●袁鐵芽

財(cái)政收入虛增的成因與治理建議

●袁鐵芽

一、財(cái)政收入虛增的成因

一是由于考核機(jī)制不合理，以GDP增長(zhǎng)率、財(cái)政收入增長(zhǎng)率為核心的考核方式導(dǎo)致財(cái)政收入虛增。從財(cái)政來說虛增是“掙了面子、丟了里子”，一方面得不到真正的“實(shí)惠”，掩蓋了真實(shí)的收支矛盾，也導(dǎo)致上級(jí)轉(zhuǎn)移支付減少；另一方面還面臨著巨大的審計(jì)、紀(jì)委追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。如某省在對(duì)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣和非經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣測(cè)評(píng)中，地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)速度、固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)速度、稅收收入增長(zhǎng)速度的權(quán)重分別為7%、6%、5%，遠(yuǎn)高于其他指標(biāo)的權(quán)重。

二是由于預(yù)算編制方法不合理、基數(shù)比例法預(yù)算編制方式的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)導(dǎo)致財(cái)政收入虛增。部分地方財(cái)政收入預(yù)算編制一直采用的是基數(shù)比例法，即以上年財(cái)政收入實(shí)際完成數(shù)為基數(shù)，按照上級(jí)下達(dá)的增長(zhǎng)率考核指標(biāo)來確定本年的收入計(jì)劃，該方法將當(dāng)年一次性、超常規(guī)及政策性收入等納入下年度增長(zhǎng)基數(shù)，勢(shì)必導(dǎo)致收入預(yù)算脫離地方實(shí)際，在經(jīng)濟(jì)下行的背景下，一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、財(cái)源匱乏的地區(qū)，依靠挖潛無法完成收入預(yù)算，只能采取空轉(zhuǎn)的模式虛增財(cái)政收入。

三是由于財(cái)政管理不規(guī)范、虛增的行政成本和經(jīng)濟(jì)成本偏低導(dǎo)致財(cái)政收入虛增。其一，部分財(cái)稅政策執(zhí)行中自由裁量權(quán)過大，地方有選擇性地執(zhí)行政策，“合規(guī)”虛增。如，按照條例“實(shí)際占用”應(yīng)繳納耕地占用稅，但未批先占使用耕地的基本上都是地方的政府性項(xiàng)目，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好的時(shí)候，為減輕資金壓力，地方不愿也不繳納耕地占用稅；經(jīng)濟(jì)下行時(shí)，為完成收入目標(biāo)，就成了地方政府清理欠稅的主要對(duì)象，財(cái)政列收列支墊款繳稅和滯納金，收入支出同時(shí)虛增。其二，地方獨(dú)享稅與非稅收入由于不需要分成上解，虛增收入的直接成本低，成為了虛增的重災(zāi)區(qū)；共享稅由于分成的原因，虛增會(huì)被上級(jí)財(cái)政拿走一部分，直接成本太高，空轉(zhuǎn)比較少見，空轉(zhuǎn)增值稅、企業(yè)所得稅的情況基本沒有。

四是由于監(jiān)管不到位、處理處罰對(duì)地方難有實(shí)質(zhì)性的觸動(dòng)導(dǎo)致財(cái)政收入虛增。監(jiān)管存在死角，外部監(jiān)管沒有常態(tài)化，審計(jì)署審計(jì)監(jiān)管滯后，部分縣（市）很多年難得遇到一回，風(fēng)險(xiǎn)成本偏低；同級(jí)政府內(nèi)部監(jiān)管流于形式，部分地方審計(jì)部門年度預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中，反映出了很多有關(guān)收入質(zhì)量方面的問題，但罕見整改或追責(zé)。

二、治理收入虛增的幾點(diǎn)建議

首先，規(guī)范地方財(cái)政收入管理行為。一是淡化對(duì)財(cái)政收入增長(zhǎng)率的考核，不再對(duì)公共財(cái)政預(yù)算收入及增幅進(jìn)行排名，下達(dá)的財(cái)政收入指標(biāo)應(yīng)當(dāng)以指導(dǎo)性、預(yù)期性為主，弱化指令性和任務(wù)性，杜絕強(qiáng)制性，確保財(cái)政收入指標(biāo)科學(xué)可行和客觀真實(shí)。二是規(guī)范收入征管。依法實(shí)施收入征管，糾正越權(quán)減免稅和隨意批準(zhǔn)緩征、欠稅、包稅、征收“過頭稅”、收入混庫等違規(guī)行為，堅(jiān)決防止和查處“引稅”行為，提高財(cái)政收入質(zhì)量，增強(qiáng)自我保障能力。

其次，優(yōu)化年度收入預(yù)算編制方法。一是改革基數(shù)比例法，探索建立綜合投資、消費(fèi)、政策等多種因素，科學(xué)編制財(cái)政收入預(yù)算的新方法。地方在下達(dá)收入任務(wù)時(shí)，應(yīng)客觀認(rèn)識(shí)和判斷本地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況與發(fā)展趨勢(shì)，切合實(shí)際進(jìn)行測(cè)算、預(yù)測(cè)，科學(xué)定位年度財(cái)政收入增長(zhǎng)目標(biāo)和收入結(jié)構(gòu)，合理確定本地區(qū)財(cái)政收入增速、稅收收入增速、占GDP比重、非稅收入比重等指標(biāo)。二是推動(dòng)編制中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算，規(guī)避因考核產(chǎn)生虛增等短期行為，實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入與GDP相適應(yīng)。

再次，提高地方政府財(cái)政收入虛增的成本。一是促使地方適當(dāng)調(diào)整財(cái)稅體制，對(duì)虛增行為多發(fā)的稅種和非稅收入項(xiàng)目，實(shí)行比例上解，增加地方虛增收入的直接顯性成本。二是將一般性轉(zhuǎn)移支付資金分配與收入質(zhì)量因素掛鉤，增加地方虛增財(cái)政收入的間接成本。將專員辦對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管、地方收入質(zhì)量監(jiān)管、地方債務(wù)監(jiān)管等監(jiān)管工作的成果綜合利用于一般性轉(zhuǎn)移支付資金，特別是縣級(jí)財(cái)力獎(jiǎng)補(bǔ)資金的分配，對(duì)財(cái)政收入不真實(shí)的縣，扣減相應(yīng)的獎(jiǎng)補(bǔ)資金，充分發(fā)揮獎(jiǎng)補(bǔ)資金的激勵(lì)和約束作用。

最后，完善財(cái)政收入質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制。一是建立地方財(cái)政收入運(yùn)行監(jiān)督系統(tǒng)和定期分析報(bào)告制度，通過對(duì)非稅收入占比、非稅收入增長(zhǎng)率、地方獨(dú)享稅種增長(zhǎng)率、主體稅種增長(zhǎng)率等指標(biāo)的異常情況進(jìn)行分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)收入質(zhì)量領(lǐng)域出現(xiàn)的問題，對(duì)異常變化省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)進(jìn)行詳細(xì)說明。二是充分發(fā)揮專員辦貼近基層的優(yōu)勢(shì)，將地方財(cái)政收入質(zhì)量監(jiān)管作為專員辦的一項(xiàng)重要日常監(jiān)管職責(zé)，完善監(jiān)管制度，明確工作職能，定期不定期組織核查、檢查。三是創(chuàng)新處理處罰方式，在行政處罰之外，可以將查處的問題抄報(bào)省級(jí)政府、紀(jì)委、組織部門等，強(qiáng)化對(duì)地方政府，特別是市、縣政府的約束?！?/p>

（作者單位：財(cái)政部駐湖南專員辦）