王 玎

共享經(jīng)濟(jì)視野的網(wǎng)約車監(jiān)管方式*

王 玎

共享經(jīng)濟(jì)具有業(yè)余性和臨時(shí)性特征，通過互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，將閑置資源分享給他人使用，既降低了交易成本，又提高了資源利用率，有效調(diào)整了社會(huì)資源配置。然而，地方政府出臺(tái)的網(wǎng)約車實(shí)施細(xì)則，為網(wǎng)約車平臺(tái)公司、車輛和駕駛員設(shè)置了較高標(biāo)準(zhǔn)，制約了網(wǎng)約車的發(fā)展，不僅違反了《行政許可法》的有關(guān)規(guī)定，更不符合共享經(jīng)濟(jì)的基本特征和發(fā)展規(guī)律。對(duì)共享經(jīng)濟(jì)進(jìn)行法律規(guī)制，應(yīng)當(dāng)端正規(guī)制目的，重點(diǎn)在事中和事后與網(wǎng)約車平臺(tái)公司開展合作，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)收集和分析車輛行駛和乘客評(píng)價(jià)信息，實(shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)約車安全和服務(wù)的全方位監(jiān)管。

共享經(jīng)濟(jì) 網(wǎng)約車監(jiān)管 政府作為

隨著網(wǎng)約車在我國(guó)的興起和發(fā)展，如何對(duì)網(wǎng)約車進(jìn)行法律規(guī)制成為近年來法學(xué)界熱議的話題。這里通過中央和地方層面出臺(tái)的網(wǎng)約車管理規(guī)定，分析我國(guó)目前網(wǎng)約車的規(guī)制現(xiàn)狀及其存在的問題，并根據(jù)共享經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律和特征，闡述從事前單方許可到全程合作治理這一網(wǎng)約車規(guī)制的理想路徑選擇。

一、共享經(jīng)濟(jì)與網(wǎng)約車的興起

互聯(lián)網(wǎng)商務(wù)的發(fā)展使P2P（peer-to-peer）交易達(dá)到了前所未有的規(guī)模[1]，法律對(duì)P2P商務(wù)規(guī)制的空白也為P2P商務(wù)的急劇擴(kuò)張留下了空間。近年來，網(wǎng)上酒店（如Airbnb）、網(wǎng)上家庭設(shè)計(jì)（如Houzz）、網(wǎng)上租車（如Zipcar）以及網(wǎng)約車（如滴滴出行、Uber）等互聯(lián)網(wǎng)商務(wù)模式在全球范圍內(nèi)迅猛發(fā)展，這些經(jīng)濟(jì)形態(tài)被稱為共享經(jīng)濟(jì)。“共享”一詞最早由美國(guó)耶魯大學(xué)法學(xué)院教授Benkler提出，他認(rèn)為共享經(jīng)濟(jì)是一種具有非身份屬性或聯(lián)系松散的個(gè)人之間，通過更大規(guī)模、更有體系地提供私人商品、服務(wù)和資源的模式參與社會(huì)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。[2]羅賓·蔡斯將共享經(jīng)濟(jì)定義為三要素，即產(chǎn)能過剩（閑置資源）+共享平臺(tái)+人人參與。它鼓勵(lì)資源在更多的使用者之間共享；鼓勵(lì)產(chǎn)品生產(chǎn)者與消費(fèi)者直接對(duì)接；鼓勵(lì)組織和個(gè)人合作，以提升經(jīng)濟(jì)配置效率；鼓勵(lì)人與人以互信的方式共處、生活。[3]從共享經(jīng)濟(jì)的范圍來看，除網(wǎng)上酒店、網(wǎng)上家庭設(shè)計(jì)、網(wǎng)上租車、網(wǎng)約車等較為成熟的共享經(jīng)濟(jì)形態(tài)外，共享經(jīng)濟(jì)的范圍還在不斷擴(kuò)展。從共享經(jīng)濟(jì)的特征來看，在共享經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)交易中，資源供給者具有業(yè)余性和臨時(shí)性的特征，不同于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)下資源供給者專業(yè)性和長(zhǎng)效性的特點(diǎn)。因此，嚴(yán)格來講，轉(zhuǎn)移所有權(quán)模式的商品交易以及具有專業(yè)性和長(zhǎng)效性特征的服務(wù)，不屬于共享經(jīng)濟(jì)的范疇。

