●陳以勇

關(guān)于新一輪財稅改革的回溯研究及路徑探析

●陳以勇

本文站在財稅改革實踐者的角度，通過溯思財稅改革“起之源”、循思財稅改革“進之痕”、憂思財稅改革“行之囧”，來探思財稅改革“勝之道”，提出了圍繞財稅改革要在精度上更加體現(xiàn)“問題導向敢啃硬骨頭”，在強度上更加體現(xiàn)“蹄疾步穩(wěn)有章法”，在力度上更加體現(xiàn)“真槍真刀出實招”，在深度上更加體現(xiàn)“劍指利益破藩籬”，在溫度上更加體現(xiàn)“取之于民、用之于民”的本質(zhì)等取勝之道，力圖真實再現(xiàn)財稅改革實踐中的成績和問題，同時又為財稅改革加快實現(xiàn)既定目標提出了有方向性的思路和有針對性的建議。

財稅改革回溯憂思探析

深化改革是近幾年財稅工作的總基調(diào)和主旋律。當前，財稅改革正從預算管理制度改革這個“突破口”、“先行軍”，加快轉(zhuǎn)入以稅制改革、事權(quán)和支出責任劃分改革為主要內(nèi)容的“深水區(qū)”和“攻堅期”，機遇不可錯失，難度更加凸顯。俗話說：“磨刀不誤砍柴工”、“開弓沒有回頭箭”，站在財稅改革承前啟后的重要節(jié)點，我們有必要停一停腳步、等一等靈魂，想一想當初為什么出發(fā)，更好地打通財稅改革從“原來”、“本來”向“未來”進發(fā)的橋梁紐帶，確保實現(xiàn)“到2020年基本建立現(xiàn)代財稅制度”的改革目標。

一、溯思財稅改革“起之源”

新一輪財稅改革不同于30多年前的改革，沒有像安徽鳳陽大包干、深圳蛇口建特區(qū)那樣發(fā)軔于“民間草根”或“前沿窗口”，而是以先做頂層設(shè)計與規(guī)劃、再自上而下貫徹與落實的方式加以推進，呈現(xiàn)出了“頭很重、腳后動”的倒金字塔形結(jié)構(gòu)。

（一）黨的十八屆三中全會《決定》總攬布局

《中共中央關(guān)于全面深化改革若重大問題的決定》專門拿出一個章節(jié)來部署“深化財稅體制改革”，強調(diào)“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，科學的財稅體制“是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”，建立現(xiàn)代財政制度的目標是“完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預算、提高效率”，深化財稅體制改革的任務是“改進預算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責任相適應的制度”。

（二）中央改革機構(gòu)及部委以大波文件密集部署

中央深改組以幾乎每個月都要召開一次會議的頻率研究推進改革，在近三年推出了150多份改革性文件，其中的《深化財稅體制改革總體方案》是指導和推進財稅改革的綱領(lǐng)性文件。這個方案進一步明確了財稅改革的“路線圖”，是“預算管理制度改革應先行，收入劃分改革需在相關(guān)稅種稅制改革基本完成后進行，建立事權(quán)與支出責任的體制需要量化指標并形成有共識的方案”；財稅改革的“時間表”，是“2016年基本完成深化財稅體制改革的重點工作和任務，2020年各項改革基本到位，現(xiàn)代財稅制度基本建立”。近三年來，以國務院名義下發(fā)的財稅改革文件達20多份，在預算管理制度改革上,主要是出臺深化預算管理制度改革的決定，部署推進中期財政規(guī)劃管理、地方政府性債務管理、中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度改革、財政資金統(tǒng)籌使用、頒布政府采購法實施條例、改革和完善國有資產(chǎn)管理體制、改進中央財政科研項目和資金管理、權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革、完善城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制、養(yǎng)老保險制度改革等；在稅收制度改革上，主要是部署安排清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策，全面推開營改增試點工作；在事權(quán)和支出責任劃分改革上，主要是出臺了關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導意見。此外，近三年以中辦、國辦及財政部等部委名義下發(fā)的財稅改革文件，已達到超出100份之多的龐大量級。

（三）北京市委十一屆四次全會《決定》重磅下達

北京市委十一屆四次全會審議通過了《關(guān)于認真學習貫徹黨的十八屆三中全會精神全面深化改革的決定》，此后市委又下發(fā)了《市委十一屆四次全會重要改革舉措實施規(guī)劃（2014—2020年）》，這兩個文件明確，由市財政部門承擔或參與的改革任務達123項，牽頭主責的改革任務達46項。將上述任務與中央《決定》和《方案》進行對照，會發(fā)現(xiàn)北京財稅改革出現(xiàn)了內(nèi)涵急劇擴張和功能大幅位移，已經(jīng)超越了中央所要求的集中聚焦于“改三制”（改進預算管理制度、稅收制度、事權(quán)和支出責任相適應的制度），原本可以自成體系的財稅改革被拆分穿插到了經(jīng)濟、社會、科技、文化、教育、生態(tài)等10多個改革領(lǐng)域。

