張旭東 伍 堅(jiān)

債務(wù)催收中債務(wù)人權(quán)益的保護(hù)

張旭東 伍 堅(jiān)

在債務(wù)違約危機(jī)凸顯的大背景下，非法債務(wù)催收事件頻發(fā)，債務(wù)人的權(quán)益亟待保護(hù)。但是，當(dāng)前催債規(guī)范的客體存在局限性，債務(wù)催收的主體表現(xiàn)消極，趨于隱身的監(jiān)管難以應(yīng)對(duì)無(wú)序化的債務(wù)催收行為，故債務(wù)人的權(quán)益無(wú)法得到有效的保護(hù)。為此，相關(guān)各方有必要積極借鑒美國(guó)、英國(guó)、日本等國(guó)家和我國(guó)港臺(tái)地區(qū)的有益經(jīng)驗(yàn)，從制度建設(shè)、監(jiān)督管理和市場(chǎng)自律三個(gè)層面，進(jìn)一步推動(dòng)債務(wù)催收規(guī)范的科學(xué)制定，更好地明確監(jiān)管部門的職責(zé)，加快自律組織的培育與“債務(wù)醫(yī)生”的興起，最終在債務(wù)催收領(lǐng)域構(gòu)建起一套完善的債務(wù)人權(quán)益保護(hù)體系。

債務(wù)催收 債務(wù)人權(quán)益保護(hù) 公平債務(wù)催收法 金融監(jiān)管

債務(wù)催收（debt collection）是指?jìng)鶆?wù)人出現(xiàn)逾期不能還款或構(gòu)成違約的情形下，債權(quán)人以其自身名義或委托第三方債務(wù)催收者以債權(quán)人名義對(duì)未清償款項(xiàng)進(jìn)行收取的活動(dòng)。[1]近年來(lái)，受客觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，債務(wù)違約引發(fā)的危機(jī)層出不斷，導(dǎo)致不少企業(yè)深陷債務(wù)風(fēng)波之中。對(duì)2016年央行發(fā)布的三個(gè)季度 《支付體系運(yùn)行總體情況》的統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)表明，個(gè)貸形勢(shì)也不容樂(lè)觀。以信用卡逾期半年未償信貸為例，總額年內(nèi)上漲79.41億元，比2015年上升0.28個(gè)百分點(diǎn)。另一方面，校園貸、培訓(xùn)貸、現(xiàn)金貸中存在諸多不當(dāng)?shù)膫鶆?wù)催收行為，于歡案等一系列不法催債事件時(shí)有發(fā)生，債權(quán)人利益得以實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，債務(wù)人的權(quán)益卻遭到一定程度的損害，嚴(yán)重影響了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的有序運(yùn)行。故此，加強(qiáng)債務(wù)催收中債務(wù)人權(quán)益的保護(hù)無(wú)疑是十分必要的。

一、債務(wù)催收的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速的發(fā)展，市場(chǎng)交易不斷繁榮，資金往來(lái)日益密切。然而，在信用體系尚不健全的當(dāng)下，債權(quán)債務(wù)糾紛頻頻發(fā)生。雖然訴訟、仲裁等法定救濟(jì)渠道是債權(quán)實(shí)現(xiàn)的有效途徑，但長(zhǎng)期以來(lái)，債務(wù)催收以其成本低、效率高的特點(diǎn)，成為了債權(quán)人解決債務(wù)糾紛的首選方式。正因如此，面對(duì)目前失當(dāng)?shù)膫鶆?wù)催收行為，如何從債務(wù)催收的現(xiàn)狀中厘清其存在的問(wèn)題成為了債務(wù)人權(quán)益保護(hù)的關(guān)鍵。

（一）催債規(guī)范客體的局限性

當(dāng)前，我國(guó)明確規(guī)制所催收債務(wù)的規(guī)范性法律文件主要有銀監(jiān)會(huì)2009年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范信用卡業(yè)務(wù)的通知》和2011年出臺(tái)的《商業(yè)銀行信用卡業(yè)務(wù)監(jiān)管管理辦法》。銀監(jiān)會(huì)還于2017年4月初發(fā)布《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)關(guān)于銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防控工作的指導(dǎo)意見》，要求做好“現(xiàn)金貸”業(yè)務(wù)活動(dòng)的清理整頓工作，嚴(yán)禁網(wǎng)貸暴力催收。此外，國(guó)務(wù)院法制辦于2015年發(fā)布的《非存款類放貸組織條例（征求意見稿）》和深圳市互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會(huì)于2017年5月4日發(fā)布的《深圳市網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)催收行為規(guī)范 （征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《催收規(guī)范》）同樣對(duì)此問(wèn)題作出了回應(yīng)。

然而，無(wú)論是哪一類規(guī)范在催債的客體方面均存在局限性，所催收之債務(wù)僅限于金融借貸。但就現(xiàn)實(shí)而言，所催收的債務(wù)完全可能基于商品買賣、服務(wù)提供或賠償損失而發(fā)生的金錢債務(wù)，不能因?yàn)榻栀J領(lǐng)域發(fā)生的暴力催債事件頻率高，就忽視甚至縱容了其他種類債務(wù)催收的規(guī)制。另一方面，已出臺(tái)與擬出臺(tái)的法律文件均在所要規(guī)制的催收之債中排除了自然人的放貸，但如果僅僅因?yàn)榻M織機(jī)構(gòu)放貸具有規(guī)模性，可能引起的惡性債務(wù)催收危害性更大而將其納入規(guī)制范圍的話，那么“借貸寶10G裸條門”事件從事實(shí)上證明了自然人借貸所可能引起的不當(dāng)催收危害性更大。也正是這些局限性，造成了債務(wù)人的權(quán)益長(zhǎng)期暴露在不受規(guī)制的不合理催債當(dāng)中。

