●溫來成 宋樊君

我國(guó)PPP 法律制度建設(shè)現(xiàn)狀、問題及對(duì)策建議

●溫來成 宋樊君

有效的法律體制是化解PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，提高PPP項(xiàng)目運(yùn)作效率的重要保障。然而，目前我國(guó)PPP法律建設(shè)很不完善，上位法尚未建立，下位法存在重疊和沖突的現(xiàn)象。本文通過梳理當(dāng)前PPP的法律建設(shè)現(xiàn)狀，指出了PPP發(fā)展中亟待解決的法制問題。鑒于此，本文從立法進(jìn)程、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范、民間資本利益保障、地方政府信用、融資體制等幾個(gè)方面，為PPP的法律制度建設(shè)提出了相應(yīng)的政策建議。

政府和社會(huì)資本合作 法律制度 立法進(jìn)程

目前，PPP模式作為地方政府投融資的重要手段，在地方基礎(chǔ)設(shè)施投資及公共服務(wù)方面發(fā)揮著越來越重要的作用。但是，在各級(jí)政府大力倡導(dǎo)PPP模式的同時(shí)，針對(duì)PPP的配套體制建設(shè)還很不完善，尤其是缺乏有針對(duì)性的PPP法律機(jī)制。當(dāng)前的相關(guān)政策法規(guī)僅停留在各部委出臺(tái)的一系列規(guī)章制度及地方行政法規(guī)層面，尚未形成上位法律體系，這加大了PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，為PPP全生命周期的有效運(yùn)行埋下了重要隱患。因此，當(dāng)前在大力推進(jìn)PPP模式的同時(shí)，應(yīng)加快PPP模式的立法進(jìn)程，為化解PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，促使更多的民營(yíng)資本進(jìn)入公共領(lǐng)域提供制度保障。

一、PPP模式法律建設(shè)現(xiàn)狀

PPP模式是指政府部門和社會(huì)私人部門建立合作關(guān)系，共同提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，在提高公共物品和服務(wù)供給效率的同時(shí)，形成一種政府和社會(huì)資本間利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的新型投融資方式。PPP改變了以往基礎(chǔ)設(shè)施供給由政府主導(dǎo)的模式，其在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高資源的配置效率，從而實(shí)現(xiàn)公私部門的雙贏。

當(dāng)前，PPP模式的上位法還未形成，有關(guān)PPP模式的法律規(guī)定大都出自國(guó)務(wù)院、發(fā)改委、財(cái)政部、住建部等國(guó)家部門以及地方政府部門。例如：國(guó)務(wù)院出臺(tái)的關(guān)于PPP模式的主要文件有《關(guān)于投資體制改革的決定》、《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》、《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》、《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》等；國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)的政策文件主要有《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》、《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法（征求意見稿）》、《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》、《關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》、《關(guān)于開展重大市政工程領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）創(chuàng)新工作的通知》等；財(cái)政部出臺(tái)的政策文件主要有《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》、《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》、《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問題的通知》、《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》、《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引 （試行）》、《政府和社會(huì)資本合作法 (征求意見稿)》、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》等；其他部委出臺(tái)的政策文件主要有原外經(jīng)貿(mào)部《關(guān)于以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問題的通知》、y原建設(shè)部 《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》、交通部《交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP等模式試點(diǎn)方案》、國(guó)家能源局《關(guān)于在能源領(lǐng)域積極推廣PPP模式的通知》、中國(guó)人民銀行《關(guān)于金融支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)加快發(fā)展的指導(dǎo)意見》、保監(jiān)會(huì)《保險(xiǎn)資金間接投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理辦法》等。這些政策文件逐漸形成了一套PPP模式的監(jiān)管制度，但其政策法規(guī)較為分散，無法形成一套系統(tǒng)的法律體系。并且，不同部門出臺(tái)的行政法規(guī)不僅在某些規(guī)定上存在一定的重疊，而且還存在“掐架”的現(xiàn)象。這些低效率及低層次的行政法規(guī)無法為PPP模式的有效實(shí)施提供制度保障。

二、PPP模式法律制度建設(shè)存在的問題

（一）監(jiān)管部門之間存在制度和政策沖突

在PPP模式的立法過程中，主要是財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委分別主導(dǎo)并推動(dòng)PPP項(xiàng)目的立法工作。然而，這兩部委在推動(dòng)項(xiàng)目時(shí)的出發(fā)點(diǎn)不盡相同。國(guó)家發(fā)展改革委認(rèn)為PPP模式是我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資的重要推動(dòng)模式，有利于促進(jìn)我國(guó)投資增長(zhǎng)，提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給效率，同時(shí)是穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要改革手段。因此，PPP項(xiàng)目屬于基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域，應(yīng)由國(guó)家發(fā)改委牽頭并推廣PPP模式。而財(cái)政部認(rèn)為PPP模式是減輕地方政府債務(wù)的重要手段，有利于緩解地方政府的財(cái)政資金壓力，有利于更好地發(fā)揮地方政府提供高質(zhì)量公共設(shè)施的職能，同時(shí)還有利于防范目前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，PPP項(xiàng)目屬于地方政府新型投融資手段，應(yīng)由財(cái)政部牽頭并推廣PPP模式。由于這兩部委對(duì)PPP模式的屬性和監(jiān)管主體的認(rèn)識(shí)存在較大的差距，直接導(dǎo)致兩部委在后期制定PPP政策時(shí)不一致，進(jìn)而阻礙了PPP項(xiàng)目的有效實(shí)施。鑒于以上不同立場(chǎng)，財(cái)政部和發(fā)改委在PPP立法過程中存在較大的分歧，下面將對(duì)這兩個(gè)主管部門之間的法律法規(guī)進(jìn)行對(duì)比分析，指出這兩部門“打架”的矛盾所在。