共享經(jīng)濟(jì)是“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下的重要經(jīng)濟(jì)形態(tài)。通過互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，供需雙方的信息得以共享，資源得以優(yōu)化配置，從而最大限度地平衡和滿足供需雙方的需求和利益。共享經(jīng)濟(jì)通過互聯(lián)網(wǎng)盤活了閑置的社會(huì)資源，彌補(bǔ)了社會(huì)公共服務(wù)供給的不足，為社會(huì)提供了更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是，共享經(jīng)濟(jì)也引發(fā)了法律規(guī)制難題。最為典型的代表就是網(wǎng)約車。滴滴出行自2012年在北京起家以來，目前已在中國(guó)400余座城市為近3億用戶提供出租車召車、專車、快車、順風(fēng)車、代駕、試駕、巴士和企業(yè)級(jí)等出行服務(wù)。滴滴出行起初只是一個(gè)撮合交易信息的中間平臺(tái)。但隨著大量汽車租賃公司進(jìn)入市場(chǎng)，滴滴出行開始在個(gè)體司機(jī)和乘客間撮合約車服務(wù)，并且自己制定收費(fèi)和服務(wù)規(guī)則，網(wǎng)約專車和快車服務(wù)相繼出現(xiàn)。網(wǎng)約車的迅速擴(kuò)張，首先對(duì)傳統(tǒng)出租車行業(yè)帶來了較大沖擊，打破了出租車行業(yè)的壟斷地位，影響了出租車行業(yè)的收益，也使得標(biāo)價(jià)高昂的出租車牌照不斷貶值。其次，網(wǎng)約車還帶來了監(jiān)管難題?！拔覈?guó)對(duì)于機(jī)動(dòng)車有嚴(yán)格的管理體制，將機(jī)動(dòng)車區(qū)分為營(yíng)運(yùn)機(jī)動(dòng)車和非營(yíng)運(yùn)機(jī)動(dòng)車，然后按照營(yíng)運(yùn)與非營(yíng)運(yùn)實(shí)施分類管理。登記為營(yíng)運(yùn)的機(jī)動(dòng)車和登記為非營(yíng)運(yùn)的機(jī)動(dòng)車在年檢、報(bào)廢、維修、準(zhǔn)駕條件等方面承擔(dān)明顯不同的管制措施。”[4]與網(wǎng)上酒店、網(wǎng)上家庭設(shè)計(jì)、網(wǎng)上租車等共享經(jīng)濟(jì)類型相比，網(wǎng)約車在我國(guó)的發(fā)展已形成規(guī)模，成為老百姓日常出行的重要選擇，尤其是隨著2016年《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）和各地方網(wǎng)約車實(shí)施細(xì)則的出臺(tái)，社會(huì)各界對(duì)網(wǎng)約車進(jìn)行了熱烈討論。

二、網(wǎng)約車的法律規(guī)制狀況及其問題

共享經(jīng)濟(jì)作為全球范圍內(nèi)的一種新興經(jīng)濟(jì)形態(tài)，引起了各國(guó)規(guī)制機(jī)關(guān)的重視。例如，Uber作為網(wǎng)約車的創(chuàng)始品牌，起源于美國(guó)。美國(guó)對(duì)Uber的法律規(guī)制主要由州或城市制定，不同城市的規(guī)定有較大區(qū)別：一些城市的法律明文禁止Uber；一些城市的法律并未禁止Uber；還有在一些城市中，雖然Uber違反相關(guān)法律規(guī)定，但當(dāng)?shù)匾彩冀K未予禁止。在我國(guó)，2016年中央層面公布了《暫行辦法》，對(duì)全國(guó)的網(wǎng)約車市場(chǎng)作出了統(tǒng)一規(guī)定。此后，全國(guó)各設(shè)區(qū)的市也相繼出臺(tái)了規(guī)范地方網(wǎng)約車的辦法，對(duì)《暫行辦法》作出進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定。

（一）中央層面網(wǎng)約車的立法規(guī)范及其問題

2016年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳正式印發(fā)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱 《指導(dǎo)意見》），指出“要統(tǒng)籌發(fā)展巡游出租汽車和網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車，實(shí)行錯(cuò)位發(fā)展和差異化經(jīng)營(yíng)，為社會(huì)公眾提供品質(zhì)化、多樣化的運(yùn)輸服務(wù)”。與此同時(shí)，交通運(yùn)輸部、工業(yè)和信息化部、公安部、商務(wù)部、國(guó)家工商總局、國(guó)家質(zhì)檢總局、國(guó)家網(wǎng)信辦聯(lián)合通過了《暫行辦法》。《暫行辦法》第二條第二款規(guī)定：“本辦法所稱網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)服務(wù)，是指以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托構(gòu)建服務(wù)平臺(tái)，整合供需信息，使用符合條件的車輛和駕駛員，提供非巡游的預(yù)約出租汽車服務(wù)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)?！薄吨笇?dǎo)意見》和《暫行辦法》的出臺(tái)正式確認(rèn)了網(wǎng)約車的合法地位，明確了網(wǎng)約車與出租車的不同定位，為網(wǎng)約車的生存和發(fā)展提供了法律依據(jù)。

交通運(yùn)輸部等部委正式印發(fā) 《暫行辦法》后，社會(huì)各界給予了高度關(guān)注?？傮w來看，《暫行辦法》較2015年交通運(yùn)輸部公布的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法 （征求意見稿）》而言，對(duì)于網(wǎng)約車平臺(tái)公司、從事網(wǎng)約車服務(wù)的車輛和駕駛員應(yīng)具備條件的規(guī)定有所放松，內(nèi)容也較為合理。例如，《暫行辦法》第十二條規(guī)定：“擬從事網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)的車輛，應(yīng)當(dāng)符合以下條件：7座及以下乘用車；安裝具有行駛記錄功能的車輛衛(wèi)星定位裝置、應(yīng)急報(bào)警裝置；車輛技術(shù)性能符合運(yùn)營(yíng)安全相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求?！薄稌盒修k法》第十四條規(guī)定：“從事網(wǎng)約車服務(wù)的駕駛員，應(yīng)當(dāng)符合以下條件：取得相應(yīng)準(zhǔn)駕車型機(jī)動(dòng)車駕駛證并具有3年以上駕駛經(jīng)歷；無交通肇事犯罪、危險(xiǎn)駕駛犯罪記錄，無吸毒記錄，無飲酒后駕駛記錄，最近連續(xù)3個(gè)記分周期內(nèi)沒有記滿12分記錄；無暴力犯罪記錄；城市人民政府規(guī)定的其他條件?！币虼?，《暫行辦法》總體上得到了社會(huì)各界的認(rèn)可。但是，依據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，只有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)可以在一定范圍內(nèi)設(shè)定行政許可事項(xiàng)。而《暫行辦法》中對(duì)網(wǎng)約車平臺(tái)公司、從事網(wǎng)約車服務(wù)的車輛和駕駛員的行政許可權(quán)的設(shè)定權(quán)來源于2004年國(guó)務(wù)院第412號(hào)令《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)務(wù)院412號(hào)令”）。因此，對(duì)網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)服務(wù)進(jìn)行事先許可的依據(jù) “國(guó)務(wù)院412號(hào)令”，本身就違反了《行政許可法》的規(guī)定。

