●王成

大數(shù)據(jù)時代公共管理的改革和創(chuàng)新

●王成

在大數(shù)據(jù)時代幾乎任何一個行動都離不開數(shù)字化的軌道，政府和公民可以獲得前所未有的海量數(shù)據(jù)，為公共管理改革提供了一個聚寶盆。本文基于大數(shù)據(jù)最典型的三個特征，討論了大數(shù)據(jù)時代政府部門在思維方式、治理主體、政策制定和管理運作方面的變革，將大數(shù)據(jù)的思維理念融入政府公共管理之中，推動政府公共管理的創(chuàng)新，實現(xiàn)應(yīng)用大數(shù)據(jù)的潛在價值。

大數(shù)據(jù)公共管理改革創(chuàng)新

三元世界（人類、機器和物質(zhì)）的高度融合導(dǎo)致了數(shù)據(jù)量的大幅度增長和數(shù)據(jù)建模的艱巨復(fù)雜（Li和Cheng，2012）。世界已經(jīng)進入了網(wǎng)絡(luò)大數(shù)據(jù)的時代，這對全球經(jīng)濟、政治、社會生活各個領(lǐng)域產(chǎn)生了深遠的影響。在這種情況下，需要以新的方式看待經(jīng)濟運行機制、社會生活方式和國家治理。為了促進經(jīng)濟建設(shè)和發(fā)展，重塑國家競爭優(yōu)勢，提高政府治理能力，國務(wù)院從頂層設(shè)計和總體部署的高度開始計劃大數(shù)據(jù)在中國的開發(fā)和應(yīng)用。2015年9月，國務(wù)院制定并頒布了《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》（國發(fā)〔2015〕50號）。這是推動大數(shù)據(jù)發(fā)展的第一個權(quán)威性文件，反映國家大數(shù)據(jù)整體發(fā)展，也是建立強大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)國家的綱領(lǐng)性文件。為了貫徹大數(shù)據(jù)的思維理念，順應(yīng)全球經(jīng)濟發(fā)展趨勢，公共事業(yè)管理領(lǐng)域?qū)⒂瓉硪粓鲂碌淖兏铩?/p>

一、大數(shù)據(jù)的特征和價值

（一）大數(shù)據(jù)的特征

關(guān)于大數(shù)據(jù)的定義，學(xué)術(shù)界并未達成共識，只是將其與早期形式的數(shù)據(jù)分析加以區(qū)分。大多數(shù)關(guān)于大數(shù)據(jù)特征的定義都集中在三個V：Volume（使用大量數(shù)據(jù)）、Variety（使用存儲在不同結(jié)構(gòu)中的各種數(shù)據(jù)源，甚至以非結(jié)構(gòu)化方式使用）、Velocity（數(shù)據(jù)處理速度或數(shù)據(jù)經(jīng)常被實時分析）。

1、量多性?，F(xiàn)代社會用來衡量數(shù)據(jù)量級的單位，已由TB發(fā)展到PB，未來甚至將逐步向ZB發(fā)展，表現(xiàn)出數(shù)據(jù)總量呈指數(shù)型增加的趨勢。

2、復(fù)雜性。相比于以往是以文本為主的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，網(wǎng)頁、視頻、音頻、圖片等越來越多的非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)交織到一起，構(gòu)成了更為復(fù)雜的數(shù)據(jù)形態(tài)。

3、快速性?？焖傩灾饕w現(xiàn)在數(shù)據(jù)本身的快速產(chǎn)生以及對數(shù)據(jù)處理和分析的快速性。前者是大數(shù)據(jù)的固有屬性，即要求的是全數(shù)據(jù)，因此需要數(shù)據(jù)的快速導(dǎo)入技術(shù)，否則無法做到全數(shù)據(jù)；后者是由研究大數(shù)據(jù)的目標所決定的，應(yīng)對大數(shù)據(jù)總量的快速增長，需要有快速處理和分析數(shù)據(jù)的技術(shù)和方法，否則通過大數(shù)據(jù)的科學(xué)預(yù)測將滯后于大數(shù)據(jù)的產(chǎn)生速度。