（二）債務(wù)催收主體的消極性

就原始債權(quán)人而言，其消極性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面，在原始債權(quán)人及其內(nèi)部人員進(jìn)行債務(wù)催收的過(guò)程中，績(jī)效考量大于合規(guī)考量，從而將債務(wù)人的權(quán)益擺在一個(gè)不平等的地位進(jìn)行對(duì)待。根據(jù)《我國(guó)第三方債務(wù)催收市場(chǎng)調(diào)查報(bào)告》，對(duì)債務(wù)催收人員的激勵(lì)政策主要考慮因素，排在首位的是“催收回款金額”，其次是“催收過(guò)程的規(guī)范性”與“債務(wù)人投訴情況”。另一方面，原始債權(quán)人出于維護(hù)自身名譽(yù)，維持與客戶良好的業(yè)務(wù)往來(lái)關(guān)系，更愿意將債務(wù)催收這一事項(xiàng)外包、委托給第三方債務(wù)催收者，充當(dāng)一個(gè)“甩手掌柜”的角色。

就第三方債務(wù)催收組織而言，市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻低，債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)得不到充分保護(hù)。第一，組織類型無(wú)限制。發(fā)生在山東聊城的于歡案，正是由10余名社會(huì)閑散人員組成的催債隊(duì)伍導(dǎo)致的悲劇，這樣的一個(gè)組織，既無(wú)充分的披露侵犯?jìng)鶆?wù)人的知情權(quán)，顯然也不能在最后的精神損失補(bǔ)償上作出任何富有實(shí)效的承諾。第二，資本金額無(wú)限制。一定的資本來(lái)配置優(yōu)良的電腦系統(tǒng)、保密裝置、錄音設(shè)備是保證債務(wù)人資料不外泄的基礎(chǔ)設(shè)施，否則債務(wù)人的隱私權(quán)、名譽(yù)權(quán)等人格權(quán)益便無(wú)法得到充分保護(hù)。第三，人員構(gòu)成無(wú)限制。在證券市場(chǎng)領(lǐng)域，出于保護(hù)發(fā)行人以及廣大投資者的權(quán)益，《首次公開發(fā)行股票并上市管理辦法》就對(duì)董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員的任職資格作出了限制，同理，債務(wù)催收領(lǐng)域也應(yīng)作出相應(yīng)限制避免債權(quán)人權(quán)益與債務(wù)人權(quán)益的失衡。此外，筆者通過(guò)在手機(jī)APP應(yīng)用市場(chǎng)搜索“催收”一詞，共發(fā)現(xiàn)十余款互聯(lián)網(wǎng)債務(wù)催收軟件，超過(guò)一半的軟件對(duì)“催客”的資質(zhì)無(wú)嚴(yán)格的事前審查要求，一款名為 “催催寶”的應(yīng)用軟件更是在其服務(wù)協(xié)議的第6.4款項(xiàng)明示“不具備對(duì)會(huì)員的注冊(cè)資料、行為及其他事項(xiàng)進(jìn)行事先審查的能力和義務(wù)，用戶須自行判斷并承擔(dān)由此導(dǎo)致的一切法律后果”，而同為該類軟件的“人人催”就隸屬于最近東窗事發(fā)的借貸寶，其對(duì)債務(wù)人權(quán)益的侵害可見一斑。

就債務(wù)催收人員而言，由于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)常將債務(wù)催收與暴力討債劃等號(hào)，所以相當(dāng)一部分從業(yè)人員，不是因?yàn)閷W(xué)歷層次低，就是因?yàn)檎也坏焦ぷ鱽?lái)從事相關(guān)工作。除背景上先天不足以外，培訓(xùn)激勵(lì)上存在后天失養(yǎng)的問(wèn)題。由于債務(wù)催收人員流動(dòng)性大，債務(wù)催收任務(wù)重、缺口大，所以對(duì)于大部分債務(wù)催收人員而言，“以賽代練”的模式成為了常態(tài)，那些諸如騷擾誹謗等見效快、非常規(guī)的手段便成為了慣用手段，而那些諸如調(diào)解談判、公示催告等見效慢、合規(guī)性強(qiáng)的手段則淪為花瓶式手段。

（三）債務(wù)催收行為的無(wú)序性

第一，從事實(shí)層面進(jìn)行分析，債務(wù)催收行為向兩極化發(fā)展。一頭是直接暴力的極端化，另一頭是慢性冷暴力的普遍化，不僅包括毀損門窗、非法拘禁、擅自公開資料等侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)與人身權(quán)益的行為，而且包括騷擾、跟蹤等方式，不分時(shí)間地點(diǎn)場(chǎng)合地影響債務(wù)人正常的學(xué)習(xí)工作生活，而債務(wù)人自身抗辯與救濟(jì)的權(quán)利卻少之又少。

第二，從規(guī)范層面分析，目前關(guān)于債務(wù)催收行為規(guī)制的問(wèn)題主要體現(xiàn)在催收行為模式與非法行為后果這兩個(gè)方面。就前者而言，第一是可操作性低，僅具有宣誓性質(zhì)，并不能實(shí)質(zhì)性保護(hù)債務(wù)人的權(quán)益。比如《商業(yè)銀行信用卡業(yè)務(wù)監(jiān)管管理辦法》規(guī)定，“催收不得采取不當(dāng)行為”，至于什么是“不當(dāng)”，與“暴力”之間存在怎樣的區(qū)別于聯(lián)系，均是一個(gè)模糊的概念。第二是各行為規(guī)范不統(tǒng)一，導(dǎo)致了對(duì)債務(wù)人的差別化保護(hù)。同樣是網(wǎng)貸催收行為規(guī)范，北京市于2017年3月下旬發(fā)布的 《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)事實(shí)認(rèn)定及整改要求》第144條僅規(guī)定“嚴(yán)禁暴力催收”，而深圳市互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會(huì)發(fā)布的《催收規(guī)范》則細(xì)分出禁止行為、欺詐誤導(dǎo)行為、侵犯隱私行為等行為。