（四）北京市委改革工作機構(gòu)從不同方向爭做加法

北京市委在成立深改領(lǐng)導小組和改革辦的基礎(chǔ)上，又專門設(shè)立了14個改革專項小組，主要涉及深化經(jīng)濟體制改革、新型城鎮(zhèn)化體制改革、區(qū)域協(xié)同發(fā)展領(lǐng)域改革、轉(zhuǎn)變政府職能改革、民主法治領(lǐng)域改革、文化體制改革、科技教育體制改革、城市規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)域改革、城市管理體制改革、社會事業(yè)與社會治理體制改革、生態(tài)文明體制改革、大氣污染治理體制改革、黨的建設(shè)制度改革、紀律檢查體制改革。這14個專項小組由不同的市領(lǐng)導具體牽頭，每年都以單發(fā)改革工作要點的形式，圍繞各自的改革做加法、擴增量，并無一例外地都把財政“拉”進了本小組的改革工作范疇，形成了市財政部門必須以“三頭六臂”同時應對財政部和北京市近20個改革工作機構(gòu)隨時下達任務的格局。

（五）北京市委市政府重點工作及領(lǐng)導講話和批示隨機新增

北京近三年的財稅改革任務呈現(xiàn)出了隨機動態(tài)調(diào)整的不確定性，有很多是來自于市委市政府年度重點工作，以及市領(lǐng)導的講話、批示或指示。像圍繞“疏功能、控人口、促發(fā)展”建立轉(zhuǎn)移支付激勵機制、圍繞大氣污染防治和養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)改進投入方式、水治理和軌道交通投融資改革、圍繞“京津冀、高精尖、副中心、服務業(yè)”設(shè)立引導基金、大額專項資金整合、公用事業(yè)補貼改革等，都是按照市領(lǐng)導指示要求納入了財稅改革范疇。2016年，財政在支持促進民間投資、實施科技投入及管理方式改革等方面，由過去的“在幕后”變成了“上一線”、“站前臺”。

（六）本級財政圍繞痛點、堵點自我調(diào)整變革

北京市財政部門抓住改革疾風勁吹的良機，將一大批困擾自身多年的痼疾頑癥納入了改革攻堅的范疇。比如，針對全市財政收入管理缺乏統(tǒng)籌工作機制及信息化支撐，尤其是數(shù)據(jù)分散在多部門管理，標準不一致，口徑不統(tǒng)一，積極協(xié)調(diào)人民銀行和市級六個部門，進行數(shù)據(jù)資源的整合與共享，在財政數(shù)據(jù)中心實現(xiàn)收入運行監(jiān)控、收入預測預警、宏觀決策支持、投入效益分析四大主要功能；以“合理統(tǒng)籌、調(diào)整合并、鞏固提升、加強監(jiān)管”的方式，積極開展支農(nóng)轉(zhuǎn)移支付資金改革，推動解決上下權(quán)責不匹配、“打醬油的錢不能買醋”、項目和資金“碎片化”安排使用等突出問題；著力推動預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)向所有財政資金和全部預算單位拓展，將財政專戶資金、預算單位實有資金、轉(zhuǎn)移支付資金等納入監(jiān)控范圍，加大對“三公”經(jīng)費、現(xiàn)金支出等經(jīng)費監(jiān)控力度，形成“預警快、反饋快、糾偏快、控制嚴”的威懾力；從預算評審、政府采購、績效評價等財政“門檻”入手，積極推進“放管服”改革，將政府采購的公開招標限額標準由100萬元提高至200萬元，將300萬元以下的預算評審項目納入部門自評范圍，績效評價注重向“政策評價”這個源頭聚焦和延伸，在打出“組合拳”中體現(xiàn)“權(quán)力放下來、責任壓過來、監(jiān)管跟上來、服務跑起來”。

二、循思財稅改革“進之痕”

北京財稅改革是在任務來源多、點位廣、體量大的情況下奮力起步，主要按照“預熱試點、擴圍提速、落地生效”的基本路徑，波浪式向前推進。

（一）突破了“點”

把先行先試作為推進財稅改革的重要方法，先后組織開展了營改增、部門中期財政規(guī)劃、三年財政滾動規(guī)劃、競爭性分配、政府購買服務、試編權(quán)責發(fā)生制政府財務綜合報告、部門預算管理績效考核、內(nèi)控制度建設(shè)等10多個試點，體現(xiàn)了戰(zhàn)略上重視、戰(zhàn)術(shù)上穩(wěn)妥的正確方法。

（二）打通了“線”

注重發(fā)揮市級財政部門在現(xiàn)行體制中承上啟下“托兩頭”的重要作用，在抓“點”取得突破與成效的基礎(chǔ)上，將財稅改革任務進一步向下延伸，積極打通政策落地的“最后一公里”。近三年，市級財政部門先后圍繞財稅改革研究制定市發(fā)文件14份、局發(fā)文件62分，形成了“中央有決策，市級有部署，基層有響應”的鏈式反應。