1、《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南 （試行）》與《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》之間的沖突。從對(duì)社會(huì)方的定義來看，根據(jù)財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》對(duì)社會(huì)資本方的定義，社會(huì)資本包括建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但本級(jí)政府所屬的地方融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)除外。而發(fā)改委的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》規(guī)定：社會(huì)資本包括國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)、混合所有制企業(yè)和其他投資經(jīng)營(yíng)主體。因此，從社會(huì)資本的合作主體看，發(fā)改委規(guī)定的社會(huì)資本范圍要大于財(cái)政部的規(guī)定，這兩個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在社會(huì)資本的界定上存在“掐架”的現(xiàn)象。

從項(xiàng)目的操作來看，財(cái)政部發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》，從項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交五個(gè)方面對(duì)相關(guān)實(shí)務(wù)操作給出了具體的指導(dǎo)意見。而國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》，只是對(duì)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的操作模式進(jìn)行了簡(jiǎn)要規(guī)范，并沒有針對(duì)具體操作環(huán)節(jié)作出詳細(xì)指導(dǎo)。因此，在項(xiàng)目操作上財(cái)政部出臺(tái)的文件比發(fā)改委的文件規(guī)定得更為詳細(xì)、具體。

從監(jiān)管主體的職能看，財(cái)政部在《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》中提到：各級(jí)財(cái)政部門要積極設(shè)立政府和社會(huì)資本合作中心或指定專門機(jī)構(gòu)，履行規(guī)劃指導(dǎo)、融資支持、咨詢服務(wù)、宣傳培訓(xùn)、信息統(tǒng)計(jì)、績(jī)效評(píng)估、專家?guī)旌晚?xiàng)目庫(kù)建設(shè)等職責(zé)。而國(guó)家發(fā)改委在 《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》中則要求各級(jí)發(fā)改委集中力量做好政策制定、發(fā)展規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管和服務(wù)指導(dǎo)，從公共產(chǎn)品的供給者變?yōu)樯鐣?huì)資本的合作者，以及PPP項(xiàng)目的監(jiān)管者。從這兩部文件對(duì)監(jiān)管主體的職能定位可以看出，財(cái)政部規(guī)定的政府主導(dǎo)者身份與發(fā)改委規(guī)定的政府監(jiān)管者身份存在矛盾，雙頭監(jiān)管導(dǎo)致的主體競(jìng)爭(zhēng)，不利于PPP項(xiàng)目的順利推進(jìn)，同時(shí)加大了政策風(fēng)險(xiǎn)。

2、《政府和社會(huì)資本合作法（征求意見稿）》與《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》之間的矛盾。

除了上述財(cái)政部出臺(tái)的《政府與社會(huì)資本合作操作指南（試行）》與發(fā)改委出臺(tái)的《關(guān)于開展政府與社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》存在沖突之外，財(cái)政部頒布的《政府和社會(huì)資本合作法（征求意見稿）》與發(fā)改委正在推進(jìn)的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》也在某些規(guī)定上存在較大沖突。

（1）PPP與特許經(jīng)營(yíng)的關(guān)系界定不明確。從PPP與特許經(jīng)營(yíng)之間的關(guān)系來看，財(cái)政部始終主張廣義的PPP概念，政府與社會(huì)資本以合作協(xié)議的方式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)即視為PPP，并將PPP分為經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性及非經(jīng)營(yíng)性三類。根據(jù)財(cái)政部的定義，特許經(jīng)營(yíng)只是PPP項(xiàng)目中的一類，因而，PPP的內(nèi)涵更廣，其包括特許經(jīng)營(yíng)。而發(fā)改委在PPP項(xiàng)目實(shí)施的過程中采取了特許經(jīng)營(yíng)的概念，從而模糊了PPP與特許經(jīng)營(yíng)的概念。

（2）適用范圍的界限不明確。《PPP法（征求意見稿）》對(duì)PPP項(xiàng)目的適用范圍未作明確規(guī)定。而《特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》則說明了其適用范圍為交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)等基礎(chǔ)設(shè)施和公共適用領(lǐng)域，但對(duì)其他項(xiàng)目是否同樣適用該法，并沒有明確。所以，《PPP法（征求意見稿）》與《特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》在項(xiàng)目適用范圍的規(guī)定上并沒有達(dá)成一致。

（3）合作期限存在沖突。根據(jù)《PPP法（征求意見稿）》的規(guī)定，PPP項(xiàng)目的生命周期一般不少于25年。而《特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》規(guī)定：基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目期限最長(zhǎng)不超過30年，對(duì)于投資規(guī)模大的項(xiàng)目，可以約定超過規(guī)定期限的特許經(jīng)營(yíng)期限。不難看出，這兩部法規(guī)在項(xiàng)目合作期限的規(guī)定上存在差異。

（4）前期論證程序不統(tǒng)一?！禤PP法（征求意見稿）》明確規(guī)定納入政府和社會(huì)資本合作目錄的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)通過財(cái)政承受能力論證及物有所值評(píng)價(jià)，只有通過財(cái)政承受能力評(píng)估及物有所值評(píng)價(jià)的項(xiàng)目，才可采用PPP模式。而發(fā)改委對(duì)此卻不太關(guān)注，《特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》只是提出可以委托具有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的第三方機(jī)構(gòu)，開展可行性評(píng)估，完善實(shí)施方案?？梢钥闯?，發(fā)改委在項(xiàng)目前期論證上的要求比財(cái)政部寬松很多，財(cái)政承受能力論證與物有所值評(píng)價(jià)并不是特許經(jīng)營(yíng)的必要環(huán)節(jié)。這對(duì)PPP項(xiàng)目的前期論證工作造成一定混亂。

（5）招標(biāo)采購(gòu)依據(jù)的法律不同。這兩部法律對(duì)社會(huì)資本的選取方式產(chǎn)生較大分歧，財(cái)政部更傾向于采用《政府采購(gòu)法》，其認(rèn)為大多數(shù)的PPP項(xiàng)目都需要政府的補(bǔ)貼，政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)應(yīng)當(dāng)納入政府采購(gòu)范圍。而發(fā)改委更傾向于采用《招投標(biāo)法》，其認(rèn)為大多數(shù)的工程公司對(duì)《招投標(biāo)法》比較熟悉。然而，《政府采購(gòu)法》與《招投標(biāo)法》在項(xiàng)目適用范圍、監(jiān)管主體及招標(biāo)方式等方面的規(guī)定存在較大的差異，這也就造成地方政府在PPP項(xiàng)目的采購(gòu)環(huán)節(jié)無所適從。

