●吳志敏

城市突發(fā)公共事件風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制的構(gòu)建研究

●吳志敏

隨著城市化進(jìn)程的加快，隨之而來的突發(fā)公共事件逐漸呈現(xiàn)危機(jī)加重化和風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)多樣化等特點(diǎn)，這對(duì)現(xiàn)有危機(jī)管理體制提出挑戰(zhàn)。目前，我國(guó)的危機(jī)管理主要以政府組織的獨(dú)立治理機(jī)構(gòu)為主，缺乏非政府組織以及民眾的全員參與，導(dǎo)致決策專斷缺乏治理的高效性。本文將從搭建城市突發(fā)公共事件風(fēng)險(xiǎn)的網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制、建立城市群應(yīng)急管理聯(lián)動(dòng)體制以及構(gòu)建突發(fā)公共事件風(fēng)險(xiǎn)治理的責(zé)任和監(jiān)督機(jī)制三大方面進(jìn)行詳盡描述，力求構(gòu)建城市突發(fā)公共事件風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制。

突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)治理體制聯(lián)動(dòng)體制

城市突發(fā)公共事件是指可能嚴(yán)重危害社會(huì)公共安全，導(dǎo)致人員傷亡慘重以及財(cái)產(chǎn)損失嚴(yán)重的緊急事件。城市突發(fā)公共事件具有以下特征：第一，具有突發(fā)性。危機(jī)事件的發(fā)生從根本上說是各種致錯(cuò)因子在長(zhǎng)期的相互作用下由一定的刺激條件所引發(fā)的，該刺激條件可以是自然因素，也可以是人為因素。正因?yàn)榇耍鞘型话l(fā)公共事件的產(chǎn)生具有偶然性和難預(yù)測(cè)性。第二，具有緊急性。因?yàn)橥话l(fā)事件的難以預(yù)測(cè)性，很難把握其發(fā)生的準(zhǔn)確時(shí)間段并及時(shí)做出相關(guān)的應(yīng)急防護(hù)措施，導(dǎo)致人民生命財(cái)產(chǎn)安全受到威脅。第三，具有擴(kuò)散性。突發(fā)公共事件不會(huì)僅在一定范圍內(nèi)靜止發(fā)生，往往具有向更廣范圍擴(kuò)張的特點(diǎn)，加大防控難度。同時(shí)，突發(fā)事件的危害不會(huì)獨(dú)立產(chǎn)生，往往具有鏈條反應(yīng)特點(diǎn)，衍生更多的危機(jī)事件。這就要求處理危機(jī)事件的責(zé)任人員要在危機(jī)事件發(fā)生的當(dāng)下，就立即做出防止危害擴(kuò)大化和延伸化的防范措施，降低損害程度。第四，具有危害性。城市突發(fā)公共事件最大的特點(diǎn)就是具有危害性。以2008年的汶川大地震為例，這次突發(fā)事件帶給民眾的危害是不言而喻的，多少民眾一夜之間家破人亡、流離失所。如果相關(guān)應(yīng)急管理體系沒有及時(shí)進(jìn)行災(zāi)后重建工作的安排，傳染病等災(zāi)后可能出現(xiàn)的衍生事件將逐步發(fā)生，嚴(yán)重危害人民的生命財(cái)產(chǎn)安全。

城市突發(fā)公共事件的風(fēng)險(xiǎn)從性質(zhì)上看可分為內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)和外部風(fēng)險(xiǎn)，從狀態(tài)上看可分為靜態(tài)風(fēng)險(xiǎn)和動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，從風(fēng)險(xiǎn)發(fā)現(xiàn)時(shí)間上看可分為當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)和潛在風(fēng)險(xiǎn)。突發(fā)公共事件風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)的多樣性，加大了風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的難度。對(duì)于突發(fā)公共事件的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，主要通過總結(jié)前期許多突發(fā)公共事件的風(fēng)險(xiǎn)特征，并進(jìn)行歸納總結(jié)來識(shí)別潛在可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。一般的識(shí)別方法主要有：經(jīng)驗(yàn)判斷，即根據(jù)前期整理的突發(fā)公共事件風(fēng)險(xiǎn)治理的經(jīng)驗(yàn)，再結(jié)合自己的判斷來進(jìn)行鑒別；專家分析，即通過組建城市突發(fā)公共事件風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別專家團(tuán)隊(duì)，通過科學(xué)預(yù)測(cè)等方法對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行歸類和科學(xué)分析，再結(jié)合突發(fā)事件的相關(guān)資料進(jìn)行識(shí)別歸類。