（三）拓展了“面”

在推進財稅改革中樹立“縱向到底、橫向到邊、全面覆蓋”的理念，北京的營改增改革、公務卡改革、三年財政滾動規(guī)劃、預決算公開、內(nèi)控管理制度、非稅收入收繳改革、預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控等，已經(jīng)實現(xiàn)了由點到面、全面推開。

（四）聚成了“體”

注重搞好財稅改革的統(tǒng)籌聚焦，從中央關(guān)于財稅體制改革的決策部署中，歸納提煉了“改三制、促三力”的框架體系，將各項改革任務盡可能聚攏納入到這個體系之中。在2014年推出了改革先行試點的20項任務，在2015年推出了預算管理制度改革26項任務，在2016年推出了改革擴圍提速的29項重點任務，確保了財稅改革能夠以形成一定體系和規(guī)模的方式向前推進。

（五）關(guān)注了“人”

在財稅改革中十分關(guān)注“人”這個最大的動能和變量，成立了研究室、數(shù)據(jù)中心、PPP促進中心等新的機構(gòu)，調(diào)整了資產(chǎn)管理處、績效評價處、預算評審中心等內(nèi)設(shè)機構(gòu)的職能，與首都經(jīng)貿(mào)大學、北京工商大學等高校及科研機構(gòu)建立了“資源共享、人才共育、結(jié)果共贏”的戰(zhàn)略協(xié)作關(guān)系。從辦公室、預算處、國庫處、企業(yè)處、黨辦等處室抽調(diào)業(yè)務骨干，組建了對財稅改革進行“研統(tǒng)督宣”的本局“深改辦”。近三年，從本局“深改辦”走出來的干部，先后有3人被提拔為正、副處級領(lǐng)導職務，有4人榮立三等功或受到嘉獎。

三、憂思財稅改革“行之囧”

改革正在奮力破冰拓荒前行，取得任何一項實質(zhì)性突破都特別艱難，改革尚未解決“雷聲大、雨點小、落地難”等一系列問題。有六種現(xiàn)象尤為值得深思和重視：

（一）憂思財稅改革坐上“過山車”

在新一輪財稅體制改革全面啟動之前，全國財政系統(tǒng)按照財政部的部署要求，紛紛把主要精力聚焦到了推進財政科學化精細化管理上。在這個時期，全國財政系統(tǒng)的高層、中層、基層工作重心全面下移，圍繞科學化精細化管理摳得越來越細、落得越來越小、統(tǒng)得越來越緊，甚至出現(xiàn)了“廳局長替處科長忙乎、處科長替鄉(xiāng)村長操心”的越位錯位現(xiàn)象。但仿佛是一夜之間改革春雷驟然炸響，財政從埋頭推進科學化精細化管理的角色，一躍而升為“財政是國家治理基礎(chǔ)和重要支柱”的定位，很多同志還沒有回過神、轉(zhuǎn)過彎來，就坐上了全面深化財稅體制改革的快車。從這樣一個忽下忽上的“過山車”現(xiàn)象中，我們不難發(fā)現(xiàn)，財政系統(tǒng)在拉開改革大幕之前，并沒有來得及從思想準備、輿論準備、組織準備、人才準備、體制準備等各個方面全面做足“功課”。財稅改革是在準備不足的情況下就沖上風口浪尖。

（二）憂思財稅改革坐上“大篷車”

按照權(quán)威性的解釋，所謂“改革”，是指改變舊制度、舊事物，對舊有的生產(chǎn)關(guān)系、上層建筑作局部或根本性的調(diào)整，通常是在現(xiàn)有的政治體制內(nèi)實行變革，是社會發(fā)展的強大動力。但我們在財稅改革全面啟動前，似乎并沒有把改革的概念界定清楚，把改革的范疇及邊界劃分清楚，特別是在“改革體現(xiàn)政治、改革體現(xiàn)政績”的強力推動之下，一些很明顯并不屬于改革范疇的日常工作，也貼上改革的標簽、打著改革的旗號，混跡到財稅改革的行列中來了，這就造成了中央原本確定的財稅體制改革核心任務是“改三制”的體系受到了沖擊。財稅改革與管理、發(fā)展等混為一談，有的僅僅是從很小的局部或細節(jié)上出臺一項政策、調(diào)整一下方式、規(guī)范一下管理、提升一下效率，但將這些統(tǒng)統(tǒng)稱之為改革，勢必造成改革的泛化、異化和虛化。從北京市的情況看，市委十一屆四次全會《決定》及其實施規(guī)劃，把諸如組建幾個國資運營公司、提高國資收益劃轉(zhuǎn)上繳比例、完善“三農(nóng)”補貼政策、嚴控“三公”經(jīng)費支出和樓堂館所建設(shè)、鼓勵各方參與慈善事業(yè)、完善保險經(jīng)濟補償機制等都納入財稅改革范疇，以及平時隨機新增的許多改革事項，既不聚焦，也不成體系，屬于似是而非的財稅改革。這樣總是不能嚴加甄別地做加法、擴增量，勢必造成財稅改革如同敞著口、難設(shè)防的“大篷車”，鍋碗瓢盆、柴米油鹽、針頭線腦等什么家伙什都往這臺車里裝。在體量過大、嚴重超載的情況下，我們怎樣換擋加油，都無法讓財稅改革的“大篷車”順利駛?cè)搿翱燔嚨馈薄?/p>

