于加快轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)政企分開、政事分開；有利于激發(fā)市場經(jīng)濟(jì)活力，盤活社會存量資本，打造經(jīng)濟(jì)增長點；有利于激勵社會資本公平競爭，增加優(yōu)質(zhì)供給，提高公共服務(wù)質(zhì)量效益；有利于完善財政管理方式，提高財政資金使用效益，減輕當(dāng)期支出壓力，防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險。國際上多個國家的成功實踐表明：PPP模式，是實現(xiàn)政府、企業(yè)和社會發(fā)展多方共贏的最佳選擇之一；是新時期加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升社會公共服務(wù)水平、提高財政資金使用效益的必由之路；是當(dāng)前中國處在跨越發(fā)展、快速發(fā)展的歷史機(jī)遇期，加大社會資金投入、緩解財政收支壓力的重要舉措。

一、新時期的PPP模式概述

黨的十八屆三中全會提出“通過改革讓社會資本進(jìn)入公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營”的改革方向。公共產(chǎn)品、公共服務(wù)社會化改革是目前改革的一個短板，也是我國未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展提質(zhì)增效潛力最大的增長點。財政部也希望通過推行PPP模式逐步替代原來由政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化建設(shè)模式以化解地方政府的債務(wù)壓力。PPP模式逐漸受到各級政府部門的高度重視。2015年5月19日，財政部頒發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》，指出推廣政府和社會資本合作模式，可以充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，提升公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，實現(xiàn)公共利益最大化。2016年9月24日，財政部又出臺了《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》，對中華人民共和國境內(nèi)能源、交通運(yùn)輸、市政公用、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)領(lǐng)域各類PPP項目的識別論證、政府采購、預(yù)算收支與績效管理、資產(chǎn)負(fù)債管理、信息披露與監(jiān)督檢查等職責(zé)又作了詳細(xì)規(guī)定。隨著一系列PPP模式指導(dǎo)文件的相繼出臺，財政部初步建立了“法律+政策+指引合同標(biāo)準(zhǔn)”的制度體系。當(dāng)前，從中央到地方，從政府到社會資本，從項目投資方到金融機(jī)構(gòu)，都對PPP模式高度關(guān)注，寄予厚望。從當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢來看，在今后一段時期內(nèi)，我國仍有可能實施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策。所以激發(fā)投資熱情，特別是引導(dǎo)社會資本向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)投入，是當(dāng)前穩(wěn)增長、促轉(zhuǎn)型的一個重要任務(wù)。

二、PPP的具體落地情況

本文對河北省唐山、棗強(qiáng)、沙河和威縣四地的PPP模式的實際落地情況進(jìn)行了深入調(diào)研，具體情況如下：

（一）案例一：唐山世園會PPP項目

2016年恰逢唐山抗震四十周年，舉辦世園會對唐山加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、改善民生、大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)意義深遠(yuǎn)，作用巨大。世園會選址在唐山市中心區(qū)南部的南湖生態(tài)城，該區(qū)域共規(guī)劃105平方公里，位于唐山市中心區(qū)南部、距離市中心僅2公里，區(qū)域內(nèi)土地資源豐富，水面資源多達(dá)11.5平方公里，通過對區(qū)域內(nèi)資源的特許經(jīng)營開發(fā)等，可依托自身取得經(jīng)營收入，對保證世園會項目資金平衡起到重要作用。該區(qū)域分為核心區(qū)（收費(fèi)區(qū)）和體驗區(qū)（非收費(fèi)區(qū)）兩部分。核心區(qū)范圍為南新道以南，京山線以北，建設(shè)路以西，丹鳳路以東，占地5.4平方公里，規(guī)劃為“一軸、三線、三環(huán)、八園”；體驗區(qū)位于核心區(qū)南部，東臨唐柏路、岳各莊大街，南至205國道，西接學(xué)院南路，占地16平方公里。