（6）法律體系的適用存在爭(zhēng)議?！禤PP法（征求意見稿）》指出項(xiàng)目的合作方之間發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，可以提起民事訴訟或仲裁。可以看出，財(cái)政部認(rèn)為PPP屬于民事法律范疇。而《特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》規(guī)定特許經(jīng)營(yíng)者在認(rèn)為權(quán)利被侵犯時(shí)，可依法提起行政復(fù)議或行政訴訟?？梢钥闯觯l(fā)改委認(rèn)為特許經(jīng)營(yíng)屬于行政法律范疇。由于這兩部門在項(xiàng)目的爭(zhēng)議解決上存在法律責(zé)任認(rèn)識(shí)的分歧，造成爭(zhēng)議解決機(jī)制無法有效落實(shí)。

3、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》與 《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》之間的沖突。2016年度兩部重要的PPP法規(guī)《基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作工作導(dǎo)則》與《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目管理暫行辦法》分別對(duì)發(fā)改委和財(cái)政部的分管領(lǐng)域進(jìn)行了劃分，國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部分別分管PPP的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和公共服務(wù)領(lǐng)域。然而，目前基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和公共服務(wù)領(lǐng)域存在較大程度的重合，并且大多數(shù)的PPP項(xiàng)目既具有基礎(chǔ)設(shè)施的性質(zhì)又具有公共服務(wù)的性質(zhì)。因此，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和公共服務(wù)領(lǐng)域的界限不清致使具體PPP項(xiàng)目在政策適用上模棱兩可。

在項(xiàng)目識(shí)別方面，發(fā)改委強(qiáng)調(diào)按照招投標(biāo)選擇社會(huì)資本，并力推用可行性評(píng)價(jià)代替物有所值評(píng)價(jià)和可承受能力評(píng)價(jià)。而財(cái)政部則強(qiáng)調(diào)政府采購(gòu)選擇社會(huì)資本，并利用物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政可承受能力評(píng)價(jià)進(jìn)行項(xiàng)目識(shí)別。

在項(xiàng)目招標(biāo)方面，發(fā)改委規(guī)定只有通過招投標(biāo)方式選定的社會(huì)資本，在實(shí)施過程中購(gòu)買工程和設(shè)備時(shí)不需要二次招標(biāo)，而財(cái)政部文件規(guī)定其他方式選擇的社會(huì)資本在購(gòu)買工程和設(shè)備時(shí)均不需二次招標(biāo)。

（二）缺乏對(duì)PPP項(xiàng)目的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制

PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)周期較長(zhǎng)，有的長(zhǎng)達(dá)二三十年，未來的不確定性較大，加之法律約束和道德約束的不足，必然會(huì)導(dǎo)致政府在與社會(huì)資本合作時(shí)面臨著較大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。況且，國(guó)家發(fā)改委等各部門大力倡導(dǎo)PPP模式，并且于2014年和2015年分別推出兩批示范項(xiàng)目，極大地激發(fā)了各地推出PPP項(xiàng)目的激情。隨著個(gè)別地區(qū)推廣PPP模式的熱情不斷高漲，PPP項(xiàng)目盲目上馬的現(xiàn)象日益嚴(yán)重，加之地方政府前期工作準(zhǔn)備不足，進(jìn)一步加大了政府面臨的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

從財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的具體表現(xiàn)來看，首先，我國(guó)各部門出臺(tái)的涉及財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范的相關(guān)政策文件少之又少。2013年以來，財(cái)政部、發(fā)改委等中央部門出臺(tái)了大量的PPP政策文件，成立PPP示范中心，同時(shí)推出多個(gè)PPP示范項(xiàng)目。但這些政策文件中涉及財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的并不多，專門防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的文件只有2015年12月財(cái)政部頒布的《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》和2015 年4月財(cái)政部印發(fā)的 《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》這兩部政策文件，其中《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》較為詳細(xì)地提及了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與計(jì)算公式。而其他各部委發(fā)布的政策文件均未涉及財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問題。

從地方政府發(fā)布的政策文件來看，這幾年國(guó)全省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市紛紛響應(yīng)中央的號(hào)召，制定了適合本地區(qū)的PPP模式指導(dǎo)意見，但從內(nèi)容上看，專門針對(duì)地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的政策文件依然比較少。例如，2015年7月鄭州市人民政府發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)指引 （試行）》，涉及項(xiàng)目識(shí)別和項(xiàng)目準(zhǔn)備階段的地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范。而其他地方政府出臺(tái)的文件都只是關(guān)于推動(dòng)政府與社會(huì)資本合作模式的綱領(lǐng)性文件，有的個(gè)別文件涉及政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范，但基本上都是以幾句話的形式呈現(xiàn)，并沒有對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與防范作出詳細(xì)表述。

其次，缺乏約束風(fēng)險(xiǎn)的硬性指標(biāo)和風(fēng)險(xiǎn)的量化標(biāo)準(zhǔn)。目前大多數(shù)的政策文件在提及政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)防范時(shí)，都是比較寬泛地論述雙方要注意防范項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，但對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的衡量指標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)以及風(fēng)險(xiǎn)的量化上未作出詳細(xì)規(guī)定。只有《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（以下簡(jiǎn)稱《指引》）提出每一年P(guān)PP的財(cái)政支出預(yù)算不能超過一般公共預(yù)算的10%，這對(duì)政府面臨的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)起到一定的防范作用。但是，《指引》還提出省級(jí)財(cái)政部門可以根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w實(shí)際，調(diào)節(jié)財(cái)政支出比例，使各地政府在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范上缺乏一定的硬性標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致該《指引》對(duì)地方政府風(fēng)險(xiǎn)的防范效果減弱。