第三，就非法行為后果而言。其一是懲罰輕，無(wú)法實(shí)現(xiàn)債務(wù)人與債權(quán)人的平等保護(hù)。之所以《中華人民共和國(guó)刑法》（以下簡(jiǎn)稱《刑法》）在普通詐騙罪之后，還要在金融領(lǐng)域制定一個(gè)刑期更長(zhǎng)、刑種更多更嚴(yán)格的金融詐騙罪，其目的就是為了讓行為人意識(shí)到金融犯罪的危害之大、違法成本之高，從而更有力度地保護(hù)受害人。同理，當(dāng)在普通規(guī)則體系之下無(wú)法有力地保護(hù)債務(wù)人的合法權(quán)益之時(shí)，就應(yīng)當(dāng)對(duì)債務(wù)催收方的非法行為后果課以更嚴(yán)厲的罰則。此外，以金融消費(fèi)者的角度審視，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》在第56條對(duì)行政處罰的罰款標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為違法所得一倍以上十倍以下的區(qū)間，故針對(duì)違法債務(wù)催收行為的罰則至少以此為基準(zhǔn)，作出相當(dāng)或更為嚴(yán)格的規(guī)定，方能保障債務(wù)人的合法權(quán)益。其二是層次少，無(wú)法全面保護(hù)債務(wù)人的合法權(quán)益。當(dāng)前我國(guó)的現(xiàn)行法律規(guī)范針對(duì)債務(wù)催收問(wèn)題并無(wú)直接的規(guī)定，如果債務(wù)人的人身權(quán)益或財(cái)產(chǎn)權(quán)益在債務(wù)催收過(guò)程中遭受損害，那么民事責(zé)任、刑事責(zé)任乃至行政責(zé)任的依據(jù)只能來(lái)源于一系列基本的法律規(guī)范，包括《刑法》《合同法》《侵權(quán)責(zé)任法》《行政處罰法》等。然而，這些規(guī)范只能起到最后一條防線的作用，面對(duì)尾隨跟蹤、電話騷擾、非正常時(shí)間地點(diǎn)訪問(wèn)、與其他第三人聯(lián)系等債務(wù)催收行為，根本沒(méi)有相關(guān)的法律規(guī)范能夠?qū)Υ讼刃屑右苑婪丁?/p>

（四）債務(wù)催收監(jiān)管的隱身性

一從監(jiān)管邏輯來(lái)分析，我國(guó)自1988年開始，基于討債活動(dòng)干擾企事業(yè)單位生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，危害社會(huì)治安與法律秩序等理由，嚴(yán)禁“討債公司”的存在。然而，大批專業(yè)從事債務(wù)催收的公司通過(guò)改變登記注冊(cè)的經(jīng)營(yíng)范圍，變相進(jìn)入債務(wù)催收行業(yè)，行走在監(jiān)管的灰色地帶。此外，從證監(jiān)會(huì)的態(tài)度來(lái)看，批準(zhǔn)了上海一諾銀華投資股份有限公司與湖南永雄資產(chǎn)管理集團(tuán)有限公司這兩家催債公司掛牌新三板，承認(rèn)債務(wù)催收行業(yè)的合法性。因此，前后矛盾的監(jiān)管邏輯無(wú)形中賦予了債務(wù)催收方違規(guī)操作的空間，進(jìn)而可能對(duì)債務(wù)人的權(quán)益造成侵害。

二就監(jiān)督管理的主體而言，一方面是行政主管部門模糊，導(dǎo)致部門管理互相推諉或職能重疊交叉，沒(méi)有一個(gè)規(guī)范明確說(shuō)明具體是哪一個(gè)部門負(fù)責(zé)。另一方面，公安機(jī)關(guān)對(duì)于惡性催收行為的傳統(tǒng)態(tài)度傾向于不作為，對(duì)于那些尚未達(dá)到人身傷害程度的催收行為，《公安部關(guān)于嚴(yán)禁公安機(jī)關(guān)插手經(jīng)濟(jì)糾紛違法抓人的通知》往往成為了縱容違法犯罪行為的萬(wàn)能理由。

三從監(jiān)管實(shí)踐來(lái)看，根據(jù)國(guó)際金融公司（International Finance Corporation，IFC）2012 發(fā)布的一份《新興市場(chǎng)合規(guī)債務(wù)催收?qǐng)?bào)告》顯示，監(jiān)管部門在債務(wù)催收政策制定的參與度方面僅有21%。[2]主管部門未能建立起一個(gè)健全的征信系統(tǒng)法律保障體系，缺乏對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的充分引入，沒(méi)有良好的征信機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入退出機(jī)制，不能規(guī)范信用評(píng)級(jí)評(píng)分工作。這些直接導(dǎo)致組織機(jī)構(gòu)是在未充分了解客戶的基礎(chǔ)上提供貸款的，其不相匹配的可能性以及高違約率與欺詐率可想而知，而客戶因?yàn)椴皇芟嚓P(guān)信用基礎(chǔ)設(shè)施的限制，也無(wú)法意識(shí)到自身信用記錄的重要性，將自身的權(quán)益暴露在巨大的風(fēng)險(xiǎn)中。

二、債務(wù)人權(quán)益保護(hù)的域外法制實(shí)踐

針對(duì)債務(wù)催收在客體、主體、行為與監(jiān)管這四個(gè)方面的問(wèn)題，域外法制的成熟經(jīng)驗(yàn)提供了較好的借鑒。美國(guó)早在20世紀(jì)70年代便以債務(wù)人權(quán)益為核心制定了 《公平債務(wù)催收法》，并通過(guò)不斷的修訂為其提供全方位的保護(hù)。日本以其突出的監(jiān)管制度維護(hù)了債務(wù)催收中債務(wù)人的權(quán)益。英國(guó)和香港地區(qū)從債務(wù)催收的主體角度出發(fā)，明確其資格與責(zé)任。臺(tái)灣地區(qū)則是多層次地構(gòu)建起一套債務(wù)催收行為規(guī)范體系，進(jìn)一步保護(hù)債務(wù)人的權(quán)益。

