●張曉紅 王 向

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的誘導(dǎo)因素分析與預(yù)警控制

●張曉紅 王 向

隨著我國(guó)政府采購(gòu)改革向縱深發(fā)展，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)已經(jīng)逐漸受到人們的高度關(guān)注，其中也包括政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。如何預(yù)警危機(jī)，增強(qiáng)鑒別風(fēng)險(xiǎn)的靈敏度和可預(yù)見(jiàn)性成為監(jiān)管理論和實(shí)踐方面的重要課題。在我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管實(shí)踐中，常常會(huì)發(fā)生有關(guān)監(jiān)管行為與國(guó)家法律法規(guī)、監(jiān)管結(jié)果與客觀實(shí)際要求相背離的現(xiàn)象，不僅導(dǎo)致對(duì)有關(guān)采購(gòu)操作運(yùn)行的合法合規(guī)性、效用性難以作出精準(zhǔn)的判斷，而且也給我國(guó)政府采購(gòu)管理和改革帶來(lái)嚴(yán)重不良后果。當(dāng)前我國(guó)政府采購(gòu)監(jiān)管工作重心正在逐步變事后救援為事前預(yù)防，而借助監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，及時(shí)在政府采購(gòu)發(fā)生重大事件之前進(jìn)行干預(yù)，才能最大限度地避免政府采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。所以，我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)必須摸索構(gòu)建一種新型監(jiān)管模式，使服務(wù)與監(jiān)管、預(yù)防與預(yù)警、教育與制裁有機(jī)結(jié)合，將政府采購(gòu)監(jiān)管關(guān)口前移。本文探討了我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)及影響因素，并通過(guò)對(duì) “預(yù)警制”的行為邏輯及操作程序分析，有效識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制的建設(shè)，做到未雨綢繆，不斷提升政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的績(jī)效，避免產(chǎn)生公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的“蝴蝶效應(yīng)①”。

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 監(jiān)管預(yù)警機(jī)制

一、政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)透視

（一）政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)意指未來(lái)可能發(fā)生的危險(xiǎn)。由于風(fēng)險(xiǎn)的普遍性和不確定性特點(diǎn)決定了政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管無(wú)時(shí)不在，而有效地識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，才能規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，就需要更有力、更準(zhǔn)確地識(shí)別把握風(fēng)險(xiǎn)。

1、監(jiān)管越位缺位風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)《政府采購(gòu)法》對(duì)現(xiàn)有的監(jiān)管主體僅進(jìn)行了原則性的規(guī)定，致使監(jiān)管主體監(jiān)管范圍模糊、監(jiān)管職權(quán)交叉。由于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不足，有些社會(huì)組織以政府名義成立，與政府部門(mén)之間有著或多或少的政治色彩聯(lián)系，政府部門(mén)對(duì)社會(huì)組織存在過(guò)多的干涉，導(dǎo)致監(jiān)管形式重于目的，監(jiān)管缺乏獨(dú)立性、公平性。監(jiān)管部門(mén)之間職權(quán)分散，財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、行業(yè)主管部門(mén)等雖各有監(jiān)管職責(zé)，由于沒(méi)有形成多元化的聯(lián)合監(jiān)管體制，往往難以形成監(jiān)管合力，導(dǎo)致重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管缺位并存。社會(huì)公眾長(zhǎng)期淡化的監(jiān)管意識(shí)，缺乏有效的溝通響應(yīng)渠道，未發(fā)揮出作為公共服務(wù)的享受者應(yīng)有的監(jiān)管權(quán)力；媒體監(jiān)管作為社會(huì)監(jiān)管的主要部分，其行動(dòng)往往受到政府、自身利益追求的限制，披露的信息會(huì)存在片面性、娛樂(lè)性，從而造成監(jiān)管缺失。

2、監(jiān)管中的腐敗風(fēng)險(xiǎn)。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中發(fā)生腐敗、尋租的可能性比較大，貫穿于整個(gè)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的每個(gè)環(huán)節(jié)。社會(huì)組織在公開(kāi)招標(biāo)中為了獲得中標(biāo)機(jī)會(huì)，暗中賄賂政府官員，在審查中由于其利益聯(lián)系降低標(biāo)準(zhǔn)。價(jià)值觀扭曲的監(jiān)管人員為了自身利益，以權(quán)謀私，選擇不合格的供應(yīng)商，監(jiān)管時(shí)睜一只眼閉一只眼，導(dǎo)致監(jiān)管失敗。