（三）憂思財稅改革坐上“碰碰車”

“中國改革經(jīng)過30多年，已進入深水區(qū)，可以說，容易的、皆大歡喜的改革已經(jīng)完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭?！必敹惛母镆膊焕?，遇到一些不好啃或者是啃不動的“硬骨頭”，出現(xiàn)了停滯不前或是掉頭而去的“碰碰車”現(xiàn)象。比如，在清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策上，先是以國發(fā)〔2014〕62號文進行部署，后又以國發(fā)〔2015〕25號文基本否定了前文，北京市財政部門圍繞清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策所做的大量前期工作因“文件打架”戛然而止，感覺被實實在在地“擺了一道”，成了在政企博弈中敗北的笑柄。再比如，在大力推廣應用PPP模式中也出現(xiàn)了“神仙打架”、“文件打架”的問題。財政部和國家發(fā)展改革委以“各管一塊，自成一統(tǒng)”的方式，將公共服務領(lǐng)域和傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP工作完全分隔開來。其實這兩大領(lǐng)域存在很大程度的交叉重合，很多基礎(chǔ)設(shè)施本身就是提供公共服務，很多公共服務必須依托基礎(chǔ)設(shè)施，但將這兩者人為分割開來，搞出兩個不同版本的PPP定義、工作導則、實施機構(gòu)、項目庫和統(tǒng)計口徑，使地方政府部門和市場主體感到無所適從，給PPP模式推廣應用造成了不應有的混亂和掣肘。

（四）憂思財稅改革坐上“急救車”

財稅改革的一項重要任務，就是要根據(jù)政府與市場關(guān)系定位，把市場配置資源的決定性作用與更好地發(fā)揮政府作用有機結(jié)合起來，尤其是要合理界定公共財政保障范圍，積極推動政府直接干預和財政直接投入的“有形之手”，加快從一般競爭性領(lǐng)域主動退出來。但是在經(jīng)濟步入L型走勢和強調(diào)穩(wěn)增長的壓力下，一些財政政策工具和資金被扭轉(zhuǎn)坐上了直接介入和干預市場的“急救車”，這在很大程度上背離了改革的初衷。比如，省市間爭相出臺財政支持金融業(yè)發(fā)展的系列政策措施，其實質(zhì)是以重獎高管、政策洼地等非常規(guī)手段來爭搶金融企業(yè)總部這種“稅源大戶”；政府以直投有關(guān)產(chǎn)業(yè)和重獎電商企業(yè)等方式扶持或鞏固“稅源支柱”，這在一定程度上干擾和破壞了公平競爭的市場法則和秩序；政府對單位和個人購買新能源汽車安排高額補貼，在某種程度上刺激這個行業(yè)出現(xiàn)了一哄而上、良莠不齊的粗放式、綠林式發(fā)展，引發(fā)了以弄虛作假、以次充好等手段騙取、套取補貼資金的問題；財政迫于以創(chuàng)新驅(qū)動提振經(jīng)濟的需要和科研人員批評“經(jīng)費管得太嚴、統(tǒng)得過死”的壓力，在多數(shù)科研單位尚未就經(jīng)費自主管理扎好制度籠子的情況下，就拋出了科研經(jīng)費管理“大松綁”的新政，我們在科技界一片叫好聲中，應當看到此項改革可能從“一統(tǒng)就死”滑向“一放就亂”的鐘擺式隱憂。

（五）憂思財稅改革坐上“獨輪車”