城市突發(fā)公共事件的風(fēng)險(xiǎn)治理是一個(gè)復(fù)雜而多變的任務(wù)，需要針對(duì)隨時(shí)出現(xiàn)的突發(fā)事件及時(shí)作出反應(yīng)。因此，針對(duì)突發(fā)事件的特點(diǎn)和以往治理經(jīng)驗(yàn)，得出相對(duì)有效的三種治理機(jī)制，即突發(fā)公共事件風(fēng)險(xiǎn)的網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制、建立城市群應(yīng)急管理聯(lián)動(dòng)體制以及構(gòu)建突發(fā)公共事件風(fēng)險(xiǎn)治理的責(zé)任和監(jiān)督機(jī)制。

一、搭建城市突發(fā)公共事件風(fēng)險(xiǎn)的網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制

搭建城市突發(fā)公共事件風(fēng)險(xiǎn)的網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制，有助于解決目前應(yīng)急管理中存在的政府組織結(jié)構(gòu)分割的問題，可以更好地動(dòng)員社會(huì)力量和公益組織等參與其中，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理的全民參與。

（一）政府內(nèi)部部門組織結(jié)構(gòu)存在的問題

首先，部門分割。我國(guó)對(duì)于城市突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理以垂直管理為主，不同部門有不同的職責(zé)分工，但部門間的溝通協(xié)作性較弱。比如，在對(duì)于突發(fā)自然災(zāi)害等公共事件的處理上，物資供應(yīng)、交通、衛(wèi)生等部門都有各自在應(yīng)急處理上的職責(zé)，但對(duì)于如何統(tǒng)一各不同部門的職責(zé)，做到職責(zé)交叉和全面協(xié)同卻沒有明確的規(guī)定。因此，在災(zāi)害發(fā)生之后很可能出現(xiàn)各部門職責(zé)之間的漏洞以及相互間的推諉，導(dǎo)致應(yīng)急管理降低效率。此外，在應(yīng)急管理的全過程中，缺乏統(tǒng)一專業(yè)的指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。就目前的應(yīng)急管理辦公室設(shè)置來看，其作為應(yīng)急管理的辦事機(jī)構(gòu)，也明確了相關(guān)職責(zé)，即在城市突發(fā)公共事件中履行應(yīng)急協(xié)調(diào)相關(guān)部門等作用，但在現(xiàn)實(shí)操作中卻往往發(fā)揮值班室的作用，無法發(fā)揮出應(yīng)急調(diào)控和運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐的協(xié)調(diào)作用。一旦發(fā)生嚴(yán)重的自然災(zāi)害，應(yīng)急辦公室很可能因?yàn)楸旧碛烧k公室主任兼任而無暇顧及應(yīng)急辦的工作，失去最佳時(shí)機(jī)。

其次，條塊分治。我國(guó)目前對(duì)于突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理上較多地采用垂直管理模式，即各部門按不同的工作職責(zé)和范圍進(jìn)行分塊管理，在各部門間的協(xié)調(diào)和銜接上尚未形成完善的管理體制。比如，歸中央管理的大型國(guó)企，在地方上發(fā)生重大事故，很可能會(huì)以本企業(yè)的垂直管理性質(zhì)而直接向總公司匯報(bào)，而忽視本可以提供及時(shí)幫助的地方政府，導(dǎo)致相關(guān)事件信息無法及時(shí)準(zhǔn)確地到達(dá)地方政府，延誤時(shí)機(jī)。即使地方政府最后介入了事故調(diào)查以及后續(xù)應(yīng)急管理中，也可能出現(xiàn)各部門之間的協(xié)同性較差、工作效率低等問題。

（二）公共事件風(fēng)險(xiǎn)網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)