3、監(jiān)管的成本——效益風(fēng)險(xiǎn)。由于信息不對(duì)稱(chēng)，社會(huì)組織在自身運(yùn)營(yíng)的信息掌握中處于優(yōu)勢(shì)地位，監(jiān)管部門(mén)對(duì)被監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)察很大程度取決于賬務(wù)信息，如果監(jiān)管部門(mén)想要更全面地了解社會(huì)組織，就需要支付額外的費(fèi)用，其可能會(huì)在想要的能力監(jiān)管范圍和監(jiān)管成本效益之間妥協(xié)，從而淡化或未進(jìn)行監(jiān)管。購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的復(fù)雜性越高，帶來(lái)的監(jiān)管成本、難度也就越大，服務(wù)的復(fù)雜性與監(jiān)管成本的同步增長(zhǎng)也制約著監(jiān)管的有效進(jìn)行。

4、監(jiān)管機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)。（1）監(jiān)管方式手段單一、落后。傳統(tǒng)的監(jiān)管主要以實(shí)地勘察、賬務(wù)記錄審查為主，缺乏信息化技術(shù)手段，監(jiān)察的結(jié)果不太理想尤其是軟服務(wù)的考評(píng)。政府對(duì)服務(wù)供應(yīng)商的監(jiān)管主要以簽訂的合同為主，合同的約束范圍有限，服務(wù)質(zhì)量難以量化，這便為監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。不定期監(jiān)管也存在隨機(jī)性，很大程度受監(jiān)管人員的個(gè)人意愿進(jìn)行，缺少?lài)?yán)謹(jǐn)性。（2）監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不明確。監(jiān)管法律的缺失，各地方政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)口徑不統(tǒng)一，形式性的內(nèi)容較多，有效的操作性偏少。社會(huì)組織的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。由于我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展起步晚，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制未形成，對(duì)其人員管理、機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)等缺乏明確規(guī)定，社會(huì)組織的合規(guī)性監(jiān)察不完善，它提供的一些無(wú)形服務(wù)，不同類(lèi)型服務(wù)的質(zhì)量、效益的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)也難以實(shí)現(xiàn)。（3）第三方評(píng)估機(jī)制缺失。對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和質(zhì)量監(jiān)管需要第三方的評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)系統(tǒng)的監(jiān)管和評(píng)估，但是我國(guó)缺乏這樣的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)和人員,不能發(fā)揮其外部制衡機(jī)制效應(yīng)。

5、監(jiān)管日常工作弱化風(fēng)險(xiǎn)。（1）監(jiān)察取證風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)管工作具有一定的時(shí)效性，監(jiān)管人員在未對(duì)監(jiān)管單位完全了解的情況下，兩者之間的信息不對(duì)稱(chēng)，對(duì)于被監(jiān)管單位的隱性經(jīng)濟(jì)活動(dòng)難以掌握。監(jiān)察工作需要專(zhuān)業(yè)技能和日常經(jīng)驗(yàn)的完美配合，監(jiān)管人員的自身缺陷導(dǎo)致監(jiān)管不到位，取證偏差，監(jiān)管工作弱化。（2）定性不當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于性質(zhì)模糊的問(wèn)題易引起定性不準(zhǔn)的問(wèn)題，法律法規(guī)的缺失，問(wèn)題的復(fù)雜交叉程度，監(jiān)管人員的能力有限，對(duì)問(wèn)題的性質(zhì)把握不充分。各個(gè)社會(huì)組織的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)、機(jī)構(gòu)性質(zhì)等也千差萬(wàn)別，監(jiān)管的復(fù)雜性也容易引起定性不準(zhǔn)。（3）處理處罰風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)依法對(duì)違法違規(guī)行為進(jìn)行處罰，處罰過(guò)程中也存在有罪未罰、有罪錯(cuò)罰、依法不當(dāng)、越權(quán)處罰的風(fēng)險(xiǎn)。

