●朱俊立 朱潔

以國際視野深化中國部門預(yù)算改革

●朱俊立 朱潔

政府預(yù)算是所有部門預(yù)算的匯總，我國政府治理的現(xiàn)代化，還需從部門預(yù)算的現(xiàn)代化改革這樣的基礎(chǔ)性工作開始。國際上，預(yù)算制度的現(xiàn)代化改革呈現(xiàn)出“從控制預(yù)算收支向以結(jié)果為導(dǎo)向的績效預(yù)算轉(zhuǎn)變；從注重‘合規(guī)性’向不斷深化公民參與預(yù)算轉(zhuǎn)變；從年度預(yù)算平衡向中期財政規(guī)劃轉(zhuǎn)變”的趨勢。本文基于預(yù)算制度的現(xiàn)代化趨勢，借鑒英美兩國部門預(yù)算現(xiàn)代化管理成功經(jīng)驗，著眼國際視野，探討深化我國部門預(yù)算現(xiàn)代化改革的路徑：提高部門預(yù)算的完整性，加強部門預(yù)算的統(tǒng)籌能力；強化部門預(yù)算績效化管理的標準性和透明度；提升部門預(yù)算的精細程度和規(guī)范化；深化部門預(yù)算的科學(xué)化和績效化。

部門預(yù)算國際視野比較研究預(yù)算現(xiàn)代化績效預(yù)算

部門預(yù)算是市場經(jīng)濟國家開展政府預(yù)算管理活動的基石，為政府部門履行國家管理職能、事業(yè)單位供給社會服務(wù)提供經(jīng)費保障。自1999年以來，財政部持續(xù)推進部門預(yù)算改革，初步奠定了現(xiàn)代化部門預(yù)算制度的基礎(chǔ)，主要體現(xiàn)在以下五個方面：第一，部門預(yù)算編制方式實現(xiàn)了先基層單位后上級部門的“逐級實編”，力求每一筆開支都細化到具體單位和具體用途。第二，預(yù)算編制方式正在逐步實現(xiàn)“零基預(yù)算”。部分單位試點建立了基本支出標準體系，實現(xiàn)基本支出定員定額；探索建立項目支出定額標準體系，建立項目庫，進行項目評審，按經(jīng)濟分類編制預(yù)算，試行三年滾動預(yù)算管理。第三，取消預(yù)算外資金，統(tǒng)籌財政撥款和行政事業(yè)性收費，實現(xiàn)“一個部門一本預(yù)算”。第四，初步實現(xiàn)全過程績效預(yù)算管理，制定財政撥款結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理制度，預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理相結(jié)合。第五，不斷提高部門預(yù)算透明度，預(yù)算公開已落實到縣級預(yù)算單位。

我國部門預(yù)算改革的推進速度很快，但與其他發(fā)達國家相比，還存在一定差距。進一步建立健全現(xiàn)代化部門預(yù)算制度，是貫徹落實黨的十八屆三中全會明確提出的“財政是國家治理的基石”的國家治理理念，是全面深化財稅體制改革的重要內(nèi)容。本文基于預(yù)算制度的現(xiàn)代化特征，借鑒英美兩國現(xiàn)代化的部門預(yù)算管理成功經(jīng)驗，以國際視野探討深化我國部門預(yù)算現(xiàn)代化改革的路徑。

一、預(yù)算制度的現(xiàn)代化演進趨勢

現(xiàn)代預(yù)算制度的演進以契約論的國家觀為價值取向，強調(diào)“民權(quán)民享”，政府的行政權(quán)力來自于公民的委托代理，因此，預(yù)算管理的核心問題始終是提高效率，同時，預(yù)算也是向公民賦權(quán)監(jiān)督政府的手段。循著這一軌跡，預(yù)算制度的改革呈現(xiàn)出從控制預(yù)算收支向以結(jié)果為導(dǎo)向的績效預(yù)算轉(zhuǎn)變；從注重“合規(guī)性”向不斷深化公民參與預(yù)算轉(zhuǎn)變；從年度預(yù)算平衡向跨年度預(yù)算平衡的中期財政規(guī)劃轉(zhuǎn)變的趨勢。