再次，風(fēng)險(xiǎn)管理未完全覆蓋PPP項(xiàng)目的全生命周期。從目前針對(duì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防范的文件來看，風(fēng)險(xiǎn)防范的重點(diǎn)大都集中在項(xiàng)目識(shí)別和項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，然而在項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)及項(xiàng)目終結(jié)階段對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制并不多。例如《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》明確指出：物有所值評(píng)價(jià)要在項(xiàng)目的準(zhǔn)備或識(shí)別階段進(jìn)行，并根據(jù)綜合評(píng)價(jià)結(jié)果判定該項(xiàng)目是否適合PPP模式。《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》也是基本在項(xiàng)目的初期衡量財(cái)政承受能力，并沒有在項(xiàng)目的全生命周期的各個(gè)環(huán)節(jié)防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。這種只注重前期風(fēng)險(xiǎn)防范，而對(duì)后期風(fēng)險(xiǎn)控制不足的情況，難以形成全生命周期的風(fēng)險(xiǎn)防范體系，致使項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)在后期逐漸暴露出來，這為項(xiàng)目的整體運(yùn)營(yíng)效果埋下了重大隱患。

最后，政府的財(cái)政補(bǔ)貼缺乏明確規(guī)定。由于PPP項(xiàng)目的落地實(shí)施率較低，因而地方政府急于大力推廣PPP模式，但由于缺乏財(cái)政補(bǔ)貼的明確法律規(guī)定，致使個(gè)別地區(qū)存在財(cái)政補(bǔ)貼力度過強(qiáng)的現(xiàn)象，并且存在大量的以假包換的“偽PPP”項(xiàng)目。這不僅不能有效地促進(jìn)社會(huì)資本進(jìn)入公共產(chǎn)品服務(wù)領(lǐng)域，而且還進(jìn)一步加大了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，與PPP模式的初衷相違背。

（三）缺乏針對(duì)民間資本的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及利益保障機(jī)制

1、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與利益分配機(jī)制不完善。社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目最為關(guān)注的是項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)防范及利益回報(bào)，大部分政策文件在提及防范項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，基本上都是較為寬泛地指出做好政府與社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，然而并沒有明確界定私人投資者風(fēng)險(xiǎn)，更沒有進(jìn)一步構(gòu)建政府和社會(huì)資本合作的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)矩陣，指出如何分擔(dān)政府和社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)。如財(cái)政部印發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》，只是提出建立政府和社會(huì)資本間的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)框架，然而并沒有對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)作出進(jìn)一步細(xì)分，沒有明確界定社會(huì)資本方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)及面臨的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。關(guān)于項(xiàng)目的收益保障，相關(guān)政策文件也未作明確，根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府與社會(huì)資本合作法（征求意見稿）》的規(guī)定，PPP項(xiàng)目要避免收益的過高和過低，避免項(xiàng)目收益過高是為了避免社會(huì)私人投資者謀取超額利潤(rùn)，避免項(xiàng)目收益過低是為了促使社會(huì)私人投資者進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，并且保證投資者獲得一定的回報(bào)，其回報(bào)可用于彌補(bǔ)項(xiàng)目實(shí)施的成本。然而，項(xiàng)目收益的過高和過低的量化標(biāo)準(zhǔn)難以把握，該政策文件對(duì)這一點(diǎn)也未作明確。不僅社會(huì)資本面臨著較大的風(fēng)險(xiǎn)不確定性，而且針對(duì)社會(huì)資本的項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制并不完善，這種風(fēng)險(xiǎn)與回報(bào)的不對(duì)稱使得私人投資者參與PPP項(xiàng)目的積極性降低。

2、地方政府信用體系建設(shè)不健全，加大了政府違約風(fēng)險(xiǎn)及項(xiàng)目回報(bào)風(fēng)險(xiǎn)。雖然各地出臺(tái)了地方誠(chéng)信體系建設(shè)的指導(dǎo)意見，但是法律層面的誠(chéng)信體系建設(shè)還不夠完善。這些規(guī)章制度對(duì)地方政府的監(jiān)管不嚴(yán)，約束力不強(qiáng)，并且當(dāng)前較高的地方政府債務(wù)也在一定程度上導(dǎo)致地方政府較大的違約風(fēng)險(xiǎn)，這直接關(guān)系到PPP模式的成敗。特別是對(duì)于民企而言，他們跟地方政府合作最擔(dān)心的是政府的信用風(fēng)險(xiǎn)。由于PPP項(xiàng)目長(zhǎng)達(dá)幾十年，長(zhǎng)期投資涉及好幾屆政府，政府領(lǐng)導(dǎo)人的行為短期化導(dǎo)致政府發(fā)生較大可能性的違約，這將對(duì)民營(yíng)企業(yè)造成重大損失。長(zhǎng)期以來，地方政府的信用未得到市場(chǎng)的肯定，根據(jù)清華大學(xué)教授王守清的調(diào)研，在過去兩年間，共發(fā)生38起再談判項(xiàng)目，大部分是企業(yè)發(fā)起的，而對(duì)于發(fā)起再談判的原因，最多的是市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)，占到了36%，其次是政府信用問題，占到了34%。因此，地方信用體系建設(shè)的不健全，缺乏針對(duì)地方政府守約的約束機(jī)制，是當(dāng)前PPP模式中社會(huì)資本參與度較低的重要原因。

3、我國(guó)司法體制的缺陷無法為PPP模式的有效落地提供法律保障。根據(jù)我國(guó)司法體制的層級(jí)關(guān)系及制約關(guān)系，下級(jí)政府要服從于上級(jí)政府；地方法院要受制于上級(jí)法院；同時(shí)地方法院要受制于同級(jí)政府；甚至政府官員還兼任人大代表，這在某種程度上造成人大受到政府部門的約束。這種司法體制的種種弊端在一定程度上削弱了相關(guān)法律政策的客觀性，同時(shí)也削弱了法律部門對(duì)地方政府行為的監(jiān)督和約束能力，致使PPP項(xiàng)目中的社會(huì)資本得不到真正有效的法律保障。