項目總投資33.13億元，項目公司的注冊資本金總投資額的30%約為10.13億元。其中，政府出資4.05億元占股40%，社會資本方以自有資金實繳6.08億元占股60%，其余資金由SPV公司（特殊目的實體）負(fù)責(zé)通過國家開發(fā)銀行貸款解決。通過PPP模式運(yùn)作，可引入社會資本和國開行貸款，可大幅減少政府財政資金投入，政府用4億元左右的資金投入，便可完成總投資33.1億元的項目建設(shè)，極大程度上緩解了資金壓力。在經(jīng)營過程中，由于社會資本的參與，項目設(shè)計、建造、財務(wù)和運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，減少了政府的風(fēng)險。項目屬于目前唐山市規(guī)模較大的重點城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項目，具備廣泛的示范效應(yīng)；根據(jù)歷屆世園會經(jīng)驗，世園會及后期運(yùn)營的門票、特許經(jīng)營、商務(wù)物流等收入種類多，后續(xù)還將謀劃一大批配套的商業(yè)項目，收入相對穩(wěn)定，同時唐山市世園會會址在世園會舉辦后將永久保留，可持續(xù)取得經(jīng)營收益、帶動周邊地區(qū)的開發(fā)。

（二）案例二：棗強(qiáng)縣教育園區(qū)PPP項目

棗強(qiáng)縣教育園區(qū)PPP項目位于河北省衡水市棗強(qiáng)縣，是該縣以提升城市吸納、聚集、承載能力為目標(biāo)，著力實施“小縣大縣城”戰(zhàn)略，努力提升縣城建設(shè)質(zhì)量和水平的重點工程項目之一。目前，棗強(qiáng)縣正在大力推進(jìn)PPP項目建設(shè)。按照財政部劃定的PPP項目財政可承擔(dān)能力應(yīng)控制在每年本地公共財政預(yù)算支出的10%以下的紅線，經(jīng)過充分科學(xué)論證，方案是可靠可行的。2016年全縣公共財政預(yù)算支出約12億元，除去必保支出外，剩余可用財力1.1億元。其中，縣教育園區(qū)地下綜合管廊 (一期) PPP項目，總投資7.4億元，建設(shè)單位自籌1.8億元，銀行貸款5.6億元，項目合作期30年，政府每年財政補(bǔ)貼約5000萬元，由于該縣以前基本沒有政府債務(wù)，完全有能力做成該投資規(guī)模的PPP項目。項目建成后，對全區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展和人民生活改善具有深遠(yuǎn)的意義。

（三）案例三：沙河市污水處理PPP項目

為了盤活政府存量資產(chǎn)，推進(jìn)政府向社會力量購買服務(wù)，實現(xiàn)污水處理市場化運(yùn)營，改善公共服務(wù)質(zhì)量，減少財政支出壓力，2015年5月沙河市開始首例PPP項目——污水處理PPP項目運(yùn)作。沙河市污水處理PPP項目是一個將污水處理特許經(jīng)營權(quán)打包出讓的項目，包含沙河市污水處理廠、新環(huán)和白塔鎮(zhèn)等3家污水處理廠。沙河市將3家污水處理廠30年的特許經(jīng)營權(quán)打包，以3億元的價格向社會資本方公開出讓，通過政府采購確定社會資本合作方。社會資本方成立獨資項目公司，對污水處理廠實行市場化運(yùn)營，并按照合同約定污水處理量和價格由沙河市財政向其支付污水處理費(fèi)，依此回收投資并取得合理回報。對項目涉及的現(xiàn)有職工由項目公司全部接收，沙河市保留其事業(yè)人員編制。合作期滿后，項目公司將本項目資產(chǎn)（包括新增資產(chǎn)）全部無償移交給沙河市政府。經(jīng)過一年多的時間，目前沙河市污水處理PPP項目已完成項目調(diào)研、推介宣傳、方案論證、磋商談判和合同簽約等工作，在下一步成立項目公司后，沙河市污水處理即可實現(xiàn)市場化運(yùn)營，實現(xiàn)政府、企業(yè)、社會多方共贏。