財政是各方面利益最直接、最集中的交匯點，財稅改革必須與其他領(lǐng)域的改革相互協(xié)同配套，否則就很難跳出“孤獨站在這舞臺，不見掌聲響起來”囧途和魔咒。比如，多年來的政府年度工作決策一直與預算編制不同步，這兩者的“時間差”，造成部門預算編制靠“蒙”、靠“猜”、靠“編”，以這種方式炮制出籠的預算，在執(zhí)行中自然會出現(xiàn)“卡殼”、“梗阻”。再比如，預算部門在研究制定事業(yè)發(fā)展規(guī)劃時，大多缺乏與財政保障規(guī)劃進行對接的意識，財政清理重點支出與GDP掛鉤也遇到了原有法律依據(jù)尚未廢除的阻礙，以致財政部門正在力推的三年財政滾動規(guī)劃，被戲稱為“滾動變滾蛋，規(guī)劃變鬼話”。此外，各部門在編制年度預算時缺乏依法依規(guī)意識，隨意性比較大，存在“寬打窄用”“多占少花”“多退少補”的慣性思維，有的等預算資金下達后才“拿著帽子現(xiàn)找人”，這給預算執(zhí)行管理造成了很大困難和被動。再者，現(xiàn)行財政制度中“部門管事又管錢”的二次分配模式，造成部門的自由裁量權(quán)過于寬泛，一些大額專項資金、專項轉(zhuǎn)移支付資金成了相關(guān)部門把持在手、觸碰不得的“奶酪”，這在很大程度上加劇了“財政職能被分割”“財政資金被肢解”“政出多門與錢出多門并存”“分散財力辦小事”“先分錢，再定事”等一系列問題。還有，現(xiàn)在各級對財政支出進度督得很緊，但有些項目由于前期論證和準備不足，或是因拆遷安置等問題延遲開工，或是主管部門沒有建立起相應的指標體系和考核機制，這就造成了資金“撥”或者是“不撥”，都會面臨前者是審計檢查難過關(guān)、后者是行政督查要問責“兩頭堵”的問題。對財政監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的支出進度慢、存量規(guī)模大的問題，財政部門主要的處理處罰手段只能是通報、約談和收回資金，“當面談一談、賬面調(diào)一調(diào)、書面報一報”就能過關(guān)，財政被推到了“沒有槍、沒有炮，我們只有沖鋒號”的尷尬境地，這種“沒長牙齒”的監(jiān)督助長了一些預算單位藐視財政監(jiān)管，把“有錢不花”不當回事。

（六）憂思財稅改革坐上“老爺車”

眾所周知，我們國家從中央到地方專司改革的機構(gòu)應當是“發(fā)展和改革委員會”，這是一個擁有實際權(quán)力和資源、相對比較強勢的部門。但新一輪全面深化改革另起爐灶，將“深改辦”放到了屬于黨口序列的研究室。長期以來，研究室這樣的機構(gòu)深居幕后，以擅長舞文弄墨、咬文嚼字的“筆桿子”“吹鼓手”居多，并不具備宏觀指導、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指揮調(diào)度、督查推動等職能，上下之間沒有垂直管理和指導工作的關(guān)系，有的因機構(gòu)設(shè)置問題在橫向或縱向延伸時還找不到自己的“腿”，這就造成了一些改革任務下達后無人去對接、相互踢皮球。從財政部門的內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置情況來看，幾經(jīng)調(diào)整改革，分工越來越細，這樣做雖然有利于分散和降低某一個處室掌管資金規(guī)模過大的風險，但同時也造成處室之間的結(jié)合點、交叉點、空白點過多，有的事誰都管，有的事沒人管，財政工作運行環(huán)節(jié)多、流程長、效率低的問題更加突出，有的單位還利用財政業(yè)務流程和制度設(shè)計上的漏洞，以多頭要錢、重復要線、交叉要錢的方式騙取、套取財政資金。在全面從嚴治黨的新形勢和新要求面前，一些財政人員因為“黨紀黨規(guī)嚴了，福利待遇差了，既得利益虧了，我的奶酪被人動了”，便以少干事、不干事的方式來保證不惹事、不出事，作為政務運行中樞的辦公室經(jīng)常面臨會議派不出去、公文分不下去的尷尬，委托一些中介服務機構(gòu)代行財政“分內(nèi)之事、應盡之責”的現(xiàn)象也應運而生。這種不擔當、不作為的“軟釘子”和“軟抵抗”，嚴重阻滯了財稅改革的進展和落地。面對經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型和財政投入方式更多地轉(zhuǎn)向股權(quán)、基金、PPP等新模式，很多財政干部暴露出了知識儲備不足、知識結(jié)構(gòu)滯后的“軟肋”和“短板”，一些同志能力素質(zhì)跟不上，便以“吃老本”“熬干燈”的方式在改革中隨波逐流。

四、探思財稅改革“勝之道”

改革開放是決定當代中國命運的關(guān)鍵一招，改革開放只有進行時、沒有完成時。他要求我們在全面深化改革中，必須敢于啃硬骨頭、敢于涉險灘，堅持“一張藍圖干到底”，以“釘釘子”的精神把改革舉措落到實處。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，在推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化中起著至關(guān)重要的作用。我們在財稅改革中必須樹立時不我待、舍我其誰的責任感和緊迫感，堅決摒棄“看著走”“跟著走”“順著走”的觀望心理和被動思維，把確保實現(xiàn)到2020年基本建立現(xiàn)代財稅制度的改革目標，作為全體財稅人對黨和人民作出的莊嚴承諾，吹響集結(jié)號，發(fā)起總進攻，不達成既定目標決不撒手，不獲得全勝決不收兵。