4、在項(xiàng)目招標(biāo)環(huán)節(jié)，缺乏民營(yíng)企業(yè)與大型國(guó)有企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的制度保障。目前，我國(guó)政企尚未完全分開，國(guó)有企業(yè)依然受到政府的管制，權(quán)力較為集中，這種尚不完全的法律制度及利益共同體的存在，導(dǎo)致尋租行為經(jīng)常發(fā)生，有損市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性，進(jìn)而造成“公私合作”演變?yōu)椤肮献鳌?。在政府與社會(huì)資本的合作模式中，大型國(guó)有企業(yè)參與度普遍較高，根據(jù)某金融機(jī)構(gòu)的調(diào)查，截至2016年3月末，全國(guó)PPP中心已簽約項(xiàng)目369個(gè)，其中國(guó)企簽約199個(gè)，民企170個(gè)，從數(shù)量上看，國(guó)企與民企的簽約數(shù)量差距并不大。但是從簽約總金額上看，國(guó)企簽約的PPP項(xiàng)目金額達(dá)到3819億元，是民企的近三倍。并且在財(cái)政部前兩批示范項(xiàng)目中，央企和國(guó)企參與的項(xiàng)目要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于民企。根據(jù)PPP的定義，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)社會(huì)資本尤其是民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共事業(yè)領(lǐng)域，而現(xiàn)在民間資本卻被拒之門外，這與PPP的初衷相違背。這其中的原因之一就是我國(guó)的市場(chǎng)體制不完善，缺乏保障民營(yíng)企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的體制機(jī)制，國(guó)有企業(yè)在某些領(lǐng)域的壟斷勢(shì)力較為強(qiáng)大，各地優(yōu)質(zhì)的PPP項(xiàng)目基本上都被國(guó)有企業(yè)壟斷，民企進(jìn)入該領(lǐng)域難度較大。雖然在推廣PPP模式的過程中，國(guó)家各部門出臺(tái)了一系列的鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的文件，例如2014年11月國(guó)務(wù)院發(fā)布的 《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》，提出鼓勵(lì)發(fā)揮社會(huì)資本特別是民間資本的積極作用。又如國(guó)務(wù)院于2010年和2005年分別出臺(tái)的 《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》和《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》，進(jìn)一步提出鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入公共領(lǐng)域的若干意見。但這一系列的文件大都是以指導(dǎo)意見的形式出現(xiàn)，其內(nèi)容基本上是鼓勵(lì)民營(yíng)資本參與公私合作，其對(duì)地方政府在選擇合作方時(shí)的約束力不強(qiáng)，并沒有產(chǎn)生一定的法律約束，民營(yíng)資本與國(guó)有資本公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境尚沒有完全建立，所以民營(yíng)資本面臨各種“玻璃門”的現(xiàn)象就不足為奇。

5、民企缺乏多元化融資的法律保障。目前，PPP模式的項(xiàng)目融資大都來源于銀行貸款，多元項(xiàng)目融資的法律體系尚未建立。與此同時(shí)，政府與社會(huì)資本合作的項(xiàng)目周期存在“一刀切”的現(xiàn)象，根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府與社會(huì)資本合作法（征求意見稿）》的規(guī)定，PPP合作項(xiàng)目周期一般不少于25年，由于項(xiàng)目投資回收周期較長(zhǎng)，加之目前商業(yè)銀行針對(duì)PPP模式貸款設(shè)定的條件過多、門檻過高，這在一定程度上加大了項(xiàng)目的融資貸款壓力，致使大多數(shù)的中小投資者難以獲得相應(yīng)的投資資金。除此之外，在一個(gè)長(zhǎng)周期的合作項(xiàng)目面前，民企本身較弱的抗風(fēng)險(xiǎn)能力也加大了其融資的難度。以上原因?qū)е旅耖g資本無法順利地進(jìn)入公共產(chǎn)品及服務(wù)領(lǐng)域，這與PPP項(xiàng)目的初衷相違背。

6、PPP模式的爭(zhēng)議解決機(jī)制尚不完善。鑒于目前我國(guó)關(guān)于PPP模式的法律體系尚不完善，PPP項(xiàng)目的運(yùn)行周期較長(zhǎng)，那么在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中的爭(zhēng)議解決機(jī)制顯得尤為重要。但是，目前我國(guó)并沒有一套專門的政策法規(guī)對(duì)PPP模式運(yùn)行中的爭(zhēng)議解決機(jī)制作出明確、詳細(xì)的指導(dǎo)和規(guī)范，一旦公私雙方產(chǎn)生意見分歧和相關(guān)爭(zhēng)議，這將加大PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。這也是造成社會(huì)資本尤其是民營(yíng)資本參與度不高并導(dǎo)致 PPP項(xiàng)目落地率較低的重要原因。

三、我國(guó)PPP法律制度建設(shè)的對(duì)策

（一）盡快推動(dòng)PPP的立法進(jìn)程

PPP模式在我國(guó)運(yùn)行了很長(zhǎng)一段時(shí)間，但尚未形成國(guó)家層面的法律體系。由于目前各部門出臺(tái)的規(guī)章制度層級(jí)較低，這些法規(guī)之間的重疊和沖突令人擔(dān)憂其在實(shí)踐中的指導(dǎo)意義。實(shí)踐中，PPP模式的運(yùn)行是非常復(fù)雜的，PPP項(xiàng)目投資金額巨大，運(yùn)營(yíng)周期較長(zhǎng)，同時(shí)在運(yùn)營(yíng)期間還存在政府換屆現(xiàn)象，政府和社會(huì)資本雙方面臨的風(fēng)險(xiǎn)均較大。因此，一套完整、規(guī)范的PPP法律體系是保障PPP模式參與各方權(quán)利和利益的首要保障。