（二）地方網(wǎng)約車的立法規(guī)范及其問題

《暫行辦法》出臺(tái)之后，全國(guó)多個(gè)城市相繼出臺(tái)了地方有關(guān)網(wǎng)約車服務(wù)管理實(shí)施辦法。截至2017年3月14日，筆者在“北大法寶”中共檢索到65件地方網(wǎng)約車服務(wù)管理實(shí)施辦法。其中，上海、重慶、廣州、深圳、青島5個(gè)城市以地方政府規(guī)章形式出臺(tái)了實(shí)施辦法，北京、天津、合肥等60余個(gè)地方政府以規(guī)范性文件形式出臺(tái)了實(shí)施辦法。65個(gè)地方的實(shí)施辦法中，對(duì)網(wǎng)約車平臺(tái)公司的許可條件基本與《暫行辦法》中規(guī)定的條件一致，但對(duì)于從事網(wǎng)約車服務(wù)的車輛和駕駛員的許可條件，普遍超出了 《暫行辦法》中的條件。

第一，增設(shè)從事網(wǎng)約車服務(wù)的車輛取得網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運(yùn)輸證的條件。主要表現(xiàn)在以下九個(gè)方面：一是要求車輛車籍所在地為本市行政區(qū)域。例如，北京市規(guī)定，本市號(hào)牌且為出租汽車經(jīng)營(yíng)者或個(gè)人所有的車輛，是在本市申請(qǐng)辦理網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運(yùn)輸證的條件之一。二是對(duì)燃油車的軸距、排氣量和電動(dòng)車的功率、續(xù)航時(shí)間進(jìn)行限制。對(duì)車輛軸距、排氣量等作出的限制城市，普遍都設(shè)置了較高的標(biāo)準(zhǔn)。例如，上海市要求車輛軸距達(dá)到2600毫米以上。北京市對(duì)車輛軸距和排氣量同時(shí)作出規(guī)定：5座三廂小客車車輛軸距不小于2650毫米（含新能源汽車），排氣量不小于1.8升；7座乘用車排氣量不小于2.0升，軸距不小于3000毫米。合肥市規(guī)定，燃油車輛軸距達(dá)到2650毫米以上，排量達(dá)到1.6升或1.4T以上；新能源車輛軸距達(dá)到2500毫米以上或續(xù)航里程達(dá)到250公里以上。金華市結(jié)合車輛購置稅計(jì)稅價(jià)格作出規(guī)定：燃油車軸距不小于2600毫米，車輛購置稅計(jì)稅價(jià)格在15萬元以上的，可不受該車輛參數(shù)標(biāo)準(zhǔn)限制；新能源汽車軸距不小于2600毫米，純新能源動(dòng)力狀態(tài)下續(xù)航里程不低于250公里。三是對(duì)車輛環(huán)保或安全性作出限制。如廣州市規(guī)定，擬從事網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)的車輛，需配置防抱死制動(dòng)系統(tǒng)（ABS）、前排座位安全氣囊和前后座安全帶。對(duì)于新能源車輛，需配置防抱死制動(dòng)系統(tǒng)（ABS）、前排座位安全氣囊和前后座安全帶，配置電子制動(dòng)力分配系統(tǒng)（EBD）。四是對(duì)車輛保險(xiǎn)作出要求。例如，周口市規(guī)定，購買營(yíng)運(yùn)車輛相關(guān)保險(xiǎn)。寧波市規(guī)定，車輛投保營(yíng)運(yùn)車輛相關(guān)保險(xiǎn)。南平市規(guī)定，具有營(yíng)運(yùn)車輛相關(guān)保險(xiǎn)。龍巖市規(guī)定，投保承運(yùn)人責(zé)任險(xiǎn)，每個(gè)座位保險(xiǎn)金額不低于40萬元/年。五是對(duì)車輛證行駛年限或時(shí)間作出要求。例如，龍巖市規(guī)定車輛行駛證首次注冊(cè)時(shí)間至申請(qǐng)之日不超過8年。大連市、廈門市、合肥市等地方均規(guī)定不超過3年。重慶市和寧波市規(guī)定不超過2年。廣州市規(guī)定不超過1年。瀘州市和平頂山市規(guī)定，車輛注冊(cè)登記日期在3年內(nèi)或行駛里程在10萬公里內(nèi)。周口市和漯河市規(guī)定，初次登記從事網(wǎng)約車運(yùn)營(yíng)活動(dòng)車輛不超過3年6萬公里。六是對(duì)車輛外觀進(jìn)行限制。多個(gè)地方對(duì)網(wǎng)約車的外觀作出規(guī)定，主要是為了使網(wǎng)約車在道路上不能被識(shí)別，以防止網(wǎng)約車以巡游方式招攬業(yè)務(wù)。例如，廈門市規(guī)定，車輛不得安裝出租汽車標(biāo)志頂燈、營(yíng)運(yùn)標(biāo)志和空車待租標(biāo)志，車身不得有區(qū)別于私家車的專用標(biāo)識(shí)，車身顏色應(yīng)使用出廠原色，不得定制專有顏色。瀘州市規(guī)定，不得有出租汽車專用標(biāo)識(shí)，車身不得張貼廣告。平頂山市規(guī)定，不噴涂巡游出租汽車標(biāo)識(shí)、不安裝頂燈標(biāo)志。杭州市規(guī)定，車輛未噴涂巡游出租汽車標(biāo)志標(biāo)識(shí)、未安裝頂燈裝置。南平市規(guī)定，車身必須保持出廠原色，車身外觀不得安裝、噴涂或張貼任何表明車輛為網(wǎng)約車的標(biāo)識(shí)。七是規(guī)定網(wǎng)約車應(yīng)當(dāng)退出經(jīng)營(yíng)的情形。例如，大連市規(guī)定，網(wǎng)約車行駛里程達(dá)到60萬公里時(shí)強(qiáng)制報(bào)廢；行駛里程未達(dá)到60萬公里但使用年限達(dá)到8年時(shí)，退出網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)。漯河市規(guī)定，網(wǎng)約車行駛里程達(dá)到60萬公里時(shí)強(qiáng)制報(bào)廢，行駛里程未達(dá)到60萬公里但使用年限達(dá)到8年時(shí)，退出網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)。八是要求車輛使用性質(zhì)登記為“預(yù)約出租客運(yùn)”。例如廣州、北京、天津、金華、漯河、杭州、龍巖等地方均要求車輛使用性質(zhì)登記為 “預(yù)約出租客運(yùn)”。九是對(duì)車輛檔次或價(jià)格作出要求。一些地方作出了網(wǎng)約車檔次或價(jià)值不得低于地方出租車的要求。如周口市和平頂山市規(guī)定，新注冊(cè)的車輛價(jià)位高于當(dāng)?shù)匮灿纬鲎馄?.2倍以上。漯河市規(guī)定，車輛標(biāo)準(zhǔn)為上年度出租車裸車平均價(jià)格的1.3倍以上。安陽市和新鄉(xiāng)市規(guī)定，網(wǎng)約車整車裸價(jià)不低于巡游車價(jià)格的1.5倍。金華市規(guī)定，燃油車車輛購置稅計(jì)稅價(jià)格不低于10萬元。寧波市規(guī)定，車輛購置稅的計(jì)稅價(jià)格12萬元以上。南平市規(guī)定，車型檔次不低于當(dāng)?shù)匮灿诬?。龍巖市規(guī)定，車輛初次購置價(jià)格（裸車價(jià)格）應(yīng)高于服務(wù)所在地巡游車新車價(jià)格。