（一）債務(wù)催收的客體

美國(guó)1977年制定的 《公平債務(wù)催收法》在客體上予以相對(duì)寬泛的規(guī)定，包括金錢、財(cái)產(chǎn)、保險(xiǎn)或服務(wù)而產(chǎn)生的債務(wù)，但在目的上加以限制，即必須用于個(gè)人、家屬或家用。①15 U.S.C.§§1692a(5).之所以這樣規(guī)定，是因?yàn)椤豆絺鶆?wù)催收法》是一部以保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益為主的法律，故而排除了因生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)用途產(chǎn)生的債務(wù)。英國(guó)于2003年出臺(tái)的 《債務(wù)催收指引》旨在全面保護(hù)債務(wù)人的權(quán)益，因此所調(diào)整的客體范圍最為廣泛，其規(guī)定所催收之債務(wù)是債務(wù)人違約逾期未付的債務(wù)，僅排除了債權(quán)人日常依約收取之債。②Debt collection guidance response to consultation paper and final guidance on unfair business practices,PartⅡ:1.8,by Office of Fair Trading,UK July 2003.

因受到“消金三惡”之過(guò)高利率、多重借貸與暴力討債的影響，日本針對(duì)性地制定《債權(quán)管理回收業(yè)特別措置法》與《貸金業(yè)法》，并將催收客體主要限定在金錢借貸等特定金錢債權(quán)。[3]臺(tái)灣地區(qū)因“卡奴”事件的影響，為全面保護(hù)債務(wù)人權(quán)益，立法院在2003年草擬的《公平債務(wù)收取法》中，較為寬泛地界定了客體，“因借款、服務(wù)、販賣商品或因接受賠償而發(fā)生的金錢債務(wù)皆屬于”，③公平債務(wù)催收法草案.臺(tái)灣立法院議案關(guān)係文書，院總字第1803號(hào)，委員提案第4849號(hào)。不過(guò)經(jīng)濟(jì)部為了統(tǒng)一管理需要，又在《債務(wù)催收法》（草案）中將客體限于“因金融借貸或融資性商品而產(chǎn)生之催收債務(wù)”。④債務(wù)催收法草案.臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)部，經(jīng)商字第88210623號(hào)。

（二）債務(wù)催收的主體

美國(guó)《公平債務(wù)催收法》規(guī)制的主體為第三方債務(wù)催收者，明確排除了原始債權(quán)人及其內(nèi)設(shè)部門或內(nèi)部人員。主要基于兩點(diǎn)理由：一是在法案的國(guó)會(huì)聽證會(huì)上，與會(huì)者認(rèn)為要保護(hù)債務(wù)人的權(quán)益首先就是要規(guī)制第三方債務(wù)催收者的行為。美國(guó)聯(lián)邦公平貿(mào)易委員會(huì) （Fair Trade Commission，F(xiàn)TC）認(rèn)為，相比于監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)的難度，對(duì)于催收行業(yè)的監(jiān)管難度更大，因?yàn)楫?dāng)前該行業(yè)的準(zhǔn)入門檻較低，導(dǎo)致對(duì)于現(xiàn)有債務(wù)催收方的規(guī)制難以對(duì)新入行的公司產(chǎn)生震懾力，達(dá)到保護(hù)債務(wù)人權(quán)益的效果；二是大量的反對(duì)意見集中在第三方債務(wù)催收者，而各州法律對(duì)本州債權(quán)人的監(jiān)管效果優(yōu)于對(duì)催收行業(yè)的監(jiān)管，因此再行對(duì)債權(quán)人進(jìn)行相應(yīng)規(guī)制不存在必要性。[4]與此相反，出于最大程度保護(hù)債務(wù)人的考慮，英國(guó)2003年的《債務(wù)催收指引》對(duì)“債務(wù)催收人”的概念作出了最廣義的規(guī)定，包含了債權(quán)人的內(nèi)部員工以及外部代理人。日本則是對(duì)第三方債務(wù)催收組織的設(shè)立許可或準(zhǔn)入門檻給予了極大的關(guān)注，如《債權(quán)管理回收業(yè)特別措置法》就要求第三方債務(wù)催收公司的資本額必須五億日元以上，組織形式必須為股份有限公司，任職資格排除暴力組織成員背景等。①《債権管理回収業(yè)に関する特別措置法》第二章：許可等（第三條―第十條）。

關(guān)于債務(wù)催收人員，英國(guó)政府于2017年專門制定的 《金融服務(wù)學(xué)徒標(biāo)準(zhǔn)》（Financial Services Apprenticeship Standard）從必修和選修兩個(gè)方面加以規(guī)定，包括掌握法律法規(guī)、行業(yè)組織、產(chǎn)品服務(wù)、關(guān)系處理、溝通談判、團(tuán)隊(duì)協(xié)作等核心知識(shí)與專業(yè)技能，正直、靈活等品質(zhì)以及分析決策的執(zhí)行力。美國(guó)雖然沒(méi)有在統(tǒng)一的立法層面上直接對(duì)債務(wù)催收人員作出規(guī)定，但各州重視對(duì)債務(wù)催收人員的管理，如美國(guó)科羅拉多州立法規(guī)定各債務(wù)催收機(jī)構(gòu)必須雇用一個(gè)經(jīng)核準(zhǔn)的債務(wù)催收管理師來(lái)監(jiān)督管理催收人員，負(fù)責(zé)遵循催收法律，債務(wù)管理師必須通過(guò)管理師考試。[5]美國(guó)在該方面的自律控制成為了一大特色，自律組織美國(guó)國(guó)際信用收債協(xié)會(huì)（ACA International）承擔(dān)著對(duì)債務(wù)催收人員教育培訓(xùn)、許可認(rèn)證、接受投訴的任務(wù)。