公共事件風(fēng)險(xiǎn)網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，是指在原有的政府主體基礎(chǔ)上導(dǎo)入企業(yè)、民間組織等非政府組織參與，形成一個(gè)高效、全面的動(dòng)態(tài)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)彼此間的權(quán)力與信息共享。它是一個(gè)利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)信息高效共享的新型合作系統(tǒng)。在公共事件風(fēng)險(xiǎn)網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)中，以政府為核心決策機(jī)構(gòu)，其他成員輔助進(jìn)行決策的協(xié)調(diào)和落實(shí)。在這種模式下，決策的成功與否不再單純?nèi)Q于政府部門的決策，而是依賴各成員間的協(xié)調(diào)互助，形成一種互助共贏的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。這種決策方式，不僅大大縮短決策的周期，同時(shí)也通過信息共享實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理的高效運(yùn)作。

（三）搭建公共事件風(fēng)險(xiǎn)網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制

針對(duì)目前城市突發(fā)公共事件風(fēng)險(xiǎn)治理存在的部門分割、條塊治理問題，政府應(yīng)最大限度地吸收社會(huì)力量，共同參與應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)的治理，搭建公共事件風(fēng)險(xiǎn)的網(wǎng)絡(luò)治理體制，形成政府與非政府組織的多元化參與。

第一，強(qiáng)調(diào)政府風(fēng)險(xiǎn)治理的主導(dǎo)力量。傳統(tǒng)的公共事件風(fēng)險(xiǎn)治理中以政府組織為管理主體，往往存在部門間協(xié)同性差、應(yīng)急效率低等問題，建議轉(zhuǎn)變政府原有的主體力量為主導(dǎo)力量，強(qiáng)調(diào)政府在多元化風(fēng)險(xiǎn)治理中的主導(dǎo)決策作用，同時(shí)最大限度地?cái)U(kuò)大多元化的非政府組織參與度。目前，應(yīng)急管理從決策、組織救援到信息發(fā)布等，都由政府相關(guān)部門進(jìn)行統(tǒng)一安排。這種單一主體力量決定的應(yīng)急管理組織結(jié)構(gòu)，很難應(yīng)對(duì)現(xiàn)在層出不窮的突發(fā)事件，建議政府只起決策的核心作用，具體的操作由社會(huì)民眾以及非政府組織共同參與，不僅借此壯大應(yīng)急救援的隊(duì)伍力量，更能調(diào)動(dòng)民眾參與熱情，提高政府的應(yīng)急管理效率。

第二，提高非政府組織在風(fēng)險(xiǎn)治理中的自主應(yīng)對(duì)能力。在以政府為主導(dǎo)力量的應(yīng)急管理組織結(jié)構(gòu)下，非政府組織的參與還處于初級(jí)探索階段，自主應(yīng)對(duì)能力較差。如何克服非政府組織在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中的能力薄弱的問題，是搭建應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，應(yīng)從提高非政府組織的地位以及擴(kuò)寬非政府組織參與渠道等著手。首先，應(yīng)制定相關(guān)的突發(fā)公共事件治理政策，明確非政府組織在應(yīng)急管理中的合法地位以及規(guī)范的責(zé)權(quán)。具體來說，在應(yīng)急管理的改革中要明確非政府組織職權(quán)的法律效益，才能更好地吸引社會(huì)力量共同參與，比如號(hào)召賑災(zāi)捐款上，必須明確紅十字會(huì)等接受捐款的合法性，同時(shí)通過及時(shí)的信息披露，明確救災(zāi)款項(xiàng)的合理使用途徑，確保非政府組織在合理合法透明的環(huán)境下進(jìn)行應(yīng)急管理活動(dòng)。其次，加強(qiáng)非政府組織與政府組織之間的信息共享程度。非政府組織因其自身具有的社會(huì)力量參與廣泛性，信息來源更廣泛，而政府組織的信息更具權(quán)威性和科學(xué)性，提高兩者之間的信息共享交流，可以助于提高民眾對(duì)于突發(fā)事件的全面了解以及更好地參與組織調(diào)配。同時(shí)，政府的參與，對(duì)于民間虛假信息的傳播更有威懾力，有助于為民眾提供更全面、真實(shí)的應(yīng)急管理信息。