第二，增設(shè)從事網(wǎng)約車服務(wù)的駕駛員取得網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車駕駛員證的條件。主要表現(xiàn)在以下五個(gè)方面：一是要求具有本市戶籍或居住證。例如，上海、重慶、北京、天津等地方都明確規(guī)定網(wǎng)約車駕駛員應(yīng)當(dāng)具有本市戶籍。廣州、合肥、安陽、廈門、大連、瀘州、杭州、寧波等地方規(guī)定，網(wǎng)約車駕駛員需具有本市戶籍或居住證。其中，寧波市規(guī)定，本市戶籍或者在本市取得浙江省居住證6個(gè)月以上。而金華市的規(guī)定稍寬松些，要求非本市戶籍須在本市取得浙江省居住證滿1年或本市在繳且連續(xù)繳納社會(huì)保險(xiǎn)滿2年。二是具有初中以上文化程度。例如廣州、天津、大連等地方將初中畢業(yè)以上文化程度作為從事網(wǎng)約車服務(wù)的駕駛員取得網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車駕駛員證的條件之一。三是取得一定級(jí)別的機(jī)動(dòng)車駕駛證。除具有符合駕駛車輛要求的機(jī)動(dòng)車駕駛證外，還有一些地方規(guī)定了更為嚴(yán)格的條件。例如，平頂山和新鄉(xiāng)市規(guī)定，網(wǎng)約車駕駛員應(yīng)取得相應(yīng)準(zhǔn)駕車型機(jī)動(dòng)車駕駛證C1以上機(jī)動(dòng)車駕駛證。四是參加網(wǎng)約車駕駛員統(tǒng)一考試。例如北京、天津、廈門、金華、杭州、新鄉(xiāng)、龍巖等地方都規(guī)定，取得網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車駕駛員證應(yīng)當(dāng)通過網(wǎng)約車駕駛員從業(yè)資格考試。五是符合一定年齡限制。安陽、大連、瀘州、周口、漯河和新鄉(xiāng)等地方對(duì)網(wǎng)約車駕駛員的年齡進(jìn)行了規(guī)定。其中，安陽市規(guī)定，男性年齡在60周歲以下，女性年齡在55周歲以下。大連、瀘州和周口市規(guī)定，網(wǎng)約車駕駛員年齡應(yīng)當(dāng)在60周歲以下。而漯河和新鄉(xiāng)市規(guī)定，網(wǎng)約車駕駛員年齡不超過國(guó)家法定退休年齡。