（二）大數(shù)據(jù)的價值

大數(shù)據(jù)的價值隱藏在眾多結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)之中，需要進行有效的篩選和提取，再通過可視化技術(shù)加以呈現(xiàn)。大數(shù)據(jù)雖然由于數(shù)量規(guī)模巨大而導(dǎo)致價值密度低，但其具有很大的增值效應(yīng)。大數(shù)據(jù)的最大的價值之一，是預(yù)測行為的能力。大數(shù)據(jù)分析涉及大量分散在各個領(lǐng)域的數(shù)據(jù)，并應(yīng)用機器學(xué)習(xí)模式匹配數(shù)據(jù)處理技術(shù)來辨別數(shù)據(jù)中的趨勢和模式。預(yù)測分析可以從這些趨勢和模式中推斷、預(yù)測特定人群甚至個人的行為。因此，大數(shù)據(jù)的使用者不能停留在數(shù)據(jù)表面進行分析，而要深入分析更深層次的數(shù)據(jù)，從而挖掘其潛在價值。

二、大數(shù)據(jù)時代公共管理迎來的變革

（一）思維方式綜合化

思維方式是我們大腦的一種內(nèi)在活動，是我們看待世間萬物的角度和方法，它會隨時代和環(huán)境的變化而變化。大數(shù)據(jù)時代的到來迫使人們迅速以數(shù)據(jù)的眼光觀察和審視這個世界，數(shù)據(jù)成為了這個時代的重要資源和財富，引領(lǐng)著人類思維發(fā)展的新方向。

1、整體性思維方式。過去由于數(shù)據(jù)的可獲得性受到限制，學(xué)者們和決策者們在調(diào)查分析某一經(jīng)濟現(xiàn)象，大多是基于有限的隨機樣本數(shù)進行一系列統(tǒng)計分析，以推測總體的情況。然而這種分析方式過于局限，以偏概全，往往會帶來分析結(jié)果的偏差和決策上的失誤。近十年來，數(shù)據(jù)收集處理技術(shù)發(fā)生了翻天覆地的變化，我們可掌握的數(shù)據(jù)越來越多，如果繼續(xù)采用以往的抽樣分析方法，無疑是以古制今、抱殘守缺。面對日益豐富的龐大數(shù)據(jù)，政府部門在進行公共管理時，不能再局限于小樣本代表總體的思維方式，而是應(yīng)該以全部數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，以整體的眼光來看待經(jīng)濟社會現(xiàn)象。

2、相關(guān)性思維方式。大數(shù)據(jù)必然會導(dǎo)致數(shù)據(jù)的繁多混亂，以往通過小樣本數(shù)據(jù)得出來的精確的因果關(guān)系，可能在無法在大數(shù)據(jù)中加以體現(xiàn)，取而代之的是一種大略的相關(guān)關(guān)系。因果關(guān)系這種精確性分析本身就只存在于小數(shù)據(jù)時代，只有在數(shù)據(jù)量較少的情況下，量與量之間總是能找到前因后果，形成一條因果關(guān)系鏈。面對紛繁復(fù)雜的龐大數(shù)據(jù)，要找出每個量之間具體的因果關(guān)系，這本身就是不大可能的。若刻意為了去尋找某兩個變量之間精確的因果關(guān)系而去浪費信息數(shù)據(jù)這種寶貴的資源，是很不值得的。但這并不意味著相關(guān)關(guān)系分析一定就劣于因果關(guān)系分析，只不過是讓研究者不再扎根于某一點進行追根究底地分析，而是在接受數(shù)據(jù)復(fù)雜性的基礎(chǔ)上以發(fā)散的思維對事物進行更好地研究，體現(xiàn)百花齊放的多樣性。