6、監(jiān)管保障機(jī)制缺失風(fēng)險(xiǎn)。第一，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管需要法律、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等人員的保障，現(xiàn)階段我國(guó)缺乏有效的聯(lián)合部門(mén)監(jiān)管機(jī)制，部門(mén)之間易產(chǎn)生責(zé)任推脫、無(wú)序監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)；第二，專(zhuān)業(yè)的監(jiān)管人員相對(duì)缺乏，現(xiàn)有的監(jiān)管人員多以政府工作人員和社會(huì)組織人員為主，其對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作、管理等缺乏專(zhuān)業(yè)性的認(rèn)識(shí)；第三，監(jiān)測(cè)技術(shù)的落后，難以對(duì)監(jiān)管項(xiàng)目的績(jī)效作出準(zhǔn)確評(píng)估。

（二）政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)存在于所有政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)業(yè)務(wù)運(yùn)作環(huán)節(jié)之中。它既具有風(fēng)險(xiǎn)的普遍性、客觀性的一般性特征，同時(shí)，又具有或然性，也就是監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)會(huì)隨著客觀因素的變化。不是所有的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)都可能通過(guò)監(jiān)管人員的主觀努力得到控制。由于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)外在因素，決定了政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與其他風(fēng)險(xiǎn)相比具有以下特點(diǎn)：

1、起因的繁雜性。由于風(fēng)險(xiǎn)貫穿于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)運(yùn)作的全過(guò)程，因此，監(jiān)管也內(nèi)涵于每個(gè)階段，相對(duì)于社會(huì)監(jiān)管而言，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管要求的范圍更廣、復(fù)雜性更高、靈活性更強(qiáng)，而且監(jiān)管的內(nèi)容也多種多樣，包括事前監(jiān)督、事中控制和事后審查。不僅有對(duì)購(gòu)買(mǎi)決策科學(xué)性、可行性的審查，還有監(jiān)管人員資質(zhì)審查等，監(jiān)管的涉及面廣也決定了其成因的復(fù)雜性。

2、管控的艱巨性。由于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)成因的復(fù)雜性、涉及面廣、監(jiān)督手段方式單一落后必然導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)控制的艱巨性，要想更全面、更有力地控制風(fēng)險(xiǎn)，必須投入更大的成本來(lái)監(jiān)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率與投入的成本成反比，政府往往會(huì)在成本效益之間抉擇，選擇兩者的最優(yōu)點(diǎn)。對(duì)于那些效益小于成本的風(fēng)險(xiǎn)更多的是不采取控制手段，僅給予其預(yù)告、警示。

3、損失的多重性。監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生會(huì)涉及多方利益，造成的損失具有多重性。損失的發(fā)生不僅會(huì)使監(jiān)管主體個(gè)人受到懲罰，而且會(huì)降低公眾享有社會(huì)福利的水平，對(duì)財(cái)政支出造成額外的費(fèi)用，降低政府部門(mén)的信譽(yù)等級(jí)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成直接的經(jīng)濟(jì)損失，監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的損失影響范圍廣，損失力度難以控制。

二、政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的誘導(dǎo)因素探究

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管，往往受自身的內(nèi)部因素和外部因素的影響而誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。

（一）內(nèi)部因素制約

1、政府行為偏離公共利益。政府作為社會(huì)公眾的委托代理人，如何使其購(gòu)買(mǎi)行為與公眾要求的公共服務(wù)利益相一致，如何在有限資源條件下滿足公眾多樣化需求，是政府決策的首要問(wèn)題。項(xiàng)目決策者和執(zhí)行者的“經(jīng)紀(jì)人”特性決定其可能以個(gè)人偏好為主，監(jiān)管人員以個(gè)人利益為中心，以權(quán)謀私，產(chǎn)生腐敗行為，這些必然以損害公共利益為代價(jià)，偏離公共利益。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)需要建立在充分了解公眾的需求的基礎(chǔ)之上，而隨著政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)新模式的產(chǎn)生和政策的積極推進(jìn)，一些地方政府為了追隨潮流，完成各地的經(jīng)濟(jì)效益，在沒(méi)有充分收集和分析公眾切實(shí)需求和缺乏明確的公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)清單的情況下，盲目購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，也未向?qū)＜液腿罕娬髟?xún)相關(guān)意見(jiàn)，使得購(gòu)買(mǎi)服務(wù)嚴(yán)重偏離公眾的需要。