（四）案例四：邢臺市污水處理二廠一期工程項目

邢臺市污水處理二廠一期工程項目位于京港澳高速公路與京漢客運(yùn)站專線之間，廠區(qū)占地約90畝，為單層加蓋地下式污水處理廠，主要承擔(dān)龍崗新區(qū)、中心城區(qū)濱江路以東、京港澳高速以西、建設(shè)大街以南、百泉大道以北的污水處理任務(wù)。采用改良A2O脫氮除磷工藝+浸沒式超濾膜工藝+臭氧接觸脫色工藝。項目建設(shè)規(guī)模為處理污水10萬噸/日，出水水質(zhì)達(dá)到高于《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》GB18918-2002中的一級A標(biāo)準(zhǔn)的 “一級A+標(biāo)準(zhǔn)”。項目總投資45524萬元，其中：建設(shè)投資43670萬元，建設(shè)期利息1516萬元，流動資金338萬元。項目公司注冊資本為13657.2萬元，其中，政府出資代表占注冊資本的40%；社會資本方占注冊資本的60%。項目采用“建設(shè)—運(yùn)營—移交”模式，由雙方共同出資組建項目公司，依法作為主體開展項目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)、移交。項目采用政府付費(fèi)回報機(jī)制，政府方按照項目協(xié)議約定的水量和水價向項目公司支付污水處理服務(wù)費(fèi)，項目公司依此收回投資并獲得合理回報。

三、PPP模式落地方面存在的問題

雖然當(dāng)前在推廣PPP模式和基金工作中取得了一些成效，但從推進(jìn)和實施情況看，還存在一些難點和不足，主要表現(xiàn)為以下幾個方面。

（一）法律保障體系不健全

由于官員的調(diào)動以及政策的變動，導(dǎo)致原有項目合法性、合同有效性發(fā)生變化，容易造成地方政府換屆后對社會投資人違約。而PPP項目運(yùn)營時間長，投資額巨大，在整個生命周期中涉及財政補(bǔ)貼，并且三五年就需要動態(tài)調(diào)整，這樣就會給PPP項目的建設(shè)和運(yùn)營帶來不利影響，甚至直接導(dǎo)致項目失敗和終止。同時，領(lǐng)導(dǎo)換屆或者政策變動以后，一些部門很難再繼續(xù)做好項目識別、項目準(zhǔn)備、項目采購等相關(guān)工作。因此，要求有完善的法律制度對原先簽訂的PPP項目進(jìn)行保護(hù)。

（二）項目分布不均衡

從PPP項目庫情況看，存在較明顯的不平衡現(xiàn)象。從地域分布看，有的地方項目謀劃少、儲備少、質(zhì)量不高；從行業(yè)領(lǐng)域看，PPP項目多數(shù)集中在市政工程和交通領(lǐng)域，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域項目較少；從項目入庫情況看，部分項目資料填報不規(guī)范，項目進(jìn)出較為隨意，甚至有商業(yè)項目混入，影響項目的順利推進(jìn)。

（三）項目運(yùn)作不規(guī)范

有的PPP項目實施方案質(zhì)量不高，風(fēng)險分配、交易結(jié)構(gòu)設(shè)計不清晰；有的項目未經(jīng)物有所值評價和財政承受能力論證就進(jìn)入采購階段；有的地方政府債務(wù)壓力大、隱性舉債“暗道”被堵的形勢下，把推廣PPP當(dāng)作是一種融資手段，明確給予社會資本固定回報；還有的地方仍然把融資平臺公司作為項目實施機(jī)構(gòu)。

（四）中介支持不到位

政府在推進(jìn)PPP項目過程中，按照專業(yè)化分工，在PPP項目的物有所值評價、財政承受能力論證、實施方案編制等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，離不開專業(yè)中介機(jī)構(gòu)的支持。發(fā)達(dá)國家做PPP項目聘請顧問是一種慣例，在聘請顧問時最重視的是他們的經(jīng)驗。我國為PPP項目聘請中介機(jī)構(gòu)的做法尚未普及，特別是國內(nèi)權(quán)威的PPP管理咨詢機(jī)構(gòu)由于壟斷性極強(qiáng)，收費(fèi)高昂，不利于PPP模式推廣工作。同時，中介機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量參差不齊，中介支持的缺失極易導(dǎo)致PPP項目的失敗。