3、開放性思維方式。大數(shù)據(jù)要求必須具有開放性思維，大數(shù)據(jù)分析很大程度上依賴于開放數(shù)據(jù)，即一切數(shù)據(jù)均對外開放，數(shù)據(jù)和信息可以自由使用，不用受專利、許可和版權(quán)的限制。在公共管理的信息系統(tǒng)中，政府作為最大的信息收集者、提供者和掌控者，所掌握的信息數(shù)據(jù)往往比任何一個企業(yè)和個人掌握的信息更精確和整齊，這是政府在大數(shù)據(jù)時代的優(yōu)勢。顯然，政府數(shù)據(jù)開放的程度越高，行業(yè)、學(xué)術(shù)界和公眾通過大數(shù)據(jù)分析進行政策創(chuàng)新的能力就越大。

（二）治理主體多元化

大數(shù)據(jù)治理時代打破了傳統(tǒng)數(shù)據(jù)分散在不同領(lǐng)域、掌握在不同主體的壁壘，政府、非政府機構(gòu)、社會團體和公眾等均可對數(shù)據(jù)進行挖掘、整合和分析，信息化技術(shù)的快速發(fā)展更是加強了數(shù)據(jù)在各個主體之間的相互傳播和交流，形成了基于網(wǎng)絡(luò)的多元主體共同參與國家公共事務(wù)的治理。隨著政府門戶網(wǎng)站的高質(zhì)量開放，政府承擔的責任越來越多的開始由社會團體、私人組織和公眾自愿進行承擔，他們主動挖掘整合分散的數(shù)據(jù)，為政府的決策提供有價值的數(shù)據(jù)和信息，直接參與國家治理。傳統(tǒng)的政府單一治理模式已經(jīng)被改變，國家治理的主體源于政府但不限于政府。

（三）政策制定科學(xué)化

大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)驅(qū)動政策制定的理念越來越深入人心，政府可以采用大數(shù)據(jù)分析來預(yù)測和了解公民的行為，揭示政策和服務(wù)提供的優(yōu)勢和劣勢。一方面，大數(shù)據(jù)的預(yù)測分析為學(xué)者們研究社會和經(jīng)濟、私人企業(yè)調(diào)整生產(chǎn)計劃以及政府部門制定相關(guān)政策法規(guī)提供了有力的數(shù)據(jù)支撐，促進政策制定的合理性。另一方面，開放政府所掌握的數(shù)據(jù)的目的不僅僅是向公眾提供信息，而是通過“大數(shù)據(jù)”分析推動創(chuàng)新。通過發(fā)布大型政府數(shù)據(jù)集，企業(yè)、學(xué)術(shù)界和公眾將能夠從數(shù)據(jù)中吸取新的見解，并為復(fù)雜的政策問題提供創(chuàng)新的解決方案。私人部門可以通過分析消費者的行為和偏好的數(shù)據(jù)，確定未來市場上產(chǎn)品的供需走勢；流行病學(xué)家可以通過分析健康和生活方式的數(shù)據(jù)，測算出未來福祉最大化的人口管理模式；GovHack 2015年的“最佳政策洞察黑客”的獲獎?wù)唛_發(fā)了一個軟件程序，用于分析澳大利亞哪些郊區(qū)最適合用于屋頂太陽能投資。政府、行業(yè)和公眾合作開發(fā)政府數(shù)據(jù)新用途，用以改變公共服務(wù)提供模式和政策創(chuàng)新，已經(jīng)成為一種全球趨勢。

（四）管理運作效率化

數(shù)據(jù)的開放和共享使得公眾可以過各種渠道快速便捷地表達自己的利益訴求，促進了政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)更具有針對性，節(jié)約行政成本，提高管理和服務(wù)的效率。澳大利亞政府根據(jù)人口和人口普查數(shù)據(jù)分析住院數(shù)據(jù)，以提高需要地區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的效率。通過發(fā)布這些數(shù)據(jù)，政府能夠有針對性地為最需要的人群提供更好的服務(wù)，降低了服務(wù)成本，這將帶來經(jīng)濟效益。據(jù)估計，基于開放數(shù)據(jù)的政策創(chuàng)新可以使澳大利亞經(jīng)濟每年節(jié)約高達160億美元（Keiran等，2017），2009年Google對美國經(jīng)濟的貢獻高達540億美元（A Labrinidis等，2012）；我國近期推行的“衛(wèi)生事業(yè)電子化”工程以及國家醫(yī)療電子卡的研制，不僅借助大數(shù)據(jù)手段解決了群眾看病的問題，方便了人民群眾的生活，還改變了我國公共衛(wèi)生事業(yè)制度化和法制化的硬性管理模式，降低行政成本。

