中國財政科學研究院2017年“降成本”中部調(diào)研組

中部地區(qū)降成本政策的評估分析

中國財政科學研究院2017年“降成本”中部調(diào)研組

為貫徹落實中央關于推進供給側結構性改革的決策部署，江西省和河南省在2016年分別制定了本省的降成本政策文件。兩省出臺的降成本政策有所差別、各具特色，在較好地符合中央要求的同時并有所擴展。降成本政策在各個領域也取得了較好成效，河南省2016年預計能夠給企業(yè)減少成本約830億元，江西省每年的企業(yè)減負也超過500億元。但兩省的降成本政策也存在著缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃、具有臨時性特點，政策同質化嚴重、含金量有所不足，政策力度有待加大等問題。主要政策建議為：及時評估和完善現(xiàn)行降成本政策，構建降成本政策的長效機制；適時出臺和調(diào)整相關政策，加大降成本的政策力度；將降低制度性交易成本作為未來降成本政策的重點；抓好降成本政策的貫徹落實，避免政策流于紙面。

供給側改革 降成本 中部政策 評估分析

為貫徹落實中央關于推進供給側結構性改革和降低實體經(jīng)濟企業(yè)成本的決策部署，全國各地自2016年以來也積極出臺降成本的政策措施。為深入了解各地降成本政策措施的制定、效果和存在問題等實施情況，中國財政科學研究院課題組赴河南和江西兩省對“降成本”情況進行了實地調(diào)研。

一、調(diào)研地區(qū)出臺的降成本政策情況

為貫徹落實中央關于推進供給側結構性改革的決策部署，江西省和河南省分別于2016年4月和6月制定了本省的降成本政策文件。

江西省在《關于降低企業(yè)成本優(yōu)化發(fā)展環(huán)境的若干意見》中，明確了包括落實稅收優(yōu)惠政策、降低涉企收費、降低融資成本、降低人工成本、降低用能用地成本、降低物流成本、降低財務成本等七個方面的60條降低企業(yè)成本政策，以及提高行政服務效率、完善市場監(jiān)管體系、支持企業(yè)內(nèi)部挖潛、幫助企業(yè)開拓市場、打造良好營商環(huán)境等五個方面20條優(yōu)化發(fā)展環(huán)境政策措施。其后，結合國務院2016年8月的《關于降低實體經(jīng)濟企業(yè)成本工作方案》（國發(fā)〔2016〕48號），江西省在《關于進一步降低企業(yè)成本優(yōu)化發(fā)展環(huán)境的若干政策措施》中又提出了20條新政策措施，是全國出臺措施最多、力度最大的省份之一。河南省則在《推進供給側結構性改革降成本專項行動方案》中，就降低稅負、用電、融資、社會保險、資源使用、行政費用、物流費用、企業(yè)通關、中介費用、檢驗檢測等十大領域成本提出了一攬子50條政策措施。下面結合國發(fā)〔2016〕48號文，對江西省和河南省出臺的降成本政策措施進行分析。

（一）調(diào)研地區(qū)制定的降成本政策措施

1.降低企業(yè)稅費負擔的政策措施

在降低企業(yè)稅收負擔上，江西省先后提出落實13項稅收優(yōu)惠政策，河南省提出落實7項稅收優(yōu)惠政策。兩省落實的稅收優(yōu)惠政策都包括國家規(guī)定的全面營改增、高新技術企業(yè)、研發(fā)費用加計扣除、小微企業(yè)、固定資產(chǎn)加速折舊、企業(yè)兼并重組等稅收優(yōu)惠政策，但也有所區(qū)別。如河南省提出擴大全省農(nóng)產(chǎn)品增值稅進項稅額核定扣除試點行業(yè)范圍；江西省提出降低企業(yè)二手設備交易稅費成本、降低房地產(chǎn)企業(yè)的土地增值稅負擔、對困難企業(yè)實行稅費緩收政策。在內(nèi)容上，兩省提出的落實稅收優(yōu)惠政策均多于國發(fā)〔2016〕48號文中營改增、研發(fā)費用扣除的內(nèi)容。

在降低收費負擔上，兩省都根據(jù)國家要求提出了降低涉企收費，包括清理規(guī)范行政事業(yè)性收費和政府性基金，除了落實中央規(guī)定的取消行政事業(yè)性收費和清理政府性基金外，河南省專門就降低和規(guī)范企業(yè)通關、中介費用，檢驗檢測成本方面的相關費用進行了明確。江西省則提出了暫停對企業(yè)征收防洪保安資金（地方政府性基金），清理規(guī)范涉企經(jīng)營服務性收費項目、社會團體收費，三年內(nèi)免收探礦權使用費和土地出讓金改征國有資本金等收費政策。