就原始債權(quán)人而言，我國(guó)香港地區(qū)作出了比較典型的規(guī)定。由香港銀行公會(huì)制定并得到金融管理局認(rèn)可的《銀行營(yíng)運(yùn)守則》對(duì)商業(yè)銀行聘用催收公司規(guī)定了多項(xiàng)義務(wù)，包括對(duì)第三方債務(wù)催收者的不當(dāng)行為承擔(dān)責(zé)任，選擇催收公司的數(shù)量限制等。同時(shí)，《銀行營(yíng)運(yùn)守則》第37條賦予了商業(yè)銀行對(duì)債務(wù)催收公司的監(jiān)管職責(zé)。最為重要的是，香港的金融管理局對(duì)銀行業(yè)實(shí)施了有效的外部監(jiān)管，采用CAMEL評(píng)級(jí)體系，[6]任何一家銀行都忌憚暴力催收事件對(duì)其聲譽(yù)造成影響，拉低評(píng)級(jí)與業(yè)績(jī)。

（三）債務(wù)催收的行為

隨著信息技術(shù)的發(fā)展以及全國(guó)性信貸市場(chǎng)的逐步形成，為了克服各州給予消費(fèi)者的保護(hù)力度不一致，美國(guó)制定了《公平債務(wù)催收法》。該法是一部典型的行為規(guī)范法，且將債務(wù)催收行為規(guī)范劃定為預(yù)備階段與實(shí)行階段兩類。

在預(yù)備階段，債務(wù)催收方在消費(fèi)者 （債務(wù)人）位置信息的獲取過(guò)程中，不僅需要表明身份，闡明目的，而且應(yīng)注意溝通內(nèi)容，包括不說(shuō)明消費(fèi)者欠款等，更要采用適度的溝通方式，包括次數(shù)不超一次等，充分保護(hù)消費(fèi)者的隱私權(quán)。其次，債務(wù)催收方與債務(wù)人溝通時(shí)應(yīng)注意時(shí)間、地點(diǎn)、對(duì)象，與其他第三方的溝通需要經(jīng)過(guò)同意或授權(quán)，同時(shí)消費(fèi)者享有充分的異議求證與停止溝通的權(quán)利。

在實(shí)行階段，F(xiàn)DCPA§806，807，808 三個(gè)條款按照行為性質(zhì)與危害程度的不同，有層次地對(duì)三類行為進(jìn)行了規(guī)制。第一類是騷擾或侵犯型，由于法條規(guī)定較為寬泛，美國(guó)法院對(duì)此作出了一系列典型意義的判決。Rutyna v.Collection Accounts Terminal,Inc.等案件強(qiáng)調(diào)了法院認(rèn)定“侵?jǐn)_”的方法是依據(jù)行為活動(dòng)所產(chǎn)生影響的顯著性、天然性和可預(yù)期性。Bingham v.Collection Bureau,Inc.等案件對(duì)暴力威脅、侮辱、頻繁聯(lián)絡(luò)等法條中的模糊性概念作出了具體的類型化解釋。[7]第二類是虛假或誤導(dǎo)陳述型，在司法實(shí)踐中，由于相關(guān)法條內(nèi)容的局限性，就債務(wù)催收方是否構(gòu)成虛假或誤導(dǎo)陳述，法院創(chuàng)造性地確立了易于操作的 “最不老練債務(wù)人”標(biāo)準(zhǔn)（least sophisticated consumer），該標(biāo)準(zhǔn)肇始于1985年Jeter v.Credit Bureau,Inc.一案，之后James A.Swanson v.Southern Oregon Credit Service,Inc.一案作出進(jìn)一步細(xì)化，只要債務(wù)催收方的語(yǔ)言文字超出了催債領(lǐng)域最不老練的水平，那么就構(gòu)成虛假或誤導(dǎo)性陳述，此外Clomon v.Jackson一案明確了該標(biāo)準(zhǔn)的保護(hù)對(duì)象不僅包括容易受騙的，還包括精明的消費(fèi)者，也即債務(wù)人自身的能力與行為只要達(dá)到一般理性人的最低程度即可。[8]第三類是不公平型，歸結(jié)起來(lái)主要為三個(gè)方面的內(nèi)容，一是故意遲延相關(guān)支付工具的日期，損害債務(wù)人的期限利益，二是向債務(wù)人收取額外的各類費(fèi)用，三是使用模糊或禁止性的媒介向債務(wù)人收取欠款。

最后針對(duì)非法行為的后果，F(xiàn)DCPA的罰則不僅采用了重罰的觀念，賦予受損害的債務(wù)人額外的懲罰性賠償金請(qǐng)求權(quán)，而且對(duì)于如何確定懲罰的尺度給出了詳細(xì)的操作標(biāo)準(zhǔn)，如果是個(gè)人訴訟，那么就需考慮債務(wù)催收人違法行為的頻率、持續(xù)時(shí)間、行為性質(zhì)以及故意程度，如果是集體訴訟，除了上述內(nèi)容外，還需要考慮債務(wù)催收方的財(cái)力以及受影響的人員數(shù)量。①15 U.S.C.§§1692k(a),(b).