2、形式性購(gòu)買(mǎi)模式的缺陷。形式性購(gòu)買(mǎi)是指政府委托社會(huì)組織提供公共服務(wù)，社會(huì)組織與政府機(jī)構(gòu)之間不存在完全獨(dú)立性的購(gòu)買(mǎi)模式。我國(guó)社會(huì)組織競(jìng)爭(zhēng)性提供服務(wù)的市場(chǎng)并未形成，其存在著或多或少的行政色彩，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)政府與它也未能建立完全契約化的購(gòu)買(mǎi)合同，這便使監(jiān)管增加了難度。政府公開(kāi)招標(biāo)時(shí)，那些能夠提供更優(yōu)質(zhì)服務(wù)的供應(yīng)商卻未能獲得中標(biāo)的機(jī)會(huì)，競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)的優(yōu)勢(shì)難以體現(xiàn)，而中標(biāo)的社會(huì)組織由于專(zhuān)業(yè)資質(zhì)和服務(wù)能力都偏低，使得公共服務(wù)的水平下降。

3、購(gòu)買(mǎi)程序不規(guī)范。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的完整流程包括需求分析、公開(kāi)招標(biāo)、簽訂合同、合同執(zhí)行、過(guò)程監(jiān)管、績(jī)效考評(píng)、后序?qū)彶?、?zé)任追究等。在具體的實(shí)施環(huán)節(jié)中，由于購(gòu)買(mǎi)范圍、購(gòu)買(mǎi)方式、監(jiān)管方式、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等差異，往往未能完整履行購(gòu)買(mǎi)流程，如公開(kāi)招標(biāo)的暗中操作，非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)比例居高，監(jiān)管流程的形式化。

4、政府內(nèi)部監(jiān)管能力不足。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管人員是以政府工作人員為主，因此，缺乏專(zhuān)業(yè)性的人才資源和內(nèi)部管理機(jī)制。同時(shí)，政府部門(mén)也缺乏專(zhuān)業(yè)性的合同管理人員，沒(méi)有與社會(huì)組織制定契約化的委托代理關(guān)系，甚至在合同制定上有時(shí)依賴(lài)于社會(huì)組織，在合同執(zhí)行中，政府沒(méi)有與社會(huì)組織形成戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，導(dǎo)致對(duì)合同監(jiān)管能力不足。政府監(jiān)管部門(mén)內(nèi)部沒(méi)有形成合同重要性的意識(shí)，合同制定缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性、科學(xué)性，合同制定和執(zhí)行的信息沒(méi)有向社會(huì)及時(shí)有效公布，導(dǎo)致社會(huì)監(jiān)管的缺失。

5、工作過(guò)失。無(wú)論是定期檢查還是隨機(jī)抽查，都可能面臨著工作的失誤，這類(lèi)過(guò)失所造成的影響相對(duì)較小，容易規(guī)避。工作過(guò)失主要包括：無(wú)意過(guò)失、受到監(jiān)管客體的干擾、方法使用不當(dāng)?shù)?，工作過(guò)失會(huì)造成測(cè)量不準(zhǔn)確，定性偏差。

（二）外部環(huán)境影響

1、經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響。經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不確定性增加了購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，各國(guó)的經(jīng)濟(jì)受到國(guó)內(nèi)和國(guó)外兩大因素的影響，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不協(xié)調(diào)、不平衡，經(jīng)濟(jì)環(huán)境的瞬息萬(wàn)變，國(guó)家政策也需要隨之調(diào)整。公共服務(wù)具有提供周期長(zhǎng)、短期難以看到效益的特點(diǎn)，由于其前期沉沒(méi)成本和合同約定的限制，政府只能繼續(xù)前期的購(gòu)買(mǎi)計(jì)劃。因此，政府在制定決策時(shí)要充分考慮經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化的影響，具有預(yù)測(cè)性，減輕經(jīng)濟(jì)環(huán)境造成的壓力。