（一）以結(jié)果為導(dǎo)向的績效預(yù)算

沿著公共預(yù)算發(fā)展的歷史軌跡，在每一個階段，財政資源的配置效率都是中心問題。20世紀20年代到80年代，西方發(fā)達國家為了應(yīng)對財政危機和公民對政府的信任下降構(gòu)成的挑戰(zhàn)，開始了新一輪的預(yù)算改革，建立以結(jié)果為導(dǎo)向的績效預(yù)算，以更好地為公民負責(zé)。對于傳統(tǒng)預(yù)算來說，績效預(yù)算是革命性的。傳統(tǒng)預(yù)算強調(diào)依靠詳細的預(yù)算科目對公共服務(wù)的投入進行分解而嚴格控制，希望通過實施這些預(yù)算控制使得政府更加負責(zé)?？冃ьA(yù)算則將預(yù)算決策的重點從投入轉(zhuǎn)到產(chǎn)出和結(jié)果，尤其是結(jié)果，這就使得治理過程從關(guān)注投入控制發(fā)展到要求資金使用后要實現(xiàn)預(yù)期的效果。

績效預(yù)算具有四個基本特征：第一，用戰(zhàn)略目標統(tǒng)領(lǐng)預(yù)算項目?？冃ьA(yù)算在預(yù)算資金的總額約束下，確定戰(zhàn)略目標和支出重點，運用戰(zhàn)略計劃來引導(dǎo)資金配置，用戰(zhàn)略目標統(tǒng)領(lǐng)預(yù)算項目。第二，支出部門承擔產(chǎn)出或結(jié)果的管理決策責(zé)任。與傳統(tǒng)預(yù)算方法嚴格控制各個支出部門的預(yù)算不同，新績效預(yù)算采取的是管理責(zé)任的控制模式，要求支出部門承擔起管理決策的責(zé)任，對決策的產(chǎn)出或結(jié)果負責(zé)。第三，“為結(jié)果而預(yù)算”是新績效預(yù)算的一個基本特征，預(yù)算管理機構(gòu)與各支出部門簽訂績效合同，各部門必須高效率完成項目，實現(xiàn)承諾，并對結(jié)果負責(zé)。第四，預(yù)算過程透明。預(yù)算透明是指政府應(yīng)該盡可能提供關(guān)于項目、結(jié)果和成本方面的公開透明的信息。

（二）公民參與程度不斷提高

在20世紀80年代以來興起的新公共管理運動影響下，不斷提高公民的參與度，成為世界各國預(yù)算改革的普遍取向。政府通過廣泛運用預(yù)算聽證、公共服務(wù)調(diào)查、預(yù)算對話等方式，不斷深化公民參與預(yù)算的程度，從而進一步提升了現(xiàn)代政府基于契約論的國家觀的合法性基礎(chǔ)。契約論主張，國家是政府與公民達成契約的結(jié)果，要為公民服務(wù)。公意是人民主權(quán)的基礎(chǔ)，政府行使政權(quán)的正當性來自于經(jīng)人民的同意，并且保障人民擁有生命、自由和財產(chǎn)的自然權(quán)利。

（三）預(yù)算從年度平衡延展到具有前瞻性的動態(tài)中期平衡

建立跨年度的中期預(yù)算平衡機制，旨在提高國家治理能力，建立現(xiàn)代化的財政制度。在這個體系下，編制預(yù)算不再局限于每年度的預(yù)算平衡，而是著眼于實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟目標，注重財政的可持續(xù)性和長遠戰(zhàn)略規(guī)劃，以利于財政資源更加合理的分配和財政收支規(guī)范化，提高財政政策的有效性和財政風(fēng)險的防控能力?？缒甓阮A(yù)算平衡機制是一個多主體協(xié)調(diào)機制，不僅要處理好與財政規(guī)劃之間的協(xié)同關(guān)系，從更深層次來看，還要處理好財政規(guī)劃與國家戰(zhàn)略規(guī)劃之間的協(xié)同關(guān)系。國家的發(fā)展戰(zhàn)略，通過跨年度預(yù)算來細化、落實各項目標；中期財政規(guī)劃則滾動編制預(yù)算來預(yù)判總體財政收支和財政經(jīng)濟政策，為跨年度預(yù)算提供合理的收支計劃和周期性預(yù)算管理依據(jù)，使得各項財政計劃、規(guī)劃與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃相銜接，在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建能夠體現(xiàn)國家財政風(fēng)險控制和長遠戰(zhàn)略規(guī)劃理念的跨年度預(yù)算平衡機制。

二、在國際上具有代表性的英美兩國部門預(yù)算管理經(jīng)驗

在對現(xiàn)代預(yù)算制度演進趨勢作分析的基礎(chǔ)上，進一步聚焦引領(lǐng)預(yù)算現(xiàn)代化的英美兩國部門預(yù)算特點，以基于國際視野，提出深入推進我國部門預(yù)算制度現(xiàn)代化的政策建議。