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在債務(wù)催收行為上的規(guī)制與大陸地區(qū)較為相似，但是其層次較為清晰，且在相應(yīng)的層次內(nèi)擴(kuò)大了對(duì)債務(wù)人權(quán)益的保護(hù)。首先在刑事法律規(guī)范方面規(guī)定了強(qiáng)制罪、恐嚇安全罪與恐嚇取財(cái)罪、公然侮辱罪、誹謗罪、傷害罪、拘禁罪與毀損罪等。其次，在民事法律規(guī)范方面注重債務(wù)人人格權(quán)的保護(hù)。最后在行政法律規(guī)范方面，因其調(diào)整范圍較廣，故發(fā)揮了保護(hù)債務(wù)人權(quán)益的良好作用，實(shí)現(xiàn)了兜底的功能?！渡鐣?huì)秩序法》將破壞門窗、強(qiáng)索債務(wù)等行為視為妨害了安寧秩序，將故意窺私等侵犯隱私權(quán)的行為視為妨害了社會(huì)的善良風(fēng)俗，將無(wú)正當(dāng)理由跟蹤他人等行為視為妨害了他人的人身財(cái)產(chǎn)，隨著《檢肅流氓條例》的廢止，《組織犯罪防制條例》在債務(wù)催收行業(yè)繼續(xù)發(fā)揮著防火墻的作用，對(duì)從事債務(wù)催收的機(jī)構(gòu)以及人員進(jìn)行過(guò)濾篩選，旨在避免有犯罪前科的組織或個(gè)人介入該行業(yè)。②楊坤興：《我國(guó)“債務(wù)催收法”立法關(guān)鍵問(wèn)題的探討及思考》，2006年臺(tái)灣國(guó)立中央大學(xué)碩士論文，第122頁(yè)。對(duì)于債務(wù)催收過(guò)程中債務(wù)人隱私權(quán)益的保護(hù)，我國(guó)香港地區(qū)專門制定了《個(gè)人資料（私隱）條例》與《個(gè)人信貸資料實(shí)務(wù)守則》。

（四）債務(wù)催收的監(jiān)管

從各國(guó)各地區(qū)的監(jiān)管理念來(lái)分析，均承認(rèn)債務(wù)催收公司的合法存在，奉行“疏優(yōu)于堵”的監(jiān)管理念。美國(guó)《公平債務(wù)催收法》直接將此理念確立為立法宗旨之一，即便是對(duì)此問(wèn)題持強(qiáng)硬態(tài)度的日本，也只是對(duì)催收公司設(shè)立了高規(guī)格的準(zhǔn)入門檻。因?yàn)楦邏赫咧粫?huì)導(dǎo)致不同的債務(wù)催收方進(jìn)行惡性的競(jìng)爭(zhēng)，最終讓廣大債務(wù)人買單，侵害他們的合法權(quán)益。

就監(jiān)管主體與監(jiān)管實(shí)踐而言，分為以日本為首的政府導(dǎo)向型和以美國(guó)為首的市場(chǎng)導(dǎo)向型。由于“消金三惡”的猖獗，日本把監(jiān)管的重點(diǎn)放在了行業(yè)的準(zhǔn)入門檻方面，比如對(duì)債權(quán)管理回收業(yè)的管理主要由法務(wù)省負(fù)責(zé)，在決定許可時(shí)需要聽取警察廳和律師聯(lián)合會(huì)的意見。此外，自2000年起中小金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)進(jìn)一步由地方政府上收至金融監(jiān)督廳，具有行政性質(zhì)的日本貸金業(yè)協(xié)會(huì)成立，個(gè)人版民事再生與個(gè)人破產(chǎn)制度在政府的主導(dǎo)下相繼出臺(tái)。[9]

美國(guó)在債務(wù)催收領(lǐng)域的監(jiān)管主體為聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)（FTC）和消費(fèi)者金融保護(hù)局（CFPB），兩者最重要的監(jiān)管職責(zé)就是維護(hù)消費(fèi)者 （債務(wù)人）的權(quán)益。為此，兩部門致力于對(duì)債務(wù)催收市場(chǎng)及信息科技等相關(guān)行業(yè)的研究，形成“條例草案預(yù)告”機(jī)制（ANPR）征求公眾意見，為債務(wù)催收規(guī)則制定的科學(xué)性、民主性提供依據(jù)。其次，兩部門負(fù)有共同監(jiān)督與指導(dǎo)的職責(zé)，其中FTC主管執(zhí)法監(jiān)督與處罰，投訴處理主要由CFPB負(fù)責(zé)，2012年CFPB專門發(fā)布了《債務(wù)催收監(jiān)測(cè)流程》。除了常規(guī)性執(zhí)法，兩監(jiān)管部門還向法院遞送“法庭之友簡(jiǎn)報(bào)”，提供調(diào)查后的相關(guān)事實(shí)信息與法律解釋，協(xié)助訴訟進(jìn)行。對(duì)于那些投訴后無(wú)法獲得救濟(jì)的消費(fèi)者，CFPB專門將司法或行政處罰所得的罰款設(shè)立為 “消費(fèi)者金融民事處罰基金”。[10]最后，美國(guó)重視對(duì)債務(wù)人的教育與宣傳，CFPB不僅在線上設(shè)立 “Ask CFPB”欄目實(shí)時(shí)解答，配合投訴反饋機(jī)制的運(yùn)行，而且在線下針對(duì)低收入、經(jīng)濟(jì)困難的債務(wù)人，貸款的學(xué)生講授FDCPA，開設(shè)各類金融知識(shí)與技能課程，組織利益相關(guān)者研討等活動(dòng)。[11]

三、域外經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)債務(wù)人權(quán)益保護(hù)的啟示

雖然域外債務(wù)催收的治理各具特色，債務(wù)人權(quán)益的保護(hù)卓有成效，但我國(guó)要實(shí)現(xiàn)良好的制度規(guī)范，必須將域外法制實(shí)踐與我國(guó)的債務(wù)催收實(shí)際有機(jī)結(jié)合，而不能一味照搬。為此，債務(wù)催收規(guī)范的科學(xué)制定是前提，在此基礎(chǔ)上，應(yīng)積極推動(dòng)配套制度的出臺(tái)，充分發(fā)揮政府監(jiān)管與市場(chǎng)自律的作用，真正構(gòu)建起一套完善的債務(wù)人權(quán)益保護(hù)體系。