第三，健全專家輔助制度。應(yīng)急管理中具有時(shí)間緊迫性高、難度大、決策困難等問題，要想提高應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)網(wǎng)絡(luò)治理下的治理效率，必須從加強(qiáng)應(yīng)急管理專家隊(duì)伍建設(shè)，加大應(yīng)急管理的科學(xué)支撐等著手。健全專家輔助制度，可以充分發(fā)揮專家在突發(fā)事件中的科學(xué)決策作用，掌控突發(fā)事件的整體局面。同時(shí)，也可以在平時(shí)發(fā)揮專家在應(yīng)急防備中的預(yù)測(cè)和防范培訓(xùn)作用，加強(qiáng)整體的應(yīng)急預(yù)警能力，可以通過健全專家組，建立和實(shí)現(xiàn)專家咨詢制度化等方面健全專家輔助制度。首先，依據(jù)不同的突發(fā)事件分類，建立具有針對(duì)性的專家組，包括技術(shù)、管理以及心理等各方面專家。同時(shí)，在專家的選拔上可以從系統(tǒng)內(nèi)的政府部門相關(guān)的專家和系統(tǒng)外的高校、研究所等進(jìn)行多方面選取，相互取長(zhǎng)補(bǔ)短、科學(xué)結(jié)合。其次，明確專家咨詢的制度化。專家不僅要發(fā)揮在應(yīng)急管理中的決策作用，更要發(fā)揮其在提倡應(yīng)急預(yù)警中的防御作用，加強(qiáng)平時(shí)對(duì)應(yīng)急管理相關(guān)知識(shí)的宣傳和講解，讓更多民眾了解應(yīng)急管理以及在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)應(yīng)采取的急救措施，這可以通過定期專家講座、新興媒體的傳播以及網(wǎng)絡(luò)等各種途徑實(shí)現(xiàn)。

二、建立健全城市群應(yīng)急管理聯(lián)動(dòng)體制

建立城市群應(yīng)急管理聯(lián)動(dòng)體制是實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)治理的組織基礎(chǔ)，有助于實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)治理的全員參與和群策群力，實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件信息的即時(shí)更新和共享。

（一）突發(fā)公共事件風(fēng)險(xiǎn)治理體制尚未形成

首先，未形成應(yīng)急管理社會(huì)合作機(jī)制。目前，我國(guó)對(duì)于城市突發(fā)公共事件的風(fēng)險(xiǎn)處理以政府部門力量為主，沒有過多地邀請(qǐng)社會(huì)其他力量參與，這就導(dǎo)致目前的應(yīng)急管理力量比較單薄，且主體單一，容易造成應(yīng)急管理上力不從心和思維局限。我國(guó)一直以分部門為主劃分應(yīng)急管理的責(zé)任范圍和管理模式，具有高度的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，未能發(fā)揮社會(huì)力量的主觀能動(dòng)性。因此，在這種大背景下的應(yīng)急管理體制建設(shè)缺乏民眾的參與熱情，無法發(fā)揮社會(huì)的力量進(jìn)行災(zāi)后重建等工作，大大削弱應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)治理的效果。同時(shí)，我國(guó)的民間救助組織在后續(xù)的發(fā)展中缺乏規(guī)范的約束和引導(dǎo)，不能很好地配合政府進(jìn)行救災(zāi)工作，進(jìn)一步加重政府的應(yīng)急管理負(fù)擔(dān)。

其次，突發(fā)公共事件的信息體制不完善。我國(guó)目前對(duì)于突發(fā)公共事件的信息管理體制建設(shè)以政府部門的行政管理體制為參照，以垂直體制為主，實(shí)行逐級(jí)管理、下級(jí)對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)的管理制度，容易出現(xiàn)下級(jí)為自身利益而謊報(bào)突發(fā)事件情況，故意拖延時(shí)間等問題，導(dǎo)致突發(fā)公共事件的信息無法及時(shí)傳遞和反饋，延誤救助時(shí)機(jī)。同時(shí)，在對(duì)突發(fā)事件的實(shí)時(shí)監(jiān)控上，出現(xiàn)氣象、地震等多個(gè)部門間的重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象，而部門之間的信息系統(tǒng)未整合，導(dǎo)致信息間相互分割，無法實(shí)現(xiàn)突發(fā)信息的實(shí)時(shí)共享，降低監(jiān)控的效力。