四、PPP模式落地的對策建議

推進(jìn)PPP工作，解放思想是前提、領(lǐng)導(dǎo)重視是關(guān)鍵、嚴(yán)格程序是基礎(chǔ)、能力提高是目的。綜合新時期PPP項目工作，既要抓項目建設(shè)，又要抓人才隊伍建設(shè)；既要抓制度建設(shè)，又要抓環(huán)境建設(shè)。鑒于此結(jié)合PPP項目實際提出以下幾點建議：

（一）解放思想是項目啟動的前提

對于大多數(shù)地方來講，PPP項目是一個全新的事物，無論是運(yùn)作模式還是操作方式，都是以往未曾遇到過的，從謀劃推進(jìn)到成功實施，都需要不斷解放思想，擺脫以往項目建設(shè)單純依靠財政投入的固有觀念，打破以往重建設(shè)輕管理、重投入輕經(jīng)營的思維桎梏。以上種種PPP項目的實施，使我們深刻認(rèn)識到，PPP模式有利于政府轉(zhuǎn)變職能，使政府從過去的公共服務(wù)提供者變?yōu)楸O(jiān)管者；有利于充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，激發(fā)民間投資活力；有利于充分發(fā)揮政府和社會資本的優(yōu)勢，改善公共服務(wù)質(zhì)量，以較低的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)，減輕財政支付壓力；有利于盤活政府存量資產(chǎn)，拓寬政府融資渠道，通過多方合作，實現(xiàn)互利共贏。只有觀念轉(zhuǎn)變了，行動才會跟上。必須深刻意識到PPP模式在資金節(jié)約、提升公共服務(wù)能力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的巨大優(yōu)勢，不僅會降低財政壓力，而且會帶來很好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，是當(dāng)前應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力，加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的重要舉措。

（二）領(lǐng)導(dǎo)重視是項目成功的關(guān)鍵

PPP項目專業(yè)性強(qiáng)，涉及面廣。只有領(lǐng)導(dǎo)高度重視，強(qiáng)力推進(jìn)，才能統(tǒng)一思想、形成合力、提高效率。應(yīng)該把PPP模式推廣工作擺上重要日程，當(dāng)作當(dāng)前的重要工作來抓，這樣才會有效率、有效果、出成果。在推進(jìn)過程中，在項目申報、論證、管理等環(huán)節(jié)，需要一絲不茍、精益求精地把好項目做好。唐山世園會PPP項目得以成功落地，得益于該項目得到了領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和全力支持，期間，唐山市副市長、該市財政局局長、南湖管委會主任等領(lǐng)導(dǎo)，親自過問、協(xié)調(diào)解決工作中的重點、難點問題，有力保障了工作的順利推進(jìn)。棗強(qiáng)、威縣和沙河的PPP項目從謀劃到實施的每一步，各級領(lǐng)導(dǎo)都親力親為，全力以赴，深入一線進(jìn)行調(diào)查摸底，掌握具體數(shù)據(jù)指標(biāo)?？梢哉f，項目的順利推進(jìn)，得益于當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的高度重視，全程參與。實踐證明，只有領(lǐng)導(dǎo)高度重視，才能有效整合各方力量，辦好對政府、社會、企業(yè)都有利的好項目。

（三）嚴(yán)格程序是項目實施的基礎(chǔ)