地方網(wǎng)約車的立法規(guī)范在《暫行辦法》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步增加了從事網(wǎng)約車服務(wù)的車輛和駕駛員取得網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運(yùn)輸證和網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車駕駛員證的條件。地方網(wǎng)約車的立法規(guī)范對(duì)車輛和駕駛員增設(shè)諸多條件，大致出于以下目的：第一，行駛安全。如多數(shù)地方都對(duì)車輛軸距、排氣量、行駛里程作出規(guī)定，要求車輛配置轉(zhuǎn)向助力裝置、ABS防抱死制動(dòng)系統(tǒng)，規(guī)定網(wǎng)約車應(yīng)當(dāng)退出經(jīng)營(yíng)的情形等，進(jìn)一步保障了網(wǎng)約車的車況處于良好狀態(tài)。再如，網(wǎng)約車駕駛員應(yīng)當(dāng)參加統(tǒng)一考試，符合一定年齡條件，也都是為了行車安全。第二，多個(gè)地方對(duì)網(wǎng)約車車輛環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)作出了更為嚴(yán)格的規(guī)定。比如平頂山市要求車輛污染物排放限值、車輛內(nèi)飾材料、車容車貌性能應(yīng)符合GB/22485標(biāo)準(zhǔn)。第三，增強(qiáng)賠付能力。上海等多個(gè)地方對(duì)車輛保險(xiǎn)進(jìn)行了單獨(dú)規(guī)定。例如，上海市規(guī)定，“在本市從事網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)服務(wù)的車輛，應(yīng)當(dāng)投保營(yíng)業(yè)性交強(qiáng)險(xiǎn)、營(yíng)業(yè)性第三者責(zé)任險(xiǎn)和乘客意外傷害險(xiǎn)”。龍巖市規(guī)定，“投保承運(yùn)人責(zé)任險(xiǎn)，每個(gè)座位保險(xiǎn)金額不低于40萬元/年”。第四，對(duì)車輛用途進(jìn)行限制，加強(qiáng)對(duì)車輛的管理。廣州等多個(gè)地方對(duì)網(wǎng)約車的外觀作出規(guī)定，主要是為了使網(wǎng)約車在道路上不能被識(shí)別，以防止網(wǎng)約車以巡游方式招攬業(yè)務(wù)。還有北京等城市要求車輛使用性質(zhì)登記為“預(yù)約出租客運(yùn)”。上述地方所普遍采取的措施都具有目的正當(dāng)性，但其標(biāo)準(zhǔn)顯然定得過高了，合理性上仍存在較大問題。

第一，違反了行政法中的比例原則。按照比例原則的要求，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取最小損害當(dāng)事人利益的手段來達(dá)到所追求的行政目的。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政行為前，必須對(duì)利益進(jìn)行衡量，只有當(dāng)可能取得的利益大于可能損害的利益時(shí)才能實(shí)施。而北京等地的網(wǎng)約車地方規(guī)范對(duì)車籍、戶籍、車型等過于嚴(yán)苛的限制，違反了行政法中的比例原則。大多數(shù)城市都對(duì)車輛的軸距、排氣量或功率、續(xù)航時(shí)間等設(shè)置了較高的標(biāo)準(zhǔn)。

第二，以管制為導(dǎo)向且缺乏目的正當(dāng)性。大多數(shù)地方政府都將車籍所在地為本市行政區(qū)域作為從事網(wǎng)約車服務(wù)的條件之一，并且要求駕駛員具有本市戶籍或居住證，一些地方還要求網(wǎng)約車車輛的價(jià)格、檔次要高于出租車。顯然，這些規(guī)定的目的遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了保障駕駛安全、保護(hù)環(huán)境、增強(qiáng)賠付能力、限制網(wǎng)約車用途的規(guī)定。蔡樂渭認(rèn)為，“按照北京、上海的要求，在北京、上海，有90%以上的網(wǎng)約車都得退出市場(chǎng)，大量來自外地的網(wǎng)約車司機(jī)都將失去自己從事網(wǎng)約車行業(yè)的機(jī)會(huì)，大量的黑車則將重新出現(xiàn)。”[5]據(jù)艾媒咨詢提供的數(shù)據(jù)顯示，相關(guān)新政下發(fā)后，符合或有能力達(dá)到新政要求的司機(jī)只有10.4%，在北、上、廣、深等城市具有本地戶籍的網(wǎng)約車司機(jī)占比更低。具有本地戶籍的網(wǎng)約車司機(jī)，北京占3.6%，上海占5.3%，深圳占6.7%，廣州占5.9%。而由艾媒咨詢作的分析調(diào)查結(jié)果顯示，網(wǎng)約車新政意見稿實(shí)行后，38.2%的外地司機(jī)選擇冒險(xiǎn)去跑黑車，27.6%選擇在當(dāng)?shù)卣移渌袠I(yè)工作，17.8%選擇回到家鄉(xiāng)工作，13.5%選擇到其他城市做網(wǎng)約車服務(wù)。[6]北京等地對(duì)網(wǎng)約車車牌、駕駛員都要求是北京戶籍的規(guī)定，實(shí)際上是為了限制外來人口，緩解北京道路交通壓力，治理北京的“城市病”。據(jù)北京市交通委官方解讀，設(shè)置戶籍門檻有四個(gè)原因：一是符合北京發(fā)展定位；二是治理“城市病”、疏解非首都功能的要求，而北京“城市病”的主要原因之一是人口無序過快增長(zhǎng)；三是治理交通擁堵的要求；四是根據(jù)政策要求，北京要適度發(fā)展網(wǎng)約車。[7]