（一）要圍繞改革抓精度，統(tǒng)籌聚焦不跑偏

財稅改革既要有問題導向，也要有目標導向，兩者必須有機結(jié)合。如果只有問題導向，改革就會陷入就事論事和“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的碎片化，就有迷失方向的危險。因此，在財稅改革的工作進程過半、任務完成過半的情況下，應當對財稅改革“回頭看”“過篩子”，做好去粗取精、去偽存真的工作，確保財稅改革始終聚好焦、不散光、不跑偏。當前最重要的工作，是要樹立十八屆三中全會《決定》和中央《深化財稅體制改革總體方案》的絕對權(quán)威，把中央確立的“改三制”（改進預算管理制度、稅收制度、事權(quán)和支出責任相適應的制度）作為核心任務并建立體系，對涉及財稅改革的各項任務進行梳理、甄別和界定，對那些小修小補、零打碎敲的非結(jié)構(gòu)性改革事項，要堅決從財稅改革體系中剝離出來，重新納入到改進方式、規(guī)范管理、提高效率、促進發(fā)展等日常工作的范疇。要注重維護財稅改革體系的穩(wěn)定性和相對獨立性，不能隨便以從屬性取代應有的主導性和主體性，不能隨便以各種理由對“改三制”的財稅改革體系進行肢解和拆解。對從不同渠道新增的財稅改革事項，要搞清楚它們在“改三制”的體系中究竟處于什么位置、能夠起到什么作用，凡屬似是而非的，不能輕易降低門檻、“請君入甕”。前幾年，財政部門主打力推了部門預算、集中支付、投資評審、政府采購、績效評價等五項改革，每項改革都舉各方之力進行了精心打磨，形成了成熟定型的體系、制度、辦法和職能，這些都屬于真正意義上的改革。我們在新一輪財稅改革中，應當充分借鑒以往推進五項改革的成功經(jīng)驗，對每一項改革都把“改什么”“怎么改”“誰來改”“改到什么程度”“改出什么效果”等要素想明白、弄清楚，以“功成不必在我”和傳承接力的方式反復雕琢和打磨，讓每一項改革都能成型落地、生根見效，經(jīng)得起歷史和實踐的檢驗。

（二）要圍繞改革抓強度，蹄疾步穩(wěn)有章法

到2020年基本建立現(xiàn)代財稅制度，這是完成財稅改革目標任務的“硬杠杠”。要按照從現(xiàn)在起到2020年基本達成改革目標的時間長度，進行財稅改革的區(qū)間規(guī)劃和進度劃分，改變前三年中改革忽冷忽熱、時緊時松甚至等待觀望、貽誤戰(zhàn)機的現(xiàn)象。鑒于新一輪財稅改革最顯著的特征是頂層設(shè)計與規(guī)劃先行，根據(jù)財稅改革已從預算管理制度改革先行，加快轉(zhuǎn)入稅制改革、事權(quán)和支出責任劃分改革的實際，需要從中央層面抓緊推動稅制結(jié)構(gòu)性改革，著力解決營改增擴圍后各地普遍反映地方主體稅種缺失、財政減收壓力劇增、影響自主發(fā)展動力的問題；需要從中央層面抓緊推動財政事權(quán)和支出責任劃分改革，按照既定原則把中央事權(quán)、地方事權(quán)和共同事權(quán)及支出責任劃分清楚，從而為各地以自上而下的方式加快省以下財政事權(quán)和支出責任劃分改革，創(chuàng)造一個可承接、可下延、可落地的條件。鑒于稅制改革的權(quán)限在中央層面，事權(quán)和支出責任劃分改革必須自上而下，因此這兩項改革不同于此前已經(jīng)組織實施的預算管理制度改革，這兩項改革的路線圖和時間表完全應由中央層面加以制定，地方層面在嚴格執(zhí)行的同時，還應當考慮稅制改革、事權(quán)和支出責任劃分改革可能給預算管理制度帶來的新情況、新問題、新變化，對前期預算管理制度改革的成果進行再完善、再鞏固、再深化，這樣就能夠把“改三制”作為一個“你中有我、我中有你”的整體向前推進。