大數(shù)據(jù)有利于政府各職能部門的信息流通，可以有效解決政府內(nèi)部信息繁雜、分割的問題。以往在公共事業(yè)管理方法上，政府及相關(guān)機構(gòu)都只會具體問題具體到某個部門各自解決，各部門間管理上沒有特別的聯(lián)系，各部門自身的軟件工具對于處理本部門的海量信息資料已經(jīng)超負荷，更不用提結(jié)合其他部門資料來進行決策分析。大數(shù)據(jù)分析可以整合各部門的信息資料，有效的數(shù)據(jù)共享平臺的建立更是使公共事業(yè)管理變得更加整體和協(xié)調(diào)，必然會提高公共事業(yè)管理的效率。

此外，公開的大數(shù)據(jù)在政府公共管理事業(yè)透明度方面取得了很大的進展，因為政府決策和行動隨著數(shù)據(jù)公開力度，正在以更大比例與公眾分享，接受群眾的監(jiān)督。公開的數(shù)據(jù)和信息將官員的腐敗和權(quán)利的濫用暴露在陽光底下，在一定程度上放置了暗箱操作。近年來，我國政府部門“三公”經(jīng)費的公開有效防止了腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

三、大數(shù)據(jù)時代公共管理創(chuàng)新之路

（一）轉(zhuǎn)變觀念，形成大數(shù)據(jù)思維

在當前信息風(fēng)暴席卷全球的21世紀，政府部門必須要強化數(shù)據(jù)意識。首先，政府工作人員在實際工作中要加強大數(shù)據(jù)管理和處理能力的培訓(xùn)，強化統(tǒng)計、數(shù)據(jù)在決策分析中的運用，并以數(shù)據(jù)的意識去解決實際面臨的難題。利用好分散的海量行政信息，自上而下地建立信息共享平臺，避免重復(fù)性的信息建設(shè)，減少成本浪費，實現(xiàn)政府治理的高效、快速；其次，專業(yè)數(shù)據(jù)管理人才直接影響到政府部門大數(shù)據(jù)處理效率，需要加強數(shù)據(jù)管理高端人才和數(shù)據(jù)處理專業(yè)人才的培養(yǎng)和引進?？梢钥紤]提高統(tǒng)計學(xué)相關(guān)專業(yè)和計算機相關(guān)專業(yè)人才的地位，采取政府部門與國內(nèi)外高校聯(lián)合數(shù)理統(tǒng)計方面的人才；最后，在公眾范圍內(nèi)開展大數(shù)據(jù)的科普宣傳工作，普及大數(shù)據(jù)知識和價值，重點宣傳其在改善公共服務(wù)決策、監(jiān)督政府公共管理方面的作用，增加公眾對大數(shù)據(jù)的認識，提高全民大數(shù)據(jù)素養(yǎng)。