2.降低企業(yè)融資成本的政策措施

在降低企業(yè)融資成本上，河南省出臺了包括降低貸款中間環(huán)節(jié)成本、清理糾正金融服務不合理收費、降低小微企業(yè)融資成本、降低外貿(mào)企業(yè)收匯融資風險、降低企業(yè)融資租賃成本、加強銀擔合作和暢通企業(yè)多元化融資渠道7條政策。江西省出臺了13條降低企業(yè)融資成本的政策，包括：建立財政性資源與信貸政策掛鉤的激勵機制；督導銀行業(yè)金融機構優(yōu)化企業(yè)貸款流程；鼓勵銀行業(yè)金融機構提供信用貸款等融資服務；完善財園信貸通、財政惠農(nóng)信貸通等政府、銀行、企業(yè)合作長效機制；加大對小微企業(yè)、三農(nóng)等薄弱環(huán)節(jié)和重點領域的信貸支持；對縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、貧困地區(qū)的金融機構管理開辟綠色通道、對不良貸款比率實行差異化考核；支持民間資本發(fā)起設立相關金融機構；擴大企業(yè)融資渠道；建立健全省、市、縣三級政府出資的融資擔保機構；加大銀行業(yè)收費清理工作督查力度、規(guī)范企業(yè)融資過程中的中介機構收費行為；推廣“無間貸款”“連連貸”等業(yè)務模式；擴大抵（質）押資產(chǎn)范圍等。

3.降低企業(yè)人工成本的政策措施

在降低企業(yè)人工成本方面，河南省主要著眼于降低社會保險費成本，包括優(yōu)化社保險種結構、階段性降低社會保險費率、降低住房公積金繳存比例、繼續(xù)實施失業(yè)保險穩(wěn)崗補貼政策和允許困難企業(yè)暫緩繳納社會保險費，以及完善最低工資標準調(diào)整和農(nóng)民工工資保證金制度等7條政策。江西省也提出了7條政策，除了階段性降低社會保險費、階段性適當降低住房公積金繳存比例等政策外，還涉及到職工教育經(jīng)費支出的企業(yè)所得稅和引進海外高層次人才的資助政策等。

4.降低企業(yè)用能用地成本的政策措施

在用能用地成本方面，河南省重點制定了降低企業(yè)用電價格、全面實行電力直接交易、簡化企業(yè)用電程序和深化電力體制改革等降低用電成本的4條政策，同時針對土地等資源制定了降低用地成本、降低用氣成本、實施資源稅改革、降低資源使用收費等5條降低資源使用成本的政策措施。江西省制定了有關降低用能成本的7條政策，降低用地成本的4條政策，以及涉及礦業(yè)企業(yè)的1條政策。

5.降低企業(yè)物流成本的政策措施

在降低企業(yè)物流成本上，河南省制定了降低物流企業(yè)成本、降低交通運輸收費、完善城市配送車輛管理政策和降低鐵路運輸成本4個方面的政策措施。江西省制定了11條降低企業(yè)物流成本的政策，其中包括允許物流企業(yè)各地分支機構在省內(nèi)匯總繳納增值稅、省內(nèi)異地開具增值稅專用發(fā)票、降低省內(nèi)貨運車輛保險費等政策。兩地的政策各有側重點。

6.降低制度性交易成本的政策措施

河南省降低制度性交易成本的政策涉及到降低行政費用成本、降低中介費用成本、降低企業(yè)通關成本和降低檢驗檢測成本等方面。江西省降低制度性交易成本的政策主要體現(xiàn)在優(yōu)化發(fā)展環(huán)境上，包括提高行政服務效率、完善市場監(jiān)管體系、打造良好營商環(huán)境。其后，又補充了提升貿(mào)易便利化水平等方面的政策措施。比較看，河南省的政策措施較為明確，直接針對制度性交易成本中的幾類主要成本，而江西省的政策措施范圍更為全面，是從優(yōu)化發(fā)展環(huán)境的角度來設計政策措施。

國發(fā)〔2016〕48號文中提出的降低制度性交易成本主要包括：打破地域分割和行業(yè)壟斷，加強公平競爭市場環(huán)境建設；深化“放管服”改革，為企業(yè)創(chuàng)造更好的營商環(huán)境；加快社會信用體系建設，加強知識產(chǎn)權保護；提升貿(mào)易便利化水平，合理降低服務收費標準；加快剝離國有企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題，減輕企業(yè)負擔。在這4個方面的內(nèi)容中，地方主要是從推進行政審批廣告、降低行政費用成本、降低中介機構收費等著手降低制度性交易成本。