未來的首要任務(wù)是盡快明確和建立負(fù)責(zé)PPP立法的職能機(jī)構(gòu)，盡快啟動(dòng)PPP立法工作。鑒于目前國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部在立法工作上存在爭(zhēng)議，可以考慮由國(guó)務(wù)院牽頭并成立專門的立法機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)和協(xié)調(diào)PPP立法工作，以此減少爭(zhēng)議，盡快促成PPP立法。

其次，由立法機(jī)關(guān)盡快推進(jìn)PPP法制建設(shè)，成立專門的《PPP法》等法律制度。在立法進(jìn)程中，要進(jìn)一步明確各執(zhí)行部門之間的分工、協(xié)調(diào)、審批、監(jiān)管等問題，同時(shí)注重對(duì)項(xiàng)目的準(zhǔn)備、項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交各個(gè)環(huán)節(jié)以及相關(guān)利益主體的權(quán)利和義務(wù)作出明確的規(guī)范。

在推進(jìn)統(tǒng)一立法的過程中，還要注意協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌目前各部門出臺(tái)的PPP政策文件，發(fā)揮現(xiàn)有的政策法規(guī)對(duì)PPP立法的有力支持，進(jìn)一步做到法律文件與現(xiàn)有政策法規(guī)的融會(huì)貫通，這是進(jìn)一步完善PPP模式法律體系的基礎(chǔ)。鑒于此，國(guó)家發(fā)改委與財(cái)政部未來應(yīng)不斷地調(diào)整和深化對(duì)PPP和特許經(jīng)營(yíng)的理解，逐步化解對(duì)PPP和特許經(jīng)營(yíng)這兩者認(rèn)識(shí)上的沖突。對(duì)于這兩部門在立法工作中存在的重疊之處，未來要注意避免重復(fù)勞動(dòng)造成的資源浪費(fèi)，做到這兩部法規(guī)合二為一，這是推動(dòng)PPP立法的必然舉措。

針對(duì)《政府和社會(huì)資本合作法（征求意見稿）》和《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》之間的沖突，筆者認(rèn)為，化解這兩部法規(guī)的矛盾之處，首先要明確它們各自的法律屬性。從概念界定來看，根據(jù)英國(guó)和法國(guó)的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ剑琍PP包括了政府購(gòu)買服務(wù)和特許經(jīng)營(yíng)兩種方式，也就是說PPP的內(nèi)涵范圍要廣于特許經(jīng)營(yíng)。從適用的法律文件來看，PPP合同是社會(huì)資本與政府簽署的合作合同，并且在項(xiàng)目實(shí)施階段政府和社會(huì)投資者處于平等的地位，雙方都要互相享有權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)。因此，PPP更加適用于民事法范疇。而政府特許經(jīng)營(yíng)是在政府許可的前提下，被許可方經(jīng)營(yíng)有關(guān)政府項(xiàng)目，在該框架下，政府是許可方和監(jiān)督方，社會(huì)機(jī)構(gòu)是被許可方和執(zhí)行方，帶有一定的行政色彩。因此，可將特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議定位為行政協(xié)議，并將特許經(jīng)營(yíng)定位為行政法范疇。

在進(jìn)行統(tǒng)一立法時(shí)，要明確PPP和政府特許經(jīng)營(yíng)的法律屬性，考慮到PPP項(xiàng)目的法律適用性及法律規(guī)范的全面性，筆者認(rèn)為應(yīng)在堅(jiān)持《政府和社會(huì)資本合作法》方向的同時(shí)，注意這兩法之間的交叉與不同之處，適時(shí)將它們的交叉領(lǐng)域合二為一，沖突領(lǐng)域作適當(dāng)調(diào)整，做到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，進(jìn)一步理順PPP與政府特許經(jīng)營(yíng)的關(guān)系。

針對(duì)《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》和《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行管理辦法》之間的沖突，筆者認(rèn)為，解決矛盾的關(guān)鍵并不是盡快劃清基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和公共服務(wù)領(lǐng)域的界限。因?yàn)楹芏嗷A(chǔ)設(shè)施本來就是提供公共服務(wù)的，并且社會(huì)群體獲得的也是基礎(chǔ)設(shè)施提供的公共服務(wù)，例如教育、醫(yī)療等PPP項(xiàng)目。諸如此類的項(xiàng)目本來就是一個(gè)整體，沒法區(qū)分。因而，如果將同一個(gè)項(xiàng)目的基礎(chǔ)設(shè)施屬性和公共服務(wù)屬性區(qū)分開，也就沒法提高PPP的整體效率。因此，未來PPP政策應(yīng)在一個(gè)更高的層次上統(tǒng)一口徑，進(jìn)一步加強(qiáng)部門間的協(xié)調(diào)力，形成一定的政策合力。對(duì)于涉及多部門的政策文件，建議聯(lián)合發(fā)文，并征求其他部門的意見，形成政策統(tǒng)一，精準(zhǔn)發(fā)力。

（二）從立法上規(guī)范PPP模式的監(jiān)管機(jī)構(gòu)

目前，我國(guó)并沒有專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)PPP模式的立法、推廣及監(jiān)管工作。而國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部作為PPP的發(fā)起機(jī)構(gòu)，共同承擔(dān)起PPP模式的立法、推廣和監(jiān)管任務(wù)，但這兩家主管機(jī)構(gòu)的職能劃分不清嚴(yán)重影響了其對(duì)PPP模式的監(jiān)管效用。長(zhǎng)期以來，這兩個(gè)部門的“打架”行為無法為PPP模式的有效運(yùn)行提供良好的環(huán)境。如果這兩部委不能協(xié)調(diào)好它們各自的職責(zé)，那么意味著它們均無法真正成為有效率的立法和監(jiān)管組織。