（一）英美兩國部門預(yù)算編制管理經(jīng)驗

1、英國部門預(yù)算的編制過程和特點。第一步，當年4月到本年度10月，財政部門在面向社會進行調(diào)查的基礎(chǔ)上，提出詳細的指導(dǎo)性文件——公共支出調(diào)查報告，指導(dǎo)各部門申請年度預(yù)算數(shù)額，然后由財政部統(tǒng)一規(guī)劃和整理各個部門的預(yù)算申請。第二步，本年度10月到11月，各部門的預(yù)算數(shù)據(jù)經(jīng)財政部門審批、檢查、核實后，按項目分類送各申請委員會審議。財政部還會同時提交一份預(yù)算申請給財政預(yù)算委員會，說明預(yù)定的預(yù)算支出水平可能產(chǎn)生的服務(wù)效果。第三步，本年度12月到次年1月，各申請委員會審核批復(fù)財政部報送的項目預(yù)算數(shù)據(jù)。次年1月底至2月初，各申請委員會公布部門所申請項目的預(yù)算資金估計數(shù)額，資金的具體使用權(quán)限和范圍。第四步，次年2月到3月期間，財政部向議會提交各個委員會調(diào)整后通過的預(yù)算數(shù)，議會投票通過后，由財政部向社會公眾公開發(fā)布。

英國政府在編制部門預(yù)算的過程中還有兩個顯著特征：一是采用滾動編制的方法，加入了未來三年的經(jīng)濟預(yù)測和財政預(yù)測。二是根據(jù)實際情況去選擇釆取基期預(yù)算或是零基預(yù)算，以便每年都選擇最科學(xué)的方法來保證成本最小化。

2、美國部門預(yù)算編制的過程和特點。美國的預(yù)算編制主要由總統(tǒng)、總統(tǒng)預(yù)算和管理辦公室（OMB）以及財政部控制。第一步，以6年戰(zhàn)略計劃統(tǒng)領(lǐng)部門預(yù)算，并且每隔3年，根據(jù)實際情況適當調(diào)整。以實現(xiàn)資源優(yōu)化配置為目標制定戰(zhàn)略計劃，對發(fā)展方向和具體項目廣泛征集意見，充分協(xié)商，并將結(jié)果公布到部門相關(guān)網(wǎng)站，接受社會各界監(jiān)督。第二步，各個政府部門編寫年度績效預(yù)算計劃，細化戰(zhàn)略計劃。要求確立績效目標并可計量，定性和定量分析相結(jié)合確定各個績效指標，不斷改善預(yù)算編制質(zhì)量，力求精細和科學(xué)。第三步，部門預(yù)算編制過程中，為了保證預(yù)算資源配置的效率性和可行性，平衡各方的利益，各部門會與OMB就預(yù)算支出計劃表反復(fù)溝通。第四步，OMB對各個部門調(diào)整后正式提交的預(yù)算支出計劃進行審核。專職的審核員初審后出具書面審核意見，指出要順利通過下一步審定需要改進的問題。OMB大概在11月完成預(yù)算支出計劃審定，平衡各部門的預(yù)算項目后，匯編預(yù)算支出草案，呈交給總統(tǒng)。同時，財政部將審定完成后的財政預(yù)算收入報告上交給總統(tǒng)。總統(tǒng)在實際經(jīng)濟狀況以及經(jīng)濟發(fā)展預(yù)測的約束下，再綜合考慮各個部門、項目的資源需求，然后審議、評估和調(diào)整各個部門的支出計劃，出具最終的預(yù)算綜合性文件。

由此可見，美國部門預(yù)算編制活動注重整體性、協(xié)調(diào)性、規(guī)范性，程序嚴謹，職能分工明確。部門預(yù)算編制的內(nèi)容覆蓋范圍全面，長短期目標有效結(jié)合，項目支出安排有重點，各個項目的預(yù)算內(nèi)容按績效預(yù)算的要求精細化、科學(xué)化詳細描述。美國所有預(yù)算編制過程中的文件，除了具有重大機密的以外，均需對公眾公布，接受監(jiān)督。以制度來約束預(yù)算編制過程，保證了預(yù)算的“剛性”和財政資金分配及使用效率。

3、英美兩國部門預(yù)算編制管理的共性小結(jié)。第一，編制部門預(yù)算時，預(yù)算績效目標明確。優(yōu)先保障重要的、急需發(fā)展和完成的部門項目，科學(xué)、合理地安排預(yù)算資金和資源。第二，預(yù)算編制的內(nèi)容落實到每一項支出，具體詳細。美國編制部門預(yù)算時，分類詳細，以清晰分配財政資金。英國編制部門預(yù)算，按政策目標分類，內(nèi)容十分細化。第三，部門預(yù)算的編制過程公正、透明，經(jīng)歷多道程序，部門預(yù)算不斷修改和完善。