7.其他降成本政策措施

江西省在優(yōu)化發(fā)展環(huán)境的政策措施上，還提出了在上述六大領域成本之外的部分降成本政策措施，一是10條降低企業(yè)財務成本的政策措施，這與國發(fā)〔2016〕48號文中提出的提高企業(yè)資金周轉效率的要求是一致的；二是支持企業(yè)內(nèi)部挖潛的4條政策措施；三是幫助企業(yè)開拓市場的4條政策措施。

（二）調(diào)研地區(qū)出臺降成本政策的特點

調(diào)研地區(qū)出臺的降成本政策措施，具有以下一些特點：

1.調(diào)研地區(qū)出臺的降成本政策方案能較好地符合中央要求

河南省和江西省能夠根據(jù)中央降成本的基本要求，結合地方情況制定降成本的具體政策措施，較好地貫徹落實中央關于推進供給側結構性改革和降低實體經(jīng)濟企業(yè)成本的決策部署。

2.調(diào)研地區(qū)的降成本政策內(nèi)容覆蓋面廣，有所擴展

從降成本政策的范圍看，河南省和江西省的降成本政策都能夠覆蓋國發(fā)〔2016〕48號文中企業(yè)稅費負擔、企業(yè)融資成本、制度性交易成本、企業(yè)人工成本、企業(yè)用能用地成本、企業(yè)物流成本等降成本的主要內(nèi)容。其中，河南省的政策范圍相對偏窄，集中在六類企業(yè)成本上。而江西省的降成本優(yōu)環(huán)境的政策內(nèi)容較為全面，提出的具體政策措施數(shù)量較多，還包括國發(fā)〔2016〕48號文所提出的在6類成本之外的一些政策內(nèi)容，如提高企業(yè)資金周轉效率和鼓勵引導企業(yè)內(nèi)部挖潛等方面。由于國發(fā)〔2016〕48號文的發(fā)布時間晚于兩地的政策發(fā)布，江西省還根據(jù)國發(fā)〔2016〕48號文要求對降成本政策措施進行了補充。

3.調(diào)研地區(qū)的降成本政策有所差別，各有特色

從調(diào)研地區(qū)降成本政策的措施看，在政策的分類和具體政策內(nèi)容上，各地之間也存在著差異。如河南省對制度性交易成本的分類更為細化，在6類成本的基礎上細化為10類成本；江西省也在6類成本基礎上有所細化，如提出了降低企業(yè)財務成本的政策措施。同時，兩個省的部分降成本政策措施都在國家統(tǒng)一政策的基礎上結合地方實際情況進行了創(chuàng)新。

二、調(diào)研地區(qū)降成本政策的實施效果和主要問題

（一）降成本政策的實施效果情況

國發(fā)〔2016〕48號文中對降成本提出了階段性的目標，即“經(jīng)過1～2年努力，降低實體經(jīng)濟企業(yè)成本工作取得初步成效，3年左右使實體經(jīng)濟企業(yè)綜合成本合理下降，盈利能力較為明顯增強?！?/p>

在調(diào)研地區(qū)降成本行動方案的制定中，河南省明確了降成本的預期目標，主要為：力爭經(jīng)過1～2年努力，降成本工作取得初步成效，3年左右使實體經(jīng)濟企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本明顯下降，企業(yè)稅費負擔合理減輕，融資成本降到全國平均水平，資源使用成本進一步下降，物流成本較大幅度降低，企業(yè)發(fā)展環(huán)境明顯改善，盈利能力顯著增強?？梢钥吹?，其目標要求與國務院要求基本一致。江西省的降成本行動方案未明確目標。

從降成本政策的實際執(zhí)行看，兩個地區(qū)的降成本政策都得到了各地各部門的貫徹實施，取得了較好的成效，為兩個調(diào)研地區(qū)應對經(jīng)濟下行壓力、保持經(jīng)濟較快增長發(fā)揮了重要作用。其中，河南省發(fā)改委會同省直有關部門對《河南省推進供給側結構性改革降成本專項行動方案》中能夠予以目標量化的措施，進行了匯總測算，預計2016年能夠給企業(yè)減少成本約830億元。江西省通過出臺兩批共100條含金量高的政策，據(jù)測算，這些政策每年將為江西企業(yè)減負超過500億元。2016年江西省規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)每百元主營業(yè)務收入成本綜合下降了0.3元。

下面以河南省為例，來具體分析其各個領域的降成本政策成效情況。根據(jù)河南省發(fā)改委提供的資料可知，河南省降成本專項行動方案的絕大多數(shù)政策措施得到各地各部門的貫徹實施，在所要降低成本的十大領域都取得了較好成效。