（三）要圍繞改革抓力度，真槍真刀出實招

要針對財稅改革工作機構(gòu)偏虛偏軟造成工作重心偏向宣傳和包裝，改革統(tǒng)籌、部署、調(diào)度、督查無權(quán)威、難推進的問題，將改革工作機構(gòu)調(diào)整到政務運行中樞或者是居于財政業(yè)務核心地位的處室，改變財稅改革從務虛到務虛、從文件到文件、從講話到講話、從材料到材料的空轉(zhuǎn)現(xiàn)象，把“深改辦”打造成為推動財稅改革落地的“先鋒隊”、“尖刀班”，打造成為打通政策落實“最后一公里”的刀刃式力量。要在全面系統(tǒng)梳理財稅改革任務的基礎(chǔ)上，建立改革工作臺賬，與督查督辦和績效考核系統(tǒng)進行對接，定期查賬、對賬、銷賬，全程壓責、追責、問責，把板子打到具體單位和具體人身上。要抓住“人”這個關(guān)乎改革成敗的最大動能和變量，處理好堅持頂層設(shè)計與鼓勵基層探索的關(guān)系，建立財稅改革的試錯、容錯、糾錯機制，把因缺乏經(jīng)驗先行先試的失誤與明知故犯行為區(qū)分開來，把國家尚無明確規(guī)定時的探索性試驗與國家明令禁止后的有規(guī)不依行為區(qū)分開來，把為推動改革的無意過失與為謀取私利的故意行為區(qū)分開來。要在財稅改革的舞臺上，突出選用擔當有為的優(yōu)秀干部，及時教育調(diào)整為官不為的干部，激勵更多想作為、能作為、善作為的干部大顯身手，切實發(fā)揮改革工作機制“鼓勵大膽探索者，寬容改革失誤者，鞭策改革滯后者”的特有作用。

（四）要圍繞改革抓深度，劍指利益破藩籬

財稅世界是由錯綜復雜的群體構(gòu)成的利益世界，財稅利益不對稱容易在不同群體間造成利益沖突甚至價值觀沖突，各種力量為追逐財稅利益而進行的博弈，容易構(gòu)成對社會公平與正義的最大威脅。財稅改革走到今天，在利益關(guān)系調(diào)整上已經(jīng)不可能像過去那樣普遍受益、各方均沾、皆大歡喜，只能是在無法回避的矛盾焦點上尋求最大公約數(shù)。因此，新一輪財稅改革必須直擊利益關(guān)系調(diào)整這個焦點和難點，重點關(guān)注到收入增幅下降與支出剛性增長的矛盾日趨尖銳，統(tǒng)籌考慮財政收支安排，在挖掘潛力、盤活存量的同時防止走進福利泛化的陷阱；重點關(guān)注到實現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化對財政管理提出了更高要求，財政必須改變傳統(tǒng)慣性思維和傳統(tǒng)做法，更加突出市場配置資源的決定性作用，同時發(fā)揮好財政的基礎(chǔ)支撐和引領(lǐng)撬動作用；重點關(guān)注到財稅改革步入深水區(qū)所面臨的利益關(guān)系調(diào)整更加復雜，從財政部門單打獨斗、孤軍深入搞改革的狀態(tài)中跳出來，積極向市委、市政府、市人大等權(quán)力核心和《預算法》、《北京市預算審查監(jiān)督條例》等“尚方寶劍”借勢借力，加強財稅改革與其他相關(guān)領(lǐng)域改革的聯(lián)手、聯(lián)試、聯(lián)調(diào)、聯(lián)動，合力攻克破解政府決策與預算編制脫節(jié)、事業(yè)發(fā)展規(guī)劃與財政保障規(guī)劃不銜接、大額專項和轉(zhuǎn)移支付資金造成部門利益固化、預算執(zhí)行主體單位理財用財失管失范等疑難棘手問題；重點關(guān)注到財政可持續(xù)運行面臨的風險正在逐步積累，財政必須牢牢把握防控風險的主動權(quán)，防止債務風險、金融風險等向財政轉(zhuǎn)移，以未雨綢繆的措施加快建立防范和化解財政風險的體制機制，確保財政經(jīng)濟平穩(wěn)健康運行。此外，北京財稅改革必須立足于貫徹落實《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的大背景，積極研究破解京津冀協(xié)同發(fā)展的利益關(guān)系深度調(diào)整問題，重點是聚焦央地利益關(guān)系調(diào)整，在稅制改革中積極爭取將地方掌握信息比較充分、對本地資源配置影響較大、稅基相對比較穩(wěn)定的稅種劃為地方稅，推動形成與首都功能定位相契合的財源結(jié)構(gòu)，同時深入研究諸如EPAC會議、“9.3”閱兵、冬奧會、副中心這樣的“國家大事”“國家戰(zhàn)略”所特有的事權(quán)屬性，從邏輯起點和基礎(chǔ)上理順支出責任和保障關(guān)系；聚焦省際利益關(guān)系調(diào)整，研究探索如何突破京津冀三方平起平坐、各守自家“一畝三分地”的行政壁壘，協(xié)調(diào)平衡好功能疏解地與承接地、產(chǎn)業(yè)輸出地與輸入地的利益關(guān)系和財稅關(guān)系，協(xié)調(diào)解決好三地在大氣治理、環(huán)境保護、公共服務等方面聯(lián)動投入的利益博弈問題；聚焦市區(qū)利益關(guān)系調(diào)整，重點圍繞非首都功能疏解、大城市病治理、城市副中心建設(shè)等硬性任務，在梳理事權(quán)清單并界定事權(quán)屬性的基礎(chǔ)上，改革完善市與核心區(qū)、市與副中心、市與衛(wèi)星城、市與開發(fā)區(qū)、市與生態(tài)區(qū)的財政體制，以科學平穩(wěn)的財政體制妥善平衡解決市區(qū)之間利益的沖突、膠著和博弈；聚焦“政”“資”利益關(guān)系調(diào)整，針對首都加快疏解一般制造業(yè)和“五小”等低端業(yè)態(tài)、實施房地產(chǎn)業(yè)調(diào)控措施、央企國企競爭優(yōu)勢強等形成“國進民退”的擠出效應，研究如何改進和強化政策供給、資金供給、項目供給、制度供給、服務供給，以一手抓“騰籠換鳥”、一手抓“筑巢引鳳”的方式，力促民間投資從所謂“市場冰山、轉(zhuǎn)型火山、融資高山”的低位預期中沖出來、活過來、強起來，使市場主體力量參與的改革，成為最具活力、最有生命力的改革；聚焦“官”“民”利益關(guān)系調(diào)整，研究人口疏解、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等措施對百姓的生活需求及個人利益的影響，關(guān)注市級機關(guān)遷往副中心給公務員群體造成的交通、住房、子女就學、老人贍養(yǎng)、夫妻分居等家庭生活壓力，對這個群體承擔疏解轉(zhuǎn)型的改革成本，以適度的補償性或激勵性機制加以保障。