（二）英美兩國部門預(yù)算執(zhí)行的經(jīng)驗

1、英國部門預(yù)算的執(zhí)行過程和特點。英國政府實時監(jiān)控每一筆財政資金的使用。政府性資金必須納入國庫單一賬戶體系才能支付，而且使用時還需經(jīng)議會批準。另一方面，英國政府各部門執(zhí)行預(yù)算有較大的靈活性和自主權(quán)。允許部門根據(jù)實際情況，經(jīng)議會批準后，劃轉(zhuǎn)或是調(diào)整一個決議款項之中的兩個不同款項，但不得超出年度支出計劃總額。在一個財政年度內(nèi)，中央政府的資本性支出，總額百分之五以內(nèi)的現(xiàn)金，允許結(jié)轉(zhuǎn)到下一個財政預(yù)算年度。在全國范圍內(nèi)，根據(jù)行業(yè)或部門劃分五個大區(qū)，建立了五十多個專門的政府采購機構(gòu)，政府各部門自主采購，并全面負責(zé)采購結(jié)果。部門預(yù)算執(zhí)行有較大的靈活性和自主權(quán)的同時，政府部門實行全面的權(quán)責(zé)發(fā)生制會計制度，以便全面、系統(tǒng)地了解各個部門運行的成本或資源耗費的成本。

每年12月，各部門需根據(jù)本部門任務(wù)的實際完成狀況，提交預(yù)算執(zhí)行過程中期績效報告。預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，各部門需根據(jù)年初編制的年度績效計劃，對照產(chǎn)出或結(jié)果，呈報年度績效報告。英國規(guī)定了向社會公開中期和年度績效報告，這樣，既增強了議會對政府性支出的監(jiān)管權(quán)，又保證了民眾參與的規(guī)范監(jiān)督。

2、美國部門預(yù)算的執(zhí)行過程和特點。美國用法律來約束部門嚴格執(zhí)行預(yù)算，每一筆政府性資金支出都必須嚴格按照批準的預(yù)算數(shù)額執(zhí)行。為了確保預(yù)算執(zhí)行，各部門在執(zhí)行預(yù)算活動前要制定風(fēng)險管理戰(zhàn)略，自行保險或采用商業(yè)保險，合理規(guī)避風(fēng)險。

3、英美兩國部門預(yù)算執(zhí)行管理的共性小結(jié)。預(yù)算的執(zhí)行過程是動態(tài)的，對其嚴格約束既是部門預(yù)算管理過程中的難點，也是提高部門使用財政資金效率的核心環(huán)節(jié)。

第一，硬約束預(yù)算執(zhí)行過程。要減少部門預(yù)算執(zhí)行過程中由于腐敗、官僚主義作風(fēng)等問題導(dǎo)致的低效率，就必須建立嚴格的制度來剛性約束預(yù)算的執(zhí)行。在美國，各個項目的支出必須嚴格執(zhí)行通過法律程序最終確定的預(yù)算數(shù)額。英國實行國庫集中收付制度，所有政府性資金都必須納入國庫單一賬戶體系才能進行支付，每一筆資金都受到實時監(jiān)控。

第二，賦予各部門預(yù)算執(zhí)行的靈活性。在英國，同一財政年度內(nèi)，允許部門根據(jù)實際情況，申請議會批準劃轉(zhuǎn)或是調(diào)整一個決議款項之中的兩個不同款項，但不得超出已經(jīng)批準的年度支出計劃總額。美國編制部門預(yù)算過程中，為了保證預(yù)算資源配置的效率性和可行性，平衡各方的利益，各部門會與OMB就預(yù)算支出計劃表反復(fù)溝通。

（三）英美兩國部門預(yù)算績效評價的方法和特點

1、英國部門預(yù)算績效評價的方法和特點。英國是世界上最早實行政府績效評價的國家，當前績效評價的主要方法是2002年推出的“綜合績效價值評價體系”。該體系自推出以來不斷完善，對每個部門的大多數(shù)目標都構(gòu)建了一系列主要由經(jīng)濟性、效率性和效益性三方面指標構(gòu)成的績效評價指標體系，每個指標與總目標的相關(guān)性均有說明文件。部門的績效評估主要是由部門自己開展，并由部門長官監(jiān)督。政府部門、基層單位、地方政府和具體項目四個方向上的評估相互交叉影響。

2、美國部門預(yù)算績效評價的方法和特點。1993年，美國頒布《政府績效與結(jié)果法案》，第一次立法確立了由戰(zhàn)略計劃、年度績效計劃、績效目標以及績效評價和責(zé)任報告共同構(gòu)成的政府部門的績效評價制度。OMB開發(fā)出了行政部門管理評分卡，系統(tǒng)評估各部門實施績效管理的狀況，即通常所說的“紅綠燈”評估體系。2002年，美國政府推出了新的項目評估分級工具——Program Assessment Rating Tool（簡稱PART）。PART以提問的方式，系統(tǒng)、連續(xù)、客觀地評價各部門項目支出的績效情況，評價結(jié)果作為以后年度預(yù)算編制與決策的基本依據(jù)。美國推行部門預(yù)算績效評價，促進了聯(lián)邦政府整體績效水平的提高。