1.降低稅負成本

（1）財稅等部門認真落實7條稅收優(yōu)惠政策。（2）全面推開“營改增”試點政策并平穩(wěn)運行，測算每年將為企業(yè)減稅超過240億元。

2.降低用電成本

（1）全省一般工商業(yè)及其他用電價格自2016年1月1日起降低5.57分/千瓦時，降幅居全國第3位。（2）完善峰谷分時電價政策，將尖峰電價暫按高峰電價執(zhí)行，全省執(zhí)行峰谷分時電價的企業(yè)每千瓦時平均降低1.42分。（3）2016年電力直接交易電量270億千瓦時，涉及106家電力用戶，涵蓋冶金、有色、建材、化工、制藥、石油、電子、機械、造紙等多個行業(yè)；放寬用戶執(zhí)行兩部制電價、減容、報停的時間限制。（4）基本電費計費方式變更周期從按年變更調(diào)整為按季變更，用戶最大需量核定值變更周期由按半年變更調(diào)整為按月變更，高壓客戶平均接電時間縮短33%，提高了辦電效率。（5）《河南省電力體制綜合改革試點方案》電力體制改革綜合試點方案獲得國家批復。

3.降低融資成本

（1）銀行業(yè)服務收費持續(xù)下降，2016年大型銀行減少收費項目55個，降低收費標準169個，手續(xù)費及傭金收入同比減少1.8%。銀行業(yè)凈息差降至2.81%，同比下降0.55個百分點。（2）小微企業(yè)金融服務有所改善，國開行、中行、華夏等銀行積極為小微企業(yè)提供良好金融服務。（3）銀擔合作得到加強。2016年，全省329家融資擔保機構累計服務中小微企業(yè)1.96萬戶、提供擔保2.85萬筆、金額729.59億元，同比分別增加18%、14%、3%。（4）企業(yè)多元化融資渠道進一步暢通。2016年新增上市公司2家、募集資金35億元；15家上市公司通過非公開發(fā)行股票融資286.28億元，4家通過發(fā)行股份購買資產(chǎn)并配套募集資金融資110.01億元。新增新三板掛牌公司147家，全年有75家新三板掛牌公司完成增發(fā)88次，共募集資金29.56億元。共有31家公司成功發(fā)行公司債產(chǎn)品，募集資金534.44億元。22家企業(yè)通過股權交易中心實施融資28次，融資2.63億元。成功發(fā)行企業(yè)債券8支，融資105.7億元。

4.降低社會保險費成本

（1）社會保險費率階段性降低。2016年5月1日起，河南省企業(yè)職工基本保險單位繳費比例已由20%降為19%，參保的11.7萬家企業(yè)全部享受到這一政策紅利。失業(yè)保險費率在2015年3月1日起降低1%的基礎上再降低0.5個百分點，其中單位繳費比例由1.5%降為1.2%，個人繳費比例由0.5%降到0.3%。（2）住房公積金繳存比例降低。目前全省基本不存在繳存比例高于12%的單位和個人，困難企業(yè)以及依法批準緩繳養(yǎng)老和失業(yè)保險金的企業(yè)，可以申請降低住房公積金繳存比例或者緩繳。（3）落實失業(yè)保險穩(wěn)崗補貼政策。對上年度不裁員或少裁員的企業(yè)，每年可按不超過該企業(yè)及其職工上年度實際繳納失業(yè)保險費總額的50%，由失業(yè)保險基金給予穩(wěn)崗補貼。（4）完善農(nóng)民工工資保證金制度。截至2016年底，全省共清理出應取消的保證金15類，共計6.09億元；清理出有關部門或建設單位未按時返還和超額收取（預留）的投標、履約、工程質量和農(nóng)民工工資保證金共計12.99億元。

5.降低資源使用成本

（1）用地成本。濮陽市在全省率先推行先租后讓工業(yè)用地彈性出讓制度試點，2016年10月成功掛牌彈性出讓兩宗工業(yè)用地。（2）用氣成本。出臺了工商業(yè)銷售氣價調(diào)整方案，每立方米降0.7元。放開了液化氣、煤制氣、儲氣設施、化肥用氣價格。（3）改善公共資源交易管理制度。省公共資源交易平臺于2016年6月底上線運行，目前已實現(xiàn)了國家、省、市、縣四級平臺縱向貫通，工程建設項目招投標、礦業(yè)權出讓、國有產(chǎn)權交易、政府采購、醫(yī)藥集中采購等逐步進入統(tǒng)一的公共資源交易平臺進行交易。（4）根據(jù)國家統(tǒng)一部署，實施資源稅改革，資源稅“稅費平移”的目標基本實現(xiàn)，沒有增加企業(yè)負擔。