因此，未來應(yīng)從立法上賦予相關(guān)部門監(jiān)管職能并建立一個(gè)職能相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，確保PPP項(xiàng)目得到明確、有效的監(jiān)管。從操作的可行性來看，一是可以將發(fā)改委和財(cái)政部涉及PPP領(lǐng)域的監(jiān)管職能進(jìn)行劃分，將PPP的監(jiān)管職責(zé)分配給其中一個(gè)機(jī)構(gòu)。相比較而言，財(cái)政部在政府補(bǔ)貼、財(cái)稅優(yōu)惠、公共服務(wù)職能等方面發(fā)揮著主導(dǎo)作用，并且《PPP法（征求意見稿）》由財(cái)政部設(shè)立并實(shí)施。因而，財(cái)政部可以作為PPP模式的主管機(jī)構(gòu)，進(jìn)而建立國(guó)家層面的PPP監(jiān)管機(jī)構(gòu)。二是可以成立獨(dú)立于發(fā)改委和財(cái)政部等現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的PPP專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)，可由國(guó)務(wù)院設(shè)立國(guó)家PPP監(jiān)管中心，單獨(dú)行使對(duì)PPP的監(jiān)管職能。

（三）加強(qiáng)防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的法律制度建設(shè)

加強(qiáng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范的法律制度建設(shè)，主要是從以下四個(gè)方面開展：

1、對(duì)于PPP項(xiàng)目中政府面臨的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，有關(guān)法律法規(guī)需要在PPP項(xiàng)目合作中的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范上作出明確的界定和規(guī)范。例如在現(xiàn)有的法規(guī)政策中，有的政策文件明確指出 “一年內(nèi)政府在PPP領(lǐng)域的支出一般不得超過一般公共預(yù)算的10%，并且各地方根據(jù)實(shí)際可做調(diào)整”。要解決類似財(cái)政支出約束力較弱的問題，未來應(yīng)進(jìn)一步明確政府和社會(huì)資本合作中的政府支出限額，規(guī)定在哪些情況下政府在PPP中的出資不得超出一般公共預(yù)算10%的限額，在哪些情況下政府支出可超出這一限額，支出限額的調(diào)整幅度該如何設(shè)定，這一系列的問題有待在立法中進(jìn)一步明確。

2、要建立全面科學(xué)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管技術(shù)和方法，科學(xué)、全面地評(píng)估和處置財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。在項(xiàng)目的論證階段，建立物有所值財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)模型，在目前定性分析的基礎(chǔ)上大力發(fā)展定量分析方法，以此更加精確地論證該項(xiàng)目是否通過物有所值評(píng)價(jià)；在項(xiàng)目的采購(gòu)階段，選擇相應(yīng)的指標(biāo)體系，建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指數(shù)體系，以此篩選優(yōu)秀的合作者；在項(xiàng)目營(yíng)運(yùn)階段，建立合作項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)模型，并設(shè)定一定的風(fēng)險(xiǎn)閥值，以便更好地監(jiān)測(cè)項(xiàng)目運(yùn)行過程中的動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并處置出現(xiàn)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)更好地控制在政府的接受范圍內(nèi)。

3、要建立PPP模式財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的管理制度。全方位、全流程的監(jiān)管制度是有效防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要前提，因此，未來要建立全方位、全流程的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系，有效防范政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目的流程監(jiān)管可大致分為前期可行性論證監(jiān)管、項(xiàng)目采購(gòu)合規(guī)性監(jiān)管、項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、項(xiàng)目運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管及項(xiàng)目終結(jié)監(jiān)管五大流程。可行性監(jiān)管主要是通過物有所值評(píng)價(jià)及可行性論證，篩選出適合PPP模式的項(xiàng)目；項(xiàng)目采購(gòu)合規(guī)性監(jiān)管主要是監(jiān)管政府在項(xiàng)目采購(gòu)過程中是否合規(guī)，采購(gòu)程序是否符合政策要求；項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管要監(jiān)測(cè)項(xiàng)目融資是否合乎法律規(guī)定，其融資方式和融資規(guī)模與項(xiàng)目周期是否匹配，確保政府財(cái)政支出在合理范圍內(nèi)；項(xiàng)目運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管是建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)處理；項(xiàng)目終結(jié)監(jiān)管主要是監(jiān)管項(xiàng)目的運(yùn)行績(jī)效及項(xiàng)目移交的合規(guī)性。與此同時(shí)，該管理制度要分別確立針對(duì)這五大流程的監(jiān)管程序及主要監(jiān)管主體，明確各監(jiān)管主體的監(jiān)管職責(zé)，切實(shí)將全流程監(jiān)管落實(shí)到位。

4、要在相關(guān)政策條文中進(jìn)一步明確PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)中的政府分擔(dān)細(xì)則。針對(duì)目前PPP項(xiàng)目中政府風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的欠缺，未來應(yīng)對(duì)每一個(gè)PPP項(xiàng)目明確政府的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)細(xì)則，進(jìn)一步明確政府應(yīng)該承擔(dān)多大的風(fēng)險(xiǎn)份額以及政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)邊界。

（四）進(jìn)一步完善民間資本的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及利益保障機(jī)制

關(guān)于政府與社會(huì)資本之間的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問題，有關(guān)文件已簡(jiǎn)要地說明了風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)原則。如《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》中提出按照風(fēng)險(xiǎn)與可承受力相匹配的原則，項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本方承擔(dān)，法律、政策與最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府方承擔(dān)，不可抗力由政府與社會(huì)資本方共同承擔(dān)。未來要在政府與社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確是由哪個(gè)層面引起的風(fēng)險(xiǎn)，不能籠統(tǒng)地認(rèn)為政策和法律風(fēng)險(xiǎn)一定由政府承擔(dān)，應(yīng)該要看哪級(jí)政府引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，誰最有承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力。如中央政府的政策法律變動(dòng)給PPP項(xiàng)目帶來的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)由中央政府承擔(dān)，而不是地方政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。因此，未來風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)上要進(jìn)一步細(xì)化承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的層級(jí)主體，避免風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)主體的模糊而增加地方政府財(cái)政壓力。并且，針對(duì)政府和社會(huì)資本的共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，要進(jìn)一步細(xì)化分擔(dān)準(zhǔn)則，明確社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例及限額，有效劃定政府和社會(huì)資本方各自需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，減少雙方具體風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的不確定性，以此為民間資本有效防范風(fēng)險(xiǎn)提供一定的法律保障。