第三，違反了《行政許可法》市場(chǎng)公平與開放的原則。依據(jù)《行政許可法》第十五條第二款規(guī)定，設(shè)定行政許可，不得限制其他地區(qū)的個(gè)人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和提供服務(wù)，不得限制其他地區(qū)的商品進(jìn)入本地區(qū)市場(chǎng)。因此，北京等地對(duì)車輛和駕駛員戶籍的限制違反了《行政許可法》所規(guī)定的市場(chǎng)公平與開放的原則。此外，許多地方規(guī)定網(wǎng)約車的檔次必須高于出租車或者價(jià)格必須高于出租車1.2倍甚至1.5倍的要求，明顯違反了《行政許可法》第五條規(guī)定的設(shè)定行政許可應(yīng)當(dāng)遵循公平的原則。滴滴出行軟件設(shè)置有快車和專車兩個(gè)檔次?？燔嚨能嚊r條件較專車而言要差一些，但是更為經(jīng)濟(jì)實(shí)惠，價(jià)格要遠(yuǎn)低于普通出租車，是大多數(shù)百姓出行選擇的車型。多個(gè)地方規(guī)定網(wǎng)約車的檔次或者價(jià)格必須高于出租車，必然會(huì)導(dǎo)致在市場(chǎng)中的份額大幅度減少。這一目標(biāo)有違市場(chǎng)自主和公平原則?！氨O(jiān)管的方式和強(qiáng)度也只能限于安全運(yùn)營(yíng)和損害救濟(jì)，不能基于論理抽象和空洞的擔(dān)憂，甚至為了某一個(gè)行業(yè)的利益，去實(shí)施變相阻礙網(wǎng)約車市場(chǎng)發(fā)育的總量控制政策?！盵8]

第四，違反了《行政許可法》關(guān)于設(shè)定許可的權(quán)限。依照《行政許可法》規(guī)定，其他規(guī)范性文件無權(quán)設(shè)定任何種類的許可。在65個(gè)地方網(wǎng)約車規(guī)定中，只有上海和重慶以省級(jí)政府規(guī)章的形式出臺(tái)實(shí)施辦法符合《行政許可法》的規(guī)定，廣州、深圳、青島以地方政府規(guī)章形式出臺(tái)實(shí)施辦法和其他設(shè)區(qū)的市以規(guī)范性文件的形式出臺(tái)實(shí)施辦法都違反了《行政許可法》有關(guān)設(shè)定行政許可的規(guī)定。

三、共享經(jīng)濟(jì)背景下網(wǎng)約車的法律規(guī)制路徑選擇

（一）以事前許可為主的現(xiàn)行法律規(guī)制路徑不符合共享經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律

共享經(jīng)濟(jì)通過互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，將閑置資源分享給他人使用，既降低了交易成本，又提高了資源利用率。在共享經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)交易中，資源供給者具有業(yè)余性和臨時(shí)性的特征，不同于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)下資源供給者專業(yè)性和長(zhǎng)效性的特點(diǎn)。正是資源供給者具有業(yè)余性和臨時(shí)性的特征，才提高了資源使用率，降低了市場(chǎng)交易成本，有效調(diào)整了社會(huì)資源配置。若將數(shù)量控制、事先許可等傳統(tǒng)適用于出租車的規(guī)制模式套用在對(duì)網(wǎng)約車等共享經(jīng)濟(jì)的規(guī)制中，“將使得網(wǎng)約車牌照面臨奇貨可居的局面，必然使得兼職司機(jī)數(shù)量下降，也不符合共享經(jīng)濟(jì)節(jié)約社會(huì)資源的目的”[9]，共享經(jīng)濟(jì)將無法在傳統(tǒng)法律規(guī)制框架下長(zhǎng)久生存。

共享經(jīng)濟(jì)與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)一樣，在向市場(chǎng)主體提供便利可得的、性價(jià)比更高的商品與服務(wù)資源的同時(shí)，也存在損害消費(fèi)者合法權(quán)益甚至威脅消費(fèi)者人身和財(cái)產(chǎn)安全的隱患。因此，對(duì)共享經(jīng)濟(jì)進(jìn)行法律規(guī)制是毋庸置疑的，關(guān)鍵問題在于如何選擇規(guī)制的目標(biāo)與路徑。