6.降低行政費用成本

（1）推進行政審批制度改革。全年減少行政許可、行政處罰、行政確認等各類行政職權70項、子項36項。2016年擴大行政審批標準化試點范圍，確定18個省轄市、34個縣（市、區(qū)）行政服務中心作為行政審批標準化試點。（2）簡化企業(yè)投資項目審批流程。省發(fā)展改革委將65項報建審批事項整合為42項，提升企業(yè)申報項目便利性。梳理取消由核準前辦理改為開工前辦理的環(huán)境影響評價、節(jié)能審查意見等核準申報材料95項，優(yōu)化申請人提交的項目申報材料31項，精簡優(yōu)化申報材料近30%。實施外商投資企業(yè)備案制改革，自2016年10月1日起，對經(jīng)營范圍中不涉及國家規(guī)定實施準入特別管理措施的外商投資企業(yè)，其設立及變更登記，不再需要商務部門前置審批，改為工商部門直接登記，登記后企業(yè)向商務部門備案，外商投資企業(yè)設立及變更審批事項減少95%以上。（3）降低涉企收費水平。育林基金征收標準降為零。散裝水泥專項資金并入新型墻材專項基金，預拌混凝土、預拌砂漿、水泥預制件列入新型墻體材料目錄，納入新型墻體材料專項基金支持范圍。自2016年5月1日起現(xiàn)行對小微企業(yè)免征的18項行政事業(yè)性收費的免征范圍擴大到所有企業(yè)和個人。2016年全省減免殘保金的小微企業(yè)共有45萬多家。截至目前，河南省正在執(zhí)行的政府性基金項目21項、行政事業(yè)性收費項目105項，其中涉企行政事業(yè)性收費74項，未新增一項涉企收費項目。（4）深入推進商事制度改革。2016年10月起，全面實施了企業(yè)登記“五證合一、一照一碼”，企業(yè)辦理相關手續(xù)由五個部門五個窗口分別申辦變成“單一窗口”一家申辦，原來平均20多個工作日縮短到平均5個工作日，提交材料較改革前減少85%，簡化了企業(yè)辦事程序。從2016年12月起，個體工商戶登記實行了營業(yè)執(zhí)照和稅務登記證“兩證整合”。（5）推進安全生產(chǎn)與職業(yè)衛(wèi)生“三同時”一體化審批。2016年7月起全省各級安全監(jiān)管部門已停止受理建設項目職業(yè)病危害預評價報告審核（備案）、職業(yè)病危害嚴重的建設項目職業(yè)病防護設施設計審查、建設項目職業(yè)病防護設施竣工驗收的申請。（6）進一步優(yōu)化環(huán)評審批流程。探索園區(qū)審批制度改革，實施規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評聯(lián)動管理，對高質量完成規(guī)劃環(huán)評的園區(qū)，簡化區(qū)內(nèi)建設項目環(huán)評內(nèi)容。2016年11月1日起，環(huán)保部門所有編制環(huán)境影響登記表的建設項目均由審批制改為備案制，據(jù)統(tǒng)計全省各級環(huán)保部門每年減少審批數(shù)目約5000件。調(diào)整了建設項目環(huán)評文件分組審批權限，省級環(huán)保部門審批數(shù)同比減少60%，全省99%以上的項目都由地方環(huán)保部門負責。優(yōu)化建設項目“三同時”管理，取消建設項目試生產(chǎn)審批事項，項目建成后直接申請環(huán)?？⒐を炇铡?/p>

7.降低物流成本

（1）降低物流企業(yè)成本。企業(yè)進項抵扣項目不足問題在稅制設計上基本得到解決。所得稅方面將匯總納稅企業(yè)的分支機構資格確認由審核確認事項變更為備案事項。截至目前，在河南省設立法人企業(yè)的鄭州鐵路局、河南郵政物流速遞有限公司、河南省順豐速運有限公司等37戶分支機構實行了匯總繳納企業(yè)所得稅。物流企業(yè)自有的大宗商品倉儲設施用地，減按所屬土地等級適用稅額標準的50%計征城鎮(zhèn)土地使用稅的稅收優(yōu)惠政策。（2）降低交通運輸收費。2016年累計全省高速公路運輸鮮活農(nóng)產(chǎn)品、運輸聯(lián)合收割機（插秧機）、普通郵政車分別減免車輛672萬、42萬、3萬輛。組織甩掛運輸試點企業(yè)開展通行費減免申請工作，2016年10家甩掛運輸試點企業(yè)的197輛甩掛運輸車輛享受該政策。（3）完善城市配送車輛管理政策。（4）降低鐵路運輸成本。武漢鐵路局、鄭州鐵路局認真落實國家鐵路運價下浮政策。其中鄭州鐵路局2016年批復貨物運價下浮項目296個，運價下浮項目共完成2055.9萬噸，新增貨源815萬噸。