（二）公共事件風(fēng)險(xiǎn)治理聯(lián)動(dòng)體制

隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城市突發(fā)公共事件呈現(xiàn)危害不斷擴(kuò)大、種類多樣化等特征，單純依賴現(xiàn)有的獨(dú)立管理體制，無法做到高效地解決突發(fā)危機(jī)。所謂突發(fā)公共事件風(fēng)險(xiǎn)治理，即在危機(jī)發(fā)生之時(shí)通過及時(shí)準(zhǔn)確的決策，運(yùn)用政府的公信力和組織結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)相關(guān)的職能部門進(jìn)行政府公益救助，以及呼吁社會(huì)公益組織、民眾積極參與突發(fā)危機(jī)的管理中，以達(dá)到轉(zhuǎn)移危機(jī)或?qū)⑽C(jī)損害降到最低程度的目的。因此，應(yīng)在形成突發(fā)公共事件風(fēng)險(xiǎn)網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，引進(jìn)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體制，形成一個(gè)包括政府組織、非政府組織以及其他多元社會(huì)主體參與的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，建立一個(gè)具有完整組織體系和規(guī)范運(yùn)行制度的聯(lián)動(dòng)體制。

（三）建立應(yīng)急管理聯(lián)動(dòng)體制

隨著城市突發(fā)公共事件的種類多樣化和損失嚴(yán)重化加劇，對(duì)于突發(fā)事件的管理越來越受到社會(huì)各方重視。原有的應(yīng)急管理體制已經(jīng)不能適應(yīng)越來越頻繁發(fā)生的突發(fā)公共事件，應(yīng)通過不斷加強(qiáng)政府各職能部門之間的溝通合作，建立應(yīng)急管理聯(lián)動(dòng)體制。

應(yīng)急管理作為突發(fā)事件處理中的核心組織，具有指揮全局、快速調(diào)配資源的決定性作用。因此，在城市突發(fā)公共事件的管理聯(lián)動(dòng)體制中，需要克服原有的垂直管理結(jié)構(gòu)，降低中央指揮的力度，充分發(fā)揮各省市單位在應(yīng)急管理中的聯(lián)動(dòng)作用。同時(shí)，聯(lián)動(dòng)體制的管理需要成立一個(gè)專門的委員會(huì)，進(jìn)行應(yīng)急跟蹤和預(yù)測(cè)工作，同時(shí)在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)需要立即進(jìn)行決策和籌劃，掌握全局發(fā)展動(dòng)態(tài)。委員會(huì)具有以下職責(zé)：第一，定期組織聯(lián)席會(huì)議。通過劃分東、中、西部三個(gè)不同區(qū)域，不同的區(qū)域可定期組織聯(lián)席會(huì)議，旨在結(jié)合本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)和地域環(huán)境，總結(jié)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的最佳對(duì)策。第二，明確聯(lián)席會(huì)議制度。聯(lián)席會(huì)議的根本目的在于深化區(qū)域間的溝通合作，通過研究探討突發(fā)事件的處理經(jīng)驗(yàn)，后續(xù)可不定期組織類似的聯(lián)合演習(xí)，提高民眾對(duì)于突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)能力，減少公共人身和財(cái)產(chǎn)損失。第三，制定信息交流制度。提高突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)能力的根本在于提高信息通暢程度，建議在每次聯(lián)席會(huì)議結(jié)束之后，對(duì)本區(qū)域近段時(shí)間之內(nèi)發(fā)生的公共事件進(jìn)行書面記載和分析歸類，以備與其他區(qū)域間的資源共享。同時(shí)，建立公共事件信息傳遞機(jī)制，一旦發(fā)生突發(fā)事件，可在第一時(shí)間掌握現(xiàn)場(chǎng)動(dòng)態(tài)，并及時(shí)通知相關(guān)部門進(jìn)行救援，減少民眾財(cái)產(chǎn)損失。