目前，我國(guó)各地方采取的是以事前嚴(yán)格的行政許可為主的法律規(guī)制路徑。2016年，《暫行辦法》的出臺(tái)標(biāo)志著政府對(duì)網(wǎng)約車合法性的認(rèn)可。雖然《暫行辦法》的合法性尚存疑問，但社會(huì)各界認(rèn)為《暫行辦法》對(duì)網(wǎng)約車平臺(tái)公司、車輛和駕駛員的資質(zhì)要求都較為合理。但是，各地方政府隨之出臺(tái)的網(wǎng)約車實(shí)施細(xì)則，為網(wǎng)約車平臺(tái)公司、車輛和駕駛員設(shè)置了較高標(biāo)準(zhǔn)，不僅制約了網(wǎng)約車的發(fā)展，還違反了《行政許可法》的有關(guān)規(guī)定，更違背了對(duì)共享經(jīng)濟(jì)進(jìn)行法律規(guī)制的基本規(guī)律。比如，私家車主通過兼職開網(wǎng)約車或順路帶人出行，不僅改善了自己的生活，同時(shí)也有效釋放供給，提高了資源利用率。然而，地方實(shí)施細(xì)則通過較高的事先準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，將網(wǎng)約車納入與傳統(tǒng)出租車相類似的管理體系，用管制出租車的方式管制網(wǎng)約車，并不符合共享經(jīng)濟(jì)業(yè)余性和臨時(shí)性的特征，必將抑制網(wǎng)約車供給的規(guī)模與發(fā)展。

從北京市網(wǎng)約車新政實(shí)施以來的情況看，交通管理部門對(duì)非京籍駕駛員、非京籍車輛和不符合規(guī)定的軸距、排氣量等標(biāo)準(zhǔn)的從事網(wǎng)約車服務(wù)的行為查處力度較小。一方面，北京市的網(wǎng)約車新政是以一般規(guī)范性文件的形式作出，依照《行政處罰法》規(guī)定，其不得設(shè)定任何行政處罰的措施。因此，即使交通管理部門發(fā)現(xiàn)有違反行政規(guī)定提供網(wǎng)約車服務(wù)的行為，也不得作出任何行政處罰。另一方面，北京市網(wǎng)約車新政并未得到嚴(yán)格執(zhí)行，也從側(cè)面反映出這一規(guī)定過于苛刻，一旦嚴(yán)格執(zhí)行必將導(dǎo)致北京市網(wǎng)約車數(shù)量急劇減少。如此一來，城市居民將重新陷入“打車難”、“打車貴”的境地，多年來屢禁不絕卻因?yàn)榫W(wǎng)約車的出現(xiàn)而大大減少的“黑車”又將大規(guī)模卷土重來。

（二）規(guī)制路徑選擇：從事前單方許可到全程合作治理

對(duì)共享經(jīng)濟(jì)背景的網(wǎng)約車進(jìn)行法律規(guī)制，首先要端正規(guī)制的目的。規(guī)制目的決定規(guī)制路徑的選擇。許多國(guó)家提出對(duì)共享經(jīng)濟(jì)進(jìn)行法律規(guī)制，都是為了防止網(wǎng)上酒店（如Airbnb）、網(wǎng)約車（如Uber、滴滴出行）等提供不規(guī)范服務(wù)和侵犯消費(fèi)者權(quán)益等行為，而不簡(jiǎn)單是因?yàn)槠錄]有遵守許可等法律制度的規(guī)定。規(guī)制不是為了規(guī)制而規(guī)制，而應(yīng)當(dāng)站在保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的立場(chǎng)，以規(guī)范管理、填補(bǔ)法律保護(hù)漏洞、排除安全隱患為初衷。

共享經(jīng)濟(jì)的背景決定了對(duì)網(wǎng)約車的法律規(guī)制應(yīng)從事前單方許可向全程合作治理轉(zhuǎn)型?；ヂ?lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)和大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，為由政府單方規(guī)制向多方合作規(guī)制模式轉(zhuǎn)變，以及實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化提供了前所未有的機(jī)遇。傳統(tǒng)規(guī)制主要建立在以行政機(jī)關(guān)事先許可為主要方式的模式上，這樣可以防患于未然，有助于減輕事中和事后監(jiān)管負(fù)擔(dān)。然而，這種事先干預(yù)方式嚴(yán)重影響了市場(chǎng)發(fā)揮調(diào)解作用的功能，容易導(dǎo)致市場(chǎng)壟斷、抑制經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)創(chuàng)新等問題。一方面，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，實(shí)時(shí)定位、及時(shí)通訊、大數(shù)據(jù)處理等技術(shù)為事中和事后規(guī)制提供了有力工具。事中和事后規(guī)制成為更加便捷、有效的規(guī)制方式，完全可以解決共享經(jīng)濟(jì)管理、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益中的主要問題。共享經(jīng)濟(jì)平臺(tái)因?yàn)樨?fù)責(zé)對(duì)交易主體的資質(zhì)條件進(jìn)行審核、管理，掌握市場(chǎng)交易主體的信息、數(shù)據(jù)，自然具有成為對(duì)共享經(jīng)濟(jì)進(jìn)行事中和事后規(guī)制主體的優(yōu)勢(shì)。例如，在對(duì)網(wǎng)約車的事中和事后監(jiān)管中，網(wǎng)約車平臺(tái)公司可以充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)收集和分析車輛行駛和乘客評(píng)價(jià)的有關(guān)信息，從而對(duì)車輛的安全性能、司機(jī)的駕駛能力、司機(jī)的服務(wù)質(zhì)量等進(jìn)行判斷，實(shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)約車安全和服務(wù)的全方位監(jiān)管。另一方面，在互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)平臺(tái)的依托下，網(wǎng)約車在價(jià)格形成、確保服務(wù)質(zhì)量等方面也與傳統(tǒng)出租車大不相同。傳統(tǒng)出租車采取先確定交易主體再確定交易價(jià)格的主觀交易法，網(wǎng)約車采取先確定價(jià)格再確定具體交易主體的客觀交易法，即由乘客通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)向整個(gè)市場(chǎng)報(bào)價(jià)，得到市場(chǎng)回應(yīng)之后，交易就撮合成功。此類價(jià)格較少受到交易主體特征和交易環(huán)境的影響。因此，政府并無介入的必要性。[10]乘客對(duì)傳統(tǒng)出租車司機(jī)服務(wù)的監(jiān)督和投訴，只能通過企業(yè)內(nèi)部的投訴舉報(bào)進(jìn)行。而對(duì)司機(jī)的處理也僅在企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行，乘客無從得知。而在網(wǎng)約車服務(wù)中，乘客可以通過打分評(píng)價(jià)系統(tǒng)，向網(wǎng)約車平臺(tái)公司及時(shí)反饋服務(wù)中存在的問題，從而形成對(duì)網(wǎng)約車司機(jī)強(qiáng)有力的約束機(jī)制，“這種互聯(lián)網(wǎng)雙向評(píng)價(jià)機(jī)制也有助于提高司機(jī)的服務(wù)水平和相互之間的信任?！盵11]