8.降低企業(yè)通關成本

（1）推廣應用電子口岸平臺。（2）簡化通關手續(xù)。河南國際貿(mào)易“單一窗口”（2016版）已于2016年12月整體上線運行，建成了服務全省的跨境電商通關服務平臺，建立新型物流通關模式。（3）深化一體化大通關改革。鄭州海關進一步拓展和深化區(qū)域通關一體化改革，2016年鄭州關區(qū)單月的無紙化率保持在98%以上，高于95%左右的全國水平，一體化出口貨物平均通關時間縮短60%左右。（4）降低進出口環(huán)節(jié)費用。對進出口環(huán)節(jié)查驗沒有問題的企業(yè)，由財政負擔吊裝移位倉儲費用，目前在鄭州鐵路口岸先期開展試點。

9.降低中介費用成本

（1）清理規(guī)范行政審批中介服務。省級集中清理規(guī)范行政審批中介服務工作于2016年8月完成，省級共梳理出行政審批中介服務事項315項，清理規(guī)范后保留84項，不到申報總數(shù)的三分之一。截至2016年底，省轄市本級和省直管縣（市）清理規(guī)范行政審批中介服務工作也已完成。據(jù)統(tǒng)計，省直清理規(guī)范的中介服務事項中，有31項不再要求申請人提供相關材料，改為由審批部門根據(jù)審批工作需要自行委托有關機構開展技術性服務。（2）加強中介服務機構監(jiān)管。省發(fā)展改革委制定實施《委托投資咨詢評估暫行管理辦法》，規(guī)范委托投資咨詢評估工作，明確審批部門組織的評審所發(fā)生的費用，由評審單位承擔。（3）規(guī)范中介服務收費。從嚴設立政府定價管理的行政審批中介服務收費項目、行政審批前置服務收費項目，推進中介服務市場化。建立收費目錄清單管理制度，公布政府定價的涉企行政審批前置經(jīng)營服務收費目錄清單。

10.降低檢驗檢測成本

（1）對同一生產(chǎn)企業(yè)委托進行產(chǎn)品質量檢測，年度內(nèi)達到10個批次以上的，核定收費標準降低20%；對小微企業(yè)生產(chǎn)許可證產(chǎn)品檢驗費、強制計量器具檢定費降低10%收??；對餐飲業(yè)電梯、安全閥的檢驗檢測費降低10%收取，對新開辦的小微企業(yè)2年內(nèi)委托的產(chǎn)品質量，檢驗費用降低50%收取。（2）取消棉花質量檢驗師執(zhí)業(yè)資格考試收費、珠寶玉石質量檢驗師執(zhí)業(yè)資格考試收費、注冊計量師資格考試收費。對生產(chǎn)企業(yè)委托的電焊機等15類產(chǎn)品免收檢驗費；對首次送檢免收產(chǎn)品質量檢驗費用，對大學生創(chuàng)業(yè)的企業(yè)免收當年委托的產(chǎn)品質量檢驗費用；免收工業(yè)產(chǎn)品許可證審查費。計量檢定時間由20日縮短至10日。

（二）調(diào)研地區(qū)降成本政策存在的主要問題

從河南省和江西省降成本政策的制定和實施情況看，還存在以下一些主要問題。

1.政策缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，存在臨時性的特點

現(xiàn)行兩個調(diào)研地區(qū)出臺的降成本政策體系，主要是針對中央明確的降成本的6大領域進行進一步的細化，因而降成本政策體系還缺乏整體規(guī)劃，導致不同政策之間、政策和預期目標之間協(xié)同性不足。同時，由于時間要求，對于部分領域的降成本政策研究還不足，出臺了一些試點性質的政策，存在著政策不穩(wěn)定、臨時性的特點，長期性和制度化的降成本政策有待加強。

2.現(xiàn)行降成本政策同質化嚴重，含金量不足

從兩個調(diào)研地區(qū)出臺的降成本政策措施看，有較多的政策是屬于國家層面已出臺的政策措施，如在降低稅負成本方面，盡管部分地區(qū)提出的落實稅收優(yōu)惠政策數(shù)量較多，但實際上只是列舉和落實國家已有的稅收優(yōu)惠政策。還有部分政策屬于多年以來提出已久的政策內(nèi)容，如在企業(yè)多元化融資渠道方面，鼓勵企業(yè)在境內(nèi)外上市、掛牌融資、擴大債務融資工具發(fā)行規(guī)模等政策措施，并沒有降低企業(yè)成本的一些新的路徑和措施。地方真正從本地實際情況出發(fā)，按照“因地制宜”原則制定的降成本政策措施較少，地區(qū)之間的政策高度類似。同時，地方出臺的真正有利于降低本地企業(yè)負擔的政策措施有待加強，缺乏有抓手的實質性降成本措施。