2、法律環(huán)境影響。第一，我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)缺乏法律法規(guī)方面的頂層設(shè)計(jì)，作為政府采購(gòu)方面的唯一法律——《政府采購(gòu)法》和國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》往往也只是原則性的概念陳述，對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)目錄、購(gòu)買(mǎi)程序、具體的實(shí)施細(xì)節(jié)等都沒(méi)有系統(tǒng)性的闡釋?zhuān)@便會(huì)造成政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)實(shí)際操作時(shí)的購(gòu)買(mǎi)邊界不明確，不屬于政府提供的市場(chǎng)提供缺失，本由市場(chǎng)提供的政府誤入。對(duì)財(cái)政部門(mén)、政府其他有關(guān)部門(mén)、社會(huì)公眾、行業(yè)主管部門(mén)等監(jiān)管主體的監(jiān)管職責(zé)、內(nèi)容、監(jiān)管細(xì)則等缺乏明確規(guī)定，也加大了監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。第二，在缺乏法律法規(guī)的引導(dǎo)下，各級(jí)地方政府頒發(fā)的規(guī)范性文件和規(guī)章，大多數(shù)存在著地區(qū)色彩，約束效力有限，操作性不強(qiáng)。第三，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的責(zé)任問(wèn)責(zé)相關(guān)的法律缺失，在出現(xiàn)監(jiān)管失誤、監(jiān)管不足的責(zé)任追究時(shí)，會(huì)陷入“無(wú)法可依”的困境，同時(shí)也導(dǎo)致了追責(zé)不及時(shí)，監(jiān)管主體逃避責(zé)任、推卸責(zé)任的惡行，法律責(zé)任難以追究。

3、社會(huì)環(huán)境影響。社會(huì)誠(chéng)信體系的發(fā)展、公民文化素質(zhì)的高低、社會(huì)發(fā)展程度都影響著政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的有效執(zhí)行，可能誘導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)監(jiān)管渠道尚未完全建立，社會(huì)監(jiān)管包括媒體監(jiān)管和公眾監(jiān)管兩大主體。媒體“報(bào)喜不報(bào)憂”的傾向不能全面監(jiān)管情況，也不能通過(guò)有效渠道深入了解社會(huì)組織內(nèi)部運(yùn)營(yíng)狀況，所報(bào)道的內(nèi)容往往都是表面現(xiàn)象，缺乏深入挖掘，使得監(jiān)管的力度和效果大打折扣。個(gè)人捐贈(zèng)者因沒(méi)有監(jiān)管時(shí)間和精力，多數(shù)都是注重捐贈(zèng)的過(guò)程，而缺乏落實(shí)的動(dòng)機(jī)。社會(huì)群眾淡化的公共服務(wù)監(jiān)管意識(shí)，社會(huì)調(diào)查中每個(gè)人評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，同時(shí)也缺乏有效的意見(jiàn)反饋渠道，使得公眾監(jiān)管難以落實(shí)。

三、構(gòu)建政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警控制機(jī)制

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府采購(gòu)監(jiān)管主要滯留在事后監(jiān)管的層級(jí)，工作中重執(zhí)法輕服務(wù)、重處罰輕管理的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的事前預(yù)警很少涉及，一旦出現(xiàn)問(wèn)題很難補(bǔ)救。而把“預(yù)警制”引入到政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管中，既是與時(shí)俱進(jìn)實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管的超前之舉，又是改進(jìn)監(jiān)管方式及時(shí)管控政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)行為的重要舉措。

（一）政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)“預(yù)警制”的基本邏輯

從風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的邏輯上看，其主要包括四項(xiàng)內(nèi)容：明晰警意、探尋警源、解析警兆和預(yù)報(bào)警度。在這里明晰警意是前提，它是監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的基礎(chǔ)，只有明確了監(jiān)管對(duì)象的本質(zhì)，才能更好地預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)，而探尋警源、解析警兆是通過(guò)對(duì)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)情況的因素分析和定量分析來(lái)找到風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的根源，并運(yùn)用定性分析風(fēng)險(xiǎn)的特征、發(fā)展趨勢(shì)，最后預(yù)報(bào)警度是根據(jù)前期的分析工作制定相應(yīng)的響應(yīng)措施，它是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的目標(biāo)所在。