（一）制度建設(shè)層面

第一，在居民消費(fèi)需求增長(zhǎng)的大背景下，隨著金融創(chuàng)新和交易形態(tài)的多元化，民間借貸等多種形式的債務(wù)及其規(guī)模呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，為了能夠全面地保護(hù)債務(wù)人的合法權(quán)益，債務(wù)催收規(guī)范所調(diào)整的客體范圍應(yīng)擴(kuò)大為因借貸、服務(wù)、商品買賣或因接受賠償?shù)榷l(fā)生的各類金錢債務(wù)。

第二，應(yīng)從嚴(yán)規(guī)范債務(wù)催收的主體。針對(duì)原始債權(quán)人，在債務(wù)催收外包情形下，需課以其向債務(wù)人明示等義務(wù)以及對(duì)第三方債務(wù)催收者的監(jiān)管責(zé)任，同時(shí)引入行業(yè)評(píng)級(jí)體系倒逼規(guī)范性債務(wù)催收行為。就第三方債務(wù)催收組織而言，應(yīng)對(duì)其設(shè)置必要的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，包括組織類型、資本金額和人員構(gòu)成等。最后對(duì)于債務(wù)催收人員來(lái)說(shuō)，應(yīng)對(duì)其職業(yè)背景、信用背景和法律背景設(shè)置準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)化的審查。配套構(gòu)建債務(wù)催收人員的培訓(xùn)與考核機(jī)制，注重培訓(xùn)時(shí)長(zhǎng)與培訓(xùn)內(nèi)容的多元化。制定科學(xué)的激勵(lì)措施，在績(jī)效評(píng)價(jià)方面，平等地對(duì)待“催收回款金額”，“催收合規(guī)性”與“債務(wù)人投訴”這三個(gè)因素。

第三，細(xì)化債務(wù)催收的行為規(guī)范，明確相關(guān)違法行為的責(zé)任。首先應(yīng)效仿美國(guó)的行為規(guī)范立法模式，分預(yù)備與實(shí)行兩個(gè)階段，對(duì)各種類型進(jìn)行規(guī)制，一方面包括預(yù)備階段出于對(duì)債務(wù)人隱私權(quán)益的保護(hù)，進(jìn)行債務(wù)人位置信息的取得和與債務(wù)人進(jìn)行溝通的行為，另一方面包括實(shí)行階段由輕到重的五個(gè)層級(jí)行為，分別為騷擾型、侮辱型、威脅型、輕微違法型和暴力嚴(yán)重違法型。其次，針對(duì)不同的行為類型課以不同程度的民事、行政與刑事責(zé)任，增加懲罰性賠償機(jī)制。

第四，形成多層次的綜合性糾紛解決體系。將最了解服務(wù)質(zhì)量的債務(wù)催收方或者說(shuō)原始債權(quán)人作為處理債務(wù)人投訴的第一條防線，發(fā)揮規(guī)則制定者與行業(yè)協(xié)會(huì)等第三方糾紛解決機(jī)制的補(bǔ)強(qiáng)作用，最后由金融監(jiān)管部門從整個(gè)糾紛解決體系中收集投訴數(shù)據(jù)，以幫助自身的執(zhí)法與政策制定。

第五，推動(dòng)個(gè)人破產(chǎn)制度的出臺(tái)。正如山東聊城的于歡案，雖然有限責(zé)任能夠保護(hù)企業(yè)所有人的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，但是在融資實(shí)際中，銀行等放貸人往往要求股東等企業(yè)所有人提供擔(dān)保，許多中小企業(yè)的債務(wù)危機(jī)很可能轉(zhuǎn)化為個(gè)人債務(wù)危機(jī)，而一個(gè)公平公正的個(gè)人破產(chǎn)制度不僅能使陷入財(cái)務(wù)危機(jī)的債務(wù)人通過(guò)正當(dāng)?shù)姆赏緩綌[脫困境，而且能使債權(quán)人及相關(guān)方明晰債務(wù)人的還款能力和意愿，從而避免陷入“執(zhí)行難”局面。更為重要的是，如果配合個(gè)人征信機(jī)制，將使個(gè)人更珍惜信用的價(jià)值。

（二）監(jiān)督管理層面

一要明確行政主管部門，設(shè)定債務(wù)催收行業(yè)的準(zhǔn)入與退出機(jī)制。一些銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)與第三方債務(wù)催收公司認(rèn)為政府必須確定一個(gè)主管部門來(lái)承擔(dān)債務(wù)催收行業(yè)的監(jiān)管責(zé)任，保障債務(wù)人的合法權(quán)益。并在此基礎(chǔ)上，設(shè)定行業(yè)準(zhǔn)入方式，建立退出機(jī)制。[12]為此，相關(guān)部門可以效仿英美國(guó)家的做法，發(fā)揮市場(chǎng)監(jiān)督管理局的作用，警示潛在的行業(yè)進(jìn)入者，進(jìn)而保證對(duì)債務(wù)人催收行為的規(guī)范程度。

二要是完善債務(wù)催收相關(guān)的信用基礎(chǔ)體系，加快征信立法，出臺(tái)個(gè)人信用信息保護(hù)法，加強(qiáng)信用數(shù)據(jù)的安全體系建設(shè)，并配套完善征信異議處理機(jī)制。政府與行業(yè)組織應(yīng)聯(lián)合制定征信標(biāo)準(zhǔn)，共同致力于信用信息共享平臺(tái)的建設(shè)。

三要加強(qiáng)行業(yè)各方的金融教育，利用好當(dāng)前“一行三會(huì)”中設(shè)立的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行金融宣傳教育，對(duì)宣傳教育實(shí)施總體規(guī)劃，融入國(guó)民教育體系，有層次地開展金融專業(yè)教育、普及教育和職業(yè)教育，落實(shí)“金惠工程”、從業(yè)職業(yè)培訓(xùn)等，與市場(chǎng)監(jiān)督管理局、金融機(jī)構(gòu)、法院、行業(yè)組織建立廣泛的網(wǎng)絡(luò)，推廣債務(wù)催收的教育。