3、英美兩國部門預(yù)算績效評價的共性小結(jié)。第一，有健全的法律保障。部門預(yù)算績效評價制度化、法治化和規(guī)范化，減少了主觀性和隨意性。第二，分部門建立了與績效目標直接相關(guān)的以結(jié)果為導(dǎo)向的，可行、經(jīng)濟的科學(xué)預(yù)算績效評價指標。

（四）英美兩國部門預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用

1、英國部門預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用。英國應(yīng)用部門預(yù)算績效評價結(jié)果建立激勵機制。在下一個財政年度，財政部給予預(yù)算績效評價結(jié)果良好的部門更大的預(yù)算靈活度和自主權(quán)；相反，對未達到預(yù)定績效目標或是績效評價結(jié)果較差的部門，財政部將會減少其靈活度和自主權(quán)。此外，預(yù)算績效評價結(jié)果能夠幫助各政府部門發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，相應(yīng)調(diào)整三年滾動計劃。

2、美國部門預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用。美國預(yù)算績效評價結(jié)果主要應(yīng)用于以下三個方面：一是能夠有效地發(fā)現(xiàn)各個部門在預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題。二是能夠?qū)Σ块T和項目預(yù)算績效評價反饋出來的問題進行及時的歸納和總結(jié)，為以后預(yù)算年度積累經(jīng)驗和教訓(xùn)。三是形成績效問責(zé)制度，要求政府部門對自己的行為負責(zé)，績效評估的結(jié)果會和以后年度的預(yù)算結(jié)合起來，激勵相關(guān)年度績效較好的單位；而績效較差的部門和項目，將會在今后年度被削減財政資金。

3、英美兩國部門預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用的共性小結(jié)。通過建立制度來公開部門預(yù)算績效評價結(jié)果。這是對政府與民眾之間的委托代理關(guān)系的實質(zhì)性回應(yīng)，只有預(yù)算績效公開、透明，才能夠真正硬約束預(yù)算執(zhí)行部門，保障社會公眾利益。各部門上一財政年度的預(yù)算績效評價結(jié)果會影響本部門下一個財年年度的預(yù)算資金分配，即對預(yù)算績效評估結(jié)果良好的部門和項目在安排預(yù)算時給予適當獎勵，績效評估結(jié)果較差的部門和項目，則會減少一定的預(yù)算資金安排。

（五）英美兩國部門預(yù)算監(jiān)督的過程和特點

1、英國部門預(yù)算監(jiān)督的過程和特點。英國有完備的部門預(yù)算監(jiān)督法律體系來保證預(yù)算管理不受人為因素干擾，更加公正、高效。部門預(yù)算的編制、審議時間較長，預(yù)算監(jiān)督有充分的時間和空間。財政部每季度收集一次信息，了解各部門的任務(wù)完成情況，一方面將信息報告給內(nèi)閣委員會，另一方面將信息向社會公布。內(nèi)閣委員會每年都召集各部門的負責(zé)人來匯報本部門完成項目的進程、目前存在或可能存在的風(fēng)險以及風(fēng)險的克服控制方法。

英國部門預(yù)算編制、審批、執(zhí)行甚至預(yù)算績效評估結(jié)果都會通過政府網(wǎng)站或者其他渠道對社會公眾進行公布。此外，英國的政府采購制度、權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會計制度以及嚴格規(guī)范的會計信息公開披露制度，都保證了高效、到位的預(yù)算監(jiān)督管理。

2、美國部門預(yù)算監(jiān)督的過程和特點。在美國，部門預(yù)算績效監(jiān)督的整個過程都有強大的法律保障體系，實現(xiàn)了預(yù)算的全過程監(jiān)督。預(yù)算編制、審議、執(zhí)行等各環(huán)節(jié)都有相應(yīng)的監(jiān)督管理措施。在預(yù)算編制階段，美國政府各部門財政年度的預(yù)算計劃要逐級上報，接受相應(yīng)的核查與監(jiān)督，最后匯總到總統(tǒng)預(yù)算和管理辦公室（OMB），由總統(tǒng)決策，做出綜合性的預(yù)算文件。國會對總統(tǒng)上交的預(yù)算提案進行分析和評估，即使預(yù)算法案生效，政府部門使用資金時，也要從國庫支出，通過層層撥款程序，嚴格按照撥款法案的規(guī)定。在預(yù)算執(zhí)行的過程中，美國聯(lián)邦政府會分派監(jiān)督人員，全過程監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行部門的撥款效益和預(yù)算執(zhí)行結(jié)果。這些聯(lián)邦政府監(jiān)督人員除每半年定期發(fā)送監(jiān)督檢查的報告說明外，一旦發(fā)現(xiàn)異常情況，需要隨時向國會提交報告。