1、明晰警意。指明確預(yù)警的對(duì)象及其本質(zhì)，主要是了解清楚構(gòu)成警情的指標(biāo)是什么。在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警中，對(duì)于一些單項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)有時(shí)可用某個(gè)單項(xiàng)指標(biāo)測(cè)度，例如政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)合同履行監(jiān)測(cè)等。而就政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警整個(gè)體系來(lái)看，它是以一個(gè)較為復(fù)雜的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管系統(tǒng)，通過(guò)一系列反映不同類(lèi)型政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)來(lái)衡量。

2、探尋警源。警源意指風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的根源，包括內(nèi)生警源和外生警源。探尋警源要深刻剖析風(fēng)險(xiǎn)的出處，了解了風(fēng)險(xiǎn)的根源便可以更好地把握風(fēng)險(xiǎn)的特征，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管作為一種綜合的、復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)活動(dòng),其風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生也必然有其孕育、萌發(fā)、發(fā)展、形成的過(guò)程。尋找警源就是對(duì)導(dǎo)致產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的各種因素進(jìn)行分析，搜集其未來(lái)發(fā)現(xiàn)態(tài)勢(shì)。

3、解析警兆。風(fēng)險(xiǎn)征兆主要是指風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生之前的各種苗頭、前兆等。比如政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的合同履行監(jiān)管不到位，表現(xiàn)為公共服務(wù)提供項(xiàng)目的延遲完成、質(zhì)量未達(dá)標(biāo)；財(cái)政預(yù)算的超支可能意味著腐敗的產(chǎn)生，等等。又如采購(gòu)項(xiàng)目組成員不及時(shí)交換各自的意見(jiàn)和看法,這也是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管進(jìn)度出現(xiàn)拖延的一種癥狀。風(fēng)險(xiǎn)的前期現(xiàn)象可以很好地指引我們推斷關(guān)聯(lián)性風(fēng)險(xiǎn)是否存在。

4、預(yù)報(bào)警度。預(yù)報(bào)警度是根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)前兆的發(fā)展現(xiàn)狀和制定的風(fēng)險(xiǎn)響應(yīng)等級(jí)，結(jié)合定量分析和定性分析方法，判斷風(fēng)險(xiǎn)前兆的環(huán)境因素，在征詢(xún)有關(guān)專(zhuān)家意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，分析風(fēng)險(xiǎn)征兆報(bào)警區(qū)間與風(fēng)險(xiǎn)征兆情況等級(jí)之間的實(shí)際關(guān)系。

值得注意的是,政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)的特色就在于風(fēng)險(xiǎn)處置策略執(zhí)行的時(shí)機(jī)有別于傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)管理，更具有前瞻性。而傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)管理和處置方式，往往是在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件進(jìn)行總體分析預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上做出的，表現(xiàn)得更為被動(dòng)，應(yīng)該在什么時(shí)間和情況下采取什么措施，只能依靠主觀判斷來(lái)確定，因此，它對(duì)于突發(fā)的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管情況往往無(wú)法作出迅速、及時(shí)、有效的反應(yīng)，存在著很大的不確定因素。對(duì)于環(huán)境復(fù)雜、風(fēng)險(xiǎn)因素眾多的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管來(lái)說(shuō)，精確的判斷、風(fēng)險(xiǎn)處置措施的執(zhí)行時(shí)機(jī)更是難上加難。因此，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)的建立就成為解決這個(gè)問(wèn)題的有效途徑。

（二）政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警管理系統(tǒng)

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制是結(jié)合政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)定性認(rèn)識(shí)進(jìn)行定量研究，利用現(xiàn)代化工具和各種技術(shù)手段，收集各類(lèi)與風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)數(shù)據(jù)，構(gòu)建評(píng)估監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)體系，并建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型，從而評(píng)估預(yù)警政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)程度，最終為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管運(yùn)行和制定化解風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策提供科學(xué)依據(jù)。風(fēng)險(xiǎn)的普遍性決定了風(fēng)險(xiǎn)存在于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的每一個(gè)過(guò)程中，危機(jī)后的事后處理只能盡最大可能地彌補(bǔ)風(fēng)險(xiǎn)造成的損失。建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，在危機(jī)產(chǎn)生之前預(yù)先發(fā)出警報(bào)，使政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)處于萌芽階段便可以采取有效的治理措施，化解和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，避免風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大，更有效地提高公共服務(wù)水平。