作為合作規(guī)制主體的行政機(jī)關(guān)一方，應(yīng)當(dāng)在正當(dāng)目的之下，依法設(shè)立最低限度的準(zhǔn)入條件，并將重心置于對(duì)共享經(jīng)濟(jì)平臺(tái)的監(jiān)管。在事前，監(jiān)督平臺(tái)公司勤勉履行審查車輛和駕駛員資質(zhì)的職責(zé)，建立健全相關(guān)服務(wù)制度和管理規(guī)定；在事中，監(jiān)督交易的價(jià)格形成機(jī)制和對(duì)車輛行駛安全的監(jiān)控；在事后，監(jiān)督平臺(tái)公司對(duì)乘客打分評(píng)價(jià)進(jìn)行分類處理，按照法律和平臺(tái)公司的規(guī)定對(duì)相關(guān)車輛和司機(jī)作出相關(guān)處理等?？傊?，唯有端正規(guī)制目的，尊重共享經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在規(guī)律，實(shí)行政府與平臺(tái)合作規(guī)制模式，才能保障市場(chǎng)交易安全，切實(shí)維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益，促進(jìn)科技進(jìn)步與發(fā)展，實(shí)現(xiàn)對(duì)共享經(jīng)濟(jì)的善治。

[1]David Gamageamp;Devin J.Heckman.A Better Way Forward for State Taxation of E-Commerce,Boston University Law Review,2012,(3):pp.483～484.

[2]Yochai Benkler.Sharing Nicely:On Shareable Goods and the Emergence of Sharing as a Modality ofEconomicProduction,114YALE Law Journal，2004(4):p.273.

[3]羅賓·蔡斯：《共享經(jīng)濟(jì)：重構(gòu)未來商業(yè)新模式》，王芮譯，浙江人民出版社，2015年

[4]張效羽：《互聯(lián)網(wǎng)分享經(jīng)濟(jì)對(duì)行政法規(guī)制的挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)》，《環(huán)球法律評(píng)論》2016年第5期，第151～161 頁

[5]李果：《“互聯(lián)網(wǎng)+出行”政策“能容錯(cuò)、快糾錯(cuò)”地方網(wǎng)約車新政陸續(xù)出臺(tái)》，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2016年11月18日

[6]李猛：《地方細(xì)則陸續(xù)出臺(tái) 網(wǎng)約車行業(yè)版圖有變》，《中國(guó)商報(bào)》2016年11月30日

[7]楊清清：《多地網(wǎng)約車或面臨“坍塌式”萎縮：外地人車禁行在即》，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2016年10月10日

[8]熊丙萬：《專車拼車管制新探》，《清華法學(xué)》2016年第 2期，第 131～148頁

[9]王靜：《中國(guó)網(wǎng)約車的監(jiān)管困境及解決》，《行政法學(xué)研究》2016年第2期，第49～59頁

[10]彭岳：《共享經(jīng)濟(jì)的法律規(guī)制問題——以互聯(lián)網(wǎng)專車為例》，《行政法學(xué)研究》2016年第1期，第 119～131 頁

[11]張衡：《共享經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府監(jiān)管的困境與變革》，《信息安全與通信保密》2016年第1期，第102～105 頁

Supervise Ways of Net-car in the Perspective of Sharing Economy

Wang Ding

The sharing economy has the characteristics of amateur and temporary.Through Internet platform,sharing economy makes full use of resources to improves the resource utilization rate and effectively adjust the allocation of social resources.However,the detailed implementation rules of the local city government have raised the standard of car platform,the vehicle and the driver qualification requirements,suffocating the development of internet chauffeured cars.These local city rules not only violate the Administrative Licensing Law,but also go against the basic characteristics and development regularity of sharing economy.The regulation of sharing economy should focus on cooperate with car platform company,make full use of big data collection and analysis of vehicle and passenger evaluation information,which help to make all-round supervision of the internet chauffeured cars.

sharing economy,supervise of net-car,government actions

中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院 北京 100088

*該標(biāo)題為《重慶社會(huì)科學(xué)》編輯部改定標(biāo)題，作者原標(biāo)題為《共享經(jīng)濟(jì)背景下網(wǎng)約車的法律規(guī)制》。