美國的會計總署在行政體系中隸屬于國會，不受任何行政部門控制，有權(quán)要求各預(yù)算部門合理解釋被調(diào)查出的問題。會計總署在行政上的獨立性，很好地保證了會計總署公正、高效地監(jiān)督部門預(yù)算。

美國政府為了提高預(yù)算透明度，建立起相應(yīng)的渠道，讓各利益團體和個人有機會參與到預(yù)算過程中的每一環(huán)節(jié)，就如何提高預(yù)算活動的民主程度和科學(xué)化水平提出建議。

3、英美兩國部門預(yù)算監(jiān)督的共性小結(jié)。第一，法律法規(guī)健全。美國的《檢察官法》、《預(yù)算和管理會計法》，英國的《上院改革法》、《國家審計法》都分別從預(yù)算監(jiān)督的實施主體、內(nèi)容、程序等方面對預(yù)算監(jiān)督作出了明確規(guī)定。英美兩國各部門、人員的職責(zé)明確，懲罰機制完備，預(yù)算監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)管工作有法可依、有法必依。第二，建立了多主體、多層級監(jiān)督體系。美國、英國都實現(xiàn)了包括事前、事中和事后的全過程監(jiān)督體系。除了有專門的審計和監(jiān)督機構(gòu)、人員外，社會公眾也有暢通的渠道對部門預(yù)算的編制、執(zhí)行以及績效評價及其應(yīng)用進行監(jiān)督。

三、借鑒國際經(jīng)驗完善我國部門預(yù)算管理制度

在把握國際預(yù)算制度改革趨勢的基礎(chǔ)上，借鑒英美兩國先進的部門預(yù)算管理經(jīng)驗，進一步推進我國部門預(yù)算管理制度現(xiàn)代化建設(shè)。

（一）部門預(yù)算完整，各部門預(yù)算統(tǒng)籌編制

部門預(yù)算編制時，全面掌握各類公共資源，才能做到統(tǒng)籌兼顧，按照事情的輕重緩急，優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)。具體來說，一是增強預(yù)算統(tǒng)籌能力。清理規(guī)范重點項目支出。改變先確定重點支出總額再安排具體項目的粗放預(yù)算編制方法，要求對重點項目依據(jù)相關(guān)支出政策，按績效預(yù)算方法認真編制項目預(yù)算內(nèi)容，并進行審核，據(jù)實安排重點支出。建立一般公共預(yù)算與政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算之間的資金統(tǒng)籌協(xié)調(diào)調(diào)配機制，規(guī)范政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算的管理制度。加強對項目支出的統(tǒng)籌審核，避免多頭申請經(jīng)費和重復(fù)安排預(yù)算。二是全面實施綜合預(yù)算管理。依據(jù)新《預(yù)算法》，遵循編制綜合預(yù)算的原則，將部門的各項收支全部納入預(yù)算管理，綜合考慮部門占有的公共資源及其需要履行的職能，統(tǒng)籌安排財政預(yù)算，提高財政資金的管理和統(tǒng)籌能力。繼續(xù)提高轉(zhuǎn)移支付資金提前下達的比例，使地方盡早統(tǒng)籌安排資金，提高地方部門預(yù)算的完整性。

（二）不斷強化部門績效預(yù)算的標準化和透明化程度

績效預(yù)算是預(yù)算現(xiàn)代化的題中之意，在績效預(yù)算目標的引領(lǐng)下，安排和使用部門資金，做到預(yù)算支出標準化和公開化，是英美等發(fā)達國家建設(shè)現(xiàn)代化預(yù)算管理制度，控制行政成本，提高政府資金使用效率，實現(xiàn)社會公眾利益最大化的核心手段。在我國，以國家治理現(xiàn)代化為目標，新《預(yù)算法》明確提出“實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”。

近年來，中央各部門預(yù)算均公開了本部門一般公共預(yù)算基本支出及其經(jīng)濟分類科目，加強了對重要的預(yù)算信息的說明。浙江等省份率先建立了部分經(jīng)費支出標準、資產(chǎn)配置標準等，積極探索建設(shè)預(yù)算標準體系，實施預(yù)算定額制度。在提高部門預(yù)算標準化的基礎(chǔ)上，積極推動預(yù)算公開，提交全口徑預(yù)算給省人代會審查，及時按規(guī)定公開部門預(yù)算等。當然，我國標準化、公開化部門預(yù)算的情況，距離先進的預(yù)算管理做法還有較大差距，需要加強建設(shè)。