（二）開放數(shù)據(jù)，激發(fā)公眾參與管理

大數(shù)據(jù)在公共管理事業(yè)方面的創(chuàng)新是基于數(shù)據(jù)的開放性。政府部門將所掌握的數(shù)據(jù)和信息匯總到一個大的數(shù)據(jù)庫，再根據(jù)需求對數(shù)據(jù)進行分類，最后通過政府門戶網(wǎng)站或者專門的官方數(shù)據(jù)服務(wù)平臺向社會公眾免費公開非涉密數(shù)據(jù)。第一，政府公布的數(shù)據(jù)一定要以保護國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私為基礎(chǔ)；第二，要建立數(shù)據(jù)查詢基礎(chǔ)設(shè)施，最大化實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和可獲得性；第三，為了節(jié)約成本和提高時間效率，保證數(shù)據(jù)真實可比，需建立統(tǒng)一的政府數(shù)據(jù)管理平臺系統(tǒng)和采取統(tǒng)一的數(shù)據(jù)管理模式；第四，政府各部門之間數(shù)據(jù)和信息的互通是解決部門難題、相互合作、協(xié)調(diào)關(guān)系的重要手段。因此，大數(shù)據(jù)系統(tǒng)不僅涉及經(jīng)濟社會中的各行各業(yè)，還應(yīng)打通政府內(nèi)部各部門之間人員分配、機構(gòu)數(shù)量、資金支出和各部門的職責等方面的政務(wù)數(shù)據(jù)，并對社會公眾開放，接受社會的監(jiān)督。公開發(fā)布政府所掌握的海量數(shù)據(jù)已經(jīng)成為一種全球趨勢，世界各國政府通過網(wǎng)絡(luò)線上門戶發(fā)布政府機構(gòu)收集的數(shù)據(jù)，涉及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、運輸、公共衛(wèi)生等各個領(lǐng)域的數(shù)據(jù)。例如，巴塞羅那被稱為世界上第一個“智慧城市”，原因就在于推動該國運輸、保健、教育和住房的創(chuàng)新性政策均嚴重依賴巴塞羅那市議會發(fā)布的數(shù)據(jù)。

（三）利用數(shù)據(jù)，助力政策制定

隨著越來越多的數(shù)據(jù)生成，大數(shù)據(jù)在公共政策領(lǐng)域越來越多地獲得擁護。公民和政府的數(shù)字生活越來越多，有潛力支持前所未有的相互政府和公民認識水平，反過來也大大改善了公共政策和服務(wù)。政府可建立一個綜合數(shù)據(jù)系統(tǒng)機制，將多個公共機構(gòu)的行政記錄鏈接放在該綜合數(shù)據(jù)系統(tǒng)，用于了解弱勢群體復(fù)雜需求的綜合信息，以便有針對性的提供基于數(shù)據(jù)的更有效的政策。例如：政府部門可以通過建立包括人口、基本教學(xué)設(shè)備、師資力量、教育經(jīng)費投入等方面的數(shù)據(jù)庫分析各地區(qū)教育資源配置情況，以加大對特定地區(qū)教育基礎(chǔ)公共設(shè)施的投入；通過建立包括排污費、污染排放總量、環(huán)保建設(shè)投資額、環(huán)境監(jiān)測站數(shù)量等方面的數(shù)據(jù)庫分析各地區(qū)的環(huán)境污染程度及其原因，以便制定合理的政策保護環(huán)境。

我們在享受大數(shù)據(jù)給政策制定帶來收益的同時，還需要關(guān)注其不足。第一，在進行大數(shù)據(jù)分析時要注意與事實相結(jié)合，不能過于依賴數(shù)據(jù)分析和預(yù)測，因為人不是機器，其所作所為是富有感情色彩，若是拋開感性則會出現(xiàn)偏差；第二，大數(shù)據(jù)的預(yù)測能力分析是最大的優(yōu)點，也是最大的缺點。在最極端的情況下，大數(shù)據(jù)方法可能導(dǎo)致數(shù)據(jù)確定性，這意味著個人根據(jù)概率知識（相關(guān)性和推論）來判斷他們可能做什么，而不是他們實際做的；第三，大數(shù)據(jù)在收集過程中，通常是通過觀察，計算，實驗和記錄保存來提取，數(shù)據(jù)的捕獲和收集也是有一定標準的，而這個標準有可能會扭曲數(shù)據(jù)分析結(jié)果。如果未經(jīng)校正，每個數(shù)據(jù)集特征的偏差或多或少都可能在時間上轉(zhuǎn)化為對社會中特定群體的歧視和不公平對待。特別是，當大規(guī)模使用大數(shù)據(jù)分析的結(jié)果進行政策制定時，數(shù)據(jù)結(jié)果之間的相互補充可能會放大社會和經(jīng)濟不平等。