三、建立健全突發(fā)公共事件風(fēng)險(xiǎn)管理的責(zé)任和監(jiān)督機(jī)制

建立突發(fā)公共事件風(fēng)險(xiǎn)管理的責(zé)任和監(jiān)督機(jī)制，有利于更好地實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)治理的全程監(jiān)督，提高風(fēng)險(xiǎn)治理的工作效率。我國(guó)目前對(duì)于應(yīng)急管理的問責(zé)和監(jiān)督機(jī)制，還處于探索階段。

（一）缺乏有效的應(yīng)急管理問責(zé)和監(jiān)督制度

首先，應(yīng)急管理的責(zé)任機(jī)制不健全。目前，對(duì)突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理問責(zé)，缺乏相關(guān)明確的文件規(guī)定，導(dǎo)致應(yīng)急管理上存在工作效率低、救災(zāi)不到位以及出現(xiàn)問題無法追責(zé)的問題。由于突發(fā)公共事件本身具有的不可預(yù)測(cè)性以及損害嚴(yán)重性，很難對(duì)應(yīng)急管理上存在過失的組織進(jìn)行問責(zé)，問責(zé)的方式如何進(jìn)行也有待商榷。突發(fā)事件中存在信息謊報(bào)以及救援不到位的情況，一般情況下要受到相應(yīng)的處罰；但在重大突發(fā)公共事件的預(yù)測(cè)和應(yīng)急準(zhǔn)備上，由于缺乏標(biāo)準(zhǔn)的定性規(guī)則，相關(guān)部門一般不會(huì)承擔(dān)相關(guān)的責(zé)任。而其實(shí)在突發(fā)公共事件的風(fēng)險(xiǎn)治理上，前期的準(zhǔn)備工作和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)才是比較重要的部分，只有采取科學(xué)及時(shí)的預(yù)測(cè)手段，才能在突發(fā)公共事件發(fā)生之前做好完備的準(zhǔn)備，盡量避免事故的發(fā)生或者在發(fā)生之后降低損害程度。

其次，缺乏完善的應(yīng)急管理監(jiān)督機(jī)制。完善的應(yīng)急管理監(jiān)督機(jī)制是保證應(yīng)急管理有序進(jìn)行以及應(yīng)急效率提高的重要基礎(chǔ)。然而目前我國(guó)應(yīng)急管理尚未建立制度健全責(zé)任明確的監(jiān)督體系，導(dǎo)致應(yīng)急管理缺乏約束、信息不公開透明等，同時(shí)也使問責(zé)機(jī)制無法落實(shí)。目前的應(yīng)急管理監(jiān)督，一般是在突發(fā)公共事件發(fā)生之后，再派出檢查小組進(jìn)行后續(xù)事故處理的調(diào)查，本質(zhì)上是事后監(jiān)督，不能發(fā)揮應(yīng)急監(jiān)管理中的預(yù)防作用。

（二）公共事件風(fēng)險(xiǎn)治理中問責(zé)和監(jiān)督機(jī)制

突發(fā)公共事件的治理需要權(quán)衡各參與主體間的利益博弈關(guān)系，并建立完善的問責(zé)和監(jiān)督機(jī)制，保證突發(fā)公共事件風(fēng)險(xiǎn)治理的參與各方以積極的參與熱情和負(fù)責(zé)的態(tài)度進(jìn)行高效治理。問責(zé)機(jī)制，即對(duì)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)因參與方的失責(zé)導(dǎo)致嚴(yán)重?fù)p害結(jié)果的情況，按失責(zé)的不同原因?qū)κж?zé)方進(jìn)行相應(yīng)的處罰。比如，按應(yīng)急管理的不同環(huán)節(jié)，可歸責(zé)于決策方、政策執(zhí)行落實(shí)方等；按應(yīng)急管理中造成的損害程度可分為輕度責(zé)任、中度責(zé)任以及重度責(zé)任等，情節(jié)嚴(yán)重可移送司法機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。監(jiān)督機(jī)制，即在突發(fā)公共事件發(fā)生之前進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警準(zhǔn)備，在發(fā)生之時(shí)進(jìn)行處理現(xiàn)場(chǎng)各參與主體的監(jiān)督，在發(fā)生之后進(jìn)行后續(xù)進(jìn)展跟蹤監(jiān)督，通過在突發(fā)事件的全程進(jìn)行法律、媒體以及社會(huì)公眾的全面監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)危機(jī)治理的高效運(yùn)作。