嚴(yán)格履行程序是推進(jìn)PPP項目的原則和標(biāo)準(zhǔn)。PPP項目長達(dá)數(shù)十年的合同期以及復(fù)雜的管理過程，對政府的管理能力有較高的要求，這就需要政府建立健全強(qiáng)有力的監(jiān)督管理制度。一是建立全周期項目監(jiān)督機(jī)制。在準(zhǔn)入期加強(qiáng)對項目適用性競爭程序的監(jiān)督、在建設(shè)期加強(qiáng)對資金使用的監(jiān)督、在運(yùn)營期加強(qiáng)對服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督；二是構(gòu)建PPP項目績效評價體系。構(gòu)建包括政府績效評估專家與公眾評價、審計部門評估“三位一體”的體系，對項目運(yùn)作、資金使用和服務(wù)質(zhì)量等進(jìn)行綜合考核評價，確保項目建設(shè)達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。三是提高公眾參與度。讓更多的公眾參與對PPP項目的監(jiān)督，特別是要充分發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用。同時，由于PPP項目有多個重要時間節(jié)點要求，其中，執(zhí)行提交資格預(yù)審申請文件的時間自公告發(fā)布之日起不得少于15個工作日，從磋商文件發(fā)出之日起至供應(yīng)商提交首次響應(yīng)文件截止之日不得少于10日，磋商文件的發(fā)售期限自開始之日起不得少于5個工作日等。所以，PPP項目的每一環(huán)節(jié)，都要在橫向上合規(guī)合理，縱向上逐步推進(jìn)，需要向社會公布的，要積極利用網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代化手段進(jìn)行公示；需要明確時間節(jié)點的，需要嚴(yán)格執(zhí)行。每一個步驟都要全程監(jiān)督，保證程序的公開透明。只有這樣，才能更好地保障政府和社會資本方的各項權(quán)益，才能為項目的順利實施提供良好的氛圍。

（四）能力提升是項目落地的目的

自上世紀(jì)80年代PPP模式首次引入以來，中國PPP模式以特許經(jīng)營類的BOT模式為主，項目主要為有收益的基礎(chǔ)設(shè)施項目，社會資本方以外資為主，民營資本進(jìn)入較晚，且整體參與程度不高。推廣PPP模式，可借鑒的經(jīng)驗有限，接觸的又是新生事物，最重要的一點，就是要在工作中學(xué)習(xí)，即邊干邊學(xué)。一方面，對于各種政策文件依據(jù)和參考資料，需要沉下心來學(xué)習(xí)。只有吃透政策，掌握流程，明確要求，工作起來才能得心應(yīng)手，游刃有余。在實踐層面，也要探討摸索，相互交流借鑒，要善于靈活運(yùn)用各種專業(yè)知識，提高工作效率，推動PPP項目建設(shè)取得實實在在的進(jìn)展。另一方面，需要進(jìn)一步加快人才培養(yǎng)。PPP項目涉及金融、法律、會計等多個領(lǐng)域的專業(yè)知識，需要一批精通業(yè)務(wù)尤其是具有實際操作能力的復(fù)合型人才隊伍。為此，一是要進(jìn)一步加強(qiáng)對全市各級相關(guān)部門的工作人員的培訓(xùn)；二是要加大相關(guān)專業(yè)人才的引進(jìn)力度；三是積極發(fā)展專業(yè)中介機(jī)構(gòu)，加大相關(guān)專業(yè)人才和管理技術(shù)的引進(jìn)力度，通過市場機(jī)制，提升PPP管理專業(yè)化和決策科學(xué)化水平。

中國城市化經(jīng)過長期的高速發(fā)展，在取得成就的同時出現(xiàn)了大量問題。房價見頂，土地財政難以為繼；環(huán)境問題日益突出，污染治理需要大量資金。黨的十八屆三中全會提出，要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)亟需轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，更加注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益，而在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況下，PPP可以帶來體制和機(jī)制的創(chuàng)新，對解決當(dāng)前問題提供有益的幫助?！?/p>

（作者單位：河北省財政廳）

[1]賈康，孫潔.公私伙伴關(guān)系PPP的概念、起源、特征與功能[J]，財政研究，2009，（10）.

[2]羅鳳.PPP模式及其在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用[J].四川建筑科學(xué)研究，2008，（06）.

[3]鄭登登.淺談PPP模式的優(yōu)點和在我國推行PPP模式需解決的問題[J].財經(jīng)界（學(xué)術(shù)版），2015，（21）.

（本欄目責(zé)任編輯：尹情）