●本刊評論員

PPP 也須明確邊界

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隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，社會(huì)共治、公私合作成為現(xiàn)代國家治理的重要理念。這一理念在公共品和公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給方面的實(shí)踐，其表現(xiàn)之一就是PPP成為許多國家大力推廣的模式。自上世紀(jì)末開始，我國PPP也得到很大發(fā)展，特別是近三年來，我國各地推出的PPP項(xiàng)目多達(dá)上萬，投資規(guī)模數(shù)億萬元計(jì)。這種模式在我國得到更多的青睞當(dāng)然是由于其本身具有一些優(yōu)勢，如更快地滿足我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求，更好地引導(dǎo)社會(huì)資本的投向，減輕財(cái)政壓力和政府債務(wù)負(fù)擔(dān)等。

公共管理求“新”，是為了革除官僚體制之弊端，追求治理效率和社會(huì)公正，不能背離公共治理的本質(zhì)屬性。PPP姓“公”，屬于公域范疇，必有其邊界；PPP項(xiàng)目是財(cái)政項(xiàng)目，就必須遵循財(cái)政規(guī)律要求，受法律和預(yù)算約束，服從公共問題解決之輕重緩急排序，保證財(cái)政的可持續(xù)性，保證程序正義。在PPP模式不斷升溫，呈現(xiàn)大干快上之勢的今天，有必要保持警醒，明確PPP邊界，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目識(shí)別和論證尤為重要。

PPP只能在公域中“跑馬圈地”，我國相關(guān)政策對此也有明確規(guī)定。實(shí)施機(jī)構(gòu)只能是政府或其職能部門或事業(yè)單位，投資項(xiàng)目只能是公益項(xiàng)目。問題在于：其一，公益項(xiàng)目與商業(yè)邊界往往不夠明確，特別是PPP模式采取商業(yè)營運(yùn)并允許企業(yè)盈利，更易混淆公益項(xiàng)目和商業(yè)項(xiàng)目，基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、文化等都可采取PPP模式，這樣的規(guī)定仍不夠細(xì)化，因?yàn)槟囊粋€(gè)領(lǐng)域都可以塞入商業(yè)項(xiàng)目，這說明，對公益項(xiàng)目的界定必須更加明確。其二，是不是凡符合公共利益屬性的項(xiàng)目都應(yīng)該采用PPP模式呢？政府投資沖動(dòng)、擴(kuò)張頑疾與社會(huì)的真實(shí)而緊急的需求不一定相吻合，這就需要通過公共議程，明確公共問題的解決次序，政府有意愿投資的項(xiàng)目如果不符合真實(shí)而緊急的要求，應(yīng)擱置起來，讓更符合社會(huì)需要的項(xiàng)目排到優(yōu)先位置。另外，并非所有的公益項(xiàng)目都適合引入企業(yè)合作，能直補(bǔ)的項(xiàng)目，不能暗補(bǔ)，能省去一層中間環(huán)節(jié)就應(yīng)該省去。如住房保障領(lǐng)域，過去引入企業(yè)建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房，其弊端非常明顯，更有效率的方式是對住房困難戶實(shí)現(xiàn)房租直補(bǔ)。

PPP項(xiàng)目必然要有公共資金或其他公共資源的投入，其財(cái)政屬性要求將其納入預(yù)算管理。通過法定的預(yù)算程序是PPP項(xiàng)目論證和識(shí)別的可靠方式，也是確保政府具有實(shí)施PPP項(xiàng)目的財(cái)政能力，防止政府失信的必要手段。政府投入無論是資本金注入、財(cái)政補(bǔ)貼還是土地和配套設(shè)施等物質(zhì)資源、特許經(jīng)營權(quán)，甚至項(xiàng)目失敗產(chǎn)生的損失風(fēng)險(xiǎn)，都是公共資源付出，不能是一筆糊涂賬，要準(zhǔn)確評估并在預(yù)算中加以反映，這樣才能合理評價(jià)財(cái)政承受能力，防止PPP“大躍進(jìn)”。

PPP項(xiàng)目識(shí)別和許可，還應(yīng)將其對市場活力的負(fù)面影響考慮進(jìn)去。從宏觀效應(yīng)看，一定的社會(huì)資本和社會(huì)資源，政府掌控的多了，市場性利用的就少了，PPP項(xiàng)目對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的“擠出效應(yīng)”應(yīng)該作為PPP項(xiàng)目控制的一個(gè)重要因素。從對市場主體的影響來看，機(jī)場建設(shè)、高速公路建設(shè)等實(shí)行使用者付費(fèi)的項(xiàng)目，可能加重企業(yè)和私人負(fù)擔(dān)，影響企業(yè)再生產(chǎn)能力和私人消費(fèi)，我國的物流費(fèi)居高不下就是例證之一，這說明PPP不能成為政府卸責(zé)的手段，不能通過PPP免除政府應(yīng)該承擔(dān)的公共品和公共服務(wù)的供應(yīng)；利用特許經(jīng)營權(quán)投入實(shí)施PPP，實(shí)際上是政府壟斷一部分市場，這一方式也應(yīng)慎用?！?/p>