（三）市場(chǎng)自律層面

一方面，市場(chǎng)可以為債務(wù)人的權(quán)益提供盾牌。為減輕不法債務(wù)催收事件帶來(lái)的負(fù)面影響，加強(qiáng)行業(yè)規(guī)范性，形成與債務(wù)人之間的良性關(guān)系，美國(guó)成立了國(guó)際信用收賬協(xié)會(huì)，發(fā)揮著行業(yè)自律與專業(yè)服務(wù)兩大功能。有鑒于此，根據(jù)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，在債務(wù)催收行業(yè)形成全國(guó)性的行業(yè)協(xié)會(huì)不僅有據(jù)可循，而且得到支持與認(rèn)可。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)遵循合法、專業(yè)、誠(chéng)信、善良管理、公平競(jìng)爭(zhēng)與保密等原則，制定相關(guān)自律公約，維護(hù)債務(wù)人的權(quán)益。

另一方面，市場(chǎng)還可以為債務(wù)人提供解藥，培育“債務(wù)醫(yī)生”的興起。從事這一行的人員應(yīng)具有多年催收與被催收的經(jīng)歷，熟悉抵押物的流程、難點(diǎn)與風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，他們的核心技術(shù)集中于利用時(shí)間換取空間，對(duì)三角債進(jìn)行解套，并處理抵押物的升值，盤活債務(wù)人的資產(chǎn)。這不僅有利于維護(hù)債權(quán)人的利益，轉(zhuǎn)變債務(wù)催收者的形象，而且能幫助債務(wù)人擺脫財(cái)務(wù)困境。

四、結(jié)語(yǔ)

雖然嚴(yán)格規(guī)范債務(wù)催收的方方面面會(huì)增加債權(quán)實(shí)現(xiàn)的難度，產(chǎn)生額外的代理成本，但是看似效益巨大、介入了非法因素的債務(wù)催收實(shí)則是建立在一種社會(huì)扭曲之上，所以注重在債務(wù)催收中對(duì)債務(wù)人權(quán)益的保護(hù)本質(zhì)上是一種外部成本的內(nèi)生化。然而這樣的保護(hù)終究治標(biāo)不治本，只有切實(shí)提升國(guó)民生產(chǎn)力，增加國(guó)民收入，降低負(fù)債的比例，才是根本之道。

[1]孫天琦 武岳 王昀等：《我國(guó)第三方債務(wù)催收市場(chǎng)調(diào)查報(bào)告》，《金融時(shí)報(bào)》2015年12月7日，第12版

[2]David Bergeron,Matthew Sebag-Montefiore.Responsible debt collection in emerging markets[R].Washington,D.C.:International Finance Corporation,2012:12.

[3]孫章偉：《日本貸金公司的發(fā)展現(xiàn)狀、問(wèn)題應(yīng)對(duì)及啟示》，《日本學(xué)刊》2010年第6期，第57～70頁(yè)

[4]羅伯特·M.亨特：《美國(guó)債務(wù)催收業(yè)的發(fā)展之路》，姜濤譯，《銀行家》2007年第 8期，第86～89頁(yè)

[5]張?jiān)?楊麗萍：《美國(guó)公平債務(wù)催收作業(yè)法對(duì)我國(guó)商賬追收管理的啟示》，《西部金融》2007年第11期，第52～53頁(yè)

[6]孫天琦：《美國(guó)等國(guó)家（地區(qū)）第三方債務(wù)催收行業(yè)的有關(guān)情況與啟示》，《西部金融》2013年第 1期，第 17～22頁(yè)

[7]Monteith,Robert A.Collecting Debt in Wyoming:The Fair Debt Collection Practices Act as a Trap for the Unwary[J].Land and Water Law Review,1996,(31):744.

[8]Alderman,Richard M.The Fair Debt Collection Practices Act Meets Arbitration:Non-Parties and Arbitration[J].Loyola Consumer Law Review,2012,(24):605.

[9]孫章偉 王聰：《日本“消金三惡”與治理研究》，《現(xiàn)代日本經(jīng)濟(jì)》2011 年第 1 期，第 38～46 頁(yè)

[10]Margaret Mikyung Lee.Fair Debt Collection Practices Act (FDCPA)[R].Washington,D.C.:Congressional Research Service,2013:5～12

[11]Cochran,Kelly Thompson.The CFPB at Five Years:Beyond the Numbers[J].North Carolina Banking Institute,2017,(21):70～71.

[12]孫天琦：《金融業(yè)行為監(jiān)管與消費(fèi)者保護(hù)研究》，中國(guó)金融出版社，2017年，第 288～289頁(yè)

（責(zé)任編輯：張曉月）

The Protection of Debtor’sRightsand Interests in DebtCollection

Zhang Xudong Wu Jian

At the background of crisis on debt default,the illegal cases of debt collection,the case happens frequently.So the rights and interests of debtors are in urgent need of protection.The current debt collection regulations,however,are valid in a limited range,and the debt collectors behave negatively.Besides,the weak supervision fails to cope with unfair debt collection.Hence,the rights and interests of debtors cannot be effectively protected.In view of this,it is necessary for relevant sides to learn beneficial experience from United States,Britain,Japan as well as Hong Kong and Taiwan regions.In order to build a perfect protection system for the rights and interests of debtors,all related parties should concentrate on institution establishment,supervision and market discipline,so that they can promote the scientific formulation of regulations about the debt collection,and they can better define the duties of supervision departments.Also,they will boost the cultivation of self-regulatory organizations and the emergence of“debt doctors”.

debt collection,protection of debtor’s rights and interests,Fair Debt Collection Practices Act,financial supervision

華東政法大學(xué)研究生教育院 上海 200042；華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院 上海 200042