1、推進預(yù)算標準化。一是在建立基本支出標準體系的同時，還要在預(yù)算編制和執(zhí)行的過程中綜合考慮人員、政策變動等因素，不斷總結(jié)完善、動態(tài)調(diào)整，加強可操作性。例如，綜合考慮部門需要履行的職能與需要占有的資源，把實物定額與人員定額結(jié)合起來。二是建立健全項目支出標準體系。首先明確劃分基本支出與項目支出的邊界，對項目實行分級標準化管理，建立健全項目按經(jīng)濟分類的支出標準體系。另一方面，按項目類別建立通用項目行業(yè)標準體系或?qū)Ｓ庙椖啃袠I(yè)標準體系，實現(xiàn)部門主要業(yè)務(wù)活動的規(guī)范化和標準化。三是充分運用政府采購的大數(shù)據(jù)支持預(yù)算標準體系的動態(tài)調(diào)整。

2、提高預(yù)算的透明化程度。一是要公開考核部門預(yù)算，部門預(yù)算管理的全過程都要有程序來公開相關(guān)信息，明確規(guī)定部門預(yù)算公開的主體責(zé)任、時限要求和公開形式。細化部門預(yù)算公開內(nèi)容，將部門預(yù)算公開范圍擴大到除涉密信息外的所有預(yù)算信息。保持長期公開狀態(tài)，方便查詢監(jiān)督。二是完善部門預(yù)算公開信息反饋和監(jiān)督機制、行政問責(zé)制度，增強部門預(yù)算公開責(zé)任意識。三是開發(fā)和運用預(yù)算公開信息系統(tǒng)平臺。所有需要公開的部門預(yù)決算信息，都集中到統(tǒng)一的平臺上公開，這樣，信息全面且節(jié)約行政成本，保障人社會公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

（三）提升部門預(yù)算管理的精細化和規(guī)范化程度

細化、規(guī)范預(yù)算管理，是世界各國不斷深化部門預(yù)算現(xiàn)代化的顯著趨勢之一，而我國還存在較明顯的差距。例如，年初編制部門預(yù)算時，仍存在有項目，無具體項目實施單位的現(xiàn)象；預(yù)算審核存在重總量控制、輕細化質(zhì)量的現(xiàn)象等。雖然2017年推行了劃分部門預(yù)算的基本支出和項目支出邊界的改革，但具體到經(jīng)濟分類的具體列支內(nèi)容和列支范圍，尚有少量未明確；項目預(yù)算松弛現(xiàn)象仍然存在；個別項目名為因素法，實為項目法；等等。這些問題，需要通過不斷深化改革來解決。

1、提高部門預(yù)算精細化程度。一是年初安排資金時，要真正落實到具體的項目和實施單位，按經(jīng)濟科目和具體的采購內(nèi)容編制預(yù)算，提高年初預(yù)算到位率，為嚴格執(zhí)行預(yù)算打牢基礎(chǔ)。嚴格落實預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行進度、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金規(guī)模掛鉤的措施，推進部門預(yù)算編制與部門決算、資產(chǎn)管理、政府采購有機結(jié)合。依據(jù)項目實施方案合理安排項目分年預(yù)算，從根本上減少存量資金的產(chǎn)生。二是通過量化考核指標，將部門的預(yù)算執(zhí)行率、預(yù)算調(diào)整率與財政資金的分配掛鉤，督促部門提前做好項目預(yù)算細化工作，解決已安排了預(yù)算資金而尚未落實具體項目的現(xiàn)象。三是進一步細化預(yù)算審核制度。明確規(guī)定審核責(zé)任主體，預(yù)算審核細化到經(jīng)濟科目，覆蓋全過程。四是不斷提高年初按全口徑預(yù)算資金編制采購預(yù)算的比率要求，細化購買服務(wù)目錄，嚴格執(zhí)行采購預(yù)算調(diào)整的考核制度。

2、不斷規(guī)范部門預(yù)算管理。一是結(jié)合經(jīng)濟科目列支內(nèi)容、各單位實際情況以及部門職責(zé)，規(guī)范劃分基本支出和項目支出界限。二是調(diào)整科目列支，使各部門預(yù)算的功能科目列支規(guī)范、經(jīng)濟科目列支合理，盡量減少各單位的“其他類”項目所占比率。三是加強預(yù)算支出標準的應(yīng)用。嚴格落實新《預(yù)算法》關(guān)于按支出標準編制預(yù)算的要求，將預(yù)算支出標準全面運用到預(yù)算編制、執(zhí)行、績效管理和公開全過程，做到有標準即應(yīng)用。加大對違反規(guī)定擴大開支范圍，提高支出標準行為的問責(zé)力度。