（五）要圍繞改革抓溫度，注重強化獲得感

衡量規(guī)定改革是否到位、重點改革是否突破的重要標志，主要是看改革紅利是否釋放并轉(zhuǎn)化為獲得感。北京財稅改革必須研究建立針對性強、更可持續(xù)的民生保障機制，吸取過去在城市“攤大餅”式發(fā)展中，敞開式、鼓勵性地供給機動車、供給商品房、供給交通低票價的教訓，切實認清“供給一沖動，后果很嚴重”，反對簡單搞“普惠制”和“一刀切”的做法，在筑牢民生保障底線的前提下，聚焦人口膨脹、交通擁堵、霧霾鎖都、垃圾圍城、資源短缺、房價畸高、食品安全等讓老百姓感到鬧心的“痛點”、“堵點”，堅持城內(nèi)與城外、京內(nèi)與京外、天上與地下同步發(fā)力，以供給側(cè)改革打造“天藍、地綠、水凈、景美、路暢、人安”的高品質(zhì)自然環(huán)境、人文環(huán)境和生活環(huán)境，把老北京打造成新北京，把新北京打造得像北京。要以深化財政“放管服”改革來降低制度性交易成本，聚焦財政運行中設(shè)立的“彈簧門”、“玻璃門”、“旋轉(zhuǎn)門”，以制單、曬單、調(diào)單、跟單的方式嚴格規(guī)范顯山露水的審批權(quán)限，同時對名義上不在審批之列、實質(zhì)上比審批還要嚴苛繁雜的各類準入性、潛規(guī)性“門檻”進行“清、降、撤、改”；聚焦科研經(jīng)費管理改革的落地進程和效果，在確?？蒲袉挝荒軌虬褭?quán)力接住、把經(jīng)費管好的基礎(chǔ)上，將成熟定型的“松綁+激勵”管理模式逐步向教育、文化、養(yǎng)老等領(lǐng)域延伸拓展，產(chǎn)生改革倒逼作用和聯(lián)動效應、放大效應；聚焦財政業(yè)務運行鏈條長、環(huán)節(jié)多、流轉(zhuǎn)慢、效率低的問題，對各個業(yè)務節(jié)點進行全要素、全過程、全覆蓋式的梳理，以“縮、減、放、并、改”等措施，讓預算評審、政府采購、績效評價、資金撥付等環(huán)節(jié)的步子加快跑起來；聚焦市級財政部門目前有一大批工作事項委托中介機構(gòu)的合理性、必要性和服務質(zhì)量，建立健全競爭機制、遴選機制、甄別機制、考核機制、退出機制，避免中介機構(gòu)成為越俎代庖、頤指氣使、越位擅權(quán)的“二財政”，把依賴中介代勞包辦、避責諉過、利益尋租等作為整治“為官不為、為官亂為”的重要內(nèi)容，強化財政人員種好“一畝三分地”的履職自覺和責任擔當。■

（作者單位：北京市財政局研究室）

[1]本書編寫組.黨的十八屆三中全會《決定》學習輔導百問[M].北京：黨建讀物出版社，學習出版社，2013.

[2]高培勇.財稅體制改革與國家治理現(xiàn)代化[M].北京：社會科學文獻出版社，2014.

[3]樓繼偉.建立現(xiàn)代財政制度[J].中國財政，2014，（01）.

[4]中共中央宣傳部.習近平總書記系列重要講話讀本[M].北京：學習出版社，人民出版社，2014.

[5]中共北京市委全面深化改革領(lǐng)導小組辦公室.北京改革藍皮書（2015）[M].北京：北京出版集團公司，北京出版社，2016.

（本欄目責任編輯：鄭潔）