（三）建立突發(fā)公共事件問責(zé)制度

首先，建立健全應(yīng)急管理問責(zé)制度。完善的問責(zé)制度能有效地督促應(yīng)急管理高效進(jìn)行，是實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理規(guī)范化、制度化的重要保障。一是要明確各責(zé)任人的職責(zé)?？梢园磻?yīng)急管理的環(huán)節(jié)、崗位等進(jìn)行細(xì)致劃分，建立責(zé)任到人的規(guī)范制度，避免之前存在的責(zé)任重疊和責(zé)任缺失現(xiàn)象。二是要進(jìn)行科學(xué)的責(zé)任分類。突發(fā)事件由于其自身具有的緊迫性和突發(fā)性等特征，在進(jìn)行應(yīng)急決策時(shí)必須以一定的經(jīng)驗(yàn)作為判斷依據(jù)，無法準(zhǔn)確衡量某一決策是否具有決策失誤責(zé)任。因此，在進(jìn)行責(zé)任分類時(shí)要區(qū)分不同的原因歸責(zé)，對(duì)于那些因之前缺乏類似突發(fā)事件而無經(jīng)驗(yàn)可借鑒出現(xiàn)的事故責(zé)任，可以批評(píng)為主，吸取經(jīng)驗(yàn)為未來做準(zhǔn)備；對(duì)于之前多次出現(xiàn)類似突發(fā)事件，而在應(yīng)急管理中出現(xiàn)重大決策失誤等，應(yīng)給予嚴(yán)重的行政責(zé)任處罰。三是責(zé)任分級(jí)。突發(fā)事件中責(zé)任應(yīng)按不同的原因劃分不同的責(zé)任等級(jí)，既能體現(xiàn)處罰的公平性，也能更好地震懾相關(guān)人員。對(duì)于因重大決策失誤造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)對(duì)主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行嚴(yán)厲處罰；對(duì)于因執(zhí)行過程疏忽而造成損失的，應(yīng)對(duì)具體執(zhí)行人員追責(zé)；對(duì)于個(gè)人在執(zhí)行過程中不作為，延誤時(shí)機(jī)造成損失的，對(duì)個(gè)人追責(zé)。此外，如果情節(jié)特別惡劣，且構(gòu)成犯罪的，要移交司法機(jī)關(guān)進(jìn)行追責(zé)。

其次，建立健全應(yīng)急管理監(jiān)督機(jī)制。任何一項(xiàng)公共事件的進(jìn)行都必須有完善的監(jiān)督制度加以約束，才能更好地提高工作效率。同樣對(duì)于突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)治理，不應(yīng)該僅僅局限于事件發(fā)生之后的救援監(jiān)督，而應(yīng)貫穿于預(yù)防、發(fā)生、救援等全過程。建議成立專門的突發(fā)事件治理監(jiān)督小組，該組員由政府部門責(zé)任人員、非政府組織責(zé)任人以及社會(huì)民眾代表組成，定期對(duì)突發(fā)事件治理的各個(gè)部門、各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行檢查，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的制度化和公開透明化，保證監(jiān)督的長(zhǎng)效性。同時(shí)，可以發(fā)揮新興媒體和網(wǎng)絡(luò)的輿論監(jiān)督作用，將相關(guān)動(dòng)態(tài)及時(shí)告知社會(huì)公眾，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的全民參與化，更有助于應(yīng)急管理職責(zé)的落實(shí)?！?/p>

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本文系國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“城市突發(fā)公共事件風(fēng)險(xiǎn)治理及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究”(11CGL089)的階段成果。)

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溫州大學(xué)法政學(xué)院）