1、構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警組織機(jī)構(gòu)。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警組織機(jī)構(gòu)是有效實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)的重要樞紐，是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警科學(xué)性、有效性、公平性的關(guān)鍵因素。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警組織機(jī)構(gòu)應(yīng)該包括購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程中各重大環(huán)節(jié)的人員，如政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的管理者，經(jīng)濟(jì)、會(huì)計(jì)、法律等各類(lèi)專(zhuān)家等。組織機(jī)構(gòu)人員的多樣性有利于提高風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的準(zhǔn)確性，有利于全方位的監(jiān)測(cè)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的全過(guò)程。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警組織機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立運(yùn)行于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，這樣可以減少彼此之間的相互約束，更加科學(xué)、公正地實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理。由于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警所具有的嚴(yán)謹(jǐn)性、專(zhuān)業(yè)性，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警組織機(jī)構(gòu)應(yīng)該定期對(duì)機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，加強(qiáng)預(yù)警人員的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估水平，掌握先進(jìn)的技術(shù)和工具，提高其專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)。必要時(shí)，組織應(yīng)該引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，一方面由于其更好的專(zhuān)業(yè)水平，可以更好的加快政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的監(jiān)測(cè)工作，彌補(bǔ)自身組織的缺陷，另一方面由于其本身具有的獨(dú)立性，也是保證評(píng)估結(jié)果公平性的起點(diǎn)。

2、信息收集——傳遞機(jī)制。預(yù)先防范風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，還必須建立政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)信息收集—傳遞機(jī)制，及時(shí)收集和傳遞導(dǎo)致或可能導(dǎo)致各種風(fēng)險(xiǎn)因素的信息，識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)征兆，辨析風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)別。所要收集和傳遞的信息資料包括政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管及其各成員運(yùn)營(yíng)狀況數(shù)據(jù)，外部市場(chǎng)、行業(yè)等供需數(shù)據(jù)以及影響政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管的自然環(huán)境信息等。同時(shí)，要使這些數(shù)據(jù)形成一個(gè)信息系統(tǒng)，而且這個(gè)系統(tǒng)的信息要不斷刷新、升級(jí)，確保信息的及時(shí)性、準(zhǔn)確性和有效性。

3、風(fēng)險(xiǎn)檢測(cè)機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)要貫徹到政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的每一個(gè)環(huán)節(jié)上，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警組織機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)落實(shí)以定期監(jiān)測(cè)為主、隨機(jī)監(jiān)測(cè)為輔的監(jiān)測(cè)機(jī)制，根據(jù)重要性原則，把精力放在最可能產(chǎn)生重大風(fēng)險(xiǎn)的部分，針對(duì)最容易產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)的薄弱環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)管。風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)要按照特定的監(jiān)測(cè)流程，運(yùn)用科學(xué)的技術(shù)、方法，要能準(zhǔn)確地闡釋每處風(fēng)險(xiǎn)的各階段狀態(tài)和風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展傾向，不僅監(jiān)測(cè)已存在的顯性風(fēng)險(xiǎn)，如社會(huì)組織提供產(chǎn)品的質(zhì)量缺陷，政府監(jiān)管人員的腐敗行為，也要識(shí)別購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中的隱性風(fēng)險(xiǎn)，因隱性風(fēng)險(xiǎn)的隱蔽性、偶然性就有必要要求組織人員具有深厚的經(jīng)驗(yàn)、專(zhuān)業(yè)的監(jiān)測(cè)技術(shù)和知識(shí)水平。風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)也應(yīng)當(dāng)考慮“成本—效益”原則，使監(jiān)測(cè)效益最大化。風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)完畢，對(duì)監(jiān)測(cè)信息進(jìn)行相關(guān)的分類(lèi)、整理，并將相應(yīng)的監(jiān)測(cè)結(jié)果及時(shí)、完整地錄入預(yù)警系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)中，保證預(yù)警系統(tǒng)信息傳遞的有效性和通暢性，為風(fēng)險(xiǎn)分析、評(píng)價(jià)做準(zhǔn)備。這一階段是最為重要的階段，直接關(guān)系到最后進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的有效性。