（四）深化部門預(yù)算的科學(xué)化和績效化

英美等預(yù)算管理領(lǐng)先的國家，都十分強調(diào)部門預(yù)算的科學(xué)化和績效化。我國部門預(yù)算的科學(xué)化和績效化，距離國際先進管理水平尚有較大差距。項目事前論證不夠充分，預(yù)算不夠精準；項目中期評估制度尚未完全建立；項目退出機制有待完善等問題，仍需要持續(xù)提升項目的科學(xué)化和績效化來解決。

1、科學(xué)管理部門預(yù)算。一是提高立項的科學(xué)性。對于重大財政支出項目，要在建立健全省級層面的事前論證制度的同時，完善項目前置審批制度。二是通過中期評估、項目執(zhí)行監(jiān)督檢查環(huán)節(jié)，實施項目跟蹤評價制度。將項目評價結(jié)果與項目預(yù)算安排掛鉤，并且完善項目退出制度。三是以項目支出為重點編制部門三年滾動預(yù)算，建立部門規(guī)劃與財政規(guī)劃的銜接機制。結(jié)合宏觀經(jīng)濟發(fā)展趨勢和歷年經(jīng)驗分析，采用宏觀經(jīng)濟計量模型，測算三年財政收支。為了提高財政規(guī)劃對政府收支行為的約束力，要分析研究如何建立運行機制和績效評價方法來實現(xiàn)三年規(guī)劃期內(nèi)重大財稅改革、重大政策出臺及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標。

2、深化部門預(yù)算績效管理。一是將項目預(yù)算績效目標管理逐步拓展到部門預(yù)算全過程，制定分部門、分行業(yè)的預(yù)算績效管理制度，逐步實現(xiàn)績效管理全覆蓋。完善績效評價指標體系，通過政府購買服務(wù)，引入社會力量參與績效評價，提高績效評價工作質(zhì)量。二是建立三年滾動財政規(guī)劃的績效評估與問責(zé)制度。一方面，在不超出既定預(yù)算資金總額的前提下，賦予各支出部門一定范圍內(nèi)的資金自主支配權(quán)；另一方面，建立適應(yīng)三年滾動財政規(guī)劃的績效管理體系，做到預(yù)算編制有績效目標、預(yù)算執(zhí)行有績效監(jiān)控、執(zhí)行結(jié)果有績效評價。三是建立績效評價及自評結(jié)果的跨年度動態(tài)管理制度，把績效評價結(jié)果真正應(yīng)用到預(yù)算管理工作中。部門項目支出預(yù)算的編制以三年為一周期，安排項目預(yù)算資金時，要依據(jù)上一年度的評價結(jié)果和自評結(jié)果對項目預(yù)算作調(diào)整。要強化部門的支出責(zé)任意識，加強預(yù)算績效監(jiān)督和結(jié)果問責(zé)，形成“用錢必問效、無效必問責(zé)”的倒逼機制。四是改變投入導(dǎo)向型增量預(yù)算模式仍然居于主導(dǎo)地位的現(xiàn)狀，建立績效導(dǎo)向型產(chǎn)出預(yù)算模式。探索以部門或單位為主體，設(shè)置部門或單位整體績效目標和管理體系。五是完善監(jiān)督問責(zé)和公開機制。進一步推進績效評價公開制度，將績效評價結(jié)果向同級政府和人大報告、向社會公開，落實好責(zé)任追究制度。

綜上所述，借鑒世界各國的部門預(yù)算管理成功經(jīng)驗，建立法治規(guī)范、統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)績效、細化準確、公開透明的部門預(yù)算制度，是預(yù)算管理制度現(xiàn)代化改革的重要內(nèi)容，對于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實意義。通過不斷深化部門預(yù)算管理制度改革，能夠加大公共資源統(tǒng)籌力度，優(yōu)化財政資金的支出結(jié)構(gòu)，提高項目預(yù)算精準性，盤活存量資金，提高財政資金使用效率，提高預(yù)算管理績效，增強預(yù)算的透明度，強化預(yù)算監(jiān)督，實現(xiàn)社會公眾利益最大化，發(fā)揮好財政在國家治理中的基石作用?！?/p>

（本文獲得2015年度教育部西部和邊疆地區(qū)規(guī)劃基金項目<15XJA790007>的資助）

（作者單位：云南財經(jīng)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院、云南財經(jīng)大學(xué)科研處）

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（本欄目責(zé)任編輯：尹情）