3.部分領域的降成本政策力度有待加大

由于很多政策屬于對國家層面的政策的落實，忽視了對原有政策的調(diào)整完善，因而部分領域的降成本政策力度不大。當然，這其中有地方政府受相關政策制定權限影響的原因，例如在稅收優(yōu)惠政策方面，地方擁有的稅權較少，還需要中央在總體上就稅費、社會保障收費等方面加大降成本的力度。但地方在已有權限范圍內(nèi)制定相關降成本政策的力度還需要進一步加大，包括地方涉企業(yè)收費、制度性交易成本（行政審批和中介收費等）和壟斷性成本等方面。例如，地方受收入等因素影響，在地方政府性基金上改革力度較小，調(diào)研地區(qū)只有江西省暫停對企業(yè)征收防洪保安資金。

4.地方降成本政策的貫徹落實需要進一步加強

企業(yè)享受優(yōu)惠政策的門檻高、程序多、成本高，特別是牽涉多個部門的政策，協(xié)調(diào)難度大，缺少清晰的辦事指南，職能界定不清，拖沓扯皮現(xiàn)象時有發(fā)生。一些政策從中央到地方，經(jīng)過層層審批傳達，流轉時間過長，給基層和企業(yè)預留時間短，經(jīng)常出現(xiàn)文件到、期限過的現(xiàn)象。這些因素造成部分降成本政策難以發(fā)揮預期的作用。同時，部分政府部門在降成本改革中還存在著主動服務意識不強、不愿擔責的問題。如通過簡政放權，企業(yè)的制度性交易成本明顯下降，但實際中辦事難等問題仍未能得到徹底解決。

5.受多方面因素影響，企業(yè)對降成本政策的感受不充分

盡管從整體上看，調(diào)研地區(qū)出臺的降成本政策措施都實現(xiàn)了對企業(yè)一定規(guī)模的減負。但受多方面因素影響，部分企業(yè)的減負感受并不充分。例如，在經(jīng)濟下行情況下，企業(yè)經(jīng)營困難，在降低稅費負擔等政策措施上的減負具體到單個企業(yè)可能并不明顯。同時，部分企業(yè)由于成本結構因素的差異，現(xiàn)行降成本還難以達到企業(yè)的需要。例如，洛陽中硅高科技有限公司是多晶硅生產(chǎn)企業(yè)，影響其成本最大的就是電費成本，但從企業(yè)了解到，即使河南省對中硅企業(yè)給予最優(yōu)惠的0.5元每度電的特殊電費政策，該電費價格與新疆、內(nèi)蒙古等地區(qū)的電費價格（0.2-0.3元每度電）相比還是過高，因而企業(yè)難以與這些地區(qū)的同類企業(yè)進行競爭。

三、對進一步完善降成本政策的認識和建議

結合河南省和江西省實施降成本政策的實踐情況，對進一步完善降成本政策提出以下認識和建議。

（一）及時評估和完善現(xiàn)行降成本政策，構建降成本政策的長效機制

“降成本”的相關政策措施，部分政策屬于長期政策，部分政策屬于臨時措施?？傮w上，結合財稅體制改革，“降成本”需要成為一種長效機制，而不是臨時性措施，避免出現(xiàn)反彈。例如，在企業(yè)稅收政策上，應建立稅收調(diào)控的長效機制，而不是大量的臨時性減免政策。同時，降成本是一個綜合性的系統(tǒng)工程，在國內(nèi)目前的經(jīng)濟社會形勢下，降低實體經(jīng)濟企業(yè)成本將是一個較長的過程，并涉及到多方面的利益關系。在此過程中，既需要根據(jù)經(jīng)濟社會形勢的發(fā)展變化對降成本政策的總體方向和目標及時進行調(diào)整，也需要結合降成本政策的實踐情況對部分政策適時進行完善。對此，國發(fā)〔2016〕48號文中也提出“適時評估總結和推廣經(jīng)驗”。因此，應著眼于有利于規(guī)范政府收入和供給側改革的角度來推進“降成本”改革，通過階段性地對降成本政策的評估和完善，以及綜合性改革和持續(xù)性改革，將眾多臨時性的降成本政策措施明確下來，使其確定為基本制度和長效機制的部分，從而形成有利于實體經(jīng)濟企業(yè)健康運行的良好外部環(huán)境。