4、風(fēng)險(xiǎn)分析評(píng)估機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)分析評(píng)估是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的核心環(huán)節(jié)。風(fēng)險(xiǎn)分析要求分析每一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)的特征、重要性，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的狀態(tài)、發(fā)生的可能性、影響程度對(duì)所有風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行排序，為后序的風(fēng)險(xiǎn)處理模塊提供可操作的處理順序。風(fēng)險(xiǎn)分析應(yīng)當(dāng)解析各種風(fēng)險(xiǎn)之間的關(guān)聯(lián)性，如社會(huì)組織的尋租行為是否會(huì)必然導(dǎo)致監(jiān)管人員的腐敗風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)深入剖析監(jiān)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展程度和變化趨勢(shì)，同時(shí)熟練運(yùn)用統(tǒng)計(jì)、精算分析方法，在定量與定性評(píng)估有機(jī)結(jié)合基礎(chǔ)上，對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的每個(gè)環(huán)節(jié)與理想狀態(tài)之間的差別進(jìn)行評(píng)估，將風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)分為無(wú)風(fēng)險(xiǎn)、輕度風(fēng)險(xiǎn)、中度風(fēng)險(xiǎn)、高度風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)分析評(píng)估結(jié)果要及時(shí)公布于眾，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)各主體形成警示作用，有利于規(guī)范其行為。

5、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警響應(yīng)機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警響應(yīng)是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的歸宿，必須采取相應(yīng)的預(yù)警措施、轉(zhuǎn)化措施，盡可能將風(fēng)險(xiǎn)消除于萌芽狀態(tài)。在風(fēng)險(xiǎn)分析評(píng)估的基礎(chǔ)上，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的影響范圍、程度，采取先后的處理順序，對(duì)不同類(lèi)別的風(fēng)險(xiǎn)采取相應(yīng)的措施。采取預(yù)控對(duì)策要考慮到其經(jīng)濟(jì)性，預(yù)估規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的成本和效益，只有當(dāng)產(chǎn)生的效益大于成本，此次預(yù)控對(duì)策才是合理的。制定的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施應(yīng)該包括應(yīng)急措施、優(yōu)化措施和彌補(bǔ)措施。應(yīng)急措施主要是針對(duì)突發(fā)性風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)損失大所采取的準(zhǔn)、快措施，要迅速控制風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展，減輕風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步擴(kuò)散。優(yōu)化措施是對(duì)于那些影響細(xì)微的小風(fēng)險(xiǎn)所采取的警示措施，用于緩和雙方矛盾。彌補(bǔ)措施是對(duì)于那些已經(jīng)造成影響的風(fēng)險(xiǎn)采取彌補(bǔ)損失的策略，使損失降到最小，盡量使公共服務(wù)恢復(fù)原有狀態(tài)。

6、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警后成果評(píng)價(jià)機(jī)制。在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)測(cè)、分析、評(píng)價(jià)并采取有效措后，就有必要對(duì)所取得的實(shí)際效果與理想的要求進(jìn)行對(duì)比，采用一定的評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，查看與理想軌道的偏差。成果評(píng)價(jià)能夠檢測(cè)措施執(zhí)行后的效果、執(zhí)行中的缺失，有利于在今后政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。通過(guò)媒體、公眾評(píng)價(jià)、效益檢測(cè)等獲取執(zhí)行成果，以利于在以后的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)分析評(píng)估中加以改進(jìn)?！?/p>

（本文為遼寧省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目——基于市場(chǎng)化視角下地方政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與規(guī)避研究，立項(xiàng)批準(zhǔn)號(hào)）

注釋?zhuān)?/p>

①蝴蝶效應(yīng)是氣象學(xué)家洛倫茲1963年提出來(lái)的,“蝴蝶效應(yīng)”在社會(huì)學(xué)界用來(lái)說(shuō)明：一個(gè)壞的微小的機(jī)制，如果不加以及時(shí)地引導(dǎo)、調(diào)節(jié)，會(huì)給社會(huì)帶來(lái)非常大的危害，戲稱(chēng)為“龍卷風(fēng)”或“風(fēng)暴”。

（作者單位：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院）

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