關(guān)于政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的利益回報(bào)問題，有關(guān)文件并沒有對(duì)項(xiàng)目的利益作出一定范圍的規(guī)定，而是僅僅規(guī)定項(xiàng)目利益的控制原則。未來應(yīng)在具體的法律文件中分別進(jìn)一步明確利益過高的標(biāo)準(zhǔn)和利益過低的標(biāo)準(zhǔn)，并運(yùn)用一定的定量化手段合理劃定項(xiàng)目利益的回報(bào)范圍。為了有效控制政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的利益回報(bào)，未來應(yīng)建立與回報(bào)機(jī)制相匹配的動(dòng)態(tài)價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制，并在相應(yīng)的法律文件中予以明確，特別是對(duì)于收益波動(dòng)較大的項(xiàng)目。如果項(xiàng)目回報(bào)超出約定的回報(bào)范圍上限，要進(jìn)一步明確超額利潤(rùn)的分配規(guī)則，政府可通過動(dòng)態(tài)價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制調(diào)低項(xiàng)目使用價(jià)格，減少使用者付費(fèi)，以此在保障社會(huì)資本方利潤(rùn)的同時(shí)維護(hù)公眾利益；如項(xiàng)目回報(bào)低于約定范圍下限，政府可采取可行性缺口補(bǔ)貼的方式或通過動(dòng)態(tài)價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制調(diào)高使用價(jià)格，保障社會(huì)資本的權(quán)益。因此，合理的回報(bào)機(jī)制與動(dòng)態(tài)價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制不僅能有效化解社會(huì)資本面臨的回報(bào)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，而且可以為政府、社會(huì)資本方及社會(huì)公眾提供一個(gè)三方利益平衡機(jī)制。

面對(duì)政府的違約風(fēng)險(xiǎn)，除了從立法上加強(qiáng)對(duì)政府信用的約束之外，還要建立快速有效的再談判機(jī)制。由于政企之間溝通不暢等原因往往導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)行再談判，再談判的效率與結(jié)果嚴(yán)重影響著社會(huì)資本方的利益得失。因此，要盡快出臺(tái)針對(duì)再談判機(jī)制的法律文件，設(shè)立高效、獨(dú)立的再談判機(jī)制，進(jìn)一步明確再談判的具體流程和相關(guān)規(guī)定，從法律的角度明確再談判的主要負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)、談判地點(diǎn)、雙方各自的權(quán)利與義務(wù)，并注意保障社會(huì)資本方的利益，將其面臨的再談判風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

（五）加強(qiáng)地方政府的信用建設(shè)

解決地方政府在PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中頻頻違約的行為，要在立法上規(guī)范地方政府的信用建設(shè)并加強(qiáng)對(duì)地方政府的行為約束。目前需要做的工作有：一是積極推進(jìn)政府信用法律制度建設(shè)，出臺(tái)關(guān)于政府信用建設(shè)的法律文件，從頂層制度上加強(qiáng)政府的信用意識(shí)，為地方政府的信用管理提供法律依據(jù)；二是成立約束地方政府行為的獎(jiǎng)懲機(jī)制，在對(duì)地方政府的履約行為給予一定獎(jiǎng)勵(lì)的同時(shí)，加大對(duì)地方政府違約的處罰力度，從法律層面明確地方政府隨意撕毀合同的違約責(zé)任，并依法追究其主要負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任，以此約束地方政府的毀約行為，保障社會(huì)資本方的合法權(quán)益；三是立法上要加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的信息披露，加強(qiáng)對(duì)政府披露全流程文件的約束力，以此加大社會(huì)公眾對(duì)政府信用的監(jiān)督，加強(qiáng)政府在PPP項(xiàng)目中的履約意識(shí)。

（六）進(jìn)一步為多元化的融資體制提供制度保障

針對(duì)目前民營(yíng)資本普遍存在的融資難、融資貴問題，相關(guān)法律文件要進(jìn)一步在法律制度上探尋并規(guī)范多元化的融資體制。一是從立法上進(jìn)一步明確政策性金融機(jī)構(gòu)為PPP項(xiàng)目提供長(zhǎng)期、大額、低息資金的保障職能。并規(guī)定只要PPP項(xiàng)目符合流程規(guī)范，在不存在重大風(fēng)險(xiǎn)的前提下，政策性金融機(jī)構(gòu)就應(yīng)該承擔(dān)起為PPP項(xiàng)目融資的職能，以此緩解社會(huì)資本方的融資壓力。二是出臺(tái)稅收減免、無息貸款等財(cái)政優(yōu)惠政策?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)前期投入大、周期長(zhǎng)，到運(yùn)營(yíng)階段才有現(xiàn)金流入，因此，項(xiàng)目的前期現(xiàn)金流壓力較大。為了有效緩解項(xiàng)目企業(yè)的資金壓力，需要政府在企業(yè)的貸款、收費(fèi)方面給予一定的優(yōu)惠，相關(guān)法律文件要對(duì)其作出明確的說明。三是進(jìn)一步探索多元化的融資體制，積極推動(dòng)股權(quán)、信貸、發(fā)債等多途徑的融資方式。由于PPP模式的投融資體制尚不健全，相關(guān)政策法規(guī)約束不到位，并且PPP項(xiàng)目具有運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)、現(xiàn)金流不穩(wěn)定的特征，加大了多元化融資的難度。

因此，解決普遍存在的融資難問題，要從立法上對(duì)多元化的融資模式提供法律支持，規(guī)范不同融資方式的實(shí)施流程及擔(dān)保機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)多元化的融資模式提供良好的制度環(huán)境?！?/p>

（本文為國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“公私合作特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目全生命周期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管技術(shù)研究”<批準(zhǔn)號(hào)：15BZZ058>、教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“地方政府投融資公私合作的監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新研究”<批準(zhǔn)號(hào)：13YJA630101>、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)財(cái)政發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心課題和中財(cái)——鵬元地方財(cái)政投融資研究所2015年度課題的階段性成果）

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中財(cái)——鵬元地方財(cái)政投融資研究所）

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