（二）適時出臺和調(diào)整相關政策，加大降成本的政策力度

針對現(xiàn)行地方降成本政策力度不足的情況，需要適時出臺和調(diào)整降成本的相關政策，加大政策力度。一是在中央層面，需要加大相關降成本政策的力度。例如，結合國家降低企業(yè)稅費負擔的政策方向，進一步出臺相關政策措施，讓企業(yè)得到想要的稅費優(yōu)惠政策。這就要求能夠對現(xiàn)行政策進一步完善，目前國家已經(jīng)有了一些進一步減稅降費的政策措施，如研發(fā)費用加計扣除的加大抵扣比例，完善小型微利企業(yè)的所得稅政策等，但還可以進一步結合經(jīng)濟社會形勢和企業(yè)的需求，繼續(xù)完善現(xiàn)行稅收制度和政策。同時，中央所確定的全國性政策，需要適當考慮地方的實際情況。例如，在降低養(yǎng)老保險費率等社保收費方面，就需要考慮地方的承受能力，經(jīng)濟狀況好的地區(qū)，降社保費容易，而經(jīng)濟落后地區(qū)則存在困難。因此，中央制定相關政策時需要避免“一刀切”，應給予地方更多的選擇權，讓各地根據(jù)實際情況進行選擇。對此，2017年6月發(fā)布的《關于做好2017年降成本重點工作的通知》（發(fā)改運行〔2017〕1139號）中已經(jīng)進一步在降低各項成本上提出了新政策和要求。二是在地方層面，地方除了繼續(xù)落實中央的降成本政策外，還需要以地方有權限的降成本領域為重點，結合地方實際情況，探尋進一步降成本的政策領域和空間，體現(xiàn)出在中央降成本政策基礎上的地方增量。

（三）將降低制度性交易成本作為未來降成本政策的重點

從現(xiàn)行降成本的政策范圍看，未來降成本政策空間最大的領域還是制度性交易成本，相對于其他較為明確的企業(yè)成本負擔，制度性交易成本更多的屬于隱形成本，是改革難度較大的降成本領域，也是政府大有作為的降成本政策領域。例如，在降低制度性交易成本方面，商事制度改革需要進一步深化，包括中介服務收費的中介服務機構執(zhí)業(yè)行為規(guī)范，行政審批過程中委托開展的技術性服務活動的服務費用政府采購服務制度完善等。對此，中央和地方還需要進一步深化“放管服”改革，為企業(yè)打造更好的營商環(huán)境。2017年6月，國務院辦公廳印發(fā)了《全國深化簡政放權放管結合優(yōu)化服務改革電視電話會議重點任務分工方案》（國辦發(fā)〔2017〕57號），這將為企業(yè)制度性交易成本的進一步降低奠定基礎。

（四）抓好降成本政策的貫徹落實，避免政策流于紙面

盡管國家和地方在降成本方面都制定了大量的政策措施，但政策出臺的數(shù)量在實踐中可能并不是降低企業(yè)負擔的核心，政策的貫徹落實才是關鍵因素。無論是中央制定的降成本政策在地方的貫徹落實，還是地方制定的降成本在基層的貫徹落實，都需要制定相關的制度和機制進行保障，從而能夠使降成本的預期減負成為真正的減負，避免政策流于紙面。

Evaluation and Assessment of Cost Reduction Policy-Based on the Investigation of Middle Region

Middle Investigation Group,Chinese Academy of Fiscal Science

To carry out those decisions from central government in supply-side reform,Jiangxi province and Henan province draw up their own cost reduction policies.The policies issued by these two provinces both abide by the requirements of central governments and extend in some area,both partly in common as well as in their own characters.The cost reduction policies has achieved good effect,it's estimated that in Henan province,these policies will help the enterprise reducing RMB83 billion cost,over RMB50 billion in Jiangxi province.Also the policies both face such problems as lacking unified planning,tentative,serious homogeneity,lacking underlying and real effect.The report presents the following recommendations:1)timely evaluate the improve current cost reduction policy,2)build long-term mechanism for cost-reduction policy,3)release and adjust the policies at appropriate time,4)enlarge the cost-reduction policy,5)choose reducing system transaction cost as the leading policy,and 6)pay attention to the implement of cost reduction policy and avoid policy only on paper.

Supply-side Reform,Reducing Cost,Policy in Middle Region,Evaluation and Assessment

調(diào)研組組長：白景明

調(diào)研組成員：徐玉德 許 文 何 平 梁 強 龍海紅 夏 楸執(zhí)筆人：許 文

董麗娟）

F821.2

A

2096-1391（2017）10-0031-09