（四）建立體系，保護個人隱私安全

大數(shù)據(jù)的廣泛使用不可避免地會侵犯到公民的隱私，如果數(shù)據(jù)的安全性不能得到有效保障，很可能出現(xiàn)大數(shù)據(jù)信息被錯誤和惡意使用，削弱公眾對大數(shù)據(jù)解決方案的支持。政府要利用自身龐大的社會資源優(yōu)勢，與數(shù)據(jù)利用者（企業(yè)）、數(shù)據(jù)消費者（公眾）相互合作，共建信息安全服務(wù)體系。目前，良好的信息安全生態(tài)環(huán)境尚未形成，技術(shù)手段和法規(guī)限制是解決大數(shù)據(jù)安全與隱私保護問題的良藥。

1、規(guī)定數(shù)據(jù)開放范圍。在政府數(shù)據(jù)開放中，如果缺乏可依據(jù)的數(shù)據(jù)開放標準很容易導(dǎo)致政府工作人員無法區(qū)分哪些數(shù)據(jù)能否公開，對于有爭議的數(shù)據(jù)秉持謹慎性原則而不予開放。因此，對于政府公開的數(shù)據(jù)類型，應(yīng)該根據(jù)公眾需求制定一個標準的數(shù)據(jù)公開清單。同時，采取試點開放的政策，總結(jié)經(jīng)驗、循序漸進地開放政府大數(shù)據(jù)。

2、設(shè)立數(shù)據(jù)管理機構(gòu)。數(shù)據(jù)的安全審查要設(shè)立專門的機構(gòu)和人員予以監(jiān)督。一方面，在數(shù)據(jù)公開之前，需要專業(yè)知識強、技術(shù)能力高的復(fù)合管理人才對數(shù)據(jù)的屬性進行充分鑒定，確保其屬于允許開放的數(shù)據(jù)范圍之內(nèi)，可以考慮在開放數(shù)據(jù)的同時公布數(shù)據(jù)安全審查表；另一方面，數(shù)據(jù)管理機構(gòu)要對數(shù)據(jù)使用者進行嚴格的數(shù)據(jù)使用能力和資質(zhì)進行審核，對其數(shù)據(jù)處理行為進行監(jiān)督，對開發(fā)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品進行安全性評估。一旦發(fā)現(xiàn)可能給國家安全、商業(yè)秘密和個人隱私帶來威脅的數(shù)據(jù)處理行為和產(chǎn)品，要立即采取措施。

3、明確數(shù)據(jù)利用者的責任和義務(wù)。公開的政府數(shù)據(jù)一旦被使用者不正當利用，便會產(chǎn)生可怕的不良后果。在公共管理領(lǐng)域內(nèi)大數(shù)據(jù)承擔著決策分析的任務(wù)，如果大數(shù)據(jù)的原始信息和分析結(jié)果被少數(shù)決策分析者刻意扭曲，成為話語權(quán)的壟斷工具，并因此而制定一系列政策，后果將不堪設(shè)想。明確使用者的責任、監(jiān)測大數(shù)據(jù)的透明度和提升大數(shù)據(jù)安全保障技術(shù)是有效防止大數(shù)據(jù)被惡意使用的重要手段。為了使大數(shù)據(jù)更好地造福于社會，應(yīng)當對大數(shù)據(jù)管理者和使用者在數(shù)據(jù)收集、共享、分析過程中的責任以法規(guī)的形式加以明確，利用內(nèi)部審計和外部審查程序監(jiān)控大數(shù)據(jù)分析流程，不斷開發(fā)和升級數(shù)據(jù)安全技術(shù)，完善政府大數(shù)據(jù)管理體系，多方面共同維護大數(shù)據(jù)的安全。■

（本文系國家社科基金項目“包容性發(fā)展視閾下我國農(nóng)村社會管理創(chuàng)新研究”〈13CKS018〉的階段性研究成果）

（作者單位：中共聊城市委黨校）

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（本欄目責任編輯：鄭潔）